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一、轉(zhuǎn)型期部門(mén)利益形成、凸現(xiàn)的原因

部門(mén)利益是指行政部門(mén)的行政行為偏離了“公共利益”導(dǎo)向，以追求部門(mén)自身局部利益的形式來(lái)變相地實(shí)現(xiàn)個(gè)人利益。部門(mén)利益膨脹損害公共利益，實(shí)際上是轉(zhuǎn)型社會(huì)的共同問(wèn)題。中國(guó)由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)和單一產(chǎn)權(quán)運(yùn)營(yíng)結(jié)構(gòu)向多樣化市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌過(guò)程中，不可避免要出現(xiàn)部門(mén)利益膨脹。傳統(tǒng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)和傳統(tǒng)的單一所有制運(yùn)營(yíng)結(jié)構(gòu)，就是按照部門(mén)格局、行業(yè)壁壘和行政格局來(lái)運(yùn)營(yíng)的。資源配置按照所有制的軌道走，久而久之就形成了這種嚴(yán)格的條塊分割、行政割據(jù)、地域壁壘的體制，自然就形成了部門(mén)利益的依托和基礎(chǔ)。

在改革前二十多年中，功能性問(wèn)題、邊緣性問(wèn)題、表層問(wèn)題，把部門(mén)利益問(wèn)題淹沒(méi)了。在一定意義上說(shuō)，部門(mén)利益問(wèn)題不是新問(wèn)題，而是當(dāng)改革進(jìn)入深水區(qū)，利益調(diào)整進(jìn)一步深化，特別是改革者自己也成為被調(diào)整對(duì)象的時(shí)候才凸現(xiàn)出來(lái)的。尤其在構(gòu)建和諧社會(huì)過(guò)程中，以民生問(wèn)題為核心來(lái)推動(dòng)公共政策的時(shí)候，部門(mén)利益就越發(fā)凸顯。一是當(dāng)前部門(mén)職責(zé)界定尚未達(dá)到管理科學(xué)化的要求。各級(jí)政府的機(jī)構(gòu)改革還只是一個(gè)過(guò)渡性的改革，還要在實(shí)踐中進(jìn)一步理順部門(mén)關(guān)系，提高部門(mén)職責(zé)界定的科學(xué)化程度；二是對(duì)行政機(jī)關(guān)的立法行為和行政機(jī)關(guān)制定規(guī)范性文件的行為監(jiān)督力度不夠；三是財(cái)政制度不健全，還沒(méi)有建立適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要的公共財(cái)政制度；四是決策與執(zhí)行不分的行政運(yùn)行機(jī)制仍然沒(méi)有根本改變，部門(mén)利益實(shí)現(xiàn)的鏈條依然難以中斷；五是公務(wù)員收入差距較大。由于以上原因難以形成有效制約行政權(quán)力的內(nèi)在機(jī)制，它使行政權(quán)力的內(nèi)部分配出現(xiàn)某種程度的脫軌與失序。

二、部門(mén)利益實(shí)現(xiàn)的獨(dú)特方式

在中國(guó)，部門(mén)利益有其獨(dú)特的實(shí)現(xiàn)方式。與其他社會(huì)利益群體相比，政府部門(mén)最容易將權(quán)力和職業(yè)方便轉(zhuǎn)化為利益資源，因?yàn)檎块T(mén)掌握公共行政權(quán)力。社會(huì)利益群體通過(guò)對(duì)國(guó)家政府部門(mén)施加影響。以期使自己的利益獲得政策與法律上的保障。政府部門(mén)則直接利用掌握某種具體行政權(quán)力通過(guò)部門(mén)決策來(lái)獲取部門(mén)利益。因此，政府部門(mén)這種利益追求的方式，在本質(zhì)上是對(duì)公共行政權(quán)力的一種侵蝕?！安块T(mén)職權(quán)利益化”與“部門(mén)利益法定化”是中國(guó)部門(mén)利益的獨(dú)特實(shí)現(xiàn)方式。1999年《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于地方政府機(jī)構(gòu)改革的意見(jiàn)》就尖銳地指出：“政府部門(mén)管理體制不適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求，部門(mén)職權(quán)利益化的傾向，造成一些部門(mén)、地區(qū)、行業(yè)之間的分割，加劇了部門(mén)、行業(yè)和地區(qū)的保護(hù)主義?！?/p>

“部門(mén)職權(quán)利益化”，就是以狹隘部門(mén)團(tuán)體利益為導(dǎo)向來(lái)鞏固與爭(zhēng)取有利于自己的職責(zé)。既然在實(shí)踐中沒(méi)有完全落實(shí)職權(quán)法定的原則，各部門(mén)的職權(quán)又處于調(diào)整之中，于是，不少行政機(jī)關(guān)的職權(quán)帶有“自己爭(zhēng)取”的色彩。對(duì)待有利的職責(zé)(收費(fèi)權(quán)、審批權(quán)、處罰權(quán))，就像橄欖球比賽一樣，你爭(zhēng)我?jiàn)Z；對(duì)待利益不大的職責(zé)，就像擊鼓傳花一樣唯恐落在自己身上。把從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下繼承下來(lái)的職權(quán)認(rèn)為是自己部門(mén)的專(zhuān)有權(quán)限，任何人都動(dòng)不得。這樣公共行政權(quán)力就面臨著部門(mén)私有化的危險(xiǎn)。

“部門(mén)利益法定化”是在推行依法行政的新形勢(shì)下部門(mén)利益實(shí)現(xiàn)的又一種獨(dú)特形式?！奥殭?quán)法定”、“行為法定”、“程序法定”，是依法行政的內(nèi)在要求。因此，把體現(xiàn)部門(mén)利益的職責(zé)法定化，就等于為部門(mén)利益上了合法化的保險(xiǎn)。

三、健全公共事務(wù)決策體系。遏制部門(mén)利益膨脹。加快向“公共行政”轉(zhuǎn)型

部門(mén)利益是“部門(mén)行政”延續(xù)的根源，能否弱化部門(mén)行政，主要取決于弱化部門(mén)行政賴(lài)以存在的物質(zhì)基礎(chǔ)——部門(mén)利益。部門(mén)利益已經(jīng)構(gòu)成部門(mén)行政向公共行政轉(zhuǎn)型的最大障礙。如今政府職能發(fā)生了變化，要維護(hù)社會(huì)的公平正義，就需要有一個(gè)系統(tǒng)的決策結(jié)構(gòu)、決策程序、決策原則來(lái)反映不同階層的利益，這是有效實(shí)現(xiàn)黨執(zhí)政目標(biāo)的重要條件。為此，就要仔細(xì)研究如何建立與現(xiàn)代政治文明相適應(yīng)的行政決策系統(tǒng)，具體地講，就是公共部門(mén)尤其是部委決策的時(shí)候，整個(gè)決策過(guò)程是怎么樣的，決策是如何形成的。

1、完善部門(mén)管理體系。建立有效率和公正的政府

在落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀和構(gòu)建和諧社會(huì)中，需要一個(gè)健全的部門(mén)管理體系。解決部門(mén)利益膨脹問(wèn)題，不是簡(jiǎn)單地消除利益，不是簡(jiǎn)單地拆分利益，而是要著眼于怎么樣建立一個(gè)有效率和公正的政府，這是最高原則。這必須是一個(gè)有規(guī)則運(yùn)行的政府。在推進(jìn)法治國(guó)家建設(shè)時(shí)，中央政府在法律的制定和實(shí)施當(dāng)中必須發(fā)揮主導(dǎo)作用。這個(gè)作用的核心，一是要強(qiáng)大有效，二是要依法行政。

鄭莜萸案有一個(gè)很大的教訓(xùn)，就是藥監(jiān)局在推行一些重大改革的時(shí)候沒(méi)有得到國(guó)務(wù)院的同意。《憲法》第89條規(guī)定，各個(gè)部委在有重大決策時(shí)，要由國(guó)務(wù)院決定。一些部門(mén)的此類(lèi)決策有可能忽視公共利益，這是當(dāng)前治理部門(mén)利益膨脹時(shí)亟待解決的問(wèn)題。從現(xiàn)有的、可行的制度建設(shè)、法制建設(shè)人手，建立一個(gè)強(qiáng)大的中央政府，更好地維護(hù)公共利益，是約束部門(mén)利益的重要方向。

當(dāng)前比較可行的約束部門(mén)利益膨脹的方式，是按照憲法的要求，制訂出一個(gè)方案，將各個(gè)部委有哪些重大事項(xiàng)決策時(shí)必須向國(guó)務(wù)院請(qǐng)示，加以一一列舉。解決部門(mén)利益膨脹問(wèn)題不能停留在原則性規(guī)定上，而應(yīng)從具體問(wèn)題人手。從現(xiàn)在能做到的地方先搞列舉，列舉不完以后再積累經(jīng)驗(yàn)。依靠自由裁量權(quán)決策，是缺乏制度約束的表現(xiàn)。將現(xiàn)有規(guī)則加以完善，先實(shí)行起來(lái)，是深化行政體制改革的一個(gè)重要原則。

建立一個(gè)有效率和公正的中央政府，需要深化機(jī)構(gòu)改革。應(yīng)該根據(jù)行政管理的要素整合部門(mén)，打亂部門(mén)利益格局、割斷部門(mén)利益聯(lián)系，部門(mén)的設(shè)置更高效、更精干。

2、建立民主化、法制化的規(guī)范公共選擇機(jī)制

民主決策、科學(xué)決策是遏制部門(mén)利益膨脹的關(guān)鍵。如何實(shí)現(xiàn)科學(xué)決策?一是應(yīng)盡量透明，二是在可能的情況下，盡量引入專(zhuān)家論證，也就是可行性報(bào)告。在比較充分的論證之后，盡可能形成集體決策，不能由少數(shù)人專(zhuān)斷。決策科學(xué)化還需要有一個(gè)更長(zhǎng)效、更根本的機(jī)制來(lái)支撐它，這就是民主化、法制化的規(guī)范公共選擇機(jī)制。最根本的還是要有中國(guó)的民主化、法制化、現(xiàn)代化的深層政策和成果來(lái)支撐。

可以借鑒美國(guó)建立現(xiàn)代意義的稅收制度、預(yù)算制度，建立現(xiàn)代意義的公眾意愿表達(dá)和監(jiān)督機(jī)制，從建立現(xiàn)代意義法制制度人手，從理財(cái)角度推動(dòng)民主化、法制化進(jìn)程。

建立公共資源平臺(tái)，推進(jìn)決策民主化、現(xiàn)代化。公共財(cái)政改革可以選擇將所有部門(mén)可動(dòng)用的資源放在一個(gè)平臺(tái)上?，F(xiàn)在，中國(guó)的模型是“金字號(hào)工程”，如“金財(cái)”、“金稅”、“金審”、“金關(guān)”、“金農(nóng)”、“金水”等十幾個(gè)金字號(hào)工程，如果今后將它們的信息全部對(duì)接，所有的信息在這個(gè)系統(tǒng)里是透明的，那么統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、科學(xué)決策、科學(xué)發(fā)展也就有了一個(gè)前提條件。在這個(gè)平臺(tái)上，各個(gè)部門(mén)發(fā)表意見(jiàn)時(shí)，大家就要把見(jiàn)不得人的部門(mén)利益排除掉，再盡可能地加入公眾意愿和公眾偏好，然后再形成科學(xué)決策，那就比原來(lái)強(qiáng)得多。

這樣從管理角度切入做到?jīng)Q策的科學(xué)化，公共利益最大化，遇到的阻力會(huì)最小，實(shí)現(xiàn)的可能性最大。它將會(huì)帶來(lái)理財(cái)?shù)拿裰骰?，拉?dòng)生活、社會(huì)經(jīng)濟(jì)乃至與決策相關(guān)的政治體制改革。這樣一個(gè)現(xiàn)代意義的預(yù)算制度，看起來(lái)是一個(gè)技術(shù)性的，但可以打開(kāi)中國(guó)政治改革的空間，約束現(xiàn)在膨脹的部門(mén)利益和部門(mén)利益集團(tuán)的過(guò)分行為。

3、決策程序要確保公共利益

各部委決策有幾個(gè)非常重要的權(quán)力，首先是起草行政法規(guī)的權(quán)力，按照行政法規(guī)制定程序條例，有些行政法規(guī)是可以由部委起草的；其次是一些法律由部委起草，經(jīng)國(guó)務(wù)院按照法定程序向全國(guó)人大提出議案；再次是各個(gè)部委有自己制定規(guī)章的權(quán)力；最后是制定其他有普遍約束力的決定命令的權(quán)力。

上述權(quán)力都要按照現(xiàn)有法律如立法法、行政規(guī)章制度程序條例等來(lái)施行，但部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)決策過(guò)多地從管理者、部門(mén)利益的角度出發(fā)，決策程序缺乏對(duì)公共利益的保護(hù)，導(dǎo)致決策“公共性”缺失?，F(xiàn)行的利益決策過(guò)程難以保證各方利益的公平博弈，往往是誰(shuí)最能接近決策者就給誰(shuí)好處，這就把立法、把文件的起草過(guò)程變成了只反映一部分人利益和意志的過(guò)程。最終，行政部門(mén)可能成為某些利益集團(tuán)的代言人。

比如按有關(guān)規(guī)定，法律、法規(guī)等在起草時(shí)要征求意見(jiàn)，包括征求部門(mén)意見(jiàn)、征求相關(guān)群眾意見(jiàn)、征求專(zhuān)家意見(jiàn)等。征求意見(jiàn)的方式，可以采取不同的方式。而且在提立法草案的時(shí)候，需要對(duì)意見(jiàn)進(jìn)行說(shuō)明。但是，保證部門(mén)全面地征求利益相關(guān)人意見(jiàn)的程序不足。比如在聽(tīng)取專(zhuān)家意見(jiàn)時(shí)，怎么能夠保證既聽(tīng)取支持性的專(zhuān)家的意見(jiàn)，同時(shí)也聽(tīng)取那些不支持的專(zhuān)家的意見(jiàn)，這在程序上沒(méi)有硬性規(guī)定。這說(shuō)明規(guī)定本身的界定和結(jié)構(gòu)有問(wèn)題。行政決策的程序有規(guī)定，但太原則化，部門(mén)完全可以只找支持部門(mén)意見(jiàn)的專(zhuān)家參與立法，這樣的程序難以保證決策的公正性。從這個(gè)意義上講，對(duì)公共事務(wù)的決策過(guò)程加以有效監(jiān)督是非常必要的。

4、大力完善相關(guān)體制

典型的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)常見(jiàn)的經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)手段是財(cái)政與貨幣政策，而中國(guó)隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，一些部委的權(quán)力不減反增，行政之手隨處可見(jiàn)，肆意干預(yù)時(shí)有耳聞，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行機(jī)制資源配置被嚴(yán)重扭曲，嚴(yán)重背離完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制、健全社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行機(jī)制的經(jīng)濟(jì)改革之目標(biāo)。依照建立“強(qiáng)政府下的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)”總體目標(biāo)，需要大力推進(jìn)行政管理體制改革，切實(shí)轉(zhuǎn)變政府職能。

完善立法體制與程序。全國(guó)及省級(jí)人大相關(guān)委員會(huì)成員專(zhuān)業(yè)化、專(zhuān)家化，立法過(guò)程應(yīng)民主公開(kāi)，以避免立法為部門(mén)操縱。一是制定《行政程序法》。取代《行政法規(guī)制定程序暫行規(guī)定》；二是積極推行“立法回避制度”，凡直接涉及某部門(mén)利益的立法起草工作，該部門(mén)原則上應(yīng)回避；三是做到“開(kāi)門(mén)立法”，通過(guò)各種渠道廣泛征求各方意見(jiàn)，包括利害相關(guān)人(作為監(jiān)管對(duì)象的企業(yè)和監(jiān)管主體)的意見(jiàn)，專(zhuān)業(yè)意見(jiàn)(如專(zhuān)家學(xué)者、律師和行政管理部門(mén)的意見(jiàn))，推行立法聽(tīng)證、公示，征求一般民眾意見(jiàn)；四是實(shí)行“公共立法”，立法機(jī)構(gòu)應(yīng)超然于利害相關(guān)人、專(zhuān)業(yè)意見(jiàn)、一般民意之上，暢通與社會(huì)各利益集團(tuán)間的雙向互動(dòng)渠道，傾聽(tīng)各類(lèi)群體的訴求。

建立公共財(cái)政體制，完善財(cái)政監(jiān)督機(jī)制。建設(shè)公共服務(wù)型政府的前提是要建設(shè)一個(gè)公共財(cái)政體制。明確以國(guó)家稅收為主要收入來(lái)源，控制直至取消行政收費(fèi)，廢除自收自支與收支兩條線，將預(yù)算外收入統(tǒng)一納入預(yù)算，以國(guó)家預(yù)算為主要支出形式，行政部門(mén)經(jīng)費(fèi)來(lái)源與開(kāi)支公開(kāi)透明，做到完全由國(guó)家預(yù)算控制。實(shí)行“陽(yáng)光工資”(收入公開(kāi)、透明、統(tǒng)一)，行政部門(mén)都吃“皇糧”，禁吃“準(zhǔn)皇糧”和“雜糧”。各部門(mén)財(cái)會(huì)人員應(yīng)由財(cái)政部門(mén)收編歸口管理，并在部門(mén)間進(jìn)行輪換。

5、健全與完善相關(guān)機(jī)制

實(shí)行決策與執(zhí)行適當(dāng)分離。弱化事前審批。強(qiáng)化事后監(jiān)督。如果取消決策與執(zhí)行機(jī)構(gòu)的行政隸屬關(guān)系，就能中斷部門(mén)利益實(shí)現(xiàn)鏈條。這有助于政府突出功能優(yōu)勢(shì)，集中精力制定政策，確保政策的公平合理；有助于決策層對(duì)執(zhí)行層的監(jiān)督，提高執(zhí)行效率與公正性。具體做法是，將執(zhí)行職能依法授予專(zhuān)門(mén)的行政執(zhí)行部門(mén)，或委托給事業(yè)單位、社會(huì)中介組織。對(duì)于已經(jīng)“公司化”的機(jī)構(gòu)應(yīng)收回行政決策權(quán)。

建立綜合協(xié)調(diào)與監(jiān)督制約機(jī)制。第一，推進(jìn)立法與司法改革，完善并強(qiáng)化人大對(duì)政府的監(jiān)督，完善行政訴訟程序，加強(qiáng)司法對(duì)行政的監(jiān)督，創(chuàng)設(shè)“行政公訴制度”，公訴主體是檢察機(jī)關(guān)，公訴的對(duì)象是行政“作為”與“不作為”，目的是維護(hù)公共利益。這是加強(qiáng)對(duì)行政立法監(jiān)督的重要舉措。第二，建立跨行業(yè)、跨部門(mén)的綜合協(xié)調(diào)機(jī)制。參考發(fā)達(dá)國(guó)家經(jīng)驗(yàn)，通過(guò)建立完善的行政協(xié)助制度，使政府各部門(mén)之間形成合理的分工合作、互相支持的局面。第三，建立政府部門(mén)之間的制約機(jī)制，部門(mén)決策應(yīng)視內(nèi)容接受相關(guān)部門(mén)的監(jiān)督，確立行政首腦辦事機(jī)構(gòu)(主要是指各級(jí)政府辦公廳)的綜合協(xié)調(diào)中心地位。加強(qiáng)綜合協(xié)調(diào)中心對(duì)各部門(mén)行政立法行為的監(jiān)控力度，加強(qiáng)綜合協(xié)調(diào)中心與政府法制部門(mén)協(xié)同審查部門(mén)行政立法行為的力度。第四，鼓勵(lì)企業(yè)、投資者、消費(fèi)者的維權(quán)意識(shí)，對(duì)政府部門(mén)進(jìn)行監(jiān)督；增加決策與執(zhí)行的透明度，鼓勵(lì)媒體進(jìn)行公正的輿論監(jiān)督，激勵(lì)公眾進(jìn)行必要的社會(huì)監(jiān)督。第五，嚴(yán)格“問(wèn)責(zé)”制度，避免決策草率出臺(tái)，保證決策充分兼顧當(dāng)前目標(biāo)和全局、長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)。發(fā)達(dá)國(guó)家政府的決策出臺(tái)，都有嚴(yán)格的規(guī)定與嚴(yán)密的記錄，記錄一般在五年(美國(guó))到十年(日本)后公布，以便學(xué)者、公眾評(píng)判，有效制約決策的隨意與部門(mén)利益滋長(zhǎng)。第六，充分發(fā)揮各類(lèi)媒體的輿論監(jiān)督，對(duì)決策失誤、執(zhí)行不力等及時(shí)曝光。

摘要部門(mén)利益膨脹已經(jīng)構(gòu)成部門(mén)行政向公共行政轉(zhuǎn)型的最大障礙，必須以弱化部門(mén)利益為主線，理清部門(mén)決策的內(nèi)在機(jī)理和運(yùn)行機(jī)制，有針對(duì)性地進(jìn)行制度設(shè)計(jì)，推進(jìn)依然具有“部門(mén)行政”色彩的行政管理體制向“公共行政”轉(zhuǎn)變。

關(guān)鍵詞部門(mén)利益；部門(mén)決策；公共決策