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一、合同化的歷史文化溯源：觀念上的檢討

合同化的特點在于，政府在政治、經(jīng)濟、文化等方面進行管理不是通過單方性的手段，而是借助協(xié)商、談判等手段達(dá)到管理的目的。合同化主要是通過雙方談判達(dá)成的協(xié)議或意向，其執(zhí)行效果較之單方行為更好。合同化從根本上來說，是權(quán)限及其手段的分配問題，它與社會中的權(quán)力行使方式相關(guān)。公共的或社會的權(quán)力應(yīng)該被分享，這種分享既包括不同公法人間的權(quán)力分享，也包括政府與人民對權(quán)力的分享。

談判、協(xié)商等合同化手段，并非法國文化所固有。法國的體制具有中央集權(quán)制的特點，這種威權(quán)式的國家概念，是與國家的單方行為聯(lián)系在一起的。國家偏重單方行為，主要有歷史和觀念兩個方面的原因。從歷史角度而言，這與傳統(tǒng)密不可分，因為傳統(tǒng)具有連續(xù)性、代代相傳的特性，這可以溯源到王權(quán)帝國時代。在王權(quán)時代，實行的就是中央集權(quán)，但并不單一化，盡管國家是統(tǒng)一的，但在整個王國內(nèi)并沒有單一的統(tǒng)一的規(guī)則，各地適用的法律規(guī)則并不相同。法國大革命時期，一方面保持了中央集權(quán)化，另一方面又在整個國土上實行統(tǒng)一化、單一化，這種統(tǒng)一化的最重要的象征就是拿破侖制定了統(tǒng)一的民法典、刑法典（至今仍稱為“拿破侖法典”）。到19、20世紀(jì)，由于交通、通訊的發(fā)達(dá)，中央很快就可以做出決定，從而客觀上使得中央集權(quán)制得到了強化。例如，在18世紀(jì)，案件從馬賽到巴黎的往返時間至少需要20天，后來這種案件的傳遞時間則大為縮短。與之相應(yīng)的情況是，行政行為的方式也表現(xiàn)出單方性，體現(xiàn)的是行政部門的單方意愿，這種單方意愿本身即具有法律效力，“法律具有許可或禁止的功能”。行政行為的作出也主要集中在巴黎（中央行政機關(guān)），適用規(guī)則皆由中央政府決定。在這一體制下，地方政府只是作為中央政策的實施者、監(jiān)督者，其作用也只是為中央的決策或決定作準(zhǔn)備，中央決定后地方再實施或執(zhí)行。這一處理國家與地方關(guān)系的觀念，也強化了中央集權(quán)制及中央政府的單方行為：國家是強大的，地方的權(quán)限有限且應(yīng)受中央監(jiān)督?，F(xiàn)在則是對過去的觀念進行反省，對過去的威權(quán)國家概念進行質(zhì)疑，因而合同化趨勢的出現(xiàn)也是適應(yīng)時代、觀念變化的需要。

二、公共服務(wù)與合同化現(xiàn)象的出現(xiàn)

合同與合同化是兩個不同的概念。嚴(yán)格地說，合同是一項法律行為或文件，而合同化則只是一種行為的方式、決策的方式。在合同化中，雙方可以結(jié)成伙伴關(guān)系，可以朝著合同的方向發(fā)展，但并不意味著最后的結(jié)果就一定是合同。合同化現(xiàn)象，對合同本身是有利的。公共行政中的合同化，如果放在20年前加以討論的話，幾乎是不可能的，時至今日卻是必須要加以思考的問題。在今天的公共行政活動中，行政活動的方式已發(fā)生了非常明顯的變化，主要表現(xiàn)在：行政行為越來越多地需要有其他合作伙伴的同意。這種變化的起點當(dāng)然是基于行政合同的存在，但行政合同現(xiàn)象由來已久。行政的合同化，則是公共行政和行政法中的一個新問題、新現(xiàn)象。行政部門歷來就可以簽訂行政合同，幾百年來出現(xiàn)了各種重要的行政合同，如軍事采購合同（如軍隊服裝、食品、藥品的采購等）、道路建設(shè)合同，等等。在法國，軍事采購合同100年前就被定性為行政合同；道路建設(shè)合同200年前就被規(guī)定為行政合同。

這些行政合同在法國的國家建設(shè)中發(fā)揮了重要的作用。幾百年來，法國在整個國土上修建了暢通的道路交通網(wǎng)，這是國家通過合同來滿足自身需要的表現(xiàn)，也是行政合同這一方式的貢獻(xiàn)。國家一方面利用合同，另一方面在這些領(lǐng)域又并不完全實行市場化。為了使公民平等地、經(jīng)常性地使用公共基礎(chǔ)設(shè)施，就必須制定相關(guān)的公共服務(wù)的法律規(guī)則。在鐵路、能源等一些公共服務(wù)領(lǐng)域，國家在很長時間內(nèi)都是通過合同將其委托給私人公司經(jīng)營的，但仍將它們置于公共服務(wù)的框架之下。這些私人公司后來被國有化而成為國有公司，法國大型國有公司（如鐵路公司）就是如此演變而來的?？梢姡瑖医?jīng)常通過合同來完成并組織公共服務(wù)，這種情形仍將繼續(xù)存在。

最近，法國經(jīng)歷了幾撥私有化浪潮。這一私有化進程的形成，主要是由于原來由國家壟斷的一些領(lǐng)域正走向開放競爭的格局。當(dāng)然，如果這些領(lǐng)域完全實行市場化的話，只需適用私法上的市場規(guī)則即可解決，也就沒有在公共行政管理和行政法中討論的必要。因而，引起討論的支點是：公共服務(wù)不因其面向市場而消失。為了達(dá)到不影響公共服務(wù)之目的，就需要有雙重的價值取向：既要保證這些企業(yè)或公司為公共服務(wù)，同時又要保證市場競爭環(huán)境的形成。目前，這一雙重價值理念已在電訊、航空領(lǐng)域得以實現(xiàn)。未來幾年，電力、燃?xì)忸I(lǐng)域也將出現(xiàn)私有化轉(zhuǎn)變。例如，為保證公共服務(wù)的實現(xiàn)，今后鐵路運輸?shù)阮I(lǐng)域也將朝私有化與公共服務(wù)相結(jié)合這一方向發(fā)展。在這些領(lǐng)域，競爭開放的程度越高，國家與企業(yè)簽訂合同的重要性也就越來越突出，但國家對這些企業(yè)或公司所從事的公共服務(wù)進行監(jiān)督也是十分必要的。因而，我們完全可以認(rèn)為，國家利用合同形式的情況不僅不會消失，而且會越來越突出和重要。在本文中，主要論及合同的方法即合同化問題。

合同化，當(dāng)然有若干不同的表現(xiàn)形式，其中主要的表現(xiàn)形式是行政合同，有時也會存在民（商）事合同，而有時則表現(xiàn)為不具有法律效力的、只是近似于合同的方法。合同化看重的是方法、過程，而不是合同結(jié)果。當(dāng)然，在合同化中，最后的結(jié)果可能是合同，其中主要會表現(xiàn)為行政合同。合同化的最新趨勢就是，不同的公法人相互之間簽訂合同。當(dāng)然，并不是所有的領(lǐng)域都適用合同或近似于合同的手段。簡單地說，在涉及國家主權(quán)的領(lǐng)域是不得締結(jié)合同的。

三、合同化的形成原因與過程

法國政府的行為從中央集權(quán)體制及中央政府的單方?jīng)Q定過渡到合同化，有其多方面的原因：

其一，觀念上的變化。新的觀念是，現(xiàn)代中央政府不再是強大無比的，它必須與地方政府分享權(quán)力。過去中央政府的威權(quán)，是基于國家享有至高無上的地位、國家是唯一普遍利益的代言人并總是合法的這一觀念，因而在相當(dāng)長時間內(nèi)，政府的單方行為并未引起多大爭議與質(zhì)疑。但在法國的一些鄰國尤其是德國，則表現(xiàn)出不一樣的情形。由于納粹的原因，國家失去了相當(dāng)多的威權(quán)，人們對國家權(quán)力及權(quán)力選擇提出了質(zhì)疑。例如，綠黨組織在德國產(chǎn)生影響與作用比法國的綠黨早25年，如果法國的綠黨組織與德國的綠黨組織同時發(fā)展的話，法國的核電站就不可能有今天的發(fā)展?？梢哉f，二戰(zhàn)后的30年是法國國家發(fā)展的黃金時期。但現(xiàn)今已發(fā)生了變化：一方面，中央機關(guān)的威信下降，國家的選擇越來越受到爭議，人們不再認(rèn)為國家對國家利益擁有壟斷權(quán)，社會團體或者其他成員也是以普遍利益的名義在發(fā)言。例如，環(huán)保組織反對將核燃料埋在地下時，也是作為普遍利益的代言人。因而，普遍利益概念現(xiàn)在變得難以確定了?，F(xiàn)在所謂的普遍利益并不一致甚至可能發(fā)生沖突，如德國在綠黨的壓力下已放棄了核電的發(fā)展計劃，但法國卻沒有?？梢哉f，核電發(fā)展與綠黨組織的要求都反映了普遍利益，法國本土要保持能源的獨立性而不受石油、煤炭價格等世界市場因素的影響，發(fā)展核電是一種良好的途徑，綠黨則從環(huán)境保護的角度出發(fā)，主張從源頭上防止核污染的發(fā)生，這是對同一問題的不同認(rèn)識所致。

其二，地方分權(quán)運動，客觀上對合同化起到了推波助瀾的作用。法國從80年代即開始了地方分權(quán)運動，這一運動主要產(chǎn)生了兩方面的結(jié)果：一是相關(guān)權(quán)力、資源從國家轉(zhuǎn)移到了地方政府；二是國家結(jié)束了對地方政府行使的托管權(quán)，目前中央政府只對地方政府行為的合法性進行監(jiān)督，而對其機遇性選擇（如投資是否影響公益、是否值得投資等）不再行使權(quán)力。但地方分權(quán)運動也帶來了一些問題，如：地方政府的決定是否一致、是否合理（即合理性問題），這就需要有一種機制來防止其不連貫、不一致、不合理情形的發(fā)生，保證地方政府的決定朝一種正當(dāng)?shù)姆较虬l(fā)展。合同化的目的就在于保證所有的公法人所做的選擇能夠保持連貫一致?？梢?，合同化適應(yīng)了地方分權(quán)運動的客觀需求。

其三，合同化本身的效果。通過協(xié)商、談判而形成的決定比單方?jīng)Q定更能獲得雙方的認(rèn)同，從而其執(zhí)行效果較之單方?jīng)Q定更好，因而，無論是行政部門還是私法人都傾向于通過談判、協(xié)商、合同等方式來解決和處理問題。

法國的合同化進程可分為20世紀(jì)80年代和90年代兩個階段。80年代的合同化主要是從地方分權(quán)中得出的教訓(xùn)；90年代的合同化則是從1992年開始在不同的行政部門實行合同化。1982年的地方分權(quán)法規(guī)定，將部分國家權(quán)限轉(zhuǎn)移給地方政府。在這一進程中同時開始了合同化的過程，其間發(fā)展了一種很重要的合同——“國家與大區(qū)間的合同”。這種計劃合同發(fā)生在國家與大區(qū)之間。例如關(guān)于基礎(chǔ)設(shè)施、高速火車線的建設(shè)，國家與地方在目標(biāo)上達(dá)成一致的意見，合同的內(nèi)容主要是關(guān)于雙方投資方面的比例確定。此時，也開始出現(xiàn)了“城市合同”，即不同的市政府之間通過協(xié)商對某些街區(qū)進行重新建設(shè)。從90年代后直到現(xiàn)在，合同被推廣到其他可以合作的領(lǐng)域。這種合同形式各種各樣，涉及經(jīng)濟、文化等眾多領(lǐng)域，但它們都有一些共同點：在集中建設(shè)資源上達(dá)成條件、目標(biāo)的一致以及確立評估機制（對是否達(dá)到原先的目標(biāo)進行評估）；這些合同所適用的領(lǐng)域也極為廣泛，健康領(lǐng)域（比如關(guān)于食品衛(wèi)生、飲用水是否符合標(biāo)準(zhǔn)）等亦在其中。合同被作為有效的工具用來調(diào)動各行政部門的資源。例如，在治安領(lǐng)域，為實現(xiàn)治安的好轉(zhuǎn)，就通過合同將相關(guān)行政部門甚至行政部門以外的機構(gòu)的資源都動用起來。另外，這種合同化在法律領(lǐng)域也引發(fā)了技術(shù)上的變化。合同化以后，并不是通過法令而是通過協(xié)議來規(guī)定法律的實施方式，這一現(xiàn)象是法律實施方式上的巨大變化，也體現(xiàn)了一種全新的理念?，F(xiàn)在，達(dá)成協(xié)議是法律實施的前提條件。這對法國人來說，不可不謂是一種奇怪的現(xiàn)象，因為它業(yè)已打破了原有的法律文化傳統(tǒng)。

四、合同化的局限性

當(dāng)然，合同化也存在一定的局限性，其適用范圍也會受到一定的限制。合同化，盡管不存在憲法意義上的障礙，卻存在法律制度上的障礙。并不是所有的領(lǐng)域都適宜采用合同化手段，那些不適合合同方式的領(lǐng)域主要是主權(quán)領(lǐng)域（主權(quán)事項范圍）：軍隊、警察、稅務(wù)等行政領(lǐng)域以及司法領(lǐng)域。在這方面，強制性看管實際上是國家的權(quán)力，只有國家才能行使，不能委托給私人。國家對人力資源（主要是公務(wù)員）的管理由法律或法令來規(guī)定，而不能通過合同來設(shè)定雙方的權(quán)利義務(wù)。如在私人企業(yè)中，企業(yè)對雇員的聘任，在合同中即規(guī)定權(quán)利義務(wù)以及相關(guān)條件，雇員與企業(yè)是在雙方的共同意愿下簽訂合同的，而公務(wù)員則由公務(wù)員身份條例來確定，并不需要簽訂合同。換言之，公務(wù)員的權(quán)利義務(wù)是通過法律或法令來規(guī)定的。私營企業(yè)解除雇員，須雇員同意；但對公務(wù)員而言，則不論公務(wù)員是否同意，行政部門皆可解雇之。在公務(wù)員的管理方面，國家行政法院認(rèn)為需要改進，尤其是需要引入私人部門管理的“技藝”。例如，在遵守法律、法令的前提下，由行政部門與公務(wù)員簽訂合同來進行培訓(xùn)，在合同中規(guī)定相關(guān)條件、培養(yǎng)計劃、定職等內(nèi)容。這樣，公務(wù)員在其職級的晉升上就并不只是一條途徑，只能通過資歷、經(jīng)歷、年限等按法律的規(guī)定來逐級晉升，他還可以抱有另一種希望，即除法定途徑外還可以通過合同約定來實現(xiàn)其目標(biāo)：一旦達(dá)到某種條件后，即應(yīng)晉升。簡言之，公務(wù)員的人力資源管理，目前不可能一下子就實行合同化，但應(yīng)該引入合同化的機制，以調(diào)動公務(wù)員的積極性。

五、簡短的結(jié)論

綜上所述，合同化現(xiàn)象是一種文化上的進步，也是一種公共行政管理的善化，還是一種公法上的進化。它從強調(diào)意愿的單方性轉(zhuǎn)向通過協(xié)商合作，來達(dá)到公共行政的目的。合同化的目的，主要是使公共行政活動變得更加具有認(rèn)同度，減少其強制性。在“大棒”與“胡蘿卜”之間，更多地利用“胡蘿卜”。合同化是非常有意義的方式，但這種方式的應(yīng)用應(yīng)保證國家財政上的權(quán)力。國家為保持目標(biāo)資源，應(yīng)在財政上有一定的權(quán)力?，F(xiàn)在，歐洲其他國家的地方分權(quán)運動早已走在法國的前面，國家大規(guī)模地將財政等權(quán)力分權(quán)給地方，最后很可能造成國家沒有什么資源可以調(diào)動和支配。例如，西班牙、意大利、德國等國，它們的分權(quán)運動非常徹底，以致其沒有全國性的統(tǒng)一政策而只有地區(qū)性政策。對這種情形，法國已有一種比較得到認(rèn)同的觀點：國家應(yīng)保留一定的權(quán)力以保持和維護公共利益，國家應(yīng)擁有對地方政府行使權(quán)力的監(jiān)督權(quán)。

總之，不應(yīng)將公共行政的合同化看作是單方行為的敵人，而應(yīng)將它們視為相互輔助的手段（就如同船上的兩個螺旋槳一樣），兩者不可偏廢。比如，單方的懲處權(quán)還是必要的，不能因為有了合同就認(rèn)為單方行為可完全棄絕之。因為，法定的懲處權(quán)與約定的懲處權(quán)，其法律意義是不同的。在單方性手段與合同化手段之間，應(yīng)根據(jù)具體情況加以選擇，或者選擇適用單方行為，或者選擇適用合同化手段，或者兩類手段同時并用。合同化并不是解決一切問題的靈丹妙藥，但它是公共行政中的一種很好的技術(shù)手段、技巧或方法。

摘要：在法國，不僅存在行政合同的形式，而且在公共行政尤其是公共服務(wù)領(lǐng)域還出現(xiàn)了合同化的趨勢。合同化旨在通過協(xié)商、談判等手段來實現(xiàn)管理的目的。法國合同化的形成主要是因為觀念上的變化、地方分權(quán)運動的推波助瀾、合同化本身的效果；其合同化進程分為兩個階段：20世紀(jì)80年代的合同化主要是在地方分權(quán)運動中的中央與地方政府之間的合同化、90年代的合同化是從1992年開始在不同的行政部門間實行的合同化。當(dāng)然，合同化的適用范圍應(yīng)受到一定的限制，不能適用于國家主權(quán)事項范圍。合同化并不是解決一切問題的靈丹妙藥，但它是公共行政中的一種很好的技術(shù)手段或方法。

關(guān)鍵詞：公共行政；合同化；法國