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一、合同化的歷史文化溯源：觀念上的檢討

合同化的特點(diǎn)在于，政府在政治、經(jīng)濟(jì)、文化等方面進(jìn)行管理不是通過(guò)單方性的手段，而是借助協(xié)商、談判等手段達(dá)到管理的目的。合同化主要是通過(guò)雙方談判達(dá)成的協(xié)議或意向，其執(zhí)行效果較之單方行為更好。合同化從根本上來(lái)說(shuō)，是權(quán)限及其手段的分配問(wèn)題，它與社會(huì)中的權(quán)力行使方式相關(guān)。公共的或社會(huì)的權(quán)力應(yīng)該被分享，這種分享既包括不同公法人間的權(quán)力分享，也包括政府與人民對(duì)權(quán)力的分享。

談判、協(xié)商等合同化手段，并非法國(guó)文化所固有。法國(guó)的體制具有中央集權(quán)制的特點(diǎn)，這種威權(quán)式的國(guó)家概念，是與國(guó)家的單方行為聯(lián)系在一起的。國(guó)家偏重單方行為，主要有歷史和觀念兩個(gè)方面的原因。從歷史角度而言，這與傳統(tǒng)密不可分，因?yàn)閭鹘y(tǒng)具有連續(xù)性、代代相傳的特性，這可以溯源到王權(quán)帝國(guó)時(shí)代。在王權(quán)時(shí)代，實(shí)行的就是中央集權(quán)，但并不單一化，盡管國(guó)家是統(tǒng)一的，但在整個(gè)王國(guó)內(nèi)并沒(méi)有單一的統(tǒng)一的規(guī)則，各地適用的法律規(guī)則并不相同。法國(guó)大革命時(shí)期，一方面保持了中央集權(quán)化，另一方面又在整個(gè)國(guó)土上實(shí)行統(tǒng)一化、單一化，這種統(tǒng)一化的最重要的象征就是拿破侖制定了統(tǒng)一的民法典、刑法典（至今仍稱為“拿破侖法典”）。到19、20世紀(jì)，由于交通、通訊的發(fā)達(dá)，中央很快就可以做出決定，從而客觀上使得中央集權(quán)制得到了強(qiáng)化。例如，在18世紀(jì)，案件從馬賽到巴黎的往返時(shí)間至少需要20天，后來(lái)這種案件的傳遞時(shí)間則大為縮短。與之相應(yīng)的情況是，行政行為的方式也表現(xiàn)出單方性，體現(xiàn)的是行政部門的單方意愿，這種單方意愿本身即具有法律效力，“法律具有許可或禁止的功能”。行政行為的作出也主要集中在巴黎（中央行政機(jī)關(guān)），適用規(guī)則皆由中央政府決定。在這一體制下，地方政府只是作為中央政策的實(shí)施者、監(jiān)督者，其作用也只是為中央的決策或決定作準(zhǔn)備，中央決定后地方再實(shí)施或執(zhí)行。這一處理國(guó)家與地方關(guān)系的觀念，也強(qiáng)化了中央集權(quán)制及中央政府的單方行為：國(guó)家是強(qiáng)大的，地方的權(quán)限有限且應(yīng)受中央監(jiān)督?，F(xiàn)在則是對(duì)過(guò)去的觀念進(jìn)行反省，對(duì)過(guò)去的威權(quán)國(guó)家概念進(jìn)行質(zhì)疑，因而合同化趨勢(shì)的出現(xiàn)也是適應(yīng)時(shí)代、觀念變化的需要。

三、合同化的形成原因與過(guò)程

法國(guó)政府的行為從中央集權(quán)體制及中央政府的單方?jīng)Q定過(guò)渡到合同化，有其多方面的原因：

其一，觀念上的變化。新的觀念是，現(xiàn)代中央政府不再是強(qiáng)大無(wú)比的，它必須與地方政府分享權(quán)力。過(guò)去中央政府的威權(quán)，是基于國(guó)家享有至高無(wú)上的地位、國(guó)家是唯一普遍利益的代言人并總是合法的這一觀念，因而在相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)，政府的單方行為并未引起多大爭(zhēng)議與質(zhì)疑。但在法國(guó)的一些鄰國(guó)尤其是德國(guó)，則表現(xiàn)出不一樣的情形。由于納粹的原因，國(guó)家失去了相當(dāng)多的威權(quán)，人們對(duì)國(guó)家權(quán)力及權(quán)力選擇提出了質(zhì)疑。例如，綠黨組織在德國(guó)產(chǎn)生影響與作用比法國(guó)的綠黨早25年，如果法國(guó)的綠黨組織與德國(guó)的綠黨組織同時(shí)發(fā)展的話，法國(guó)的核電站就不可能有今天的發(fā)展。可以說(shuō)，二戰(zhàn)后的30年是法國(guó)國(guó)家發(fā)展的黃金時(shí)期。但現(xiàn)今已發(fā)生了變化：一方面，中央機(jī)關(guān)的威信下降，國(guó)家的選擇越來(lái)越受到爭(zhēng)議，人們不再認(rèn)為國(guó)家對(duì)國(guó)家利益擁有壟斷權(quán)，社會(huì)團(tuán)體或者其他成員也是以普遍利益的名義在發(fā)言。例如，環(huán)保組織反對(duì)將核燃料埋在地下時(shí)，也是作為普遍利益的代言人。因而，普遍利益概念現(xiàn)在變得難以確定了?，F(xiàn)在所謂的普遍利益并不一致甚至可能發(fā)生沖突，如德國(guó)在綠黨的壓力下已放棄了核電的發(fā)展計(jì)劃，但法國(guó)卻沒(méi)有?？梢哉f(shuō)，核電發(fā)展與綠黨組織的要求都反映了普遍利益，法國(guó)本土要保持能源的獨(dú)立性而不受石油、煤炭?jī)r(jià)格等世界市場(chǎng)因素的影響，發(fā)展核電是一種良好的途徑，綠黨則從環(huán)境保護(hù)的角度出發(fā)，主張從源頭上防止核污染的發(fā)生，這是對(duì)同一問(wèn)題的不同認(rèn)識(shí)所致。

其二，地方分權(quán)運(yùn)動(dòng)，客觀上對(duì)合同化起到了推波助瀾的作用。法國(guó)從80年代即開(kāi)始了地方分權(quán)運(yùn)動(dòng)，這一運(yùn)動(dòng)主要產(chǎn)生了兩方面的結(jié)果：一是相關(guān)權(quán)力、資源從國(guó)家轉(zhuǎn)移到了地方政府；二是國(guó)家結(jié)束了對(duì)地方政府行使的托管權(quán)，目前中央政府只對(duì)地方政府行為的合法性進(jìn)行監(jiān)督，而對(duì)其機(jī)遇性選擇（如投資是否影響公益、是否值得投資等）不再行使權(quán)力。但地方分權(quán)運(yùn)動(dòng)也帶來(lái)了一些問(wèn)題，如：地方政府的決定是否一致、是否合理（即合理性問(wèn)題），這就需要有一種機(jī)制來(lái)防止其不連貫、不一致、不合理情形的發(fā)生，保證地方政府的決定朝一種正當(dāng)?shù)姆较虬l(fā)展。合同化的目的就在于保證所有的公法人所做的選擇能夠保持連貫一致?？梢?jiàn)，合同化適應(yīng)了地方分權(quán)運(yùn)動(dòng)的客觀需求。

其三，合同化本身的效果。通過(guò)協(xié)商、談判而形成的決定比單方?jīng)Q定更能獲得雙方的認(rèn)同，從而其執(zhí)行效果較之單方?jīng)Q定更好，因而，無(wú)論是行政部門還是私法人都傾向于通過(guò)談判、協(xié)商、合同等方式來(lái)解決和處理問(wèn)題。

法國(guó)的合同化進(jìn)程可分為20世紀(jì)80年代和90年代兩個(gè)階段。80年代的合同化主要是從地方分權(quán)中得出的教訓(xùn)；90年代的合同化則是從1992年開(kāi)始在不同的行政部門實(shí)行合同化。1982年的地方分權(quán)法規(guī)定，將部分國(guó)家權(quán)限轉(zhuǎn)移給地方政府。在這一進(jìn)程中同時(shí)開(kāi)始了合同化的過(guò)程，其間發(fā)展了一種很重要的合同——“國(guó)家與大區(qū)間的合同”。這種計(jì)劃合同發(fā)生在國(guó)家與大區(qū)之間。例如關(guān)于基礎(chǔ)設(shè)施、高速火車線的建設(shè)，國(guó)家與地方在目標(biāo)上達(dá)成一致的意見(jiàn)，合同的內(nèi)容主要是關(guān)于雙方投資方面的比例確定。此時(shí)，也開(kāi)始出現(xiàn)了“城市合同”，即不同的市政府之間通過(guò)協(xié)商對(duì)某些街區(qū)進(jìn)行重新建設(shè)。從90年代后直到現(xiàn)在，合同被推廣到其他可以合作的領(lǐng)域。這種合同形式各種各樣，涉及經(jīng)濟(jì)、文化等眾多領(lǐng)域，但它們都有一些共同點(diǎn)：在集中建設(shè)資源上達(dá)成條件、目標(biāo)的一致以及確立評(píng)估機(jī)制（對(duì)是否達(dá)到原先的目標(biāo)進(jìn)行評(píng)估）；這些合同所適用的領(lǐng)域也極為廣泛，健康領(lǐng)域（比如關(guān)于食品衛(wèi)生、飲用水是否符合標(biāo)準(zhǔn)）等亦在其中。合同被作為有效的工具用來(lái)調(diào)動(dòng)各行政部門的資源。例如，在治安領(lǐng)域，為實(shí)現(xiàn)治安的好轉(zhuǎn)，就通過(guò)合同將相關(guān)行政部門甚至行政部門以外的機(jī)構(gòu)的資源都動(dòng)用起來(lái)。另外，這種合同化在法律領(lǐng)域也引發(fā)了技術(shù)上的變化。合同化以后，并不是通過(guò)法令而是通過(guò)協(xié)議來(lái)規(guī)定法律的實(shí)施方式，這一現(xiàn)象是法律實(shí)施方式上的巨大變化，也體現(xiàn)了一種全新的理念。現(xiàn)在，達(dá)成協(xié)議是法律實(shí)施的前提條件。這對(duì)法國(guó)人來(lái)說(shuō)，不可不謂是一種奇怪的現(xiàn)象，因?yàn)樗鼧I(yè)已打破了原有的法律文化傳統(tǒng)。

四、合同化的局限性

當(dāng)然，合同化也存在一定的局限性，其適用范圍也會(huì)受到一定的限制。合同化，盡管不存在憲法意義上的障礙，卻存在法律制度上的障礙。并不是所有的領(lǐng)域都適宜采用合同化手段，那些不適合合同方式的領(lǐng)域主要是主權(quán)領(lǐng)域（主權(quán)事項(xiàng)范圍）：軍隊(duì)、警察、稅務(wù)等行政領(lǐng)域以及司法領(lǐng)域。在這方面，強(qiáng)制性看管實(shí)際上是國(guó)家的權(quán)力，只有國(guó)家才能行使，不能委托給私人。國(guó)家對(duì)人力資源（主要是公務(wù)員）的管理由法律或法令來(lái)規(guī)定，而不能通過(guò)合同來(lái)設(shè)定雙方的權(quán)利義務(wù)。如在私人企業(yè)中，企業(yè)對(duì)雇員的聘任，在合同中即規(guī)定權(quán)利義務(wù)以及相關(guān)條件，雇員與企業(yè)是在雙方的共同意愿下簽訂合同的，而公務(wù)員則由公務(wù)員身份條例來(lái)確定，并不需要簽訂合同。換言之，公務(wù)員的權(quán)利義務(wù)是通過(guò)法律或法令來(lái)規(guī)定的。私營(yíng)企業(yè)解除雇員，須雇員同意；但對(duì)公務(wù)員而言，則不論公務(wù)員是否同意，行政部門皆可解雇之。在公務(wù)員的管理方面，國(guó)家行政法院認(rèn)為需要改進(jìn)，尤其是需要引入私人部門管理的“技藝”。例如，在遵守法律、法令的前提下，由行政部門與公務(wù)員簽訂合同來(lái)進(jìn)行培訓(xùn)，在合同中規(guī)定相關(guān)條件、培養(yǎng)計(jì)劃、定職等內(nèi)容。這樣，公務(wù)員在其職級(jí)的晉升上就并不只是一條途徑，只能通過(guò)資歷、經(jīng)歷、年限等按法律的規(guī)定來(lái)逐級(jí)晉升，他還可以抱有另一種希望，即除法定途徑外還可以通過(guò)合同約定來(lái)實(shí)現(xiàn)其目標(biāo)：一旦達(dá)到某種條件后，即應(yīng)晉升。簡(jiǎn)言之，公務(wù)員的人力資源管理，目前不可能一下子就實(shí)行合同化，但應(yīng)該引入合同化的機(jī)制，以調(diào)動(dòng)公務(wù)員的積極性。

五、簡(jiǎn)短的結(jié)論

綜上所述，合同化現(xiàn)象是一種文化上的進(jìn)步，也是一種公共行政管理的善化，還是一種公法上的進(jìn)化。它從強(qiáng)調(diào)意愿的單方性轉(zhuǎn)向通過(guò)協(xié)商合作，來(lái)達(dá)到公共行政的目的。合同化的目的，主要是使公共行政活動(dòng)變得更加具有認(rèn)同度，減少其強(qiáng)制性。在“大棒”與“胡蘿卜”之間，更多地利用“胡蘿卜”。合同化是非常有意義的方式，但這種方式的應(yīng)用應(yīng)保證國(guó)家財(cái)政上的權(quán)力。國(guó)家為保持目標(biāo)資源，應(yīng)在財(cái)政上有一定的權(quán)力?，F(xiàn)在，歐洲其他國(guó)家的地方分權(quán)運(yùn)動(dòng)早已走在法國(guó)的前面，國(guó)家大規(guī)模地將財(cái)政等權(quán)力分權(quán)給地方，最后很可能造成國(guó)家沒(méi)有什么資源可以調(diào)動(dòng)和支配。例如，西班牙、意大利、德國(guó)等國(guó)，它們的分權(quán)運(yùn)動(dòng)非常徹底，以致其沒(méi)有全國(guó)性的統(tǒng)一政策而只有地區(qū)性政策。對(duì)這種情形，法國(guó)已有一種比較得到認(rèn)同的觀點(diǎn)：國(guó)家應(yīng)保留一定的權(quán)力以保持和維護(hù)公共利益，國(guó)家應(yīng)擁有對(duì)地方政府行使權(quán)力的監(jiān)督權(quán)。

總之，不應(yīng)將公共行政的合同化看作是單方行為的敵人，而應(yīng)將它們視為相互輔助的手段（就如同船上的兩個(gè)螺旋槳一樣），兩者不可偏廢。比如，單方的懲處權(quán)還是必要的，不能因?yàn)橛辛撕贤驼J(rèn)為單方行為可完全棄絕之。因?yàn)?，法定的懲處?quán)與約定的懲處權(quán)，其法律意義是不同的。在單方性手段與合同化手段之間，應(yīng)根據(jù)具體情況加以選擇，或者選擇適用單方行為，或者選擇適用合同化手段，或者兩類手段同時(shí)并用。合同化并不是解決一切問(wèn)題的靈丹妙藥，但它是公共行政中的一種很好的技術(shù)手段、技巧或方法。摘要：在法國(guó)，不僅存在行政合同的形式，而且在公共行政尤其是公共服務(wù)領(lǐng)域還出現(xiàn)了合同化的趨勢(shì)。合同化旨在通過(guò)協(xié)商、談判等手段來(lái)實(shí)現(xiàn)管理的目的。法國(guó)合同化的形成主要是因?yàn)橛^念上的變化、地方分權(quán)運(yùn)動(dòng)的推波助瀾、合同化本身的效果；其合同化進(jìn)程分為兩個(gè)階段：20世紀(jì)80年代的合同化主要是在地方分權(quán)運(yùn)動(dòng)中的中央與地方政府之間的合同化、90年代的合同化是從1992年開(kāi)始在不同的行政部門間實(shí)行的合同化。當(dāng)然，合同化的適用范圍應(yīng)受到一定的限制，不能適用于國(guó)家主權(quán)事項(xiàng)范圍。合同化并不是解決一切問(wèn)題的靈丹妙藥，但它是公共行政中的一種很好的技術(shù)手段或方法。

關(guān)鍵詞：公共行政；合同化；法國(guó)