導(dǎo)語(yǔ)：外國(guó)政治發(fā)展論文一文來(lái)源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

政治發(fā)展與經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間的關(guān)系歷來(lái)是學(xué)術(shù)界十分關(guān)注的課題。貧窮的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)上無(wú)法建立穩(wěn)定的政治秩序和民主體制，經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成就會(huì)造成政治方面的積極變化，均已成為學(xué)術(shù)界的共識(shí)。然而泰國(guó)在高速的經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中，原來(lái)的既得利益集團(tuán)不僅很容易地將經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成果據(jù)為己有，而且依然大體上保持著舊有的政治體制，形成一種經(jīng)濟(jì)方面的高速發(fā)展與政治方面的低度發(fā)展同時(shí)并存的奇特局面。從而對(duì)傳統(tǒng)的發(fā)展理論提出了挑戰(zhàn)。

作為東南亞新興工業(yè)化國(guó)家和"亞洲第五虎"，泰國(guó)這種獨(dú)特的現(xiàn)象越來(lái)越引起致力于發(fā)展研究的學(xué)者的興趣。在東南亞主要的五個(gè)發(fā)展中國(guó)家，泰國(guó)的政治發(fā)展問(wèn)題最為突出，其政府更迭的頻繁及軍事政變的頻率之高也令人驚異。1932年至1992年，泰國(guó)共發(fā)生了19次政變，13次成功。同一時(shí)期，20位首相相繼組建了48屆內(nèi)閣，其中24屆內(nèi)閣屬軍人政府，8屆是軍人為主的政府，16屆為文官政府；共通過(guò)了15部憲法；舉行了18次大選。從1932年到現(xiàn)在，泰國(guó)有80％的時(shí)間處在軍人的統(tǒng)治之下。最近的軍事政變發(fā)生在1991年，并導(dǎo)致了大規(guī)模的沖突。[1]

即使在這樣的情況下，泰國(guó)的經(jīng)濟(jì)仍然取得了驕人的成績(jī)，并且保持著較高的增長(zhǎng)速度。1951年到1961年，國(guó)民生產(chǎn)總值由282億銖增加到571億銖，年增長(zhǎng)率為7.4％；1960年－1970年，泰國(guó)的年平均經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率為8.4％；1970－1982年為7.1％。世界銀行《1983年世界發(fā)展報(bào)告》認(rèn)為：在過(guò)去20多年的經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中，"泰國(guó)是發(fā)展中國(guó)家中經(jīng)濟(jì)發(fā)展最為成功的國(guó)家之一。"[2]

泰國(guó)經(jīng)濟(jì)的高速增長(zhǎng)與政治的低度發(fā)展，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的持續(xù)性與政治的動(dòng)蕩性形成了鮮明的對(duì)比。經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的持續(xù)性與政治的低度發(fā)展之間究竟有什么聯(lián)系？為什么泰國(guó)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展取得了長(zhǎng)足進(jìn)步的情況下政治體制依然大體保持原樣？本文試圖從如下一些方面對(duì)這些問(wèn)題進(jìn)行探索。

◎泰國(guó)的官僚行政機(jī)構(gòu)

在發(fā)展中國(guó)家，普遍存在著這樣一種現(xiàn)象，政治決策機(jī)構(gòu)和決策實(shí)施機(jī)構(gòu)的權(quán)力杠桿往往向后者傾斜。政治組織軟弱分散，其應(yīng)有的政治職能多落入官僚手中。第三世界國(guó)家中軍官與文官之權(quán)力斗爭(zhēng)十分激烈，許多學(xué)者認(rèn)為這種權(quán)力之爭(zhēng)將危及國(guó)家的政治穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、行政效率和民主發(fā)展。在所謂的西方民主國(guó)家中政策只能由政治的、非官僚機(jī)構(gòu)制定，而官僚只是政策的執(zhí)行者；官僚必須受到前者的制約。發(fā)展中國(guó)家的政治觀念雖然大多來(lái)自西方，組織結(jié)構(gòu)形式上大同小異，但權(quán)力和職責(zé)的分配卻與西方社會(huì)有很大差別。在的國(guó)家，由于高度的集權(quán)，官僚完全被黨所操縱，兩者已成為一體，沒(méi)有明確的分界線。而泰國(guó)卻處在另一種極端的情況之下，軍隊(duì)一直在政治舞臺(tái)上唱著主角，偶爾有文官執(zhí)政，也不過(guò)是多黨聯(lián)盟，但無(wú)論誰(shuí)執(zhí)政，具體的行政機(jī)構(gòu)組織卻完全把握在行政官僚手中。泰國(guó)的非官僚組織，諸如佛教、工會(huì)、政黨、企業(yè)等利益集團(tuán)，總體力量不強(qiáng)，難以對(duì)這種官僚體系構(gòu)成有力的監(jiān)督，更不用說(shuō)對(duì)其加以控制。由此可見(jiàn)泰國(guó)官僚在泰國(guó)政治經(jīng)濟(jì)的發(fā)展過(guò)程占有的重要地位。因此有人認(rèn)為"泰國(guó)是官僚政體，官僚是泰國(guó)占有統(tǒng)治地位的政治精英"。[3]這也在一定程度上解釋了為什么經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成就并未能對(duì)官僚的政治結(jié)構(gòu)造成革命性的沖擊。

從其結(jié)構(gòu)上看，泰國(guó)現(xiàn)在的官僚分為三個(gè)層次：中央、府（?。┖偷胤健Ｔ谥醒朐O(shè)有十三個(gè)部，部下設(shè)司和處，各部有一個(gè)部長(zhǎng)和一至兩個(gè)副部長(zhǎng)，其中內(nèi)政部規(guī)模最大。在各部之上又設(shè)有總理辦公室，直接監(jiān)督十三個(gè)司。泰國(guó)共有七十二?。ǜ?，每省有一個(gè)省長(zhǎng)，一至兩個(gè)副省長(zhǎng)和一個(gè)助理省長(zhǎng)。省下設(shè)區(qū)及相應(yīng)的區(qū)長(zhǎng)。區(qū)下設(shè)鎮(zhèn)、村及相應(yīng)的鎮(zhèn)長(zhǎng)和村長(zhǎng)。雖然省長(zhǎng)是一省的最高行政官員，但是不能直接領(lǐng)導(dǎo)內(nèi)政部所管轄范圍以內(nèi)的官員。地方政府單位包括府行政組織、市政府、區(qū)和鎮(zhèn)行政組織。這些單位直接由內(nèi)政部和省掌管，而非自治的獨(dú)立的機(jī)構(gòu)。在各省設(shè)有民選的議會(huì)，議會(huì)會(huì)員每年集會(huì)一次，通過(guò)年度預(yù)算，審核前年的收支。預(yù)算來(lái)自各省的稅收。泰國(guó)經(jīng)濟(jì)的區(qū)域發(fā)展極不平衡，一般而言，各省稅收極其有限，它們必須通過(guò)地方行政司來(lái)得到中央政府的撥款和貸款。各省在財(cái)政上都不得不依賴中央政府。泰國(guó)各級(jí)地區(qū)性政府均由內(nèi)政部所設(shè)，并在內(nèi)政部向心力的影響范圍內(nèi)運(yùn)行。中央政府除了以財(cái)政手段外，還在各地區(qū)任命中央政府代表，以加強(qiáng)控制。市議會(huì)是民選議會(huì)，每當(dāng)國(guó)民議會(huì)解散之時(shí)，市議會(huì)也得解散。而且內(nèi)政部有權(quán)在市議會(huì)和市長(zhǎng)之間發(fā)生沖突之時(shí)，解散市議會(huì)。而曼谷市議會(huì)成員、市長(zhǎng)均由中央政府任命。也就是說(shuō)，中央官僚對(duì)全國(guó)行政具有絕對(duì)的控制權(quán)力。

泰國(guó)官僚主要來(lái)自武裝部隊(duì)、警察和民政領(lǐng)域。泰國(guó)武裝部隊(duì)，尤其是陸軍的優(yōu)勢(shì)地位可從內(nèi)閣這一權(quán)力中心中清楚地體現(xiàn)出來(lái)，在1959年至1974年的內(nèi)閣成員中，38名成員來(lái)自軍隊(duì)，103名成員來(lái)自民政領(lǐng)域，（這141名成員均為官僚），只有四名非官僚成員。僅在1957－1976民主時(shí)期，非官僚內(nèi)閣成員（35名）超過(guò)了官僚成員（23名）。然而內(nèi)閣主要職位、總理、內(nèi)政部長(zhǎng)和國(guó)防部長(zhǎng)均由軍隊(duì)首領(lǐng)所壟斷，在1932年后的四十八年里，39年由軍官擔(dān)任首相，9年由文官擔(dān)任首相。而既使在文官當(dāng)政時(shí)，國(guó)防部長(zhǎng)的職位也一直由軍方把持。

民政包含內(nèi)政部、財(cái)政部、農(nóng)業(yè)部、通訊部、教育部和總理辦公室，這六部的行政對(duì)軍隊(duì)并不構(gòu)成威脅，相反，行政成了軍隊(duì)的同盟，兩者一致認(rèn)為秩序是政治穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)。美國(guó)學(xué)者斯芬指出，泰國(guó)行政和軍隊(duì)對(duì)于官僚制度有著共同的價(jià)值取向，這種價(jià)值觀"不是以成就目的（生產(chǎn)力、理性和效率）為取向，而是以社會(huì)制度的維持為目的"。[4]發(fā)展和秩序并不矛盾，后者為前者提供了基本的必要條件。泰國(guó)雖經(jīng)反復(fù)的政治動(dòng)蕩，但其社會(huì)體制并無(wú)多大變化。我們所見(jiàn)到的是塔尖人員的不斷交替，而權(quán)力塔的基層從未受到?jīng)_擊。這種官僚體制的穩(wěn)定性在很大程度上確保了社會(huì)體制的穩(wěn)定性。一般來(lái)說(shuō)，軍隊(duì)不干預(yù)行政職能，而文官也不進(jìn)入安全領(lǐng)域。官僚的各個(gè)組成部分擁有共同的觀念，如尊重權(quán)威、高度區(qū)別的上下級(jí)關(guān)系、以地位加以規(guī)范的行為、"了解個(gè)人的位置"觀、尊從而非武斷、遵守而非主動(dòng)等等。這些共同的觀念使得軍隊(duì)和行政的勞動(dòng)分工能被雙方接受。這種勞動(dòng)分工的觀念不僅在軍官和文官之橫向上，也在中央和地方上級(jí)和下級(jí)的縱向上得到體現(xiàn)。

文官是泰國(guó)官僚的主要組成部分，泰國(guó)內(nèi)政部曾做過(guò)統(tǒng)計(jì)，1981年泰國(guó)5100萬(wàn)人口中，有799.491人是文官（其中還不包括國(guó)營(yíng)企業(yè)任職的干部等）。進(jìn)入90年代，由于行政管理的需要，文官人數(shù)迅速增長(zhǎng)。泰國(guó)文官制度主要是在19世紀(jì)末朱拉隆功行政改革的基礎(chǔ)上發(fā)展而來(lái)的，1928年"文官法"的頒布標(biāo)志著泰國(guó)文官制度的正式確立。1928年頒布的"文官法"規(guī)定①成立"貫徹文官法委員會(huì)"，負(fù)責(zé)招聘選拔文官和文官的人事管理。②通過(guò)公平競(jìng)爭(zhēng)考試以招聘和選拔文官。③取消官銜制，建立職位分類

制，根據(jù)個(gè)人的職務(wù)，職責(zé)、工作質(zhì)量和數(shù)量確定文官的工資。④文官的晉升是以才能而不是以資歷為基礎(chǔ)。[5]文官法后來(lái)雖多次修訂，但公平競(jìng)爭(zhēng)考試招聘文官和以才能晉升的原則并未改變。

目前泰國(guó)文官制度在管理制度上有幾大特點(diǎn)：①官銜分類制和職位分類制并存。根據(jù)職位分類制，除王室外，泰國(guó)的高校、科研單位和警察部門等也實(shí)行官銜分類制。一般來(lái)說(shuō)，級(jí)別、官銜與物質(zhì)利益直接掛勾。②沿襲1928年文官法，文官的招聘和選拔必須經(jīng)過(guò)公開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)考試。任何符合條件者均可報(bào)名參考，機(jī)會(huì)均等，獲得政府獎(jiǎng)學(xué)金者或文官學(xué)校的畢業(yè)生可以不參加招聘考試，但必須得到有關(guān)部門的批準(zhǔn)方可成為文官，考試的公正性是無(wú)可非議的，除了極少數(shù)專業(yè)（如安全部及與國(guó)家安全、情報(bào)有關(guān)的專業(yè)等）的招聘考試外，其他的考試均是公開(kāi)的考試，考試的成績(jī)由考試委員會(huì)集中評(píng)定，然后公布成績(jī)，擇優(yōu)錄取。③文官的晉升制度較為復(fù)雜，低級(jí)別的官員的晉升除資歷外，還得通過(guò)晉升考試。但高級(jí)別文官的晉升主要強(qiáng)調(diào)學(xué)歷資歷、工作經(jīng)驗(yàn)，然后再考慮工作能力。④泰國(guó)文官分類繁雜，對(duì)各類文官的調(diào)動(dòng)有著多方面的限制?？绮块T、跨行業(yè)的調(diào)動(dòng)更為困難。這種管理方式雖然有些僵化，但加強(qiáng)了各行業(yè)文官的穩(wěn)定性。⑤1975年，泰國(guó)通過(guò)了"反貪污法"，成立了"反貪委員會(huì)"，它的主要任務(wù)是向內(nèi)閣提出反貪的建議，調(diào)查案例，對(duì)案例一經(jīng)查實(shí)，即通過(guò)內(nèi)閣要求被懷疑者公布其財(cái)產(chǎn)等，在結(jié)構(gòu)和組織上，該委員會(huì)直接由總理辦公室領(lǐng)導(dǎo)，委員會(huì)的成員由政府提名，并經(jīng)過(guò)議會(huì)的批準(zhǔn)，更值得我們注意的是，這些成員絕對(duì)不是政治官員、議員、商人，這樣，"反貪委員會(huì)"的相對(duì)獨(dú)立性是極為顯著的，它不可能受到政黨、政府要員、大資本家的操縱，這在的國(guó)家是不可想象的。當(dāng)然，無(wú)可否認(rèn)，泰國(guó)的腐敗現(xiàn)象極為嚴(yán)重，但與軍官比較而言，文官是較為廉潔的，反貪委員會(huì)對(duì)于清除文官隊(duì)伍的腐敗也起了重要的作用。

◎泰國(guó)官僚的價(jià)值觀念和行為方式

傳統(tǒng)的官僚價(jià)值觀在現(xiàn)代泰國(guó)依然保持著，泰國(guó)官僚在社會(huì)政治機(jī)構(gòu)中，占據(jù)著統(tǒng)治性的地位，他們的價(jià)值觀還未曾受到其他組織的挑戰(zhàn)。目前，那些潛在的反官僚組織在泰國(guó)依舊缺乏合法性和大眾支持。就傳統(tǒng)而言，官僚與民選政客之間，泰人更偏愛(ài)前者，泰人從不用政治一詞去描述官僚的政治性行為，他們并不清楚無(wú)論議院是否存在，官員均會(huì)參與政治決策。在泰人眼中，政治是卑鄙、腐敗、混亂的代名詞，政治家被視為貪圖權(quán)力、濫施職權(quán)、自謀私利、好于爭(zhēng)吵、無(wú)所效率的人。每當(dāng)軍事政變發(fā)生之時(shí)，人們常會(huì)這樣來(lái)解釋，"政變的原因是政客們導(dǎo)致混亂，帶來(lái)麻煩，阻礙了政府行政的平穩(wěn)運(yùn)行……"[6]

泰國(guó)人喜歡用"Kanmuang"（玩政治）即用玩政治來(lái)描述政治角色與政治行為。而對(duì)于行政，人們常說(shuō)"tham"`"Kanborihan"`"tham"意為"為……工作"，Kamborthan意為行政?？梢?jiàn)，泰國(guó)人是將政治看成是無(wú)關(guān)緊要的事，而行政卻不同于政治。在泰國(guó)人的語(yǔ)言中，從不把政治和行政混在一起。泰語(yǔ)中還有一個(gè)單詞Woonwai更能反映人們對(duì)于政治的態(tài)度。這個(gè)詞指的是一種令人討厭的狀態(tài)，它可能導(dǎo)致混亂和不安。當(dāng)該詞用于政治場(chǎng)合時(shí)，它指的是壓力集團(tuán)的某種官僚外行為。對(duì)于眾議院，人們常在新聞報(bào)道中使用該詞來(lái)描述這一參與型政治中的沖突爭(zhēng)吵和妥協(xié)。一旦議會(huì)內(nèi)沖突升級(jí)，軍官和文官就有權(quán)干預(yù)并解散議會(huì)，借口是，議會(huì)是如此"woonwai"，擾亂了政府行政，不利于政府政策的實(shí)施。[7]

泰人親行政遠(yuǎn)政治的態(tài)度，證明泰國(guó)傳統(tǒng)官僚價(jià)值觀是根深蒂固的。而泰國(guó)的家庭教育，學(xué)校教育和對(duì)職業(yè)的期望都有利于這些價(jià)值觀的形成，在學(xué)校中，教師常向?qū)W生灌輸所謂"正確的"行為規(guī)范，如"年輕人應(yīng)懂得如何尊敬老人和上司，當(dāng)年輕人和不同級(jí)別、不同地位的人在一起時(shí)，應(yīng)該知道如何行事"。[8]

一旦普通家庭出生的青年有幸受到高等教育，進(jìn)入行政領(lǐng)域，他們也會(huì)被官僚所同化。這樣，對(duì)來(lái)自各種社會(huì)階層的青年灌輸官僚價(jià)值觀對(duì)于傳統(tǒng)的官僚政體起著重要的維護(hù)作用。而更重要的是，泰國(guó)缺乏社會(huì)流動(dòng)性，窮人沒(méi)有什么機(jī)會(huì)可以進(jìn)入文官領(lǐng)域，高層文官主要來(lái)自官僚和商人家庭。另外，泰國(guó)尤其看重洋學(xué)位，據(jù)李克提·地日未競(jìng)統(tǒng)計(jì),1973年,在泰國(guó)擁有最顯赫，最高權(quán)利位置的2200名官員中，93%是大學(xué)畢業(yè)，其中1/3擁有學(xué)士學(xué)位，且?guī)缀跞縼?lái)自西方國(guó)家的大學(xué)，2/3不滿56歲的官員擁有洋文憑。[9]這一方面說(shuō)明高級(jí)官員均有著較高的知識(shí)水平，同時(shí)也應(yīng)注意到，主要是政府官員或他們的子女才能留學(xué)國(guó)外，并由此而形成了一個(gè)特殊的利益集團(tuán)?？偟膩?lái)講，泰國(guó)官僚有著如下的價(jià)值觀念：

1、宗派主義

泰國(guó)官僚中派系林立，美國(guó)學(xué)者大衛(wèi)·威爾遜（DavidWilson）在其著作中寫(xiě)到："一個(gè)部長(zhǎng)，他進(jìn)入此部之時(shí)，已擁有了這一職位的權(quán)力，他希望得到下屬的尊重，敬仰和聽(tīng)從。然而。傳統(tǒng)上而言，他有義務(wù)照顧自己的下屬。為了保證自己或整個(gè)宗派的權(quán)力不受侵犯，他必須履行自己的義務(wù)。這樣，部里的所有成員就成為他的擁護(hù)者，他也就在內(nèi)閣中成為他們的代表。部長(zhǎng)極力保護(hù)其雇員的利益，并為本部爭(zhēng)取盡可能多的預(yù)算。當(dāng)然，部與部之間最終只能相互妥協(xié)，不可能出現(xiàn)利益獨(dú)占的情況。"[10]另一位學(xué)者諾曼·杰克斯（NormanJacks）認(rèn)為宗派主義與政治腐敗有關(guān)，他認(rèn)為：部長(zhǎng)與下屬之間這種垂直性忠誠(chéng)與利益的分配相關(guān)。任何管理政府項(xiàng)目的權(quán)力，特別是利益攸關(guān)的項(xiàng)目，都得在不同各部的決策者之間均分，當(dāng)然這絕不是根據(jù)客觀標(biāo)準(zhǔn)來(lái)加以分配。[11]

2、個(gè)人至上主義

在泰國(guó)歷史中其政治領(lǐng)導(dǎo)均持個(gè)人至上論。政府高官習(xí)慣于自我決策，他們?cè)诠ぷ髦谐Ｒ宰晕覟槿∠?，而非以任?wù)為取向，而高級(jí)官員之間相互極為熟悉，或許他們?cè)谕凰鶎W(xué)校讀書(shū)，然后又一起在職務(wù)晉升的階梯上攀爬；同事間相互聯(lián)姻；泰國(guó)官員常常涉足商業(yè)，并在生意場(chǎng)上互相關(guān)照，這種關(guān)系甚至在一定程度上影響了政府的決策。值得強(qiáng)調(diào)的是，泰國(guó)人特別注重校友同學(xué)這一層關(guān)系，同學(xué)間的庇護(hù)關(guān)系非常凝固，這不僅是物質(zhì)利益的互換，也是他們?nèi)伺c人之間的道德上的義務(wù)所在。宗派主義和個(gè)人至上論容易導(dǎo)致徇私思想和裙帶關(guān)系。因此，泰國(guó)官僚常視自己的職位為個(gè)人財(cái)富，并以之來(lái)為自己和宗派謀取利益。建立在宗派基礎(chǔ)之上的徇私思想和庇護(hù)主義在一定程度上成了官僚腐敗的催化劑。

3、喜歡分散對(duì)決策應(yīng)負(fù)的責(zé)任。

泰國(guó)官員很少自己做出決策，他們傾向于在委員會(huì)內(nèi)分散決策權(quán)力和責(zé)任，對(duì)于一個(gè)新問(wèn)題，他們的第一反應(yīng)就是要成立一個(gè)委員會(huì)。這樣勢(shì)必會(huì)出現(xiàn)許多臨時(shí)性的委員會(huì)，問(wèn)題是往往在不同委員會(huì)之間會(huì)出現(xiàn)職責(zé)重疊的現(xiàn)象，而不利于問(wèn)題的處理。

4、自上而下之發(fā)展綜合癥(Top-downdevelopmentsyndrome)[12]

多數(shù)泰國(guó)國(guó)家發(fā)展計(jì)劃和項(xiàng)目都強(qiáng)調(diào)有必要讓農(nóng)村民眾參

與到發(fā)展過(guò)程中來(lái)，然而，實(shí)際上有關(guān)農(nóng)民切身利益的諸多決策都是自上而下來(lái)制定的，官員們常根據(jù)自己所受的教育，都市背景來(lái)看待農(nóng)村問(wèn)題和農(nóng)民的需求，加之上層決策權(quán)威和下層運(yùn)作機(jī)構(gòu)之間缺乏協(xié)作精神，使得自上而下的決策方式所導(dǎo)致的問(wèn)題進(jìn)一步惡化。1980年2月，泰國(guó)總理差瑪蘭召開(kāi)了一次各部副部長(zhǎng)會(huì)議，他強(qiáng)烈地批評(píng)道：

"我在幾個(gè)地方均發(fā)現(xiàn)每個(gè)人都是各干各的活，毫無(wú)協(xié)作精神。例如花費(fèi)巨資所興建的灌溉工程卻因缺少灌溉渠道而無(wú)法向農(nóng)民供水。有些地方供水較好，農(nóng)業(yè)產(chǎn)出也令人滿意，而兒童教育和衛(wèi)生保健卻遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于需要……

"有一次由于缺乏協(xié)作，五個(gè)機(jī)構(gòu)同時(shí)向政府申請(qǐng)預(yù)算，而他們要興建的卻是同一座橋?！粋€(gè)部里的一些總監(jiān)，五年來(lái)視對(duì)方如路人，從不互相打一聲招呼。而部與部之間、廳與廳之間也互不通氣，自訂計(jì)劃，然后再跑到部長(zhǎng)面前請(qǐng)求批準(zhǔn)……"[13]

宗派主義、個(gè)人至上論、責(zé)任分散和在各個(gè)層面上缺乏合作的自上而下的發(fā)展綜合癥，導(dǎo)致了泰國(guó)官僚機(jī)構(gòu)的低效率。這些官僚價(jià)值觀使泰國(guó)官僚對(duì)民眾的需求反應(yīng)遲緩，在行政上難以達(dá)到最大效率。當(dāng)然，這并非泰國(guó)官僚獨(dú)有的問(wèn)題，在所有官僚和其他政治機(jī)構(gòu)間缺乏權(quán)力平衡的政體中也都存在著類似特征，只是泰國(guó)官僚的這些特征更為明顯而已。

◎官僚與泰國(guó)社會(huì)的政治經(jīng)濟(jì)發(fā)展

泰國(guó)官僚是世界上少有的延續(xù)了幾個(gè)世紀(jì)的傳統(tǒng)機(jī)構(gòu)。本世紀(jì)泰國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的迅猛變化，無(wú)疑對(duì)官僚制度提出了嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，但官僚的地位并未受到根本性沖擊，傳統(tǒng)的官僚價(jià)值觀依舊根深蒂固，只是在選拔官員的程序上吸取了西方現(xiàn)代文官制度的某些長(zhǎng)處，這深刻說(shuō)明泰國(guó)官僚制度具有獨(dú)到的穩(wěn)定性，也說(shuō)明經(jīng)濟(jì)發(fā)展并不能自發(fā)地改變社會(huì)的價(jià)值觀念。直到現(xiàn)在，泰國(guó)官僚的權(quán)力仍是至高無(wú)上的，我們?nèi)钥煞Q泰國(guó)為"官僚政體"（1992年文人政府加強(qiáng)了議會(huì)的立法和決策權(quán)，對(duì)官僚形成了一定的約束。）從1932年到80年代初，泰國(guó)官僚制度操縱在軍官手中，這一方面是通過(guò)任命文官擔(dān)任內(nèi)閣的高級(jí)職務(wù)，另方面是吸收官僚替軍人政治賣命。那些從軍營(yíng)里走出來(lái)的官僚又充當(dāng)著政治家的角色，他們精于談判、妥協(xié)、庇護(hù)等各種政治伎倆。學(xué)術(shù)界普遍認(rèn)為，泰國(guó)軍人統(tǒng)治具有有限的分權(quán)性。我們?cè)岬杰姽倥c文官之間有著勞動(dòng)分工，即軍官不得干預(yù)文官的行政事務(wù)，文官也無(wú)權(quán)進(jìn)入安全領(lǐng)域。軍隊(duì)允許文官擁有較多的自由空間，以實(shí)施經(jīng)濟(jì)發(fā)展計(jì)劃，進(jìn)行財(cái)政預(yù)算和各種經(jīng)濟(jì)改革，即使在文官實(shí)施反暴亂計(jì)劃的時(shí)候，也沒(méi)有隔三差五地向軍隊(duì)首領(lǐng)請(qǐng)示。因此，泰國(guó)眾多高級(jí)專家都愿留在這一制度之內(nèi)。

泰國(guó)的官僚結(jié)構(gòu)極為穩(wěn)定，雖然軍事政變不斷，內(nèi)閣更迭頻繁，但每一屆新上臺(tái)的軍政府除了調(diào)換某些部長(zhǎng)人選外，仍保留各部常務(wù)次長(zhǎng)以下的政府常務(wù)官員，以便他們能夠維持政府的日常行政事務(wù)和業(yè)務(wù)工作。毫無(wú)疑問(wèn)，任何政變都沒(méi)有損害官僚尤其是文官的既得利益。在這里值的一提的是，泰國(guó)的技術(shù)官僚(technocrats)始終在泰國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中起著重要作用。他們都曾在西方留學(xué)，深受民主思想影響，但他們卻能容忍軍人獨(dú)裁，愿意在軍人專制下工作。究其原因是，軍人統(tǒng)治并沒(méi)有剝奪技術(shù)官僚的職能，相反賦予了他們充分的權(quán)力，能夠制定和實(shí)施他們認(rèn)為對(duì)國(guó)家和人民最為有利的發(fā)展計(jì)劃，能夠發(fā)揮他們的才能，實(shí)現(xiàn)專家治國(guó)的理想。也正因如此泰國(guó)才能確保經(jīng)濟(jì)政策的延續(xù)性，雖然軍隊(duì)不斷嘩變，學(xué)生也起來(lái)鬧事，政府不斷更迭，但專家們的各項(xiàng)工作并未因此而中斷，經(jīng)濟(jì)政策也沒(méi)有因?yàn)檎母娑淖儭Ｌ﹪?guó)一直是東南亞最能吸引外資的國(guó)家之一，因?yàn)橥馍滔嘈潘麄兊耐顿Y等種種利益決不會(huì)因?yàn)檐娛抡兌艿綋p害。從五十年代中期以來(lái)，泰國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一個(gè)特點(diǎn)是軍隊(duì)精英參與了貿(mào)易、商業(yè)和銀行活動(dòng)，許多軍隊(duì)將領(lǐng)成了華人公司企業(yè)董事會(huì)的成員，這也是他們財(cái)富的主要來(lái)源之一，另方面，商人也可從這軍隊(duì)──商人的聯(lián)姻中獲得好處，他們可以在軍隊(duì)這支保護(hù)傘下從事經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。因此許多大公司常邀請(qǐng)軍官加入他們的董事會(huì)，以確保他們的經(jīng)濟(jì)安全和經(jīng)濟(jì)利益。而對(duì)國(guó)有企業(yè)的控制又成了軍隊(duì)精英獲取經(jīng)濟(jì)權(quán)力的途徑之一。許多國(guó)有企業(yè)都由軍隊(duì)經(jīng)營(yíng)；其他由泰國(guó)經(jīng)濟(jì)事務(wù)部或文官機(jī)構(gòu)經(jīng)營(yíng)，但常常也有軍官參與其間。這些國(guó)有企業(yè)雖然常常虧損，但卻是某些軍隊(duì)要人的重要收入來(lái)源，軍人通過(guò)控制國(guó)有企業(yè)既可增加個(gè)人財(cái)富，又可擴(kuò)大自己的庇護(hù)范圍，加強(qiáng)自己的實(shí)力，但這也成了軍人腐敗的溫床，且導(dǎo)致企業(yè)的嚴(yán)重虧損。（不過(guò)，這種現(xiàn)象在八十年代以來(lái)已不多見(jiàn)，國(guó)有企業(yè)在國(guó)民經(jīng)濟(jì)中的地位已微不足道，許多虧損了的國(guó)有企業(yè)已被解散、出租、聯(lián)營(yíng)或私有化。）在泰國(guó)，各種政治機(jī)構(gòu)對(duì)官僚束手無(wú)策，更談不上去控制官僚。泰國(guó)官僚通過(guò)對(duì)憲法的修改來(lái)抵制非官僚機(jī)構(gòu)。從1932年到80年代末，除了1946、1949年和1974年憲法外（這三屆憲法總共才存在五年這久），其他的憲法主要是由官僚制定，且刻意限制議會(huì)的權(quán)力，大多數(shù)憲法都制定了特定條例，以防立法機(jī)關(guān)成為強(qiáng)有力的政治機(jī)構(gòu)。例如，1968年憲法就明文規(guī)定民選代表不得擔(dān)任部長(zhǎng)職務(wù)。憲法甚至規(guī)定兩院制立法機(jī)構(gòu)中任命的議員就達(dá)到眾議院3／4的數(shù)量。1978年憲法規(guī)定任命的議員數(shù)目必須達(dá)到眾議數(shù)的2／3。在某種意義上，我們可以稱泰國(guó)國(guó)民議會(huì)為"幫派性立法機(jī)關(guān)"，它成了泰國(guó)官僚的附屬品，很多學(xué)者認(rèn)為，泰國(guó)議會(huì)在政治體制中所起的作用是有限的，"法律和預(yù)算由官僚起草，再遞交立法機(jī)構(gòu)進(jìn)行討論，而討論卻極其敷衍，只不過(guò)稍作修改，最后都獲得批準(zhǔn)。"[14]

泰國(guó)立法機(jī)構(gòu)權(quán)力的有限性也與傳統(tǒng)上泰國(guó)政黨的脆弱有關(guān)，過(guò)去，政黨只不過(guò)是幾個(gè)宗派的松散的結(jié)合體。政黨的凝聚力、忠誠(chéng)性、紀(jì)律性普遍薄弱，民選議員常背離自己的政黨，投入到另一政黨的懷抱。另外，由于周期性的軍事政變，使許多政黨缺乏延續(xù)性，這在一定程度上也導(dǎo)致了政黨的脆弱，阻礙了政黨的制度化過(guò)程。泰國(guó)政黨黨派林立，選舉的結(jié)果往往是組成多黨聯(lián)合政府，沒(méi)有一個(gè)政黨能在眾議院占據(jù)多數(shù)。例如，1975年，泰國(guó)二十個(gè)政黨被選入眾議院，但沒(méi)有一個(gè)黨派獲得多數(shù)席位。這種多黨聯(lián)盟政府顯然是不穩(wěn)定的，結(jié)果，在1976年1月就被眾議院解散，同年十月，軍隊(duì)就發(fā)動(dòng)了政變。實(shí)際上，許多政黨只不過(guò)

雖然一度受到民主運(yùn)動(dòng)的沖擊，泰國(guó)官僚精英仍然掌握著各種政治資源，大多數(shù)官僚精英（包括軍官和文官）依然極力反對(duì)議會(huì)和壓力集團(tuán)。他們認(rèn)為民主會(huì)導(dǎo)致混亂和不安，并妨礙政府的管理，民選議員也成了批評(píng)的對(duì)象。從1978年起，泰國(guó)國(guó)民議會(huì)被牢牢控制在軍官和文官手中，并以壓倒多數(shù)通過(guò)了新的憲法，將強(qiáng)權(quán)授予行政機(jī)構(gòu)。在38個(gè)部長(zhǎng)職位中，只有三名民選議員，其余的由高級(jí)官僚、專家和軍隊(duì)擔(dān)任。然而隨著民主思想的逐步深入，泰國(guó)官僚政治又面臨新的挑戰(zhàn)。一場(chǎng)廣泛的行政改革勢(shì)在必行，但這又使泰國(guó)官僚進(jìn)退維谷，改革應(yīng)該從官僚制度內(nèi)部進(jìn)行還是從外部著手，以賦予官僚外政治組織以更大的權(quán)力？在泰國(guó)官僚結(jié)構(gòu)中，權(quán)力只集中在一小撮人手中，而能同執(zhí)政者爭(zhēng)奪權(quán)力的集團(tuán)或組織也很少。權(quán)力的爭(zhēng)奪主要在宗派之間進(jìn)行，權(quán)力的更替也主要是宗派的更替。在軍隊(duì)中，陸軍的勢(shì)力最為強(qiáng)大，在陸軍內(nèi)部，只有極少數(shù)人（一般是每次不多于六人）是至高無(wú)上的權(quán)力爭(zhēng)奪者或

分享者［15］。每一次政變都是由幾個(gè)軍官發(fā)起，要么迅速遭到鎮(zhèn)壓，要么短時(shí)間內(nèi)取得成功?？空兩吓_(tái)的軍官只需懲罰少數(shù)敵對(duì)分子，另外，頒布新的憲法主要是限制官僚外勢(shì)力，加強(qiáng)官僚的自我權(quán)力。因此，每經(jīng)歷一次政變，官僚的權(quán)力不僅未受到損害，相反還得到了加強(qiáng)。政權(quán)的交接只是權(quán)力頂峰上的極小范圍的人事變動(dòng)，而頂峰以下的官僚并未發(fā)生變化。泰國(guó)政變的頻繁性與官僚的穩(wěn)定性形成了鮮明的對(duì)比，甚至可以說(shuō)，正是這種政治動(dòng)蕩強(qiáng)化了官僚體系的穩(wěn)定性。這樣，盡管首都不斷發(fā)生政變，而泰國(guó)各種行政管理機(jī)構(gòu)仍以驚人的穩(wěn)定履行其日常職責(zé)，保持著各地的法律秩序，維護(hù)了社會(huì)的安定，確保了國(guó)家機(jī)器的正常運(yùn)轉(zhuǎn)和各項(xiàng)決策的實(shí)施。（即使在最偏僻的農(nóng)村，稅收仍照常進(jìn)行，官僚的權(quán)威仍被人們認(rèn)可。）也就是說(shuō)，泰國(guó)的政治結(jié)構(gòu)依然沒(méi)有發(fā)生根本性的變化。

泰國(guó)歷來(lái)有軍人干政的傳統(tǒng)，隨著戰(zhàn)后泰國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，軍人干政的勢(shì)頭雖然受到一定的抑制，但相應(yīng)的替代政治勢(shì)力卻并未完全形成。尤其是泰國(guó)的政黨，目前還無(wú)法組成足以控制局面的政治力量。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的巨大成就面前，執(zhí)政的軍人或是政黨頭目，以及各部部長(zhǎng)們，都盡可能地利用短暫的在臺(tái)上的機(jī)會(huì)拼命地?fù)棋X，以致腐敗盛行。而腐敗盛行引起人民的不滿又給下一個(gè)政變者提供了口實(shí)，于是政變依然在不太長(zhǎng)的時(shí)期內(nèi)再次發(fā)生，結(jié)果形成了一種惡性循環(huán)。當(dāng)然，泰國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展也使得一個(gè)通過(guò)實(shí)業(yè)而富有的階級(jí)逐漸形成，他們的人也希望通過(guò)金錢競(jìng)選的方式進(jìn)入政壇，一些企業(yè)家也通過(guò)資助或是自己親自競(jìng)選而進(jìn)入政界，這也是金錢政治能夠在泰國(guó)生存的一個(gè)重要因素。然而，由于泰國(guó)的政黨數(shù)目眾多，加上軍人集團(tuán)對(duì)政黨活動(dòng)的限制（在65年以前，軍人政府甚至明令各種社會(huì)集團(tuán)不得從事政治活動(dòng)或以政治目標(biāo)為宗旨），這就使得泰國(guó)的政黨無(wú)法得到各種利益集團(tuán)的合法支持并逐步地發(fā)展壯大起來(lái)。一些企業(yè)家盡管力圖進(jìn)入政界，但都無(wú)法以利益集團(tuán)的代表而只能以個(gè)人身份加入政黨，這就削弱了政黨作為社會(huì)利益集團(tuán)代表的政治作用。由于不能準(zhǔn)確地為自己代表的利益集團(tuán)定位，泰國(guó)的政黨之間綱領(lǐng)性的差別很小，人民幾乎無(wú)法從各政黨的綱領(lǐng)去區(qū)分各個(gè)政黨，政黨也就沒(méi)有辦法改變自己“烏合之眾”的形象，所以，目前泰國(guó)政黨還無(wú)法成為一種政治上的主導(dǎo)力量，真正的政黨政治的出現(xiàn)也還十分遙遠(yuǎn)。

在泰國(guó)的政治體制中，泰國(guó)的王室也是一個(gè)十分重要的因素，在很多發(fā)展中國(guó)家，隨著政治的變革，王室?guī)缀醵急粡U除或是僅成為一種象征，但泰國(guó)的王室不僅被保留下來(lái)，而且還繼續(xù)發(fā)揮作用。雖然國(guó)王不直接從事政治，但由于泰國(guó)的政局動(dòng)蕩不定，每逢這樣的時(shí)刻，國(guó)王就可以出來(lái)表明自己支持哪一個(gè)政黨或是政治派別，從而成為政壇上一個(gè)起決定作用的因素。國(guó)王的這種作用，也與泰國(guó)的政治文化傳統(tǒng)有關(guān)，在泰國(guó)人民的心中，王室是泰國(guó)的象征，也是他們的一種精神支柱。隨著現(xiàn)代政治進(jìn)入人民生活中所引起的動(dòng)蕩，反而使泰國(guó)人民對(duì)王室寄予更大的希望，因?yàn)橥跏页接谝话愕恼?，成為一種整體國(guó)民利益的象征，也成為他們?cè)趧?dòng)蕩的政治局面中唯一能獲得安慰的精神寄托，所以，王室象宗教一樣已經(jīng)成為泰國(guó)人民日常生活中一個(gè)不可分割的一個(gè)組成部分。但王室的這種作用卻進(jìn)一步強(qiáng)化了傳統(tǒng)的政治信念，并且使得官僚對(duì)實(shí)際政治的運(yùn)作有了更強(qiáng)的控制能力。因?yàn)閲?guó)王不可能對(duì)實(shí)際的政治過(guò)程進(jìn)行控制，而變換不定的政治領(lǐng)導(dǎo)人也使任何一種政治力量都不可能長(zhǎng)久控制政局，結(jié)果，官僚最終成為唯一能使政治正常運(yùn)轉(zhuǎn)的有組織力量。

隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，民主化的浪潮開(kāi)始沖擊泰國(guó)傳統(tǒng)的政治體制，尤其是在近期的東南亞金融危機(jī)發(fā)生之后，官僚集權(quán)導(dǎo)致的腐敗與泡沫經(jīng)濟(jì)引起了泰國(guó)民眾的極大憤怒。這一輪危機(jī)對(duì)泰國(guó)頑固的官僚體制形成了巨大的沖擊，泰國(guó)的政治發(fā)展是否會(huì)由此展開(kāi)新的一頁(yè)，是一個(gè)值得進(jìn)一步考察的問(wèn)題。

從上面的分析大致可以得出如下結(jié)論：

第一，泰國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展完全是在專家控制下進(jìn)行的，盡管泰國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展取得令人矚目的成就，但對(duì)于這種主導(dǎo)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的官僚集團(tuán)體制并沒(méi)有形成根本性的威脅。相反，由于泰國(guó)的經(jīng)濟(jì)成就，“現(xiàn)代化社會(huì)的張力和挑戰(zhàn)被納入了傳統(tǒng)的機(jī)制和程序之中。”［16］在某種程度上反而強(qiáng)化了泰國(guó)官僚的地位和其傳統(tǒng)的價(jià)值觀念。

第二，泰國(guó)政治動(dòng)蕩主要表現(xiàn)為高層的權(quán)力變動(dòng)，而這種動(dòng)蕩剛好從另一方面強(qiáng)化了一個(gè)穩(wěn)定的官僚體制的作用──沒(méi)有一個(gè)相對(duì)穩(wěn)定的官僚系統(tǒng)，泰國(guó)的行政機(jī)構(gòu)就會(huì)隨著政局的動(dòng)蕩而無(wú)法正常運(yùn)轉(zhuǎn)。由于這種動(dòng)蕩未能影響政治和經(jīng)濟(jì)體系的基本結(jié)構(gòu)，這就保證了社會(huì)的正常運(yùn)行。但與此同時(shí)，傳統(tǒng)的政治體制也得到了強(qiáng)化而不是進(jìn)一步的變革。尤為重要的是，官僚集團(tuán)實(shí)際上轉(zhuǎn)變成一個(gè)十分獨(dú)特的利益集團(tuán)，并力圖阻止其他的人進(jìn)入利益分配的圈子。在這一過(guò)程中，被排除在外的泰國(guó)民眾對(duì)政治發(fā)展的冷漠態(tài)度無(wú)疑也是造成今天這種被動(dòng)局面的重要原因。如果泰國(guó)民眾有較高的參與意識(shí)，也許泰國(guó)的政治局面就會(huì)和現(xiàn)在有很大的不同。因?yàn)槊癖姳究梢栽谶@種政治的變動(dòng)中成為一種影響局勢(shì)發(fā)展的舉足輕重的力量，但遺憾的是在東南亞金融危機(jī)之前，我們并沒(méi)有發(fā)現(xiàn)泰國(guó)民眾在泰國(guó)的政治局勢(shì)中發(fā)揮積極的作用。而這種完全依靠專家主導(dǎo)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展其脆弱性也是顯而易見(jiàn)的，它會(huì)逐步導(dǎo)致嚴(yán)重的腐敗和經(jīng)濟(jì)決策的失誤，并對(duì)整個(gè)經(jīng)濟(jì)造成災(zāi)難性的后果，目前東南亞的金融危機(jī)就證明了這一點(diǎn)。

第三，官僚與軍隊(duì)這兩大集團(tuán)的對(duì)立和沖突，使之能夠在一定程度上相互制約，不致于讓權(quán)力完全為集團(tuán)的私利服務(wù)。換言之，泰國(guó)的官僚是在一種特殊的制約下推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的。泰國(guó)的傳統(tǒng)文化也使得能夠進(jìn)入政界的人基本上是社會(huì)的精英，在一定程度上保證了泰國(guó)在發(fā)展過(guò)程中實(shí)施專家治國(guó)的方針。從這個(gè)角度上講，泰國(guó)政治的低度發(fā)展?fàn)顟B(tài)并不是政治發(fā)展的進(jìn)程完全沒(méi)有進(jìn)入泰國(guó)的政治領(lǐng)域，而是“部分”地進(jìn)入了，即進(jìn)入主要由文官組成的行政管理系統(tǒng)，但這種“部分”的“政治現(xiàn)代化”卻使得傳統(tǒng)的東西依然頑固地保留了下來(lái)。

第四，泰國(guó)的經(jīng)驗(yàn)表明，傳統(tǒng)的政治體制未必不能有助于現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)發(fā)展，反過(guò)來(lái)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展卻不能自動(dòng)地帶來(lái)政治的發(fā)展。在貧窮的基礎(chǔ)上不能建立有效的現(xiàn)代民主政治，這已經(jīng)為世界歷史的進(jìn)程所證明。但在一個(gè)較為富裕的基礎(chǔ)上是不是就能自發(fā)地建立起民主政治？泰國(guó)的發(fā)展模式證明這是不可能的。經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成就為進(jìn)一步的政治發(fā)展奠定了很好的基礎(chǔ)，但政治發(fā)展有其自身的規(guī)律，它不可能在一夜之間擺脫自己的歷史和傳統(tǒng)建立起全新的體制。如果說(shuō)經(jīng)濟(jì)發(fā)展意味著給大部分人提供了致富的機(jī)會(huì)，從而很容易獲得人們的擁護(hù)，而政治發(fā)展則不僅意味著權(quán)力模式的重新構(gòu)建并使得一些人有可能喪失自己擁有的特權(quán)，同時(shí)也意味著一個(gè)民族的政治文化價(jià)值的轉(zhuǎn)變，換言之，政治發(fā)展意味著整個(gè)民族的整體現(xiàn)代化，也意味著人的觀念的徹底現(xiàn)代化。在這種意義上我們可以這樣認(rèn)為，真正的政治發(fā)展比經(jīng)濟(jì)發(fā)展更為艱巨、更為困難，一個(gè)民族必須付出比經(jīng)濟(jì)發(fā)展更為艱苦的長(zhǎng)期的努力，才可能在政治現(xiàn)代化方面取得相應(yīng)的進(jìn)展。

注釋：

［1］ClarkD。Neher，“Thailandin1992”。AsianSurvey，July1992，p587。

［2］吳春生編《東南亞經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略研究》北京大學(xué)出版社1987年版，第78頁(yè)。

內(nèi)容提要:本文分析了泰國(guó)在經(jīng)濟(jì)的高度發(fā)展后起其政治體制依然沒(méi)有重大變化的種種因素，指出泰國(guó)獨(dú)特的官僚體制在這一過(guò)程中的作用，并認(rèn)為真正的政治發(fā)展比經(jīng)濟(jì)發(fā)展更為困難。