導(dǎo)語(yǔ)：行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)性質(zhì)研究論文一文來(lái)源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢(xún)客服老師，歡迎參考。

行政處罰、行政許可、行政強(qiáng)制是行政權(quán)運(yùn)行過(guò)程中和行政相對(duì)人的權(quán)益關(guān)系最為密切的幾類(lèi)行為。隨著《行政處罰法》和《行政許可法》的相繼實(shí)施，行政處罰行為和行政許可行為逐步走向了法治化的道路。近些年來(lái)，行政法理論界和實(shí)務(wù)界一直都在為行政強(qiáng)制的法治化而不斷的努力。目前，制定《行政強(qiáng)制法》的工作正在緊鑼密鼓的進(jìn)行，針對(duì)全國(guó)人大常委會(huì)公布的《行政強(qiáng)制法》（征求意見(jiàn)稿），很多行政法專(zhuān)家都提出了自己的看法，這對(duì)我國(guó)《行政強(qiáng)制法》的制定無(wú)疑能夠起著積極的推動(dòng)作用。在這些眾多的意見(jiàn)中，其中關(guān)于我國(guó)行政強(qiáng)制執(zhí)行模式問(wèn)題的討論較為激烈。本文試圖從行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)性質(zhì)的視角，談?wù)劮ㄔ涸趫?zhí)行中應(yīng)當(dāng)發(fā)揮的功能，以期能為我國(guó)《行政強(qiáng)制法》的制定提供有益的啟示。

一、一個(gè)理論前提：行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的性質(zhì)

一個(gè)國(guó)家行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)分配模式的設(shè)計(jì)在很大程度上取決于該國(guó)對(duì)行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)性質(zhì)的理解。在我國(guó)，關(guān)于行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的性質(zhì)一直是一個(gè)爭(zhēng)議較大的問(wèn)題。有學(xué)者認(rèn)為，行政權(quán)是指國(guó)家行政機(jī)關(guān)執(zhí)行法律、管理國(guó)家行政事務(wù)的權(quán)力，一項(xiàng)完整的行政權(quán)既包括決定權(quán)，也包括執(zhí)行權(quán)。前者解決的是義務(wù)的設(shè)定問(wèn)題，后者解決的是義務(wù)履行受阻時(shí)的實(shí)現(xiàn)問(wèn)題。行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)是行政權(quán)題中的應(yīng)有之義，而不屬于司法權(quán)。[1]也有學(xué)者認(rèn)為，普通法系國(guó)家從來(lái)都把行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)看成是司法權(quán)的一部分，而大陸法系國(guó)家則歷來(lái)都把行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)看成是行政權(quán)的一部分。[2]與此相似的觀點(diǎn)認(rèn)為行政強(qiáng)制執(zhí)行是就行政機(jī)關(guān)或司法機(jī)關(guān)強(qiáng)制當(dāng)事人所要履行的義務(wù)而言的，也就是說(shuō)，無(wú)論是行政機(jī)關(guān)還是司法機(jī)關(guān)，它所執(zhí)行的前提或基礎(chǔ)是行政義務(wù)，即行政法律規(guī)范或行政機(jī)關(guān)設(shè)定的義務(wù)。而使用的手段即強(qiáng)制措施則可能是行政的或司法的。所以，從執(zhí)行主體或形式上看，有些行政強(qiáng)制執(zhí)行是一種行政行為，另外一些則為司法行為。[3]我們認(rèn)為，無(wú)論從執(zhí)行的形式，還是從執(zhí)行的內(nèi)容上，都應(yīng)當(dāng)把行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)界定為行政權(quán)，理由如下：

首先，衡量一種權(quán)力的性質(zhì)，不是看這種權(quán)力是由誰(shuí)行使的，而是看它是什么屬性。行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的性質(zhì)定位不應(yīng)受行政強(qiáng)制執(zhí)行主體的影響。換句話說(shuō)，我們不能簡(jiǎn)單認(rèn)為行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)是由法院來(lái)行使的就是司法權(quán)，也不能認(rèn)為是由行政機(jī)關(guān)來(lái)行使的就是行政權(quán)。事實(shí)上，行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的性質(zhì)與誰(shuí)來(lái)行使是兩個(gè)不同問(wèn)題。無(wú)論是哪個(gè)機(jī)關(guān)行使行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)，其性質(zhì)都不會(huì)改變。按照行政強(qiáng)制執(zhí)行主體來(lái)界定執(zhí)行權(quán)的性質(zhì)是得不出結(jié)論的。就中國(guó)大陸的情況而言，法律將行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)既賦予了行政機(jī)關(guān)，也賦予了人民法院，如果按照?qǐng)?zhí)行主體來(lái)理解行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的性質(zhì)，在中國(guó)大陸行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)既可能是一種司法權(quán)，也可能是一種行政權(quán)，這在邏輯上是講不通的。同樣，在美國(guó)不但有法院負(fù)責(zé)的強(qiáng)制執(zhí)行，也有緊急法制中行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)的強(qiáng)制執(zhí)行，按照?qǐng)?zhí)行主體也難以界定行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的性質(zhì)。我們判斷一種權(quán)力的性質(zhì)，不能僅僅以行使該權(quán)力的主體，更主要考慮的是該權(quán)力解決的問(wèn)題和運(yùn)行的程序。其實(shí)，行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)由哪些機(jī)關(guān)行使并不重要，重要的是不管哪個(gè)機(jī)關(guān)行使行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)，都必須尊重該權(quán)力的特性和遵循該權(quán)力行使的原則和規(guī)律。

其次，行政強(qiáng)制執(zhí)行的執(zhí)行內(nèi)容具體行政行為所確定的權(quán)利義務(wù)，而不是司法行為確定的權(quán)利義務(wù)。換句話說(shuō)，行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)應(yīng)當(dāng)解釋為對(duì)具體行政行為的強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)，而不是對(duì)司法行為的執(zhí)行權(quán)。行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)是基于實(shí)現(xiàn)具體行政行為所確定的相對(duì)人義務(wù)的需要，行使該權(quán)力的基礎(chǔ)是具體行政行為具有最終的法律效力。這里還需進(jìn)一步明確的是已經(jīng)生效的具體行政行為可以是行政訴訟法規(guī)定的超過(guò)復(fù)議或訴訟時(shí)效的具體行政行為，也可以由人民法院判決、裁定所維持的具體行政行為。[4]因此，從行政強(qiáng)制執(zhí)行的內(nèi)容來(lái)看，也應(yīng)當(dāng)把行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)定位于行政權(quán)而不是司法權(quán)。

再次，根據(jù)行政行為的效力理論，行政行為一旦產(chǎn)生就具有公定力、確定力、拘束力和執(zhí)行力?？梢?jiàn)，從效力上，無(wú)論是行政機(jī)關(guān)的執(zhí)行行為，還是法院的執(zhí)行行為，都是一種事實(shí)行為或者是二次行為。行政行為的執(zhí)行是行政行為效力的具體體現(xiàn)，而行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)自然也歸屬于行政權(quán)的范疇。

復(fù)次，按照權(quán)力分立學(xué)說(shuō)，行政（administration）本質(zhì)上是一種執(zhí)行行為，而司法（justice）是一種解決糾紛的活動(dòng)。一般意義上的行政是對(duì)法律的執(zhí)行，而行政強(qiáng)制執(zhí)行是對(duì)具體行政決定的執(zhí)行，把行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)界定為行政權(quán)是和行政權(quán)的性質(zhì)與目的一脈相承的。行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的作用主要是體現(xiàn)在行政機(jī)關(guān)依法作出的具體行政行為的最終實(shí)現(xiàn)上，即通過(guò)國(guó)家強(qiáng)制力來(lái)實(shí)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)時(shí)所要達(dá)到的目的，行政權(quán)的行使都是為了達(dá)到某種行政管理上的目的，這種目的是通過(guò)行政行為來(lái)實(shí)現(xiàn)的。行政機(jī)關(guān)的具體行政行為，有時(shí)行政相對(duì)人能自覺(jué)配合或履行，此時(shí)，行政強(qiáng)制權(quán)就無(wú)法表現(xiàn)出來(lái)，而有時(shí)行政相對(duì)人拒絕履行，這時(shí)法律就賦予了國(guó)家機(jī)關(guān)的行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)以實(shí)現(xiàn)具體行政行為所確定的相對(duì)人義務(wù)。因此，從本質(zhì)上看，行政強(qiáng)制權(quán)是行政權(quán)的合理的、自然的延伸，是行政權(quán)的特殊表現(xiàn)。[5]

最后，對(duì)于英美法系國(guó)家以及法國(guó)來(lái)說(shuō)，雖然法院參與了執(zhí)行活動(dòng)，但并不意味著法院在履行執(zhí)行職能去代替行政機(jī)關(guān)具體負(fù)責(zé)執(zhí)行，法院的參與僅僅體現(xiàn)了司法權(quán)對(duì)行政權(quán)的監(jiān)督和制約。事實(shí)上，無(wú)論是普通法系為首的英美國(guó)家，還是大陸法系的法國(guó)，在行政強(qiáng)制執(zhí)行中法院只是通過(guò)對(duì)行政決定的審查而下達(dá)能否執(zhí)行的決定，從而也沒(méi)有去具體實(shí)施執(zhí)行活動(dòng)。如果把行政強(qiáng)制執(zhí)行作為一個(gè)動(dòng)態(tài)的過(guò)程來(lái)分析，法院只是參與了這個(gè)過(guò)程中的某一階段的活動(dòng)，其參與該活動(dòng)的目的就是為了監(jiān)督和制約行政權(quán)。我們不能因?yàn)閳?zhí)行過(guò)程中法院的參與而把行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)界定為行政權(quán)。

二、對(duì)我國(guó)行政強(qiáng)制執(zhí)行模式的分析：形成原因及其缺陷

行政強(qiáng)制執(zhí)行模式是指一個(gè)國(guó)家行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的歸屬，或者說(shuō)是一個(gè)國(guó)家行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)在不同國(guó)家權(quán)力之間的配置。我國(guó)現(xiàn)有的行政強(qiáng)制執(zhí)行模式是從80年代的民事執(zhí)行制度發(fā)展而來(lái)的。按照當(dāng)時(shí)的規(guī)定，行政機(jī)關(guān)對(duì)不履行行政決定義務(wù)的相對(duì)人，申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。人民法院接到申請(qǐng)后，申請(qǐng)執(zhí)行的行政決定如同法院的裁判書(shū)、調(diào)解書(shū)等其他生效的法律文書(shū)一樣，由法院的執(zhí)行庭強(qiáng)制執(zhí)行。1990年10月1日起開(kāi)始實(shí)施的《行政訴訟法》第66條規(guī)定：“公民、法人或者其他組織對(duì)具體行政行為在法定期限內(nèi)不提起訴訟又不履行的，行政機(jī)關(guān)可以申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行，或者依法強(qiáng)制執(zhí)行?！睜柡?，《最高人民法院關(guān)于貫徹執(zhí)行〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉若干問(wèn)題的意見(jiàn)（試行）》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《意見(jiàn)》）第85條規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)依法申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行時(shí)，……如果人民法院發(fā)現(xiàn)據(jù)以執(zhí)行的法律文書(shū)確有錯(cuò)誤，經(jīng)院長(zhǎng)批準(zhǔn)，不予執(zhí)行，并將申請(qǐng)材料退回行政機(jī)關(guān)?！?996年《最高人民法院關(guān)于處理行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行案件分工問(wèn)題的通知》規(guī)定，行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行案件由行政審判庭負(fù)責(zé)審查；需要強(qiáng)制執(zhí)行的，由行政審判庭移送執(zhí)行庭辦理。1998年，《最高人民法院關(guān)于辦理行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行案件有關(guān)問(wèn)題的通知》重申了行政審判庭負(fù)責(zé)審查行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行的案件，還明確了審查的標(biāo)準(zhǔn)和作出決定的形式。2000年的《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉若干問(wèn)題的解釋》進(jìn)一步明確了法院審查的標(biāo)準(zhǔn)和程序，形成了我國(guó)現(xiàn)有的行政強(qiáng)制執(zhí)行制度。[6]根據(jù)上述規(guī)定和其他單行法律、法規(guī)的規(guī)定，行政法學(xué)界將我國(guó)行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)分配模式概括為：以申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行為原則，以行政機(jī)關(guān)強(qiáng)制執(zhí)行為例外。[7]

我國(guó)行政強(qiáng)制執(zhí)行模式的形成，并非是受英美法系國(guó)家影響的結(jié)果，也不是某種法律思想促成的，其根本的原因是現(xiàn)實(shí)的需要。從新中國(guó)建立到改革開(kāi)放，我國(guó)基本上不存在行政強(qiáng)制執(zhí)行制度。這是由我國(guó)當(dāng)時(shí)的體制和行政行為方式?jīng)Q定的。改革開(kāi)放以前，我國(guó)實(shí)行高度集權(quán)的政治、經(jīng)濟(jì)體制。在這種體制下，社會(huì)結(jié)構(gòu)是按照行政組織原則設(shè)計(jì)和建立起來(lái)的，國(guó)家與社會(huì)、行政機(jī)關(guān)與行政相對(duì)人的關(guān)系屬于隸屬性關(guān)系。而行政機(jī)關(guān)則采用指令性計(jì)劃和行政命令的方式對(duì)企業(yè)和社會(huì)成員進(jìn)行指揮和控制。在強(qiáng)大的組織體系面前，很少有行政相對(duì)人不服從指揮和控制的，即使有個(gè)別人抗拒這種指揮和控制，也常常可以轉(zhuǎn)化為刑事手段加以制裁。因此，當(dāng)時(shí)行政行為內(nèi)容的實(shí)現(xiàn)一般不存在阻力，也就沒(méi)有建立行政強(qiáng)制執(zhí)行制度的客觀必要性。改革開(kāi)放以后，高度集權(quán)的體制被打破，社會(huì)結(jié)構(gòu)也發(fā)生了深刻的變化，行政相對(duì)人擺脫了從屬性的地位，成為有自身利益、獨(dú)立的一方法律主體。與此相適應(yīng)，行政機(jī)關(guān)行使行政權(quán)力的方式也隨之變化，在隸屬性關(guān)系中使用的指令性計(jì)劃、對(duì)人財(cái)物直接支配的管理方式逐漸減少，而行政許可、行政合同等間接管理方式逐漸增加，并成為行政行為的主要形式。在這種背景下，行政相對(duì)人拒不履行行政行為確定的義務(wù)的情況多有發(fā)生，建立相應(yīng)的行政強(qiáng)制執(zhí)行制度勢(shì)在必行。[8]

然而，改革開(kāi)放之初，行政機(jī)關(guān)的設(shè)置不健全、缺少必要的執(zhí)行手段，從現(xiàn)實(shí)出發(fā)，不得不尋求行政以外法院的力量介入強(qiáng)制執(zhí)行，以確保行政行為的內(nèi)容得以實(shí)現(xiàn)。就當(dāng)時(shí)的情況而言，公檢法機(jī)關(guān)在某種意義上還具有專(zhuān)政機(jī)構(gòu)的性質(zhì)，因此由法院負(fù)責(zé)實(shí)施更具有權(quán)威性。我國(guó)現(xiàn)行行政強(qiáng)制執(zhí)行模式，在形成之初，并不是從保障人權(quán)、監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行政的角度出發(fā)的。[9]但是，由法院的制度角色所決定，在客觀上確實(shí)有利于人權(quán)的保護(hù)和對(duì)行政機(jī)關(guān)依法行政的監(jiān)督。[10]但是，也必須清醒地看到，我國(guó)目前的執(zhí)行體制中還存在著明顯的缺陷，具體體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

第一，不利于提高行政效率。以法院為主導(dǎo)的強(qiáng)制執(zhí)行模式，一方面由于大多數(shù)行政機(jī)關(guān)自身沒(méi)有強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)，其作出的生效的具體行政行為必須申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行，而申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行，程序繁瑣，時(shí)間冗長(zhǎng)，難免導(dǎo)致一拖再拖，造成具體行政行為所確定的義務(wù)很難及時(shí)實(shí)現(xiàn)，從而大大影響行政效率。另一方面，大量的申請(qǐng)執(zhí)行的行政案件也使法院不堪重負(fù)。[11]據(jù)有關(guān)資料顯示，自1989年到1999年底10年間，人民法院接受行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)執(zhí)行其具體行政行為的案件和一審受案數(shù)相比，處于直線上升的趨勢(shì)。并且，法院受理的非訴執(zhí)行案件數(shù)遠(yuǎn)遠(yuǎn)多于行政一審受案數(shù)，如1998年全國(guó)一審受案數(shù)為98，463件，非訴執(zhí)行案件數(shù)為其3.32倍。之后，1999年受理了356，117件非訴執(zhí)行案件，裁定不予執(zhí)行的5，906件，占總數(shù)的1.66%；自動(dòng)履行243，211件，占68.30%；強(qiáng)制執(zhí)行43，609件，占12.25%；執(zhí)行和解20，221件，占5.68%；移送、終結(jié)和其他共43，170件，占12.12%.[12]

第二，大大損害了司法權(quán)權(quán)威.我國(guó)現(xiàn)行強(qiáng)制執(zhí)行模式將絕大部分行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)分配給人民法院，混淆了司法職能與行政職能，使司法與行政的角色錯(cuò)位，既浪費(fèi)了有限的司法資源，又損害了司法權(quán)的本質(zhì)。司法的內(nèi)涵應(yīng)當(dāng)是“司法機(jī)關(guān)依法對(duì)爭(zhēng)議所作的具有法的權(quán)威的裁判”，其本質(zhì)是“權(quán)威裁判”，換言之，人民法院始終扮演的是一個(gè)消極、中立且無(wú)偏私的裁判者的角色。然而，法院接受行政機(jī)關(guān)的申請(qǐng)去強(qiáng)制執(zhí)行行政決定，這樣“行政機(jī)關(guān)就成了裁判所，法院到成了行政機(jī)關(guān)，成了執(zhí)行行政行為的機(jī)關(guān)”，這種司法與行政角色的嚴(yán)重錯(cuò)位、裁判與執(zhí)行職能的嚴(yán)重顛倒制度，容易導(dǎo)致行政訴訟中的裁判不公與執(zhí)行回轉(zhuǎn)。其結(jié)果使得“法院對(duì)行政機(jī)關(guān)的支撐功能遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)了監(jiān)督功能”，“法院成了政府機(jī)關(guān)的執(zhí)行部門(mén)，司法權(quán)與行政權(quán)又形成一股合力來(lái)對(duì)付行政相對(duì)人，實(shí)際上否定了行政訴訟制度存在的基礎(chǔ)”，致使民告官的行政訴訟發(fā)生了令人擔(dān)擾的變異。[13]

三、法院在行政強(qiáng)制執(zhí)行中的定位：規(guī)范層面的描述與比較

在以德奧為代表的大陸法系國(guó)家，為了維護(hù)一個(gè)穩(wěn)定、有效的法秩序，行政行為被廣泛賦予公定力、確定力、拘束力和執(zhí)行力。與這一理論相呼應(yīng)，行政強(qiáng)制執(zhí)行自然也被理解為行政行為執(zhí)行力的體現(xiàn)形式。從德奧等國(guó)的行政強(qiáng)制立法來(lái)看，行政強(qiáng)制執(zhí)行機(jī)關(guān)，原則上為作出行政行為的行政機(jī)關(guān)，也可部分或全部委托下級(jí)行政機(jī)關(guān)代為執(zhí)行?；蛘哂行﹪?guó)家成立專(zhuān)門(mén)的行政強(qiáng)制執(zhí)行機(jī)關(guān)，負(fù)責(zé)行政行為的執(zhí)行。[14]根據(jù)德國(guó)《行政執(zhí)行法》的規(guī)定，對(duì)貨幣債權(quán)的執(zhí)行機(jī)關(guān)有兩類(lèi)：一類(lèi)是有關(guān)部門(mén)的最高聯(lián)邦行政機(jī)關(guān)征得聯(lián)邦內(nèi)政部長(zhǎng)的同意后所指定的行政機(jī)關(guān)；另一類(lèi)是聯(lián)邦財(cái)稅管理部門(mén)的執(zhí)行機(jī)關(guān)。對(duì)行為、容忍或不作為的行政強(qiáng)制執(zhí)行，根據(jù)德國(guó)《行政執(zhí)行法》的規(guī)定由作出具體行政行為的機(jī)關(guān)予以執(zhí)行。法院不參與具體的執(zhí)行活動(dòng)，如果行政相對(duì)人對(duì)執(zhí)行性行為不服的，原則上都可以向行政法院提起行政訴訟。但不允許行政相對(duì)人對(duì)執(zhí)行性行為所執(zhí)行的前提，即已經(jīng)發(fā)生確定力的基礎(chǔ)性行為再提起行政訴訟。

在日本，行政上的強(qiáng)制執(zhí)行手段包括執(zhí)行罰、代執(zhí)行、直接強(qiáng)制等手段。執(zhí)行罰指當(dāng)事人不履行義務(wù)時(shí)，規(guī)定一定的期限，敦促其履行義務(wù)，超過(guò)規(guī)定期限仍然不履行時(shí)，通告科處一定金額的罰款，形成一種壓力，以確保義務(wù)的履行。代執(zhí)行是指對(duì)可有他人代替履行的義務(wù)，行政機(jī)關(guān)或者由行政機(jī)關(guān)指定的人代替義務(wù)人履行義務(wù)，并向本人征收所需費(fèi)用的程序。當(dāng)通過(guò)間接執(zhí)行手段難以實(shí)現(xiàn)行政義務(wù)時(shí)或者緊急情況下，行政機(jī)關(guān)可以直接采取強(qiáng)制手段實(shí)行政行為的內(nèi)容。此外，對(duì)于公法上的金錢(qián)給付義務(wù)，可以采取強(qiáng)制征收[15]的方式進(jìn)行執(zhí)行。根據(jù)傳統(tǒng)行政國(guó)思想，行政義務(wù)上的強(qiáng)制應(yīng)該由行政機(jī)關(guān)自身實(shí)施，行政機(jī)關(guān)借助于司法機(jī)關(guān)的幫助，被認(rèn)為是有悖于情理的。但是，根據(jù)現(xiàn)代法治國(guó)理論，應(yīng)當(dāng)承認(rèn)行政義務(wù)司法強(qiáng)制的價(jià)值。事實(shí)上，有的判例認(rèn)為，關(guān)于市廳舍的交付或提出請(qǐng)求，廳舍的權(quán)利主體市政府，應(yīng)該對(duì)相對(duì)人提起關(guān)于公法上的法律關(guān)系的訴訟，即當(dāng)事人訴訟，根據(jù)訴訟的確定判決，進(jìn)行強(qiáng)制執(zhí)行，或者根據(jù)臨時(shí)處分等民事訴訟法上的強(qiáng)制執(zhí)行方法來(lái)進(jìn)行，在一定意義上承認(rèn)了司法強(qiáng)制。[16]

在以美國(guó)為代表的普通法系國(guó)家，基于權(quán)力制衡理論和人權(quán)保障的思考，為有效制約行政權(quán)，防止行政權(quán)的濫用，行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)從來(lái)都被理解為司法權(quán)的范疇而非行政權(quán)，最終的強(qiáng)制執(zhí)行決定往往要依賴(lài)于法院。[17]因此，司法權(quán)優(yōu)于行政權(quán)，法院有權(quán)對(duì)行政機(jī)關(guān)的行為進(jìn)行司法審查，便成為英、美等國(guó)家行政法治的重要內(nèi)容。英、美等國(guó)家的行政強(qiáng)制執(zhí)行制度就是建立在這種“司法優(yōu)先”、“司法控制”的理念之上，即原則上由司法機(jī)關(guān)依司法程序強(qiáng)制義務(wù)人履行義務(wù)，在極少數(shù)情況下可由行政機(jī)關(guān)依行政程序強(qiáng)制執(zhí)行。在美國(guó)，行政決定作出后，通常情況下行政相對(duì)人都能自動(dòng)履行行政決定所確定的義務(wù)。在相對(duì)人不履行義務(wù)時(shí)，則發(fā)生強(qiáng)制執(zhí)行問(wèn)題。在法律有明確規(guī)定的情況下，行政機(jī)關(guān)可以對(duì)不履行行政決定的行政相對(duì)人實(shí)施行政罰促使其履行行政決定。但相對(duì)人仍不履行義務(wù)時(shí)，行政機(jī)關(guān)則沒(méi)有直接執(zhí)行的權(quán)力，只能通過(guò)提起訴訟的方式請(qǐng)求法院裁判執(zhí)行行政決定，法院按照司法程序?qū)υ撋暾?qǐng)進(jìn)行審查裁判確定是否執(zhí)行行政決定。此外，如果法律沒(méi)有規(guī)定行政機(jī)關(guān)可以自己采取行政罰等制裁措施迫使相對(duì)人履行義務(wù)，行政機(jī)關(guān)只能向法院提起執(zhí)行訴訟，請(qǐng)求法院裁判執(zhí)行行政決定。此外，在極少數(shù)特別緊急的情況下，根據(jù)公共利益的需要，行政機(jī)關(guān)也可以不需要法院的確認(rèn)和支持，直接采取措施執(zhí)行行政決定，實(shí)現(xiàn)行政決定的內(nèi)容。法院經(jīng)過(guò)審查并下達(dá)批準(zhǔn)執(zhí)行的裁定，具體執(zhí)行措施的裁決由美國(guó)司法部下屬的一個(gè)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)實(shí)施。

由于歷史原因，法國(guó)大革命前的專(zhuān)制統(tǒng)治引起人們對(duì)行政權(quán)的深?lèi)和唇^。因此，在大陸法系國(guó)家中，法國(guó)的行政強(qiáng)制執(zhí)行制度獨(dú)具特色。法國(guó)的行政處理作為單方面的行政行為，其具有效力先定特權(quán)，在法律上具有執(zhí)行的力量。當(dāng)然，也并非所有的行政處理都具有執(zhí)行的內(nèi)容，只有那些為相對(duì)人規(guī)定了作為或不作為義務(wù)的行政處理才需要執(zhí)行。需要執(zhí)行的行政處理，當(dāng)相對(duì)人不履行行政處理所確定的義務(wù)時(shí)，就發(fā)生強(qiáng)制執(zhí)行的問(wèn)題。法國(guó)的行政強(qiáng)制執(zhí)行，在體制上存在行政機(jī)關(guān)借助法院力量的執(zhí)行和不借助法院力量的自行執(zhí)行。行政機(jī)關(guān)自行執(zhí)行包括對(duì)不履行義務(wù)的相對(duì)人科處行政罰，還包括行政機(jī)關(guān)直接以職權(quán)的強(qiáng)制執(zhí)行。無(wú)論是行政機(jī)關(guān)科以行政罰，還是直接強(qiáng)制執(zhí)行都應(yīng)當(dāng)有法律依據(jù)。在很多情況下，當(dāng)事人不履行行政處理所確定的義務(wù)時(shí)，法律規(guī)定行政刑罰作為制裁，依靠當(dāng)事人對(duì)刑罰的恐懼而自動(dòng)履行義務(wù)。[18]

由于歷史傳統(tǒng)、政治經(jīng)濟(jì)體制和文化觀念等方面的差異，司法機(jī)關(guān)在世界各國(guó)的行政強(qiáng)制執(zhí)行制度中所發(fā)揮的功能不同。就德國(guó)而言，行政機(jī)關(guān)自身享有完全的行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)權(quán)，在行政強(qiáng)制執(zhí)行過(guò)程中，其不需要向法院提出申請(qǐng)去獲得法院的批準(zhǔn)，行政機(jī)關(guān)可以下達(dá)強(qiáng)制執(zhí)行決定并直接采取強(qiáng)制執(zhí)行措施。法院對(duì)行政強(qiáng)制執(zhí)行的監(jiān)督由被執(zhí)行人提起行政訴訟而啟動(dòng)，屬于一種事后的監(jiān)督。日本的行政強(qiáng)制執(zhí)行制度和德國(guó)具有很強(qiáng)的相似性，但從發(fā)展趨勢(shì)來(lái)看，司法強(qiáng)制的價(jià)值正逐步受到理論界和實(shí)務(wù)界的關(guān)注?；谌龣?quán)分立、相互制衡的理念，美國(guó)的行政強(qiáng)制執(zhí)行則充分體現(xiàn)了法院的事前監(jiān)督職能，而且這種監(jiān)督還依據(jù)嚴(yán)格的訴訟程序進(jìn)行，有效的保障了私人財(cái)產(chǎn)權(quán)益。法國(guó)雖然是大陸法系國(guó)家，但其強(qiáng)制執(zhí)行制度背后的理念卻和美國(guó)具有很強(qiáng)的一致性，其和美國(guó)不同的是法院靠刑罰手段的壓力促使行政相對(duì)人履行義務(wù)。

四、行政強(qiáng)制執(zhí)行中法院應(yīng)擔(dān)負(fù)的職能：以中國(guó)行政強(qiáng)制立法為中心

中國(guó)法學(xué)會(huì)行政法學(xué)研究會(huì)2000年會(huì)于2000年7月25至29日在青島舉行，會(huì)議主題就是“行政強(qiáng)制的理論與實(shí)踐”。在該會(huì)議上，學(xué)者們以強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的歸屬為標(biāo)準(zhǔn)提出了行政強(qiáng)制執(zhí)行的幾種模式，具體分為行政模式、司法和行政復(fù)合模式，其中司法與行政復(fù)合模式又可分為以申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行為主，行政機(jī)關(guān)自行強(qiáng)制執(zhí)行為輔的模式和以行政機(jī)關(guān)自行強(qiáng)制執(zhí)行為主，申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行為輔的模式。應(yīng)當(dāng)指出，與會(huì)代表在對(duì)強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的歸屬問(wèn)題上，采用單一行政模式或司法模式的觀點(diǎn)并不多見(jiàn)，多數(shù)主張司法與行政復(fù)合模式，但在具體選擇是以申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行為主，行政機(jī)關(guān)自行強(qiáng)制執(zhí)行為輔的模式還是以行政機(jī)關(guān)自行強(qiáng)制執(zhí)行為主，申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行為輔的模式上，則存在較大分歧。[19]

按照全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)2005年5月13日印發(fā)的《中華人民共和國(guó)行政強(qiáng)制法》（征求意見(jiàn)稿）第十四條規(guī)定：“行政強(qiáng)制執(zhí)行的機(jī)關(guān)有法律規(guī)定。法律規(guī)定行政機(jī)關(guān)可以執(zhí)行的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法本法規(guī)定的程序?qū)σ呀?jīng)發(fā)生法律效力的行政決定予以強(qiáng)制執(zhí)行；法律沒(méi)有規(guī)定行政機(jī)關(guān)可以執(zhí)行的，作出行政決定的行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)申請(qǐng)人民法院執(zhí)行。從這一規(guī)定來(lái)看，基本上還是沿襲了我國(guó)現(xiàn)行的制度，實(shí)行以申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行為原則，以行政機(jī)關(guān)強(qiáng)制執(zhí)行為例外的執(zhí)行方式。從該征求意見(jiàn)稿的相關(guān)內(nèi)容看，和現(xiàn)行制度相比基本上也沒(méi)有較大的改變。

筆者認(rèn)為，結(jié)合我國(guó)的具體情況，我國(guó)應(yīng)當(dāng)建立下述執(zhí)行模式：承認(rèn)行政機(jī)關(guān)享有行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)，如果行政機(jī)關(guān)通過(guò)自身的強(qiáng)制執(zhí)行手段仍無(wú)法實(shí)現(xiàn)行政行為內(nèi)容，或該執(zhí)行行為涉及相對(duì)人重大人身權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)時(shí)，行政機(jī)關(guān)需向法院提出執(zhí)行申請(qǐng)，法院對(duì)該申請(qǐng)進(jìn)行審查并作出是否執(zhí)行的裁定，由行政機(jī)關(guān)依據(jù)法院裁定負(fù)責(zé)實(shí)施行政強(qiáng)制執(zhí)行。具體來(lái)說(shuō)，該模式主要的設(shè)計(jì)思路如下：

首先，廣泛承認(rèn)行政機(jī)關(guān)的行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)。這種執(zhí)行權(quán)既包括執(zhí)行罰、公告違法事實(shí)等間接行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)，還包括采取直接強(qiáng)制執(zhí)行措施的權(quán)力。事實(shí)上，根據(jù)現(xiàn)行有關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定，也有不少行政機(jī)關(guān)享有采取一定的間接行政強(qiáng)制執(zhí)行措施的權(quán)力，立法上應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步擴(kuò)充行政機(jī)關(guān)的強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)。筆者認(rèn)為，基于行政行為執(zhí)行力的理論，行政機(jī)關(guān)當(dāng)然應(yīng)當(dāng)享有采取一定行政強(qiáng)制措施的權(quán)力，為了提高執(zhí)行效率，我們還可以進(jìn)一步拓寬享有此類(lèi)權(quán)力的主體，增加更多的執(zhí)行手段。

其次，賦予行政機(jī)關(guān)緊急情況下采取直接強(qiáng)制執(zhí)行措施的權(quán)力。應(yīng)當(dāng)指出的是，《行政強(qiáng)制法》應(yīng)當(dāng)明確行政機(jī)關(guān)執(zhí)行的范圍，劃清行政機(jī)關(guān)和法院強(qiáng)制執(zhí)行的界限。筆者認(rèn)為，一般而言，只有對(duì)于防礙公共安全、公共衛(wèi)生等有可能危害公共利益的緊急情況，才能由行政機(jī)關(guān)直接自行執(zhí)行，且該執(zhí)行權(quán)應(yīng)當(dāng)有明確的法律授權(quán)。

再次，明確法院強(qiáng)制執(zhí)行的審查程序，建立執(zhí)行前的“聽(tīng)證程序”制度。也有學(xué)者指出，我國(guó)的“民告官”一直處于一個(gè)非良性的循環(huán)，行政相對(duì)人對(duì)于行政行為帶來(lái)的損害很難通過(guò)行政訴訟得到救濟(jì)，因此，可以從執(zhí)行問(wèn)題著手，建立“官告民”制度，即法院對(duì)于行政機(jī)關(guān)提請(qǐng)執(zhí)行的行政行為通過(guò)公開(kāi)、對(duì)抗的訴訟程序進(jìn)行司法審查，從而決定是否予以執(zhí)行的制度，這一模式更多的是基于英美法系的自然法背景和訴訟原理的要求。我們認(rèn)為，建立的“官告民”的執(zhí)行制度固然是一種理想模式，但并不符合中國(guó)國(guó)情。

最后，規(guī)范行政機(jī)關(guān)強(qiáng)制執(zhí)行和法院強(qiáng)制執(zhí)行的責(zé)任追究機(jī)制，充分保障被執(zhí)行人的合法權(quán)益。明確規(guī)定對(duì)于行政機(jī)關(guān)違法的行政強(qiáng)制執(zhí)行行為可以通過(guò)行政復(fù)議或者行政訴訟的程序?qū)で缶葷?jì)，對(duì)于法院違法的裁定可以通過(guò)國(guó)家賠償?shù)某绦蛴枰跃葷?jì)。

注釋?zhuān)?/p>

[1]石佑啟：《論我國(guó)行政強(qiáng)制執(zhí)行的模式選擇及其運(yùn)作》，載《河北法學(xué)》2001年第2期。

[2]應(yīng)松年：《論行政強(qiáng)制執(zhí)行》，《中國(guó)法學(xué)》1998年第3期。

[3]馬懷德：《我國(guó)行政強(qiáng)制執(zhí)行制度及立法構(gòu)想》，載《國(guó)家行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2000年第2期。

[4]值得指出的是，對(duì)人民法院判決、裁定所維持的具體行政行為的強(qiáng)制執(zhí)行，很多人將其納入司法強(qiáng)制范疇來(lái)研究，但我們贊成經(jīng)過(guò)訴訟，人民法院判決、裁定維持具體行政行為并不是在判決、裁定中重新作出具體行政行為，強(qiáng)制相對(duì)人履行的仍然是具體行政行為所確定的義務(wù)，而不是判決、裁定新課予相對(duì)人的義務(wù)。因此，司法判決、裁定只是使具體行政行為具有了最終法律效力，而沒(méi)有改變相對(duì)人義務(wù)的性質(zhì)，強(qiáng)制執(zhí)行的內(nèi)容沒(méi)有發(fā)生根本性變化沒(méi)有充分理由將其從行政強(qiáng)制執(zhí)行范疇中分離出來(lái)?？蓞⒁?jiàn)：楊建輝：《試論行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)》，湘潭大學(xué)2003年碩士論文。

[5]胡建淼主編：《行政強(qiáng)制》，法律出版社2002年版，第158-159頁(yè)

[6]劉莘、張江紅：《行政強(qiáng)制執(zhí)行體制探析》，載《法商研究》2001年第1期。

[7]值得指出的是，雖然根據(jù)《行政訴訟法》的規(guī)定我國(guó)實(shí)行行政機(jī)關(guān)執(zhí)行為輔，人民法院執(zhí)行為主的行政強(qiáng)制執(zhí)行制度，但行政機(jī)關(guān)自身也可以采取執(zhí)行罰等間接強(qiáng)制執(zhí)行措施。就一般情況而言，當(dāng)行政機(jī)關(guān)自身的執(zhí)行措施難以奏效時(shí)才申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行。由于行政機(jī)關(guān)自身的執(zhí)行手段并不是最終的保障，因此，人們認(rèn)為我國(guó)的行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)主要由法院負(fù)責(zé)行使。

[8]應(yīng)松年：《當(dāng)代中國(guó)行政法》，中國(guó)方正出版社2005年版，第897頁(yè)。

[9]也有相反觀點(diǎn)認(rèn)為，由于行政強(qiáng)制執(zhí)行是直接關(guān)系到公民人身、財(cái)產(chǎn)等重大事由的權(quán)力，其執(zhí)行一旦做出就可能會(huì)給公民造成不可挽回和補(bǔ)救的損失，因此需要提前司法審查程序，防止這一危害的產(chǎn)生。因此，在做出行政強(qiáng)制執(zhí)行行為前向人民法院申請(qǐng)審查，對(duì)其合法性進(jìn)行事先的判斷，可以有效地防止行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)給公民人身、財(cái)產(chǎn)帶來(lái)的損害?？蓞⒁?jiàn)：《論行政機(jī)關(guān)在行政強(qiáng)制執(zhí)行中的地位和作用》，.

[10]譚晉：《論行政強(qiáng)制執(zhí)行》載北大法律信息網(wǎng)。

[11]王學(xué)棟：《我國(guó)現(xiàn)行行政強(qiáng)制執(zhí)行模式及其缺陷》，載《中國(guó)機(jī)構(gòu)》2003年第12期。

[12]劉莘、張江紅：《行政強(qiáng)制執(zhí)行體制探析》，載《法商研究》2001年第1期。

[13]王學(xué)棟：《我國(guó)現(xiàn)行行政強(qiáng)制執(zhí)行模式及其缺陷》，載《中國(guó)機(jī)構(gòu)》2003年第12期。

[14]應(yīng)松年：《論行政強(qiáng)制執(zhí)行》，載《中國(guó)法學(xué)》1998年第3期。

[15]根據(jù)《國(guó)稅征收法》的規(guī)定，對(duì)于不履行納稅義務(wù)的人，可以先扣押其財(cái)產(chǎn)，進(jìn)而將扣押的財(cái)產(chǎn)拍賣(mài)，用換得的金錢(qián)充當(dāng)滯納債權(quán)，以期待納稅者的債務(wù)消失。

[16]楊建順：《日本行政法通論》，中國(guó)法制出版社1998年版，第479-493頁(yè)。

[17]城仲模：《行政法之基礎(chǔ)理論》，三民書(shū)局1988年8月第5版，第227-228頁(yè)。

[18]王名揚(yáng)：《法國(guó)行政法》，中國(guó)政法大學(xué)出版社1988年版。

[19]楊建順、關(guān)保英、戚建剛：《行政強(qiáng)制執(zhí)行法的模式分析——2000''''青島行政法學(xué)年會(huì)綜述》，《法學(xué)家》2000年第6期。