導(dǎo)語：地方人大的憲法政治綜述一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

本文作者：朱孔武工作單位：廣東商學(xué)院法治研究所

中國當(dāng)前處于一個“非常時期”，即有別于日常政治的憲法政治時期，30年的經(jīng)濟(jì)改革已經(jīng)為這個制度提供了一定的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和法律秩序，時代也呼喚著一個民族的政治成熟。[1]由于憲法是國家根本大法，所以憲法所規(guī)范的憲政運(yùn)作架構(gòu)必然是原則性的，同時無論如何設(shè)想周到，憲法內(nèi)容都無法絕對周密，更無法預(yù)測未來的發(fā)展。因此隨著政治、社會生活的變化，既存的憲法規(guī)范也必然受到環(huán)境變化所帶來的挑戰(zhàn)，因而憲法規(guī)范的內(nèi)容亦將隨之發(fā)生變遷，以適應(yīng)社會情況。因此，憲法變遷可以說是必然的、經(jīng)常的現(xiàn)象。[2]（P3）當(dāng)代法哲學(xué)大師漢納•阿倫特(HannahArendt)在批判歐陸自西耶斯以降將制憲與修憲截然二分的法哲學(xué)傳統(tǒng)的基礎(chǔ)上，指出憲法規(guī)范秩序的建立標(biāo)準(zhǔn)，在于是否有一個將人民從單純“居民”轉(zhuǎn)化為“公民”的審議式民主共和基礎(chǔ)。如果具備了這樣的轉(zhuǎn)化條件，即使形式上既非制憲、亦非修憲，也是一個長期、實(shí)質(zhì)的憲法變遷。[3]（P162-164）阿倫特的論述在數(shù)十年后獲得美國憲法學(xué)者的認(rèn)同。美國耶魯法學(xué)院憲法教授布魯斯•艾克曼提出“憲法時刻”理論，認(rèn)為阿倫特對于美國制憲的詮釋以及憲政秩序變動的理論基礎(chǔ)基本上是正確的。[4]（P280-290）憲法政治議題不斷地在公權(quán)力部門中辯論、試煉，也被人民廣泛討論與思考，最終實(shí)質(zhì)性地改變了憲法規(guī)范的內(nèi)涵。然而，憲法政治和常態(tài)政治在概念上或許可清楚區(qū)分，但在實(shí)踐中往往糾葛在一起，也由此導(dǎo)致在憲法的維持與變革可能間所產(chǎn)生的歷史辯證。我國自改革開放以后，憲政秩序的變動成為一個常態(tài)性現(xiàn)象和饒富實(shí)踐與理論興味的關(guān)鍵議題。憲法的四次修正必將開啟新的法治里程，一個穩(wěn)定的憲政結(jié)構(gòu)和常態(tài)性的憲政體系終將得以完成，我國正在經(jīng)歷一個重要的“憲法時刻”。近年來公共財(cái)政制度的建設(shè)擔(dān)當(dāng)了“憲法時刻”的重任，人大制度完善的重要途徑是通過審查預(yù)算進(jìn)行的。[5]自1999年啟動新一輪預(yù)算改革起，預(yù)算制度對國家治理的重要性日益顯現(xiàn)，代議政治的落實(shí)與預(yù)算審議的實(shí)踐同步發(fā)展。2009年3月，在河北省承德市人民代表大會期間，政府的2009年預(yù)算案被接連退回，在財(cái)政部門修改了兩次之后才獲得通過。部分代表認(rèn)為政府的行政開支過高，要求大幅度向民生傾斜。政府修改后的預(yù)算草案中，將社保開支由2000萬元增加一倍至4000萬元，對教師的投入由1000多萬元倍增到2000多萬元，而政府采購則減少了7000萬元。[6]承德事件的發(fā)生并不是偶然的，從《中華人民共和國預(yù)算法》（下文簡稱《預(yù)算法》）、《各級人民代表大會常務(wù)委員會監(jiān)督法》（下文簡稱《監(jiān)督法》）以及許多地方的預(yù)算監(jiān)督審查條例運(yùn)行至今，在地方出現(xiàn)過若干次人大否決同級政府預(yù)算草案報告、要求重編再審、再通過的經(jīng)典案例（如在河北省饒陽縣、湖南省沅陵縣、新疆自治區(qū)昌吉市）。[7]但是，媒體把“承德事件”稱之為人大“駁回”政府預(yù)算的說法在法律上是錯誤的。當(dāng)前，我國人大審查預(yù)算的重點(diǎn)在初審階段，承德市政府提出預(yù)算草案，人大財(cái)經(jīng)委提出初審意見，政府認(rèn)真考慮，是預(yù)算初審程序的內(nèi)容之一。本文通過考察承德市人大退回預(yù)算草案的法律依據(jù)，分析地方人大預(yù)算審議實(shí)踐對初審程序的完善及其人大與政府在預(yù)算審議中的互動過程，指出地方人大預(yù)算審議實(shí)踐對我國憲法變遷的影響。

一、地方立法對預(yù)算初審程序的探索

人民代表大會制度是我國的根本政治制度，從法律上講，人大的權(quán)力具有原始性，地方行政機(jī)關(guān)的首要職能，就是執(zhí)行本級人大及其常委會的立法和決議。具體而言，地方人大的立法權(quán)（包括制定地方法規(guī)、通過針對具體問題的決定、決議及建議）和預(yù)算審查權(quán)是人大行使權(quán)力的常態(tài)機(jī)制。但由于制度的設(shè)計(jì)不具體等原因，人大與行政機(jī)關(guān)之間的權(quán)力分配與憲法、組織法所確立的應(yīng)然狀態(tài)具有一定差距，而地方人大的實(shí)踐在一定程度上填補(bǔ)了上述缺陷。

（一）國家立法關(guān)于預(yù)算初審程序存在的缺陷1982年憲法授予全國人民代表大會“審查和批準(zhǔn)國家的預(yù)算和預(yù)算執(zhí)行情況的報告”的職權(quán)后，有關(guān)人大預(yù)算權(quán)力方面的法律越來越具體化、專門化。1994年第八屆全國人大通過的《預(yù)算法》，是我國第一部預(yù)算專門法律，該法對預(yù)算立法監(jiān)督進(jìn)行了規(guī)定，主要是明確了人大審批和調(diào)整以及監(jiān)督預(yù)算的權(quán)力?！额A(yù)算法》第37條第1款規(guī)定：“國務(wù)院財(cái)政部門應(yīng)當(dāng)在每年全國人民代表大會會議舉行的一個月前，將中央預(yù)算草案的主要內(nèi)容提交全國人民代表大會財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會進(jìn)行初步審查。”該條第2款規(guī)定：“省、自治區(qū)、直轄市、設(shè)區(qū)的市、自治州政府財(cái)政部門應(yīng)當(dāng)在本級人民代表大會會議舉行的一個月前，將本級預(yù)算草案的主要內(nèi)容提交本級人民代表大會有關(guān)的專門委員會或者根據(jù)人民代表大會常務(wù)委員會主任會議的決定提交本級人民代表大會常務(wù)委員會有關(guān)的工作委員會進(jìn)行初步審查?！?006年的《監(jiān)督法》是目前最為重要的指導(dǎo)立法監(jiān)督工作的法律?！侗O(jiān)督法》明確規(guī)定“審查和批準(zhǔn)決算，聽取和審議國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展計(jì)劃、預(yù)算的執(zhí)行情況報告”是人大監(jiān)督的內(nèi)容，并專門在第3章對預(yù)算監(jiān)督進(jìn)行了較為詳細(xì)的規(guī)定，包括對國務(wù)院向人大提交預(yù)算草案的時間、決算草案的編制形式、匯報預(yù)算執(zhí)行情況的時間、預(yù)算調(diào)整的主體、預(yù)算審查的重點(diǎn)內(nèi)容、預(yù)算審議意見的處理等。雖有以上法律的出臺，但關(guān)于地方人大審議預(yù)算的初審程序仍存在如下疑問。第一，初審的主體問題。在中央一級，1998年全國人大常委會成立預(yù)算工作委員會，協(xié)助全國人大財(cái)經(jīng)委員會審查預(yù)算、決算、決算調(diào)整方案和監(jiān)督預(yù)算執(zhí)行；各級地方人大（尤其是省級人大）也在部門預(yù)算改革前后相繼成立本級專門審查政府預(yù)算的機(jī)構(gòu)或賦予財(cái)經(jīng)委員會（或者財(cái)經(jīng)工作委員會）相關(guān)職能。地方人大“有關(guān)的專門委員會”和“有關(guān)的工作委員會”是否專指財(cái)經(jīng)委或財(cái)經(jīng)工委，其他的專門委員會或者工作委員會是否可以參與，以及在沒有設(shè)立人大專門委員會的地方人大，在常委會的財(cái)經(jīng)工作機(jī)構(gòu)人員又很少的情況下，是否可以吸收其他主體參與初審？此外，在預(yù)算編制和初審過程中，是否可以委托或責(zé)成審計(jì)部門進(jìn)行審計(jì)，配合協(xié)助初審？第二，初審的內(nèi)容問題。法律規(guī)定初審的對象不明確，只涉及本級預(yù)算草案的主要內(nèi)容，沒有考慮本級預(yù)算與總預(yù)算的關(guān)系，對本級預(yù)算的初審與人大對總預(yù)算的審查不相稱。預(yù)算草案的主要內(nèi)容不具體，《預(yù)算法》及其實(shí)施條例都沒有對預(yù)算的主要內(nèi)容進(jìn)行具體闡述，導(dǎo)致初步審查有些地方只審查是否列赤字、法定支出、預(yù)備費(fèi)提取比例等。預(yù)算編制的時間倉促，《預(yù)算法》規(guī)定的提交預(yù)算草案的時間太短，導(dǎo)致預(yù)算難以成案；有些地方政府財(cái)政部門雖提前一定時間提交初審，但初審看到的預(yù)算草案許多內(nèi)容只列了項(xiàng)目，沒有具體數(shù)目，數(shù)字也多是上年預(yù)算執(zhí)行的情況和當(dāng)年預(yù)算安排的一些設(shè)想，大多不成案，失去了初審的意義。而在實(shí)踐中，有的地方財(cái)政部門提交初審的預(yù)算草案編制粗略，項(xiàng)目不細(xì)，預(yù)算報表所列科目級次太少，所列內(nèi)容太粗，每個科目規(guī)模數(shù)額太大，透明度低。人大代表對預(yù)算草案很難予以實(shí)質(zhì)性的審查和提出針對性的具體意見，人大對預(yù)算的審批只是對收支總額的審批。第三，《預(yù)算法》對初審的法律效力沒有明確。如果初審不具有法律效力，勢必混同于一般座談會，而失去法律意義；如果人大初審具有法律效力，財(cái)政部門不采納的法律后果是什么，不同機(jī)構(gòu)進(jìn)行的初審效力有何不同？根據(jù)我國《地方各級人民代表大會和人民政府組織法》的規(guī)定,地方各級人大對本級預(yù)算享有審查監(jiān)督權(quán)、批準(zhǔn)權(quán)。初審屬于憲法和地方組織法的“審查”環(huán)節(jié)。初審報告是人大預(yù)算批準(zhǔn)的重要依據(jù)之一。盡管初審意見在主任會議批準(zhǔn)后還沒有成為法律，但現(xiàn)實(shí)的情況是，初審意見就是人大批準(zhǔn)預(yù)算決議的藍(lán)本，批準(zhǔn)決議的主要內(nèi)容就是財(cái)經(jīng)委審查報告意見的確認(rèn)。

（二）地方人大對于預(yù)算初審程序的完善1999年第九屆全國人大通過《關(guān)于加強(qiáng)中央預(yù)算審查監(jiān)督的決定》，規(guī)范了人大預(yù)算監(jiān)督的具體程序。同時，各省、自治區(qū)和直轄市也相繼出臺了操作性較強(qiáng)的“預(yù)算審查監(jiān)督條例”，截止到2009年，全國各個省級人大都已通過本地的預(yù)算監(jiān)督條例或決定，所有這些都為人大行使預(yù)算審批監(jiān)督權(quán)提供了法理依據(jù)?！侗O(jiān)督法》第47條規(guī)定：“省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會常務(wù)委員會可以根據(jù)本法和有關(guān)法律，結(jié)合本地實(shí)際情況，制定實(shí)施辦法?！痹S多地方都對人大審議預(yù)算進(jìn)行了有益的探索，并且以地方法規(guī)的形式加以固定。相比起中央一級來說，省級預(yù)算初審主體的規(guī)定顯得模糊不明。這種狀況隨著各省級人大預(yù)算監(jiān)督條例（或類似法規(guī)）的出臺而得到解決，與中央一級相同，省級人大也把預(yù)算初步審查的法律主體地位賦予了各省人大財(cái)經(jīng)委員會（或常委會財(cái)經(jīng)工作委員會），人大的預(yù)算初審工作已經(jīng)具備了一定程度的法律依據(jù)。河北省第九屆人民代表大會常務(wù)委員會第二十三次會議于2001年9月27日通過《河北省各級人民代表大會常務(wù)委員會預(yù)算審查監(jiān)督條例》（以下簡稱《河北省預(yù)算審查監(jiān)督條例》），其第13條規(guī)定：“省、設(shè)區(qū)的市人民代表大會財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會、人民代表大會常務(wù)委員會財(cái)政經(jīng)濟(jì)工作委員會或者有關(guān)工作機(jī)構(gòu)，應(yīng)當(dāng)對本級政府預(yù)算草案和部門預(yù)算草案進(jìn)行初審；縣、自治縣、不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)人民代表大會常務(wù)委員會，應(yīng)當(dāng)對本級政府預(yù)算草案及部門預(yù)算草案進(jìn)行初審。”河北省第九屆人民代表大會常務(wù)委員會第十五次會議于2000年5月25日通過《河北省預(yù)算初審辦法》，細(xì)化了預(yù)算監(jiān)督的時間、程序、內(nèi)容等，對初審程序作出如下創(chuàng)新：（1）吸收其他專門委員會參加預(yù)算審查。（2）對初審的原則、程序、內(nèi)容、法律責(zé)任作出了明確規(guī)定。初審應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持實(shí)事求是、收支平衡、確保重點(diǎn)、依法審議的原則。（第6條）初審前應(yīng)當(dāng)組織省人大代表和省人大常委會組成人員對重點(diǎn)收支項(xiàng)目進(jìn)行視察或調(diào)查。（第9條）在對預(yù)算執(zhí)行情況及審查批準(zhǔn)預(yù)算調(diào)整方案、決算的一個月前，政府應(yīng)當(dāng)責(zé)成財(cái)政、審計(jì)等有關(guān)部門，將擬提交的當(dāng)年預(yù)算執(zhí)行情況及下年度預(yù)算草案報告或當(dāng)年決算報告及下年度預(yù)算草案報告、同級財(cái)政收支的審計(jì)報告送省人大財(cái)經(jīng)委。（第13條）（3）將《預(yù)算法》規(guī)定的預(yù)算草案提交時間由一個月提前到至少一個半月?！翱h級以上人民政府應(yīng)當(dāng)于11月20日前向本級人民代表大會常務(wù)委員會提交下一年度政府預(yù)算草案；因客觀原因無法按時提交的，經(jīng)本級人民代表大會常務(wù)委員會同意，可以推遲至本級人民代表大會會議召開的一個半月前提交。（《河北省預(yù)算審查監(jiān)督條例》第10條）從地方立法的內(nèi)容看，《河北省預(yù)算初審辦法》進(jìn)一步明確了《預(yù)算法》的相關(guān)規(guī)定及預(yù)算初審的法律效力。地方人大財(cái)經(jīng)委提出初審意見，經(jīng)主任會議研究同意后，轉(zhuǎn)化為地方人大常委會主任會議的意見，具有強(qiáng)制性法律效果。經(jīng)省人民代表大會常務(wù)委員會主任會議審定的初審意見，轉(zhuǎn)省人民政府。不予采納的，省人民政府應(yīng)作出說明。（第12條）在省人民代表大會或其常務(wù)委員會舉行會議期間，可依法對預(yù)算初審中發(fā)現(xiàn)的重大問題提出質(zhì)詢，或依法組織特定問題調(diào)查委員會進(jìn)行調(diào)查。

二、作為憲法制度的人大審議預(yù)算

人大審查預(yù)算既體現(xiàn)了我國憲法的權(quán)力制約原則，也是落實(shí)人民主權(quán)原則的重要制度安排。對于權(quán)力制約原則而言，人大審查預(yù)算實(shí)現(xiàn)了行政權(quán)和立法權(quán)的良性互動和責(zé)任政府要求；對于民主原則而言，人民參與國家發(fā)展方向和重大政策的形成，落實(shí)了和諧社會和科學(xué)發(fā)展的國策。

（一）權(quán)力制約：預(yù)算權(quán)力行政權(quán)與立法權(quán)的良性互動預(yù)算審議涉及憲法權(quán)力制約機(jī)制，對于行政與立法機(jī)關(guān)之間的權(quán)限爭議實(shí)際上反映了憲法學(xué)對于權(quán)力分立運(yùn)作的解釋。[8]（P1201）民主政治通過議會為人民對政府施政作把關(guān)，而“荷包權(quán)”（thepowerpurse）是立法權(quán)威的基礎(chǔ)，影響立法和行政二者間的權(quán)力平衡，[9]（P81）故有“預(yù)算即政治”之說。[10]（P183-190）議會面對行政部門的議決或監(jiān)督事項(xiàng)，其本質(zhì)是權(quán)力授予的問題。預(yù)算法詳盡規(guī)范公共預(yù)算過程，既包含各項(xiàng)增進(jìn)財(cái)務(wù)效能的技術(shù)性規(guī)定，也包含預(yù)算過程中公權(quán)力之間不同權(quán)責(zé)的劃分與平衡。我國實(shí)行預(yù)算制度改革以來，屬于立法機(jī)構(gòu)的“錢袋子”的權(quán)力正在興起。各地人大都紛紛開始通過審查部門預(yù)算來逐步落實(shí)《憲法》和《預(yù)算法》賦予人大的預(yù)算權(quán)力。人大與政府之間的互動是我國預(yù)算過程的核心內(nèi)容。政府擁有預(yù)算提議權(quán)，人大擁有審議權(quán)，在預(yù)算過程中人大與政府互相分工，互相制約。人大與政府在預(yù)算過程中的良性互動不斷豐富人民代表大會制度的內(nèi)涵。行政機(jī)關(guān)為了爭取預(yù)算資金，必須為其工作計(jì)劃的成本效益負(fù)責(zé)，因此預(yù)算過程加強(qiáng)了行政責(zé)任。財(cái)政部門及早就預(yù)算報告起草和預(yù)算草案編制的有關(guān)問題與人大進(jìn)行工作溝通，加強(qiáng)了政府獨(dú)立面向社會承擔(dān)行政責(zé)任或政治風(fēng)險的能力，保障政府對人大負(fù)責(zé)。人大常務(wù)委員會聽取和審議對決算草案和預(yù)算執(zhí)行情況報告，聽取和審議本級人民政府提出的審計(jì)機(jī)關(guān)關(guān)于上一年度預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支的審計(jì)工作報告，人大的監(jiān)督必須依法進(jìn)行，同時彰顯了民意機(jī)構(gòu)的代議職責(zé)，提高了人民代表真正參與決策的能力。預(yù)算草案經(jīng)過批準(zhǔn)就成為法規(guī)。根據(jù)我國現(xiàn)有法律規(guī)范，一旦政府提交的預(yù)算案沒有通過，依循體制路徑該如何處理？我國法律、法規(guī)批準(zhǔn)的慣例是一致通過，工作超前做，表決時問題已基本化解，預(yù)算案也是如此。我國《預(yù)算法》沒有賦予人大預(yù)算修正權(quán)。從表決來看，各級人大對預(yù)算的表決方式實(shí)行的是一次性表決，一攬子通過。即使有些代表對即將表決通過的預(yù)算草案部分內(nèi)容有質(zhì)疑，由于沒有審批辯論程序，在表決時既不能全部否決，也再無發(fā)表意見的機(jī)會。由于人大代表不知道否決政府預(yù)算的后果，除非預(yù)算案實(shí)在荒謬，一般也不會輕易投反對票。然而，在實(shí)踐中并不乏人大不通過預(yù)算的事例。2002年1月，湖南省沅陵縣人大會否決財(cái)政預(yù)算報告，4個月后，加開了一次縣人大會議才批準(zhǔn)預(yù)算報告。2005年3月，新疆昌吉市人大常委會否決了市政府2004年財(cái)政決算和2005年上半年財(cái)政預(yù)算執(zhí)行的報告，理由是市政府2004年追加預(yù)算支出和2005年上半年追加預(yù)算支出，支出前均未編制預(yù)算調(diào)整方案，也沒有依法報昌吉市人大常委會批準(zhǔn)。[11]“一攬子”審批的做法簡化了預(yù)算審批程序，但是也會帶來預(yù)算草案局部不合理影響整體的效果。如果這種不合理的局部內(nèi)容得以通過，自然會損害下一年度的預(yù)算執(zhí)行效果；倘若整個預(yù)算草案都遭到否決，同樣也會影響下一年度的預(yù)算執(zhí)行。如果人大可以行使預(yù)算修正權(quán)和采取單項(xiàng)表決方式，就不能排除政府預(yù)算案整體或部分遭人大否決的可能，良好的預(yù)算審議程序必須能夠正面解決危機(jī)。類似于德國模式的臨時預(yù)算制度可供借鑒。預(yù)算案通過以前，政府可以編制臨時預(yù)算，并報同級人大常委會備案。（《河北省預(yù)算審查監(jiān)督條例》第14條）《河北省預(yù)算審查監(jiān)督條例》第27條進(jìn)一步設(shè)計(jì)了“提出修正預(yù)算調(diào)整方案議案”的程序。各級人民代表大會常務(wù)委員會舉行會議期間，省和設(shè)區(qū)的市人民代表大會常務(wù)委員會組成人員5人以上聯(lián)名，縣級人民代表大會常務(wù)委員會組成人員3人以上聯(lián)名，可以向本級人民代表大會常務(wù)委員會按照收支平衡的原則提出修正預(yù)算調(diào)整方案的議案，由主任會議決定是否提請人民代表大會常務(wù)委員會會議審議。目前主要由常委會財(cái)經(jīng)委、各專業(yè)委員會、預(yù)工委重點(diǎn)審查預(yù)算的做法，無疑是政治化進(jìn)程的一個進(jìn)步，然而，人大面臨審查預(yù)算能力不足的瓶頸。人大會期較短，審查時間倉促，難以保證審查質(zhì)量；人大財(cái)經(jīng)部門人力不足，知識不夠，無法提出有分量、有見地的建議，往往容易形成走程序、走過場的局面。人大要具備審查預(yù)算的能力，需要政治體制改革及人大整個機(jī)構(gòu)的改革。

（二）民主原則：預(yù)算公開及人民參與公共預(yù)算的實(shí)質(zhì)是以民主的方式管理國家的“錢袋子”，即預(yù)算民主。政府預(yù)算所產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)效果，實(shí)質(zhì)上就是經(jīng)濟(jì)資源在民眾之間的重新分配。因此，民主政府可作為所得與財(cái)富重分配的機(jī)制存在。統(tǒng)治者與被統(tǒng)治者的關(guān)系不再存在，政府預(yù)算并非只是被統(tǒng)治者對統(tǒng)治者單向經(jīng)濟(jì)資源的輸送，而變成了“取（歲入）之于民、用（歲出）之于民”的雙向關(guān)系?，F(xiàn)代民主國家的預(yù)算審議在妥協(xié)談判過程中，沖突得以化解，共識得以形成，公共利益得以彰顯。此時，預(yù)算審議已不再是單純的立法權(quán)與行政權(quán)之間的較量，而是各黨派、各利益團(tuán)體和社會階層競逐經(jīng)濟(jì)資源的場所。要保障預(yù)算審議的正當(dāng)合法性，通過正當(dāng)法律程序包容不同階層的各種聲音，基于公共理性形成共識。在現(xiàn)階段，人大預(yù)算審議為人民表達(dá)自己的利益、要求、意見提供了制度化的渠道，它不僅可以疏導(dǎo)怨氣，還為決策過程提供了反饋回路。而從稅收和預(yù)算這些與百姓密切相關(guān)的議題入手，確是既可以喚起民眾參政熱情，又可將風(fēng)險控制在一定范圍內(nèi)的切實(shí)可行又穩(wěn)妥的方法，符合現(xiàn)代社會的民主政治原則。[12]“公民與政府之間的平等對話一直是民主理想的核心”，[13]（P120-128）通過審議過程中公民與政府的自由平等對話，這種橫向交流而非垂直對話可促進(jìn)新的公民與國家關(guān)系模式的構(gòu)建，以溫和理性的方式督促政府重新評價自己的公共政策觀，從而推動“政府與公民社會中的機(jī)構(gòu)結(jié)成伙伴關(guān)系，采取共同行動來推動社會的復(fù)興和發(fā)展”。[14]（P73）預(yù)算民主就是政府的收入和支出預(yù)算應(yīng)該遵循民主原則，使政府所有的收支行為置于人民的監(jiān)督之下，按照人民的意志和要求，公平合理科學(xué)地發(fā)揮效用。人民代表大會制度作為實(shí)現(xiàn)人民當(dāng)家作主的政治組織形式，體現(xiàn)人民意志和維護(hù)人民利益，而預(yù)算民主可以從根本上保障廣大人民群眾的利益分配權(quán)，預(yù)算民主是人大民主制度的堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。在公共財(cái)政下，政府的所有開支都要由預(yù)算公共資金統(tǒng)一安排，向社會公布。因此，預(yù)算初審過程在政府與人大之間的協(xié)商程序中出現(xiàn)了第三方參與和公開原則。公眾參與不僅是人大在協(xié)商程序中可以倚重的力量，還直接體現(xiàn)了我國的國家性質(zhì)。在預(yù)算公開的基礎(chǔ)上，建立起規(guī)范的協(xié)商機(jī)制，通過理性辯論給予民意代表發(fā)言的機(jī)會，是預(yù)算民主的應(yīng)有之義。它不僅擴(kuò)大了民眾參與的范圍，推動了地方治理的民主化，加強(qiáng)了對政府財(cái)政的監(jiān)控，有利于政府行為的規(guī)范化，而且促進(jìn)了財(cái)政資源及公共服務(wù)分配的公平性。通過這種協(xié)商型的民主過程，還形成了對公眾良好的公民教育和政治訓(xùn)練，培養(yǎng)了公眾協(xié)商、妥協(xié)、寬容的精神?！侗O(jiān)督法》第7條規(guī)定：“各級人民代表大會常務(wù)委員會行使監(jiān)督職權(quán)的情況，向社會公開?！薄邦A(yù)算依賴于一些決策過程，過程決定誰將有發(fā)言權(quán)和在決策的什么時候有發(fā)言權(quán)，并為必須做出的決策提供一個框架?！盵15]（P16）在預(yù)算審議中引入辯論程序、聽證程序，以及就某些不合理預(yù)算項(xiàng)目啟動針對政府的質(zhì)詢程序，并通過法律規(guī)定加以制度化，有利于加強(qiáng)民意代表對行政權(quán)的監(jiān)控，提升政府承擔(dān)行政責(zé)任或政治風(fēng)險的能力。為此，首先應(yīng)當(dāng)完善我國預(yù)算法中的預(yù)算審議程序規(guī)定，充分發(fā)揮預(yù)算程序價值；同時，可以借鑒《立法法》第34條的規(guī)定，在預(yù)算草案初步審查程序中引進(jìn)征求意見、公眾聽證、座談討論、磋商辯論等方式，暢通公眾參與預(yù)算審議程序的途徑。

三、以地方人大審議預(yù)算推動我國憲法變遷

“憲政實(shí)際上就是指有一個國民代表機(jī)關(guān)的議會制度的現(xiàn)代政體”，[16]（P279）這是日本憲法學(xué)家美濃部教授處在當(dāng)時日本憲政轉(zhuǎn)型時期關(guān)于代議制的洞見，其真理的顆粒在當(dāng)代更加熠熠生輝。預(yù)算監(jiān)督是立法機(jī)關(guān)的主要任務(wù)，其重要性不亞于法案審查。歷史上，立法機(jī)關(guān)審議預(yù)算案源自于權(quán)力分立與制衡的基本理念，目的正是為了防止行政機(jī)關(guān)濫權(quán)。但是，現(xiàn)代各國議會的預(yù)算控制方式已經(jīng)歷了若干次變遷，作為議會之母的英國，就現(xiàn)在的情形而言，它把編制預(yù)算的職權(quán)完全劃歸財(cái)政部，把決定權(quán)完全交予內(nèi)閣會議，而議會保有的不過是討論與監(jiān)督。議會的討論甚至可以視為形式，并不會對預(yù)算進(jìn)行修正和否決，其討論不過使內(nèi)閣聽到各方面的批評，希望它能夠自動地修正原案。[17]（P52）代議制度的政治價值不僅在于其立法權(quán)和預(yù)算權(quán)，而且是“組織政府的原動力”、“打破政治的秘密主義，把它移于公開的論壇，因而喚起國民的注意，為刺激輿論之重要的原動力”。而最大的政治價值則在于防止暴力革命。議會審查預(yù)算的當(dāng)代課題是，在利益多元化和民主多元化的今天，如何確保議會預(yù)算審查的正當(dāng)程序，既保證議會中的不同聲音而又能作出決議。[18]（P373-374）盡管相對于國家層面的預(yù)算審議而言，地方預(yù)算審議屬于局部制度，而且地方預(yù)算審議制度的運(yùn)行效度必然受到國家整體預(yù)算制度的結(jié)構(gòu)與規(guī)則的作用和影響，但這并不意味著局部制度的變革不可能對整體制度的變遷產(chǎn)生影響。借鑒局部秩序與普遍規(guī)則的關(guān)系理論，地方層面的預(yù)算改革能夠在一定程度上推動國家層面的預(yù)算改革：地方政府與民眾聯(lián)系密切，普通民眾有更多參與機(jī)會，有助于增強(qiáng)民眾對預(yù)算收支的認(rèn)同；地方層面的改革可以為國家層面的改革提供經(jīng)驗(yàn)，有助于完善預(yù)算審議機(jī)制，推動預(yù)算民主化進(jìn)程；同時，地方層面的預(yù)算改革也是政府與公民之間更好合作的探索，有助于發(fā)展新型的國家與公民關(guān)系模式。從這個意義上講，預(yù)算審議的地方實(shí)驗(yàn)豐富了憲法規(guī)范的實(shí)質(zhì)內(nèi)涵，成為我國政治體制改革的突破口和憲政建設(shè)新的增長點(diǎn)。