導(dǎo)語：公共投資與財權(quán)的劃分一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

摘要：政府在公共投資中需要考慮如何合理劃分中央與地方間的事權(quán)和財權(quán)?，F(xiàn)階段，我國公共投資在中央與地方間事權(quán)劃分上存在模糊，錯位等現(xiàn)象，而財權(quán)的劃分又與相應(yīng)事權(quán)不相匹配，嚴(yán)重地影響公共投資的有效實施。因此，需要對中央與地方間的事權(quán)與財權(quán)重新劃分，完善政府公共投資職能。

關(guān)鍵詞：公共投資;中央與地方;事權(quán);財權(quán)

一、引言

公共投資是現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)條件下政府實現(xiàn)其職能的一項重要手段。世界上絕大多數(shù)市場經(jīng)濟(jì)國家(聯(lián)邦制和單一制)都在中央政府和地方政府之間對投資領(lǐng)域進(jìn)行明確的劃分，以確保其實施的高效性。但當(dāng)前，中央政府與地方政府間投資責(zé)權(quán)不明，財政分配與投資事權(quán)劃分不諧調(diào)，導(dǎo)致在實際操作中政府投資格局的“錯位”，相互扯皮、推諉、管理混亂的現(xiàn)象接連出現(xiàn)，嚴(yán)重影響和制約了我國公共投資的有效實施。因此，公共投資中中央政府與地方政府間事權(quán)和財權(quán)合理劃分的要求迫在眉睫。原因在于，事權(quán)和財權(quán)的合理劃分是公共投資在政府間分工的關(guān)鍵，同時政府投資事權(quán)與財權(quán)相統(tǒng)一，又是合理地劃分政府投資職責(zé)的標(biāo)準(zhǔn)。因此，需要合理地界定公共投資中中央與地方政府間的事權(quán)和財權(quán)。

二、我國公共投資在中央與地方間事權(quán)與財權(quán)劃分中存在的問題

當(dāng)前，我國公共投資在中央與地方政府間事權(quán)與財權(quán)劃分模糊不清，造成中央與地方政府間投資錯位，隨意性大等問題的出現(xiàn)，嚴(yán)重影響了公共投資在社會建設(shè)中的有效實施。主要體現(xiàn)在以下幾個方面：1.公共投資在中央和地方政府間決策權(quán)劃分問題。公共投資作為政府的一項重要職能，盡管在政府間已經(jīng)采取了分工，各級政府具有相當(dāng)?shù)淖灾鳈?quán)，但也遵循著中央主導(dǎo)的地位，在公共投資項目的決策上仍需接受中央和上級政府一定程度的管理。而中央政府利用自身的地位優(yōu)勢，在公共投資決策中過于強調(diào)其主導(dǎo)地位，以致各級政府缺乏投資自主權(quán)，形成上下級之間投資自主權(quán)和職責(zé)存在嚴(yán)重的不對稱現(xiàn)象，極大地限制了地方政府因地制宜、開展地方公共投資的積極性和主動性，嚴(yán)重影響公共投資實施的效率。2.中央與地方政府間投資結(jié)構(gòu)的不合理問題。這突出表現(xiàn)在我國中央政府與地方政府在公共投資分工方面還存在“越位”、“缺位”乃至“錯位”的投資格局。一方面，中央和省級政府投資表現(xiàn)為“越位”和“缺位”的現(xiàn)象。中央政府過多地承擔(dān)了本應(yīng)由地方政府承擔(dān)的基礎(chǔ)建設(shè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面的支出責(zé)任，而且不合理地直接干預(yù)微觀企業(yè)層面的運行，而對于中央和省級政府本身的責(zé)任甩給了下級政府，造成下級政府的投資負(fù)擔(dān)。另一方面，地方政府投資則表現(xiàn)為嚴(yán)重的“缺位”。隨著公共投資在政府間的分工，中央權(quán)利逐漸下放，地方政府成為獨立利益主體，這使得地方政府的投資具有較大的地方利益色彩，大都以短期利益為目的，較多地參與競爭性和營利性領(lǐng)域的投資，導(dǎo)致在該領(lǐng)域存在嚴(yán)重地盲目投資和建設(shè)，擾亂了整個國家宏觀經(jīng)濟(jì)秩序，而本應(yīng)該由地方政府投資的非營利性的基礎(chǔ)領(lǐng)域則長期存在著嚴(yán)重的投資供給不足，如基礎(chǔ)教育、公共衛(wèi)生等公益性領(lǐng)域。此外，由于政府間投資分工具有較大的隨意性，中央政府與地方政府之間討價還價的現(xiàn)象時有發(fā)生。當(dāng)投資項目有利于自身利益時，各級政府會盡量將建設(shè)權(quán)爭為己有或擠進(jìn)投資者的行列；反之，則會盡力將責(zé)任推給對方，開脫自身的職責(zé)。由此可見，政府間投資結(jié)構(gòu)的不合理主要原因在于政府間投資分工的模糊性所致，其嚴(yán)重地影響公共投資的有效實施。3.中央和地方政府對于公共投資的財政投入上存在嚴(yán)重的不平衡性。公共投資是現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)條件下政府的一項重要公共職能，明確各級政府的投資事權(quán)，依靠各級政府相應(yīng)的財政投入，才能維持公共投資的有效運行和穩(wěn)定發(fā)展。但隨著分稅制的提出，中央政府的財政收入越來越大，地方政府的財政收入不斷上解中央。由于收入層層集中，導(dǎo)致越往基層，可控財力越少，而各級政府投資事權(quán)不斷下放，這使各級政府投資的財力與事權(quán)及支出范圍極不相稱。當(dāng)然，由于中央政府擔(dān)負(fù)著宏觀調(diào)控的作用，須掌握多一塊的財力，但是事權(quán)和財權(quán)的差距不能差距太大，否則會導(dǎo)致政府投資處于“半缺位”或“缺位”的不正常狀況。4.地方政府投資過分依賴中央政府的轉(zhuǎn)移支付。一方面，近年來中央政府在大量下放投資事權(quán)的同時并沒有相應(yīng)地賦予地方政府一定的收入，致使地方政府收支缺口巨大。大量的地方政府在投資中出現(xiàn)了嚴(yán)重的財政問題，陷入“無米下鍋”的困境，由此導(dǎo)致了很大程度要依靠中央政府和上級政府的轉(zhuǎn)移支付來解決問題。中央轉(zhuǎn)移支付已經(jīng)成為地方政府投資的必不可少的財力來源，以至于許多地方缺了這部分財力，政府投資都到了難以為繼的地步，尤為明顯地是在中西部地區(qū)的發(fā)展中。另一方面，我國轉(zhuǎn)移支付制度還不完善，對于轉(zhuǎn)移支付資金的審查還不夠科學(xué)，形成轉(zhuǎn)移支付的隨意性很大，也為地方政府投資運用不規(guī)范的手段獲取轉(zhuǎn)移支付金提供了機(jī)會，造成對于轉(zhuǎn)移支付的過分依賴。綜上所述，公共投資在中央政府與地方政府間事權(quán)與財權(quán)的劃分十分模糊，缺乏明晰科學(xué)的界定，已經(jīng)嚴(yán)重影響我國公共投資有效運行。而事權(quán)和財權(quán)的合理劃分是公共投資在政府間有效實施的必要條件，因此，須在政府間進(jìn)行合理的劃分。

三、公共投資在中央與地方間事權(quán)與財權(quán)劃分的基本思路

由上可知，明確劃分政府間投資事權(quán)和財權(quán)是實現(xiàn)中央與地方政府間投資合理分工和有效協(xié)作的根本保障。因此，本文對于公共投資在中央與地方政府間事權(quán)和財權(quán)進(jìn)行合理的劃分，進(jìn)而實現(xiàn)對公共投資在中央與地方政府間分級管理。具體如下：1.按照中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，充分發(fā)揮地方主動性積極性的原則，合理劃分中央與地方政府投資事權(quán)。即我國公共投資的管理模式應(yīng)是中央集權(quán)下的地方分權(quán)，確立集權(quán)為主、適度分權(quán)為輔的原則。按照這一原則，中央政府應(yīng)該主要圍繞關(guān)系到整個國家國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的各類重點建設(shè)與發(fā)展項目中行使充分的自主權(quán)；地方政府應(yīng)該在科研、教育、基礎(chǔ)設(shè)施、環(huán)境保護(hù)等社會公益項目以及對地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展有重要作用的支柱產(chǎn)業(yè)項目和高新技術(shù)開發(fā)項目中行使充分的投資自主權(quán)，使地方投資活動既富有效率，又能更好地體現(xiàn)和貫徹中央的政策意圖。另外，中央政府更多的是承擔(dān)收入再分配和經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定增長方面的投資職能，資源配置方面中央政府主要從事純公共產(chǎn)品或接近于純公共產(chǎn)品的投資補助問題。地方政府主要從事資源配置和教育等方面的投資事宜，即為地方居民提供地方公共產(chǎn)品。同時，為了有效地實現(xiàn)中央與地方政府投資事權(quán)的劃分，世界上大多國家以法律形式加以明確規(guī)定。依法行政是規(guī)范政府投資行為的根本保障，特別在政府投資決策中，有必要通過規(guī)范的制度約束建立起嚴(yán)格的政府投資準(zhǔn)入機(jī)制，按照政府投資的功能定位和投資目標(biāo)，明確政府投資的準(zhǔn)入領(lǐng)域，使中央政府與地方政府投資的權(quán)利依法可循，有效地克制了中央與地方之間投資事權(quán)執(zhí)行中扯皮、推諉的不良現(xiàn)象。2.按受益范圍原則，明確劃分中央政府與地方政府間投資事權(quán)的具體范圍。所謂受益原則，是指按公共投資提供的公共產(chǎn)品和從事的公共生產(chǎn)的受益范圍來劃分政府間投資權(quán)限，如果某項投資的受益范圍遍及全國所有地區(qū)，受益對象為全體民眾，則該項投資由中央政府負(fù)責(zé)。而如果某一投資項目的受益范圍是局限于某一地區(qū)，受益對象是該區(qū)范圍內(nèi)的居民，則該項投資應(yīng)由地方政府承擔(dān)。按照此原則，中央政府與地方政府投資范圍可以概括為：中央政府應(yīng)主要承擔(dān)國防與對外關(guān)系建設(shè)項目投資，受益范圍為全國性的或具有顯著外部效應(yīng)和規(guī)模經(jīng)濟(jì)效應(yīng)的重大基礎(chǔ)設(shè)施和公用設(shè)施投資。地方政府負(fù)責(zé)本區(qū)域內(nèi)的公用設(shè)施項目和基礎(chǔ)設(shè)施的投資。另外還有一類投資項目本屬于中央政府投資范圍，但由于效率原因地方建設(shè)更為有利，或本屬于地方政府投資范圍，但由于溢出效應(yīng)需中央政府或其他地方政府協(xié)助等等，這類投資項目應(yīng)由中央和地方共同承擔(dān)，財政上同樣需要中央和地方財政共同承擔(dān)，并按具體項目確定分擔(dān)的比例。3.按照財權(quán)與事權(quán)相統(tǒng)一的原則，確立中央政府與地方政府對于公共投資的財權(quán)劃分。中央政府與地方政府在既定的投資事權(quán)格局下，為履行各項投資職能，理應(yīng)進(jìn)行財政資金的投入，因此中央與地方政府必須有相應(yīng)的財權(quán)。通過賦予各級政府與其投資事權(quán)相應(yīng)的財權(quán)，可以對各級政府的財權(quán)使用有條可依。這樣既保證了中央與地方政府對于投資的資金供應(yīng)，也擯棄了中央財政投入機(jī)制的非固定化和隨意性，避免了地方投資對于中央轉(zhuǎn)移支付的過分依賴，實現(xiàn)財權(quán)在中央與地方間的合理劃分。4.完善轉(zhuǎn)移支付制度，充分發(fā)揮中央對地方投資補助的效率。（1）調(diào)整轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)。在轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)上，應(yīng)形成以一般性轉(zhuǎn)移支付為主，專項轉(zhuǎn)移支付為輔的結(jié)構(gòu)。對于專項撥款要盡量地控制和縮小其規(guī)模和范圍，把專項撥款的范圍限制在為地方興辦的外溢性項目提供補助。此外，加強對中、西部地區(qū)及東北老工業(yè)地區(qū)體制性地傾斜支持，加大轉(zhuǎn)移支付力度，逐步實現(xiàn)全國不同地區(qū)間公共服務(wù)水平大體均等，促進(jìn)不同區(qū)域間經(jīng)濟(jì)社會的協(xié)調(diào)發(fā)展。（2）健全轉(zhuǎn)移支付的法律法規(guī)體系。為了保證轉(zhuǎn)移支付的有效實施，必須構(gòu)建轉(zhuǎn)移支付的法律環(huán)境，明晰政府間轉(zhuǎn)移支付所涉及的事權(quán)與財權(quán)，根據(jù)國家產(chǎn)業(yè)政策、經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展目標(biāo)和階段性任務(wù)，設(shè)置專項轉(zhuǎn)移支付項目和指標(biāo)，明確專項轉(zhuǎn)移支付設(shè)立的權(quán)限、期限；并逐步建立一套財政轉(zhuǎn)移支付制度的評估、監(jiān)督機(jī)制。以科學(xué)化、規(guī)范化、法制化、公正化、透明化為原則逐步對財政轉(zhuǎn)移支付制度加以完善，既有助于規(guī)范中央與地方之間的財政分配關(guān)系，又合理地為地方政府投資需求提供援助。

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作者:盧晶 單位:沈陽理工大學(xué)管理管理學(xué)院