導(dǎo)語：外交政策的憲法原則一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

本文作者：胡振良

外交涉及廣泛的法律問題:一方面外交作為國際關(guān)系主體間的關(guān)系適用國際法;另一方面各國外交政策都有國內(nèi)法源。憲法是國家的根本大法,規(guī)定外交活動的根本原則。因此,從法學(xué)方面研究憲法原則對認識一國外交活動具有重要意義。瑞士現(xiàn)行的聯(lián)邦憲法于1848年制定生效,后經(jīng)過局部修改一直適用至今。它與19世紀其他國家的憲法類似,其有關(guān)外交方面的內(nèi)容并不冗長,但很重要。瑞士外交活動有哪些指導(dǎo)原則,在一個聯(lián)邦制的國家中,聯(lián)邦與組成聯(lián)邦的各州在外交方面有何職權(quán)劃分,有哪些權(quán)力機關(guān)參與外交政策和外交活動,又經(jīng)過哪些法定程序,簽訂國際條約呢?以下我們結(jié)合瑞士的外交實踐對瑞士外交政策所依據(jù)的憲法原則進行初步研究。

一、瑞士外交政策的目標和指導(dǎo)原則

瑞士聯(lián)邦憲法沒有專門的章節(jié)規(guī)定外交活動,憲法序論表達了聯(lián)邦加強同盟,維護和增進各族團結(jié)、力量與榮譽的愿望。如果說榮譽是就世界范圍而言的,那么,維護和發(fā)展其榮譽便是瑞士外交之第一條指導(dǎo)原則。接著憲法在有關(guān)建立聯(lián)邦目的的第2條中寫道:“聯(lián)邦的目的為對外保障本國獨立,對內(nèi)維護和平、秩序、保護各州的自由權(quán)利并促進共同的繁榮?！?¹這就明確規(guī)定了瑞士外交政策的唯一目標—保障國家獨立。這里值得指出的是國家獨立是瑞士外交政策的唯一目的,而中立不在目的之列。1815年的聯(lián)邦條例、1832年和1833年憲法草案都曾把維護獨立和中立作為外交目的。但1848年的制憲者沒有把中立作為外交政策的目的之一,其理由是“中立不是目的,而是手段,是維護國家獨立的措施”,º并且認為“一旦出現(xiàn)特定情況,為了主權(quán)可以放棄中立”。1874年的憲法繼承了1848年憲法的這一精神。然而,1848年和1874年的制憲者并沒有忽視中立問題。他們在憲法有關(guān)議會和聯(lián)邦委員會的職責的第85條和102條中都寫上了維護獨立和中立的內(nèi)容。聯(lián)邦外交文件也曾多次明確指出,“中立是瑞士百年來國際地位的基礎(chǔ)”,是“外交政策的指導(dǎo)原則”»。1977年瑞士還通過了第89條第5款的憲法修正案,規(guī)定凡涉及瑞士加入國際安全組織和超國家共同體的決定須經(jīng)強制性全民復(fù)決。除上面兩種情況外,其他條約如有放棄或損害中立的內(nèi)容,聯(lián)邦兩院應(yīng)決定將其訴諸非強制性全民復(fù)決。可見隨著歷史的發(fā)展維護中立已成為瑞士一條重要的憲法原則。然而中立的含義是什么,憲法規(guī)定的又是哪種中立原則呢?中立首先是某個國家超脫于某一特定武裝沖突的立場。這種情況下的權(quán)利和義務(wù)由國際法規(guī)定,其內(nèi)容載入1907年規(guī)范陸戰(zhàn)與海戰(zhàn)中諸列強權(quán)利和義務(wù)的第5和第13號海牙公約¼。第二種是永久中立,即以各列強簽訂的公約為基礎(chǔ).并逐漸為習(xí)慣法承認的一種國際地位。中立負有在任何一地,任何一方參加的武裝沖突中悟守永久中立,不卷入戰(zhàn)爭,不介入沖突的義務(wù)。1815年以來瑞士的中立是第二種中立。從字面上推論,格守中立義務(wù)會導(dǎo)致瑞士采取某種收縮和孤立的對外政策,但這不完全符合實際。自建立聯(lián)邦之后,瑞士一直實行與其國家的中立地位和實際可能相適應(yīng)的積極的外交政策。由于其資源匾乏,依賴世界市場和資源,瑞士在經(jīng)濟上采取開放的政策;在政治上,瑞士很早就開展某種稱之為“善意調(diào)停”的活動。所謂善意調(diào)停是和平地解決國家沖突的一種手段,也就是第三方經(jīng)過友好的活動使沖突雙方找到妥協(xié)的方法。比如在法國阿爾及利亞戰(zhàn)爭期間瑞士不僅積極促進雙方的接觸,并在埃維昂談判期間為阿爾及利亞代表團提供住所。從中可以了解瑞士主張的廣義善意調(diào)停的含義,就是在國際沖突中主動或應(yīng)某國要求由聯(lián)邦、個人或國際組織,提供各種服務(wù),以便維護和恢復(fù)和平。瑞士實行的廣義的善意調(diào)停體現(xiàn)在一系列外交實踐中,有些活動可以追溯到上個世紀。這些活動涉及許多領(lǐng)域:例如參與紅十字運動,代表中斷了外交關(guān)系的國家的國家利益,在沖突雙方完全脫離接觸無外交代表的情況下,保護戰(zhàn)俘,促進和解決國際爭端,發(fā)展國際仲裁,接受有關(guān)的國際委托,歡迎在瑞士的國土上舉行國際會議,設(shè)立國際組織等等。第二次世界大戰(zhàn)后瑞士處在新的形勢下,冷戰(zhàn)和東西方對立使中立國在國際事務(wù)中具有特殊的地位和作用。但瑞士不是聯(lián)合國的成員,需要找出新的方式加強與國際社會的聯(lián)系,以便盡義務(wù),圖發(fā)展。為此,瑞士在官方文件中明確提出“休戚與共,提供方便和普建邦交”的三項外交準則氣普建邦交是中立固有的要求,它反映了中立國家在戰(zhàn)時保持同交戰(zhàn)各國發(fā)展關(guān)系的權(quán)利。休戚與共是中立的結(jié)果和自然補充。它強調(diào)瑞士與國際社會的緊密聯(lián)系和對國際事務(wù)的積極態(tài)度,成為它利用中立地位從事各種和平使命的根據(jù)。提供方便是積極中立政策的又一個方面,它表明聯(lián)邦準備提供各種善意的幫助。在這方面瑞士的外交實踐頗豐。可見,瑞士的中立概念經(jīng)歷了發(fā)展和演變。它是積極的,富有生命力的。總之,維護聯(lián)邦獨立是外交活動的最高目標,中立是瑞士外交活動的憲法性原則。后者是對前者的補充,中立是實現(xiàn)獨立目標的手段。

二、聯(lián)邦與州之間外交職權(quán)的劃分

瑞士的正式名稱為瑞士邦聯(lián),但她卻是一個聯(lián)邦制國家。瑞士聯(lián)邦憲法不僅規(guī)定了聯(lián)邦議會和聯(lián)邦委員會的外交職能及其權(quán)能劃分,而且也規(guī)定了聯(lián)邦和州在對外交往方面的職權(quán)劃分。憲法第八條規(guī)定,“只有聯(lián)邦政府有宣戰(zhàn)烤和以及與外國締結(jié)同盟及條約的權(quán)利,特別是有關(guān)規(guī)定關(guān)稅與商務(wù)條約的權(quán)利?！钡@里規(guī)定的聯(lián)邦締約權(quán)不是絕對的,憲法第九條指出“關(guān)于公共經(jīng)濟與睦鄰關(guān)系以及警察事項,各州特別保留與外國締結(jié)條約的權(quán)利。但該項條約不得有違反聯(lián)邦或其他州的利益的規(guī)定?！弊鳛檠a充,憲法第十條還規(guī)定,“凡各州與外國政府或代表有正式交往時,須通過聯(lián)邦委員會的介紹。但關(guān)于第九條所列的事項,各州得與低級衙署及其官員聯(lián)系?！睆纳鲜鰲l款的限定詞“唯有聯(lián)邦有權(quán)”,“特殊情況下州亦可”,不難看出憲法第二條有關(guān)州的權(quán)利及與聯(lián)邦關(guān)系的一般原則(凡未委任于聯(lián)邦政府的權(quán)利概由各州行使)不適用于外交領(lǐng)域。但各州可依據(jù)憲法與聯(lián)邦共享一定的外事權(quán)。以下擬分別說明聯(lián)邦和各州的有關(guān)外交職能。(一)聯(lián)邦的外交職能1.聯(lián)邦締約權(quán)憲法賦予聯(lián)邦以三項特權(quán):宣戰(zhàn)、烤和、締約。宣戰(zhàn)靖和的內(nèi)容似有悖于中立國義務(wù)。但這里講的宣戰(zhàn)烤和顯然是對外來侵略而言的。至于締約,憲法第八條做了明確的規(guī)定。聯(lián)邦不僅可以締結(jié)政治性條約,還可以締結(jié)非政治性條約。第一類條約包括烤和和結(jié)盟,但在保持中立的情況下結(jié)盟是被禁止的。在瑞士長期的外交實踐中,聯(lián)邦締約權(quán)被賦予了廣泛的含義。締約對象可以是國家、國際組織及教會等任何國際法主體;條約指一切協(xié)議,不論其名稱、締約方數(shù)量和締約方式;聯(lián)邦可締約的領(lǐng)域也包括法定應(yīng)由各州行使立法權(quán)的領(lǐng)域。但締約必須符合憲法并出自實際需要?？梢娋喖s方面瑞士實行的是相對集中的體制。2.聯(lián)邦外交方面的其他權(quán)力瑞士聯(lián)邦憲法第8條以及第85和1()2條的有關(guān)條款賦予聯(lián)邦廣泛的外交職能。首先,聯(lián)邦有對外交往權(quán),負責處理瑞士與其他國家的關(guān)系,如承認國家、建立外交和領(lǐng)事關(guān)系、設(shè)立外交和領(lǐng)事代表團、提善意調(diào)停、參加國際組織、促進國際法的發(fā)展和國際法典的編撰。其次,聯(lián)邦有權(quán)推行有關(guān)的對外政策.如與國際組織合作提供共同發(fā)展和人道主義的國際主義援助、提供自然災(zāi)害援助、促進人權(quán)的保護和發(fā)展。再次,聯(lián)邦有權(quán)規(guī)范和處理一些與對外政策或多或少有聯(lián)系的問題.如給外國留學(xué)生提供獎學(xué)金.參加國際博覽會和參與其他方面的國際合作。最后聯(lián)邦負責對外保護國家的經(jīng)濟、社會利益和文化民族傳統(tǒng)。為此,聯(lián)邦可就一系列廣泛的問題進行立法,如限制外國人介入房地產(chǎn)法,限制外國人移民和防止外來文化控制法?？梢?瑞士聯(lián)邦外交政策不僅涉及國家間關(guān)系.而且也處理與外國人的關(guān)系。(二)瑞士各州的對外職能上面已淡到憲法中涉及州的對外職權(quán)的兩個條款,即有關(guān)簽約的第9條和有關(guān)對外交往的第l。條。其他一些條款也涉及州在對外關(guān)系中的一些問題。憲法第8、9條規(guī)定各州有條約復(fù)決權(quán),24條13款提出州的外事咨詢權(quán)等。1.州的締約權(quán)據(jù)不完全統(tǒng)計,自聯(lián)邦建立至今,各州簽訂了大約140個國際條約,其中40個是二戰(zhàn)后簽訂的,20個是1973年以來簽訂的?？梢娪芍莺炗喌臈l約是十分有限的,但憲法賦予各州的締約權(quán)迄今仍然有效。根據(jù)憲法,各州有權(quán)與他國簽訂某些條約。簽約和條約的含義是丁L一泛的,但州的締約權(quán)是限制性的。這種限制首先是范圍上的限制。原則上,州只能在一定領(lǐng)域即公共經(jīng)濟、睦鄰關(guān)系以及警察事項方一面行使締約權(quán);對州締約權(quán)的第二個限制是內(nèi)容方面的。憲法指出,無論是國際協(xié)議(7條2款),還是第9條規(guī)定的條約,都“不得有違反聯(lián)邦或其他州利益的規(guī)定”。這里指出的是不得違反聯(lián)邦或其他州的利益,而不僅僅是與憲法、聯(lián)邦法或其他州的法律是否相沖突。憲法102條第7款規(guī)定聯(lián)邦委員會負責審查各州的有關(guān)條約是否符合上述要大州如對宙查結(jié)果不服,可上訴到聯(lián)邦議會如果另一州對某一條約提出異議也要照此程序辦理(見85條5款);對州締約權(quán)的第三個限制是程序上的限制。憲法第10條規(guī)定禁_1l=各州與外國政府發(fā)生直接關(guān)系,原則上,是由聯(lián)邦淡半lJ、簽汀、批準有關(guān)州的條約。一般是州作為有關(guān)談判代表團的成員參加有關(guān)活動,由聯(lián)邦以一州或多州的名義簽約。然而聯(lián)邦卻可以授權(quán)各州自行簽訂某些條約。例如聯(lián)邦建立之初,聯(lián)邦議會曾同意保留瓦萊和佛里堡州憲法中關(guān)于該州同羅馬教會的關(guān)系由雙方協(xié)議規(guī)定的條款。此外,聯(lián)邦還在聯(lián)邦簽訂的某些框架性協(xié)議或聯(lián)邦立法中附帶授權(quán)條款,如防止水污染法,國際援助法都有授權(quán)各州與外國簽訂某種協(xié)議的條款。此外,憲法102條7款規(guī)定這類條約一旦締結(jié)還要由聯(lián)邦委員會批準。這條規(guī)定形式上有些重復(fù)和多佘,但在特定情況下是有意義的,是瑞士聯(lián)邦外交的又一個安全閥。2.各州其他外交職權(quán)憲法第10條1款中有關(guān)禁止各州與外國政府發(fā)展官方關(guān)系的內(nèi)容主要是指州不得與外國建立外交和領(lǐng)事關(guān)系,不得與外國政府談判簽約。但在瑞士的領(lǐng)事人員可直接與州政府接觸,后者有權(quán)在其職權(quán)范圍內(nèi)與之做答。在瑞士的外交人員、外國政府首腦和成員也可應(yīng)邀對各州進行禮節(jié)性訪問。憲法第10條2款還允許各州發(fā)展與外國相鄰的地方政府之間的各種經(jīng)常性的接觸和關(guān)系,以處理一些共同的問題。例如為環(huán)保、運輸、領(lǐng)土整治、自然規(guī)劃等目的,各州可建立各種地區(qū)性混合委員會,進行跨國界合作。近來,瑞士各州這方面的活動相當活躍。此外,應(yīng)該指出的是雖然各州外交活動受到各種限制,但各州在聯(lián)邦對外關(guān)系中仍具有不可忽視的作用。根據(jù)慣例,各州參與聯(lián)邦進行的涉及該州權(quán)益的國際談判。此外,許多法律都明文規(guī)定,聯(lián)邦在采取外交措施或簽約承擔某種國際義務(wù)之前,要首先向各州咨詢。

三、聯(lián)邦各機構(gòu)職權(quán)的劃分

如上所述,瑞士是聯(lián)邦制國家.其外交職權(quán)雖與各州分享但主要集中于聯(lián)邦。那么聯(lián)邦的外交職權(quán)是如何在聯(lián)邦各權(quán)力主體間劃分,行政和立法機構(gòu),公民與各州在聯(lián)邦外交政策的制定和執(zhí)行中處在何種地位又起何種作用呢?(一)聯(lián)邦委員會的外交職權(quán)聯(lián)邦委員會即瑞士聯(lián)邦政府是聯(lián)邦最高行政機構(gòu)。憲法賦予聯(lián)邦委員會廣泛的外交職權(quán)。憲法102條8款指出,聯(lián)邦委員會“必須監(jiān)護聯(lián)邦在國外的利益,尤其是關(guān)注國際關(guān)系,并主管外交方面的一般事務(wù)”。此外,它應(yīng)監(jiān)護保證瑞士的外部安全以及維護國家的獨立與中立”(第9款)。具體講,聯(lián)邦委員會的外交職權(quán)可概括為如下三個方面。第一,負責國家的承認和建立外交關(guān)系。自1874年憲法始,由聯(lián)邦委員會決定瑞士對外國的承認。隨著國際關(guān)系實踐的演變,今天,瑞士只承認國家,承認的條件是該國政府已實際行使權(quán)力。瑞士采取的最簡便的經(jīng)常的承認方式,是由聯(lián)邦主席給新建立的國家的首腦發(fā)去賀電。承認國家和建立外交關(guān)系可以是同時的,但承認國家不一定要與該國建立外交關(guān)系。聯(lián)邦委員會任命瑞士駐外使團,由聯(lián)邦委員會交由外交部任命領(lǐng)館的領(lǐng)事,聯(lián)邦委員會接受外國大使的國書,及駐瑞領(lǐng)事證書(但建立瑞士駐外使團,首先需經(jīng)聯(lián)邦議院批準,這是85條3款規(guī)定的),聯(lián)邦委員會決定建交,也有權(quán)決定斷交。第二,負責談判、簽訂、批準和廢止國際條約。聯(lián)邦委員會對外代表瑞士,決定參加條約談判,任命談判代表團,制定談判原則,授權(quán)簽字,批準條約(必要時由聯(lián)邦議會批準),交換批準證書,宣布終止或延長條約。但延長條約要通過締約時的法律程序,如果是議會批準的也要議會復(fù)批。廢除的條約如果沒有為瑞士增加新的國際義務(wù),聯(lián)邦委員會可以與有關(guān)國談判使之繼續(xù)生效。此外聯(lián)邦委員會還可以在某種情況下獨立地行使簽約權(quán)。第三.負責保障外部安全,維護國家獨立和中立。聯(lián)邦委員會負責保障外部安全,維護國家獨立和中立。憲法102條第8、9款沒有賦予聯(lián)邦委員會制定一般性抽象準則的權(quán)力,因為立法權(quán)是議會的特權(quán)。但現(xiàn)在的慣例是聯(lián)邦委員會根據(jù)憲法可以制定外交方面的立法性政府法令,以拯救重要而緊迫的國家利益。1978年的行政組織法暗含有這樣的意思À。這類政府法令同憲法第102條規(guī)定的保持國內(nèi)安全的法令一樣是獨立的替代性政府法令,不同于緊急授權(quán)后公布的政府法令。并且這類法令不受時間的限制,只以保護國家利益的需要為轉(zhuǎn)移。此外根據(jù)102條第8款,聯(lián)邦委員會還可以對個案做出決定。例如1987年9月聯(lián)邦委員會曾禁止一個瑞士的法律機構(gòu)的活動,因為該機構(gòu)為外國法院提供收集法律證據(jù)方面的服務(wù)。瑞士政府認為這有悖于瑞士的國家利益。(二)聯(lián)邦議會的外交職能對外關(guān)系是行政機關(guān)的傳統(tǒng)特權(quán),但立法機關(guān)在這一領(lǐng)域的重要作用在不斷加強。瑞士議會由國民院和聯(lián)邦院組成,兩院在外交方面有相同的職能。瑞士憲法不僅規(guī)定了議會制約政府活動的一般職能,而且還賦予議會廣泛的外交職能。1.立法、財政和行政監(jiān)督權(quán)外交政策要在憲法的框架內(nèi)推行¿。議會有立法權(quán),可以通過立法渠道影響外交政策。不過其影響力比較有限,主要原因是外交活動有特殊性。議會有行使憲法85條10款賦予的預(yù)算和財政權(quán),他在批準預(yù)算和審查撥款時可在財政上有效地控制和影響對外政策。此外,議會的行政監(jiān)督權(quán)(102條n款)還使議會可以對政府的外交活動進行監(jiān)督。按慣例,每屆議會開始時都要聽取和討論聯(lián)邦委員會外交政策報告。議會可建立各種常設(shè)或臨時的專門委員會就對外政策的重大問題進行調(diào)查,形成報告。議會可就有關(guān)問題提出質(zhì)疑或批評。2.設(shè)立外交使團決定建立外交關(guān)系是聯(lián)邦委員會的權(quán)力,但設(shè)立新的外交使團需要首先得到議會的批準。議會的這項權(quán)力不是來源于議會具有的外交權(quán)能,而是來自憲法85條3款。本款規(guī)定聯(lián)邦開設(shè)新的官職需由議會決定,而開設(shè)新的外交使團等于開設(shè)新的聯(lián)邦常設(shè)官職。這項實踐始于192。年。在此之前.議會通過預(yù)算后,聯(lián)邦委員會便可決定外交使團的設(shè)立問題。1920年因要開設(shè)新的使團,使外事預(yù)算支出上揚,議會便提出有關(guān)權(quán)限問題。此后設(shè)立使館由議會批準,建領(lǐng)事館由聯(lián)邦委員會決定。1962年以前,議會以一般性議會法令的形式批準設(shè)立新的外交使團。此后根據(jù)議會兩院關(guān)系法改以法律形式批準設(shè)立外交使團,以一般性議會法令批準有關(guān)使館設(shè)施的財政撥款。可見,這里議會的干預(yù)主要是在經(jīng)濟方面。3.通過批準國際條約憲法規(guī)定議會有批準某些條約的權(quán)力。這是議會在外交方面具有的特殊職能。一般來說,議會是在條約簽字與批準之間進行干預(yù)。憲法85條5款開頭寫道:議會“有權(quán)與外國結(jié)盟、締約”,以及“批準各州之間和聯(lián)邦與外國簽訂的條約”。也就是說,由政府談判、簽訂的某些條約要由議會批準。根據(jù)習(xí)慣法一切給瑞士帶來新的義務(wù)和使瑞士失去某項權(quán)利的條約均需經(jīng)過議會批準。議會行使批準權(quán)時只能就提交的條約做出同意或否決的決定,不能對條約本身進行修改。但議會可以停止討論,暫緩做出決定,以便要求政府提供補充說明。4.決定對外安全、保持獨立與中立的措施在保證國家外部安全、維護獨立和中立的職責方面,憲法賦予議會與聯(lián)邦委員會相同的職責。憲法第85條第6款指出,議會負責“提出關(guān)于瑞士對外安全、保障國家獨立與中立的措施”,政府則負責保證這些措施的實施。此外,根據(jù)慣例在這二者共同交叉行使職權(quán)的領(lǐng)域,議會有優(yōu)先權(quán)。憲法第85條第6款還規(guī)定宣戰(zhàn)與靖和是聯(lián)邦議會的權(quán)力。(三)人民和各州行使的條約復(fù)決權(quán)瑞士是所謂西方民主國家,實行半直接民主,通過選舉代議機關(guān)和全民公決行使民主權(quán)力。在某種情況下,由政府談判簽訂的條約被議會通過并不意味著聯(lián)邦委員會可以立即批準生效,因為一些種類的條約必須經(jīng)“主權(quán)者”即公民和各州的復(fù)決。復(fù)決分為強制性復(fù)決和非強制性復(fù)決兩種。憲法中有關(guān)的規(guī)定是第89條3一5款。憲法第89條3款規(guī)定有三種條約需要進行非強制性公民復(fù)決À。這三類條約是:(1)無限期和不可廢除的條約;(2)有關(guān)加入某一國際組織的條約;(3)有關(guān)導(dǎo)致簽約各方權(quán)利一體化的條約。憲法第89條4款還規(guī)定議會兩院可把其他類型的條約訴諸全民公決。最后89條5款要求對有關(guān)加入集體安全組織和超國家共同體的條約舉行強制性全民公決Á。

總之,瑞士聯(lián)邦的對外職權(quán)是由聯(lián)邦委員會、議會、全體公民和各州共同行使的。三者的職權(quán)和關(guān)系不能從等級方面理解,而應(yīng)從功能角度去認識。聯(lián)邦委員會是外交的經(jīng)常性機構(gòu),對外代表國家。它具有足夠廣泛的權(quán)力,以保證她在國際事務(wù)中采取適時、適當?shù)男袆?。可見在外交活動中?lián)邦委員會起主要的作用;但外交是整個國家活動的一個部分,不能完全由聯(lián)邦委員會獨立決定。其大政方針應(yīng)由政府和議會共同制定,其外交決策和活動要受議會的限制和公民及各州的監(jiān)督。各權(quán)力主體各有其職,各司其職。而他們認為瑞士外交系統(tǒng)的只有如此有效地運轉(zhuǎn)才能保證瑞士聯(lián)邦的外部安全、獨立與中立。值得注意的是三者的關(guān)系不斷經(jīng)歷著變化和演變,其趨勢是議會影響的加強。