導(dǎo)語(yǔ)：公共文化服務(wù)基本制度體系研究一文來(lái)源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

摘要:2017年3月1日，《中華人民共和國(guó)公共文化服務(wù)保障法》（以下簡(jiǎn)稱《公共文化服務(wù)保障法》）頒布實(shí)施，為我國(guó)公共文化服務(wù)發(fā)展搭建了制度體系基本架構(gòu)。本文梳理、歸納了基本標(biāo)準(zhǔn)化制度、主體責(zé)任制度、設(shè)施管理運(yùn)行制度、保障措施制度。提出問(wèn)題與思考：全面優(yōu)化法律執(zhí)行環(huán)境、逐步健全法律相關(guān)制度、分類研究服務(wù)發(fā)展模式。

關(guān)鍵詞:公共文化服務(wù);文化立法;文化事業(yè)

文化是一個(gè)民族的靈魂。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)已由高速增長(zhǎng)階段轉(zhuǎn)向了高質(zhì)量發(fā)展階段，人們對(duì)文化的需求越來(lái)越凸顯，對(duì)公共文化服務(wù)體系的建設(shè)與完善也提出了更高要求?！豆参幕?wù)保障法》為全面依法治國(guó)彌補(bǔ)了文化立法的“短板”，夯實(shí)了文化建設(shè)的法治基礎(chǔ)，也為傳承優(yōu)秀傳統(tǒng)文化，弘揚(yáng)社會(huì)主義核心價(jià)值觀，增強(qiáng)文化自信，實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的“中國(guó)夢(mèng)”建立了強(qiáng)大的文化支撐與堅(jiān)實(shí)的法律保障。

一、立法背景與意義

用法律形式確定公共文化服務(wù)發(fā)展的方向與目標(biāo)、政策與路徑，以法治手段規(guī)范、管理公共文化服務(wù)，明確全社會(huì)各方機(jī)構(gòu)、各類群體的法律地位及責(zé)任，保障其合法權(quán)益和根本利益，是許多國(guó)家公共文化服務(wù)事業(yè)發(fā)展的普遍做法與經(jīng)驗(yàn)。西方發(fā)達(dá)國(guó)家現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系建設(shè)可追溯到20世紀(jì)50年代，美國(guó)、加拿大、俄羅斯、瑞士等國(guó)先后制定了公共文化服務(wù)專門或相關(guān)的法律法規(guī)，另有針對(duì)博物館、圖書(shū)館、群眾館、藝術(shù)宮、文化宮等公共文化服務(wù)機(jī)構(gòu)的專項(xiàng)立法。21世紀(jì)前后，日本、韓國(guó)均提出“文化立國(guó)方案”并成為率先跨入文化戰(zhàn)略法治化軌道的亞洲國(guó)家。我國(guó)在《公共文化服務(wù)保障法》出臺(tái)前，僅有《文物保護(hù)法》、《非物質(zhì)文化遺產(chǎn)法》、《著作權(quán)法》等文化類法律法規(guī)，文化領(lǐng)域現(xiàn)行有效的法律制度相對(duì)較少。2005年，在《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十一個(gè)五年規(guī)劃的建議》中首次出現(xiàn)“公共文化服務(wù)”一詞，對(duì)政府職能部門在公共文化服務(wù)中的職責(zé)給予明確，并提出文化體制改革的目標(biāo)與任務(wù)，我國(guó)現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系建設(shè)開(kāi)始起步。歷經(jīng)十余年的實(shí)踐與發(fā)展，我國(guó)公共文化服務(wù)取得了諸多成就，但也出現(xiàn)一些問(wèn)題，如：目標(biāo)定位、發(fā)展方向及實(shí)施路徑不明確；定量化指標(biāo)體系及其評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)不系統(tǒng)、不全面；政府主管部門主導(dǎo)力度不足，文化事業(yè)單位積極性不夠，廣大社會(huì)力量參與度不高等。公共文化服務(wù)更多是體現(xiàn)國(guó)家的“軟實(shí)力”，建設(shè)發(fā)展驅(qū)動(dòng)力的缺失，成效成果政績(jī)的不明顯，將其推到了“可為”、“可不為”的困境，增加了發(fā)展與創(chuàng)新的難度。因此，公共文化服務(wù)的建設(shè)發(fā)展更加需要法治理念，依靠法律手段和法律制度對(duì)其進(jìn)行全面規(guī)范與切實(shí)保障，進(jìn)一步拓展公共文化服務(wù)的空間與路徑。李國(guó)新指出：“要通過(guò)加強(qiáng)文化立法，將政府的文化發(fā)展戰(zhàn)略構(gòu)想上升為國(guó)家意志，將各級(jí)政府所承擔(dān)的公共文化事權(quán)責(zé)任上升為法律責(zé)任，將所有保障措施納入法制化的軌道，才能形成公共文化服務(wù)事業(yè)全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展的良好態(tài)勢(shì)。因此，立法才是最根本的保障?！薄豆参幕?wù)保障法》分為6章、65項(xiàng)條款，對(duì)公共文化服務(wù)的主體、客體、形式、手段、目標(biāo)、責(zé)任以及差異化、均等化發(fā)展等方面給予明確規(guī)定，其涵蓋范圍廣，涉及機(jī)構(gòu)多，基本內(nèi)容齊全，保障措施完備，法律責(zé)任明確，是一部文化領(lǐng)域具有全局性、基礎(chǔ)性、綜合性的法律，公共文化服務(wù)從行政化管理進(jìn)入到法律化保障軌道。

二、《公共文化服務(wù)保障法》制度架構(gòu)

（一）基本標(biāo)準(zhǔn)化制度。公共文化的核心是“公共”，公共文化服務(wù)具有均等性、公益性、服務(wù)性等特征，其最終目的就是實(shí)現(xiàn)社會(huì)全體成員能夠公平享有均等待遇和服務(wù)，以滿足個(gè)體的基本文化需要。周曉麗等指出：“公共文化服務(wù)是既不以益利為目的，又注重社會(huì)效益，還能為社會(huì)提供非競(jìng)爭(zhēng)性、非排他性的公共文化產(chǎn)品的資源配置活動(dòng)。”《公共文化服務(wù)保障法》第5條和第28條規(guī)定了基本標(biāo)準(zhǔn)化制度，從中央到省（自治區(qū)、直轄市）政府及其文化職能部門，乃至縣（區(qū)）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）相關(guān)文化機(jī)構(gòu)，分別制定、明確了指導(dǎo)標(biāo)準(zhǔn)、實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)及責(zé)任標(biāo)準(zhǔn)。在國(guó)家均等化共性標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，針對(duì)各地方、各區(qū)域的發(fā)展差異、個(gè)性特色以及不同需求，各地方政府從組織領(lǐng)導(dǎo)、服務(wù)項(xiàng)目、文化產(chǎn)品、硬件設(shè)施、人員配備及經(jīng)費(fèi)支持等方面分層次進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)細(xì)化，進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)在區(qū)域范圍內(nèi)的具體性、務(wù)實(shí)性及可操作性?！豆参幕?wù)保障法》構(gòu)建了普遍性和差異性并存、各機(jī)構(gòu)銜接暢通的公共文化服務(wù)基本標(biāo)準(zhǔn)化制度，將我國(guó)公共文化服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化促進(jìn)均等化發(fā)展的戰(zhàn)略構(gòu)想變成了現(xiàn)實(shí)。（二）主體責(zé)任制度。1.政府主導(dǎo)監(jiān)管制度。我國(guó)公共文化服務(wù)實(shí)施主體的原則為“以行政手段為主導(dǎo)、社會(huì)力量廣泛參與”，重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)各級(jí)地方政府的主導(dǎo)地位與監(jiān)管職責(zé)。在65項(xiàng)條款中，規(guī)定以各級(jí)地方政府為責(zé)任主體或涉及政府職責(zé)的條款有30余項(xiàng)，規(guī)定以國(guó)家為責(zé)任主體并由各級(jí)地方政府履行實(shí)施的條款近20條，兩者相加共占全部條款的75%左右。政府主導(dǎo)監(jiān)管責(zé)任制度主要包含綜合協(xié)調(diào)、統(tǒng)籌安排制度，表彰獎(jiǎng)勵(lì)制度，設(shè)施使用效能考核評(píng)價(jià)制度，設(shè)施向公眾免費(fèi)或者優(yōu)惠開(kāi)放制度，志愿活動(dòng)管理評(píng)價(jià)、教育培訓(xùn)和激勵(lì)保障制度，資金支持、管理及使用制度，公共文化需求征詢及考量評(píng)估制度等。《公共文化服務(wù)保障法》是一部政府責(zé)任法，對(duì)政府的責(zé)任制度涉及較多、較廣，突出政府對(duì)公共文化服務(wù)的宏觀管理與調(diào)控，強(qiáng)調(diào)政府的引領(lǐng)主導(dǎo)責(zé)任、實(shí)施管理責(zé)任、監(jiān)督檢查責(zé)任，最終目的就是落實(shí)、保障社會(huì)全體成員的基本文化權(quán)益。2.社會(huì)力量參與制度。公共文化服務(wù)的性質(zhì)決定了社會(huì)化多元共建格局的形成，以全社會(huì)作為服務(wù)范圍并為全體社會(huì)成員提供基礎(chǔ)性的文化產(chǎn)品、設(shè)施與服務(wù)。政府及其文化主管部門真正需要承擔(dān)的責(zé)任是宣傳、監(jiān)管、引導(dǎo)、組織及保障公共文化服務(wù)的實(shí)施，并非生產(chǎn)主體，因此，深入拓展社會(huì)廣泛力量參與到公共文化服務(wù)中已勢(shì)在必行?！豆参幕?wù)保障法》中明確鼓勵(lì)、支持全社會(huì)各界力量，包括公民個(gè)人、法人單位、其他組織等參與到公共文化服務(wù)的各方面——興辦實(shí)體、資金投入、捐贈(zèng)設(shè)施、產(chǎn)品供給、志愿服務(wù)等條款的有15條，占全部條款的24%左右，奠定了社會(huì)力量在公共文化服務(wù)中的參與地位和重要作用，并賦予社會(huì)力量相應(yīng)的法律責(zé)任。其中，文化志愿服務(wù)已逐步成為推動(dòng)基層公共文化服務(wù)事業(yè)發(fā)展的一支重要力量，李國(guó)新指出：“文化志愿服務(wù)是實(shí)現(xiàn)公共文化服務(wù)人民群眾自我創(chuàng)造、自我參與、自我服務(wù)、自我教育的重要載體，是公共文化服務(wù)持續(xù)健康發(fā)展的群眾基礎(chǔ)?！痹颇鲜〉闹驹阜?wù)活動(dòng)啟動(dòng)較早，昆明市已被列為全國(guó)開(kāi)展“志愿之城”試點(diǎn)工作的46個(gè)城市之一，文化志愿服務(wù)更是深入人心、蓬勃發(fā)展，并形成了具有民族特色、地域差異的不同類別、不同風(fēng)格的基層公共文化服務(wù)品牌。截至2018年5月，在全國(guó)志愿服務(wù)信息系統(tǒng)中顯示：（三）設(shè)施管理運(yùn)行制度。公共文化服務(wù)不以營(yíng)利為目的，而是以保障社會(huì)全體成員的基本文化權(quán)益為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，體現(xiàn)在公共文化服務(wù)基礎(chǔ)性設(shè)施的建設(shè)、管理、運(yùn)行均打破了其在區(qū)域行政隸屬關(guān)系中的制約與局限，更加注重功能的發(fā)揮、利用以及對(duì)社會(huì)成員的便利性和公益性?！懊赓M(fèi)開(kāi)放”的政策表述于2004年在中央、部委文件中就已出現(xiàn)，十余年來(lái)逐步推行實(shí)施的對(duì)公共博物館、紀(jì)念館、愛(ài)國(guó)主義教育示范基地、公共圖書(shū)館等實(shí)行免費(fèi)開(kāi)放，使我國(guó)公共文化基礎(chǔ)性設(shè)施免費(fèi)或優(yōu)惠開(kāi)放的基本內(nèi)容、實(shí)施步驟、具體舉措及保障機(jī)制正一步步走上規(guī)范化道路。目前，免費(fèi)或優(yōu)惠開(kāi)放的范圍不斷擴(kuò)大、領(lǐng)域不斷拓寬，推動(dòng)了工人文化宮、青少年宮、婦女兒童活動(dòng)館、老年活動(dòng)中心等非行政隸屬關(guān)系的公共文化場(chǎng)所的開(kāi)放使用進(jìn)程，有利于社會(huì)成員享有更多的公共文化設(shè)施資源。同時(shí)，法律在解決建設(shè)發(fā)展中的疑難問(wèn)題和尖銳矛盾具有絕對(duì)權(quán)威，對(duì)于以往出現(xiàn)的公共文化設(shè)施選址不合理、利用率低下、產(chǎn)品供給不充足、資金調(diào)配嚴(yán)重失衡等問(wèn)題，《公共文化服務(wù)保障法》建立了征求公眾意見(jiàn)制度、信息咨詢反饋制度等，充分考慮到社會(huì)成員的實(shí)際需求，全面維護(hù)了公共文化資源的共享與利用。（四）保障措施制度。1.組織機(jī)構(gòu)及隊(duì)伍建設(shè)保障。在公共文化服務(wù)的設(shè)施建設(shè)、產(chǎn)品生產(chǎn)、服務(wù)供給、資金保障、業(yè)績(jī)考核等方面明確了政府的主導(dǎo)地位，規(guī)定了政府的法定責(zé)任，并監(jiān)督各級(jí)政府依法履職盡責(zé)，這正是解決公共文化服務(wù)效能的關(guān)鍵點(diǎn)。徐路等指出：“將提高服務(wù)效能寫(xiě)入法律，督促政府部門轉(zhuǎn)變履職觀念，優(yōu)化行政資源的分配，保證公共文化服務(wù)領(lǐng)域的人財(cái)物配置比例，同時(shí)回歸欠賬已久的公共文化服務(wù)本位，提高決策執(zhí)行力和服務(wù)效能。”同時(shí)，公共文化服務(wù)人才隊(duì)伍的建設(shè)與培養(yǎng)也至關(guān)重要，需要全面提高各類各級(jí)文化部門領(lǐng)導(dǎo)干部的責(zé)任感和使命感，增強(qiáng)國(guó)家文化的影響力和感召力，提升文化“軟實(shí)力”；需要長(zhǎng)期依托文化機(jī)構(gòu)、研究單位、高等院校等專業(yè)部門，建立高層次領(lǐng)軍人物和高素質(zhì)文化人才隊(duì)伍，引領(lǐng)公共文化服務(wù)事業(yè)發(fā)展；需要逐步加大社會(huì)各界力量對(duì)公共文化服務(wù)的關(guān)注度和參與度，持續(xù)對(duì)公共文化服務(wù)人員的培養(yǎng)，保持相對(duì)穩(wěn)定的隊(duì)伍狀況；需要不斷完善具有強(qiáng)大而廣泛基層群眾基礎(chǔ)的文化志愿服務(wù)隊(duì)伍體系建設(shè)，拓寬來(lái)源渠道、規(guī)范服務(wù)流程、壯大志愿隊(duì)伍、提高工作實(shí)效。2.資金投入及經(jīng)費(fèi)來(lái)源保障。建立穩(wěn)定且持續(xù)的資金支持機(jī)制，是有條不紊地推進(jìn)公共文化服務(wù)發(fā)展的物質(zhì)保障。政府有責(zé)任加大資金投入，引導(dǎo)、鼓勵(lì)并支持社會(huì)力量以各種方式參與公共文化服務(wù)，并全面整合資源，擴(kuò)展投資渠道，實(shí)現(xiàn)資金來(lái)源的多元化，并將政府撥資和社會(huì)渠道籌資進(jìn)行科學(xué)、合理、有效地運(yùn)作，確保公共文化服務(wù)體系經(jīng)濟(jì)保障機(jī)制的健全與完善。目前，我國(guó)東部沿海發(fā)達(dá)地區(qū)與中西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)在公共文化服務(wù)資金投入方面存在巨大差距。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，2012年，中東部地區(qū)文化事業(yè)經(jīng)費(fèi)投入占全國(guó)總投入的70.9%，西部地區(qū)僅占29.1%，人均文化事業(yè)經(jīng)費(fèi)的差距則更大。2014年，上海市的人均文化事業(yè)經(jīng)費(fèi)是河南省的7.5倍，人均擁有圖書(shū)館藏書(shū)是河南省的12倍，人均公共圖書(shū)館購(gòu)書(shū)費(fèi)是河南省的33倍；浙江省的萬(wàn)人文化館（站）面積是河南省的4.5倍。可見(jiàn)，在政府資金支持或公共文化服務(wù)事業(yè)經(jīng)費(fèi)投入等方面，東部沿海發(fā)達(dá)地區(qū)較全國(guó)各區(qū)域，早已處于領(lǐng)先地位。3.責(zé)任管理及考量評(píng)價(jià)保障。立法明確了政府文化主管部門、文化企事業(yè)單位、社會(huì)公益性文化團(tuán)體乃至社會(huì)成員群體或個(gè)體等，分別需要承擔(dān)的文化職責(zé)及目標(biāo)要求，使公共文化服務(wù)的考量評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)呈現(xiàn)出多維度綜合衡量的特點(diǎn)。結(jié)合區(qū)域?qū)嶋H與特色，了解社會(huì)成員對(duì)公共文化服務(wù)的需求及消費(fèi)狀況，以多層面、多視角、多變化為條件進(jìn)行整體性評(píng)估與判斷，探尋操作性較強(qiáng)的管理模式和考量評(píng)價(jià)機(jī)制。公共文化服務(wù)的管理與考量要從效率、效益、公平等方面綜合考慮，評(píng)估指標(biāo)包括文化法律數(shù)量及政策數(shù)量、資金投入使用率、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)水平、信息技術(shù)手段覆蓋率、隊(duì)伍素質(zhì)及穩(wěn)定程度、產(chǎn)品數(shù)量與質(zhì)量、社會(huì)力量參與度及社會(huì)成員滿意度等方面。4.特殊區(qū)域及弱勢(shì)群體保障?！豆参幕?wù)保障法》加強(qiáng)了對(duì)特殊區(qū)域及弱勢(shì)群體的關(guān)注，體現(xiàn)了社會(huì)全體成員對(duì)公共文化服務(wù)的公平享有權(quán)。一是由于我國(guó)公共文化服務(wù)的投入長(zhǎng)期側(cè)重于城市，使得農(nóng)村出現(xiàn)資金與人員欠缺、資源與設(shè)施匱乏、文化供給與需求脫節(jié)、文化消費(fèi)低迷等現(xiàn)象，造成了農(nóng)村與城市的巨大差距。羊守森指出：“制定農(nóng)村公共文化服務(wù)發(fā)展規(guī)劃和政策法規(guī)，建立農(nóng)村公共文化服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施及運(yùn)營(yíng)機(jī)制，穩(wěn)定農(nóng)村公共文化服務(wù)隊(duì)伍。”二是我國(guó)有56個(gè)民族，各少數(shù)民族地區(qū)具有鮮明的區(qū)域性特征及民族文化風(fēng)俗，支持、鼓勵(lì)少數(shù)民族特色文化產(chǎn)品保持自身獨(dú)立的文化標(biāo)記與文化符號(hào)，讓民族傳統(tǒng)文化實(shí)現(xiàn)活態(tài)保護(hù)。三是社會(huì)人群階層之間存在差距。目前，針對(duì)老年人、未成年人、殘疾人、農(nóng)民工及其農(nóng)村留守婦女兒童和老人、邊疆民族地區(qū)群眾的公共文化項(xiàng)目和資源較少，老齡人口、流動(dòng)人口、貧困人口的公共文化服務(wù)遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于城市固定人口。弱勢(shì)群體由于社會(huì)角色的原因，存在一定的自卑感及畏懼心理，政府和社會(huì)有責(zé)任盡可能提供個(gè)性化、差異化的公共文化服務(wù)，讓其享受公共文化服務(wù)的權(quán)利得以保障。

三、問(wèn)題與思考

（一）全面優(yōu)化法律執(zhí)行環(huán)境。法律是穩(wěn)定的、規(guī)范的制度和政策，法律的生命力、權(quán)威性在于如何實(shí)施與執(zhí)行，一部法律出臺(tái)后的學(xué)習(xí)、宣傳將是必經(jīng)階段。因此，對(duì)《公共文化服務(wù)保障法》中65項(xiàng)條款的準(zhǔn)確理解、把握和運(yùn)用，是實(shí)施與執(zhí)行法律的前提條件和堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)，無(wú)論是責(zé)任單位、執(zhí)法機(jī)構(gòu)或是社會(huì)成員、文化工作者都要熟悉各自的職責(zé)要求，維護(hù)合法權(quán)益。（二）逐步健全法律相關(guān)制度。立法為建立法律相關(guān)制度提供了根本依據(jù)。通過(guò)對(duì)法律條款的解讀，結(jié)合區(qū)域?qū)嶋H、文化特色及消費(fèi)需求，建立健全地方性公共文化服務(wù)的配套法規(guī)及制度，制定實(shí)施細(xì)則及工作方案，使現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系建設(shè)根植于深厚的法制土壤里。田忠強(qiáng)指出：“各地在配套立法上，應(yīng)以《公共文化服務(wù)保障法》為指導(dǎo)，注重法律法規(guī)的上下銜接和相互對(duì)應(yīng)，既要體現(xiàn)法的強(qiáng)制性，也要尊重地區(qū)特點(diǎn)，形成中央與地方步調(diào)一致的法律體系?！保ㄈ┓诸愌芯糠?wù)發(fā)展模式。一是立足本土，文化在鄉(xiāng)。由于各地區(qū)存在地理環(huán)境條件的差異，且經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡、政策需求不相同、資源配置不一致等因素，必將導(dǎo)致公共文化服務(wù)產(chǎn)品不可能達(dá)到同一標(biāo)準(zhǔn)或進(jìn)行統(tǒng)一要求，而是要結(jié)合本地區(qū)社會(huì)成員的需求、本土文化的優(yōu)勢(shì)對(duì)公共文化服務(wù)的建設(shè)路徑與發(fā)展模式進(jìn)行探索。二是傳承遺產(chǎn)，挖掘特色。非物質(zhì)文化遺產(chǎn)代表了不同民族和地區(qū)的文化內(nèi)涵和精神特性，加強(qiáng)對(duì)地域范圍內(nèi)非物質(zhì)文化遺產(chǎn)的動(dòng)態(tài)保護(hù)與傳承開(kāi)發(fā)，是強(qiáng)化區(qū)域文化自信和文化自覺(jué)的根本體現(xiàn)，也能符合并滿足區(qū)域內(nèi)社會(huì)成員對(duì)公共文化服務(wù)的基本需求。

作者:羅閔鈺 單位:昆明學(xué)院