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一、公共財政投資農(nóng)田水利建設效益分析

1.我國農(nóng)田水利建設嚴重滯后，加大國家對農(nóng)田水利的投入，有利于彌補經(jīng)濟社會發(fā)展短板，保障國家糧食安全，促進國家穩(wěn)定和諧發(fā)展；受益于管材、水泵、水泥等水利建筑材料行業(yè)，推動土木、建筑等相關產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展；引導民間資本投入農(nóng)田水利領域，擴大社會內需。農(nóng)田水利投資相關產(chǎn)業(yè)鏈長，對國家投資來講，既是農(nóng)業(yè)基礎設施建設，也是保障國家經(jīng)濟供需平衡的有效手段。2008年，為應對國際金融危機，國家把加快水利基礎設施建設作為擴大內需、促進經(jīng)濟平穩(wěn)較快增長的重要領域。2.建設周期較短農(nóng)田水利工程技術相對簡單，特別是小微型農(nóng)田水利工程，進入門檻低，經(jīng)驗作用突出。目前，我國農(nóng)田水利建設新建與挖潛相結合，以挖掘現(xiàn)有工程潛力為主，在投資效益高的同時，還兼有投入使用周期短，發(fā)揮資金效率快的特點，一般小型農(nóng)田水利工程均可在單年度完成建設任務。四川省創(chuàng)新建設管理模式，對2005年啟動的中央財政小型農(nóng)田水利設施建設補助專項資金項目采取“民辦公助、先建后補”方式，鼓勵農(nóng)民發(fā)揮主體作用，加快建設進度10%以上，取得了良好效果。3.固定資產(chǎn)交付使用率高農(nóng)田水利工程屬于民生工程，直接服務于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，決定了農(nóng)田水利投資具有固定資產(chǎn)交付使用率高的特點。一般來講，在有一定數(shù)量未完工程作為建設正常周轉的條件下，農(nóng)田水利交付使用的固定資產(chǎn)較一般基礎性設施建設項目比重更大，更有利于效益發(fā)揮。國家發(fā)展改革委、財政部、水利部等相關部門在農(nóng)田水利工程項目管理上，通過建立健全體制機制，按照“誰投資、誰所有、誰受益、誰負擔”的原則，明晰工程產(chǎn)權，完善工程驗收交付程序，保障農(nóng)田水利工程的建后運行管理，進一步提高了固定資產(chǎn)交付使用率。農(nóng)田水利投資在財務效益、國民經(jīng)濟效益和社會效益上均有突出表現(xiàn)。以四川省為例，新增1畝（0.067hm2）有效灌溉面積，單年兩季將直接增收500kg黃谷、150kg油菜籽或小麥、蔬菜等其他糧油作物，可增加毛收入2000元左右。近年大幅度增加的農(nóng)田水利投資，為國家糧食“九連增”夯實了根基，有力保障了主要農(nóng)產(chǎn)品有效供給、經(jīng)濟社會發(fā)展穩(wěn)定大局，為應對嚴峻復雜的國際經(jīng)濟形勢、轉變國內經(jīng)濟結構提供強勁支撐。黨的十八大報告把水利放在生態(tài)文明建設的突出位置，作出重要部署，也對農(nóng)田水利建設提出更高要求。農(nóng)田水利投資將對社會發(fā)展、資源、生態(tài)、環(huán)境、就業(yè)等方面帶來積極影響。

二、農(nóng)田水利建設的主要屬性及其指導作用

①農(nóng)田水利建設公共產(chǎn)品性。我國是一個農(nóng)業(yè)大國，人多地少,水資源短缺,降雨時空分布不均,水旱災害頻繁，基本國情決定了農(nóng)田水利建設在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和經(jīng)濟社會發(fā)展中具有重要作用。我國糧食供應體系、糧價調控系統(tǒng)、灌溉排水工程的復雜性以及濃重的民生屬性，使農(nóng)田水利站在國家發(fā)展和穩(wěn)定角度成為事實上的公共產(chǎn)品，具有較隱蔽的“非排他性”和“非競爭性”。農(nóng)田水利投資在我國所產(chǎn)生的社會效益難以用貨幣尺度進行量化，具有政府投資行為的特征。近年，農(nóng)田水利的公益性已經(jīng)得到社會各界的逐步認識。在國務院轉發(fā)國家發(fā)展改革委、財政部、水利部、農(nóng)業(yè)部、國土資源部《關于建立農(nóng)田水利建設新機制的意見》上明確要堅持城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的方針，切實加大公共財政對農(nóng)田水利建設的支持力度，逐步增加對農(nóng)田水利建設的投入。②農(nóng)田水利建設正外部性。由于農(nóng)田水利不能產(chǎn)生直接經(jīng)濟效益，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)利潤不能完全補償農(nóng)田水利建設投資，市場不能有效配置建設資源。但通過農(nóng)田水利建設將給其他社會成員帶來正面影響，服務農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)民增收，保障國家糧食安全。農(nóng)田水利建設活動私人利益小于其帶來的社會利益，具有明顯的正外部性，發(fā)展需要通過巨額和長期的政府投資來實現(xiàn)。2004年以來，中央連續(xù)10年下發(fā)涉農(nóng)1號文件，國家大幅度增加農(nóng)田水利建設投入，以直接投資、投資補助和貸款貼息等方式安排預算內資金支持農(nóng)田水利建設。③農(nóng)田水利建設投資雙重性。按照政治經(jīng)濟學原理，投資的直接目的和結果就是實現(xiàn)固定資產(chǎn)的再生產(chǎn)。農(nóng)田水利投資根據(jù)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)需要，進行兩類重置投資。一是固定資產(chǎn)簡單再生產(chǎn)投資。2011年，中央財政設立的中西部縣級國管水利工程維修養(yǎng)護資金即屬此類，用于補充水利工程固定資產(chǎn)由于損耗造成的價值。目前，農(nóng)田水利工程維修養(yǎng)護投資主要依靠水費提取，并不能滿足實際需要，這也是水利工程管理體制改革的重點內容。二是固定資產(chǎn)擴大再生產(chǎn)投資。在對原有固定資產(chǎn)補償更新的基礎上進行水利工程續(xù)建配套，使擴大再生產(chǎn)順利進行。當前固定資產(chǎn)擴大再生產(chǎn)要以技術水平和生產(chǎn)效益更高的固定資產(chǎn)來替換原有的固定資產(chǎn)，加快農(nóng)田水利科技進步，加強農(nóng)業(yè)設施建設，轉變農(nóng)業(yè)增長方式，提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力。黨的十八大提出了農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、信息化等“新四化”建設，加快農(nóng)田水利建設，改善設施裝備條件，需要國家進一步加大投資。

三、當前我國農(nóng)田水利財政投資項目管理制度

國家高度重視農(nóng)田水利投資，《中共中央國務院關于加快水利改革發(fā)展的決定》（中發(fā)〔2011〕1號）明確指出要突出加強農(nóng)田水利等薄弱環(huán)節(jié)建設，大興農(nóng)田水利。2012年，農(nóng)田水利投資繼續(xù)加大，建設速度持續(xù)加快。大中型灌區(qū)續(xù)建配套和節(jié)水改造、大型灌排泵站更新改造、小型農(nóng)田水利設施建設、規(guī)模化節(jié)水灌溉增效示范和牧區(qū)飼草料地節(jié)水灌溉示范等重點項目獲得中央投資近600億元，增幅顯著。1.基本情況國家對農(nóng)田水利建設活動進行宏觀指導和調控的目的是為了保證農(nóng)業(yè)經(jīng)濟健康、有序和持續(xù)發(fā)展。農(nóng)田水利國家投資項目由各級政府進行全面管理?！秶鴦赵宏P于投資體制改革的決定》中明確政府投資的項目實行審批制管理程序。目前，我國農(nóng)田水利國家投資或補助性質項目主要由省級以下政府進行審批。國家貼息貸款項目實行備案制。大中型農(nóng)田水利工程建設實行項目法人責任制、項目招標投標制、工程監(jiān)理制、工程合同制等“四制”管理，近年部分地區(qū)的小型農(nóng)田水利設施建設開始試行“民辦公助”的做法。2.主要問題我國農(nóng)田水利投資體制在經(jīng)歷一系列改革后，打破了傳統(tǒng)計劃體制下高度集中的投資管理模式，經(jīng)過十幾年探索，初步形成了投資主體多元化、投資決策分散化、資金來源多渠道、投資方式多樣化、項目建設市場化的新格局。但在投資活動中，政企不分等按照行政指令辦事的狀況沒有根本性變化。由于角色不明，政府同時行使著兩種權力：一方面行使行政管理權，具有經(jīng)濟管理職能；另一方面行使國有資產(chǎn)（投資）所有權與經(jīng)營權，具有國有投資所有者與出資者職能。這兩種權力和職能的性質、內容特點以及行為的動機、運行機制、管理體制和管理方法各不相同，容易出現(xiàn)投資盲目、浪費的問題。主要表現(xiàn)在以下一些方面：第一，投資決策系統(tǒng)不夠完善。目前，在我國農(nóng)村經(jīng)濟社會結構發(fā)生深刻變革的背景下，農(nóng)田水利投資機制處于新舊交替時期。一方面在國家投資上體現(xiàn)水的公益性；另一方面在水費計收上體現(xiàn)水的商品性。實行最嚴格的水資源管理制度、加強水生態(tài)文明建設等要求給農(nóng)田水利投資決策提出了新要求，農(nóng)田水利投資目標的多樣性與項目決策系統(tǒng)干擾因素較多的現(xiàn)狀不相適應。第二，投資收益機制不夠合理。當前，農(nóng)業(yè)水價偏低，不能滿足供水成本需求，水費無法提取折舊費、大修費等影響了水利管理單位的正常運行和農(nóng)田水利基礎設施功能的發(fā)揮。都江堰灌區(qū)人民渠第二管理處水價3.8分/m3，僅占供水成本的20%。水費的收取方式多為鄉(xiāng)鎮(zhèn)代收，截留挪用現(xiàn)象比較嚴重。第三，農(nóng)田水利投資效能不高。我國農(nóng)田水利投資在一定程度上仍然存在著固定資產(chǎn)投資以經(jīng)濟增長為中心的認識偏差，導致投資效益與投資增長相背離，重投資、輕效益，重數(shù)量、輕質量，重建設、輕管理，為了投資而投資的現(xiàn)象較為普遍，這種投資增長方式必然制約農(nóng)田水利投資效益的提升。第四，農(nóng)田水利設施產(chǎn)權模糊。實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制后，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織逐漸退出小型農(nóng)田水利工程建設和管理主體地位，小型農(nóng)田水利工程歸屬不明確，管理責任不落實，農(nóng)民分散經(jīng)營和農(nóng)田水利設施集體受益之間的矛盾日漸突出，帶來農(nóng)民缺乏參與農(nóng)田水利建設管理的積極性等問題。3.改革方向遵循事物發(fā)展的內在規(guī)律和客觀要求，系統(tǒng)謀劃和科學布局農(nóng)田水利發(fā)展。深化投資體制改革的主要任務是按照完善社會主義市場經(jīng)濟體制的要求，在國家宏觀調控下充分發(fā)揮市場配置資源的基礎性作用，規(guī)范國家投資行為，其關鍵是政企分開，規(guī)范組建項目法人。黨的十八屆二中全會通過了《國務院機構改革和職能轉變方案》，為農(nóng)田水利投資改革指明了方向，要求減少和取消投資項目審批，財力下沉，減少專項轉移支付，減少部門職責交叉，同時更好發(fā)揮社會力量在農(nóng)田水利建設管理中的作用，加快建設大型商品糧生產(chǎn)基地，實施優(yōu)質糧食產(chǎn)業(yè)工程，進一步穩(wěn)定發(fā)展糧食生產(chǎn)，確保糧食安全。同時，優(yōu)化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)布局，推進農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營，加快農(nóng)業(yè)標準化，發(fā)展高產(chǎn)、優(yōu)質、高效、安全農(nóng)業(yè)。四、有關建議①進一步提高國家農(nóng)田水利投資決策的科學化、民主化水平。要依據(jù)農(nóng)田水利建設中長期規(guī)劃和主體功能區(qū)規(guī)劃，明確區(qū)域內農(nóng)田水利發(fā)展的指導思想、戰(zhàn)略目標、總體布局和主要建設項目等，努力實現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展戰(zhàn)略意圖。根據(jù)產(chǎn)業(yè)政策，調整農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結構，統(tǒng)籌安排各渠道農(nóng)田水利建設資金。國家發(fā)展改革委、財政部、水利部、農(nóng)業(yè)部、國土資源部等5部委《關于印發(fā)縣級農(nóng)田水利建設規(guī)劃編制大綱進一步規(guī)范和完善規(guī)劃編制工作的通知》為國家投資農(nóng)田水利夯實了基礎。②進一步拓寬項目融資渠道，發(fā)展多種農(nóng)田水利建設融資方式。圍繞水利投資公司平臺，突破農(nóng)田水利建設資金瓶頸，進一步打破政府投入一元化體制，緩解資金短缺。目前，水利部與中國人民銀行、國家發(fā)展改革委、財政部、銀監(jiān)會、證監(jiān)會、保監(jiān)會等聯(lián)合印發(fā)了金融支持水利建設的有關文件協(xié)議，并出臺了《鼓勵和引導民間資本參與農(nóng)田水利建設實施細則》，要利用投資補助等多種方式，吸引社會資本參與有合理回報和一定投資回收能力的農(nóng)田水利建設。③進一步加強行業(yè)管理，維護農(nóng)田水利投資和建設市場秩序。培育規(guī)范的投資中介服務組織，加強行業(yè)自律，促進公平競爭。各類投資中介服務機構均須與政府部門脫鉤，為國家及各類投資者提供高質量、多樣化、市場化的中介服務，建立法律規(guī)范、政府監(jiān)督、行業(yè)自律的行業(yè)管理體制。落實水利部《關于進一步加強水利工程建設管理的指導意見》《關于加強中小型公益性水利工程建設項目法人管理的指導意見》等文件精神，對中小型公益性水利工程積極推行集中組建項目法人、設計施工總承包、分類打捆招標、集中采購原材料等行之有效的建管模式。④進一步加大農(nóng)田水利投資宏觀調控和監(jiān)管力度。健全投資宏觀調控體系，改進調控方式，完善調控手段。一是完善國家投資制衡機制，投資主管部門、財政主管部門以及有關部門要依據(jù)職能分工，對國家投資農(nóng)田水利的管理進行相互監(jiān)督；二是審計機關要依法全面履行職責，進一步加強對國家投資項目的審計監(jiān)督，完善重大項目稽察制度，提高政府投資管理水平和投資效益；三是建立國家投資農(nóng)田水利的社會監(jiān)督機制，鼓勵公眾和新聞媒體對國家投資項目進行監(jiān)督。建立投資決策責任追究制度，對不遵守法律法規(guī)給國家造成重大損失的，要依法追究有關責任人的行政和法律責任。⑤推進農(nóng)田水利建設項目后評價制度的建立。建立投資項目后評價制度，對國家投資項目進行全過程監(jiān)管。通過對項目實施過程、結果及其影響進行調查研究和全面系統(tǒng)回顧總結，改善投資決策和管理，達到提高投資效益的目的。根據(jù)項目規(guī)模，在項目竣工驗收后1~3年內進行后評價。一是項目目標和過程評價。與項目決策時確定的預期目標以及技術、經(jīng)濟、環(huán)境、社會等相關指標進行對比，找出變化和差別，分析原因，總結經(jīng)驗，汲取教訓。二是持續(xù)性評價。項目建成后結合當?shù)貒窠?jīng)濟發(fā)展的適應能力進行研究，對項目是否能夠持續(xù)發(fā)展進行分析。三是提出農(nóng)田水利發(fā)展對策建議，供后續(xù)投資參考。⑥加快農(nóng)田水利的立法進程。嚴格依法投資，才能保證決策程序化、制度化、規(guī)范化，提高決策的權威性和有效性，保障農(nóng)田水利科學發(fā)展。建議加快農(nóng)田水利立法工作，建立健全投資決策機制，規(guī)范國家投資管理行為和各類投資主體投資活動。認真貫徹落實農(nóng)田水利建設管理法律法規(guī)，嚴肅財政紀律，加強執(zhí)法檢查，堵塞管理漏洞，降低建設成本，提高投資效益。

本文作者：王務華工作單位：四川省農(nóng)田水利局