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論文關(guān)鍵詞：國家國家職能社會管理公共危機(jī)非傳統(tǒng)安全

論文摘要：作為社會的正式代表，國家是隨著階級的產(chǎn)生而產(chǎn)生的一個(gè)特殊公共權(quán)力機(jī)構(gòu)。在歷史發(fā)展過程中，國家的階級性和社會性隨著歷史條件的變化而發(fā)生了相應(yīng)的變化，國家兩種屬性在日趨相互接近的動(dòng)態(tài)發(fā)展中呈現(xiàn)出遞弱的階級性和遞增的社會性，國家管理公共事務(wù)的社會職能不斷得到強(qiáng)化。尤其是社會轉(zhuǎn)型期衍生的社會不穩(wěn)定因素所引發(fā)的公共危機(jī)和非傳統(tǒng)安全，對國家作用體制提出新要求，引起國家安全觀和國家管理社會職能的新變化。

國家是隨著階級的產(chǎn)生而產(chǎn)生的一個(gè)特殊公共權(quán)力機(jī)構(gòu)，它既是實(shí)現(xiàn)統(tǒng)治階級共同利益的工具，又是管理社會公共事務(wù)的機(jī)關(guān)。隨著時(shí)代的發(fā)展，國家職能在發(fā)生著新的變化。在公共領(lǐng)域擴(kuò)展進(jìn)程中，國家的階級性和社會性呈現(xiàn)著此消彼長的規(guī)律。尤其是在社會轉(zhuǎn)型時(shí)期，如何正確認(rèn)識國家職能的變化以應(yīng)對轉(zhuǎn)型期社會可能出現(xiàn)的公共危機(jī)和非傳統(tǒng)國家安全，是值得研究的重要問題。

一、國家發(fā)生作用對象及其變化

國家是階級矛盾不可調(diào)和的產(chǎn)物，是階級統(tǒng)治的工具，這是國家的本質(zhì)屬性。但是，階級矛盾、階級斗爭和階級統(tǒng)治并不是國家所要面對的全部問題。作為凌駕社會之上的力量，國家除了處理階級矛盾之外，還要處理大量的社會事務(wù)以緩和社會矛盾，把沖突保持在秩序的范圍以內(nèi)。國家是社會的正式代表，進(jìn)行社會管理是國家所要面對的重要任務(wù)。即使是國家在執(zhí)行階級統(tǒng)治職能的過程中，也同時(shí)要履行特定的社會管理職能。恩格斯曾特別強(qiáng)調(diào)：“政治統(tǒng)治到處都是以執(zhí)行某種社會職能為基礎(chǔ)，而且政治統(tǒng)治只有在它執(zhí)行了它的這種社會職能時(shí)才能持續(xù)下去。”①恩格斯關(guān)于國家的論述，揭示了管理社會事務(wù)是國家除了作為實(shí)現(xiàn)統(tǒng)治階級共同利益工具這一特征外的又一主要特征，即國家的社會性。國家的階級性是以其社會性為基礎(chǔ)的，二者存在著相互依存、對立統(tǒng)一的關(guān)系。

國家的階級性和社會性是動(dòng)態(tài)發(fā)展交互作用的。在不同的歷史時(shí)期由于國家的中心任務(wù)不同，國家的兩種屬性有著不同的作用關(guān)系。歷史上的一切國家，都是占人口少數(shù)的統(tǒng)治階級對廣大社會成員的統(tǒng)治，統(tǒng)治階級的利益和社會利益雖然保持著某種聯(lián)系，但更多的是具有相互對立的性質(zhì)。在許多情況下，統(tǒng)治階級不惜以犧牲社會利益為代價(jià)實(shí)現(xiàn)自身的階級統(tǒng)治利益。在人民民主專政的國家，廣大人民群眾已經(jīng)變成了統(tǒng)治階級，成為社會的主人，剝削階級被消滅了，雖然階級斗爭還會長期存在，但已限于一定的范圍，不再是社會的主要矛盾。我國現(xiàn)階段的社會主要矛盾，是廣大社會成員日益增長的物質(zhì)文化需要與落后的社會生產(chǎn)的矛盾。社會歷史條件的變化，使國家的階級性和社會性發(fā)生了相應(yīng)的變化，這種變化表現(xiàn)為階級性的極大弱化和社會性的極大強(qiáng)化。國家的階級性正在向其社會性日益接近。當(dāng)然，二者之間仍然存在著一定的界限和差別，但它們之間相互排斥的狀態(tài)，已經(jīng)從根本上得到改變。在人民民主專政的國家里，由于社會主要矛盾的變化，國家所管理的大部分政務(wù)都具有很強(qiáng)的社會性。隨著社會的不斷發(fā)展，國家社會性職能正不斷得到進(jìn)一步強(qiáng)化，社會管理職能成為國家發(fā)展的強(qiáng)大現(xiàn)實(shí)內(nèi)涵。

在我國，經(jīng)過近30年經(jīng)濟(jì)體制和政治體制改革的推進(jìn)，社會的公共領(lǐng)域和公共空間不斷擴(kuò)展，形成了大量的與人們?nèi)粘Ｉ蠲芮新?lián)系的社會公共事務(wù)。這種社會公共事務(wù)主要涉及教育、科技、文化藝術(shù)、醫(yī)藥衛(wèi)生、體育等公共事業(yè)，社會服務(wù)、社會公用事業(yè)以及維持社會秩序的公共事務(wù)等。在這一進(jìn)程中，社會改革要求國家在社會活動(dòng)中做國家應(yīng)該做的事情，放下國家不該做的事務(wù)，使社會事務(wù)回歸公共領(lǐng)域和公共空間，也就是說，在公共領(lǐng)域和公共空間擴(kuò)展進(jìn)程中，國家應(yīng)當(dāng)做到“在位”而不“缺位”、“到位”而不“越位”，實(shí)現(xiàn)包括國家在內(nèi)的各個(gè)社會主體各在其位、各行其是、各盡其責(zé)，使社會運(yùn)行活動(dòng)呈現(xiàn)良性發(fā)展的狀態(tài)。在以市場經(jīng)濟(jì)為取向的社會改革過程中，人們已逐步意識到國家與社會的分野，社會是基于生產(chǎn)力發(fā)展所產(chǎn)生的社會關(guān)系集合而成的公共領(lǐng)域，具有公開性、可共享性和可進(jìn)入性，國家是整個(gè)社會的正式代表，是社會在一個(gè)有形的組織中的集中表現(xiàn)，而不是社會的全部。國家從屬于社會，國家必須為社會的利益服務(wù)。當(dāng)前，提出構(gòu)建社會主義和諧社會，是執(zhí)政的中國共產(chǎn)黨為中華民族振興和中國發(fā)展制定的新的發(fā)展目標(biāo)，是中國共產(chǎn)黨執(zhí)政理念、治國理念和治理社會理念認(rèn)識的深化，正是在這一理念指導(dǎo)下的社會發(fā)展中，社會建設(shè)被作為一個(gè)獨(dú)立的組成部分凸顯出來。這種凸顯無疑會強(qiáng)化國家管理社會的職能，進(jìn)一步體現(xiàn)國家管理社會的合法性和國家職能發(fā)揮的客觀實(shí)在性。國家社會性的增強(qiáng)，是時(shí)展的必然，是社會轉(zhuǎn)型對國家管理社會職能擴(kuò)展的必然要求。

二、公共危機(jī)管理凸顯國家職能變化

國家職能社會性擴(kuò)展的重要體現(xiàn)，表現(xiàn)在對公共危機(jī)的控制和處理上。公共危機(jī)管理是社會管理的重要內(nèi)容，是國家社會性增強(qiáng)的重要表現(xiàn)。在社會轉(zhuǎn)型過程中，往往醞釀著許多不穩(wěn)定因素，存在著不同種類的社會危機(jī)。從一定意義上講，公共危機(jī)的出現(xiàn)是社會轉(zhuǎn)型的實(shí)踐后果。國際經(jīng)驗(yàn)表明，轉(zhuǎn)型期社會往往是危機(jī)頻發(fā)期社會，公共危機(jī)的發(fā)生對經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會穩(wěn)定構(gòu)成重大威脅。應(yīng)對公共危機(jī)，必須創(chuàng)新國家作用體制，強(qiáng)化國家社會管理職能。

公共危機(jī)是指發(fā)生在公共領(lǐng)域中的緊急事件或者緊急狀態(tài)。它是當(dāng)一個(gè)社會系統(tǒng)的基本價(jià)值、行為準(zhǔn)則、社會秩序等受到嚴(yán)重威脅、并且在時(shí)間壓力和不確定性極高的情景下，需要由以政府為核心的公共管理系統(tǒng)作出決策來加以解決的事情。②它的發(fā)生既對經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和社會穩(wěn)定構(gòu)成重大威脅，也對國家管理體系構(gòu)成重大的考驗(yàn)。公共危機(jī)的形成具有較為復(fù)雜的根源。從自然因素方面看，正如恩格斯所指出的：“我們不要過分陶醉于我們?nèi)祟悓ψ匀唤绲膭倮?。對于每一次這樣的勝利，自然界都對我們進(jìn)行報(bào)復(fù)?！雹圩匀唤缭谧约旱奈镔|(zhì)運(yùn)動(dòng)過程中，必然會對人類所施加的作用給以相應(yīng)的反作用，洪水旱災(zāi)、土地沙化、地震海嘯、環(huán)境污染等現(xiàn)象均屬于自然界反作用于人類活動(dòng)的重要形式，由自然產(chǎn)生的公共危機(jī)具有不可抗拒性。從社會原因方面看，一方面是由于人們的危機(jī)觀念薄弱。在相當(dāng)長的時(shí)期內(nèi)，人們把“危機(jī)”當(dāng)作貶義詞，很少用危機(jī)來審視國家面臨的各種突發(fā)性事件，更沒有從社會的穩(wěn)定、政權(quán)的安危和人民的幸福與否等角度來關(guān)注危機(jī)問題，缺乏危機(jī)意識，對其危害性認(rèn)識不足，從而未能有效地預(yù)防危機(jī)，致使許多本該避免的危機(jī)由于未能有效防范而發(fā)生。另一方面是源于利益格局的調(diào)整。就我國來看，當(dāng)前正處在“黃金發(fā)展期”和“矛盾凸顯期”，國際經(jīng)驗(yàn)表明這一時(shí)期往往是“非穩(wěn)定狀態(tài)”頻發(fā)的“關(guān)鍵階段”，是發(fā)展與穩(wěn)定、公平與效率、人口與資源環(huán)境等矛盾比較突出的時(shí)期，同時(shí)也是經(jīng)濟(jì)容易失控、人們心理容易失衡、價(jià)值觀念變化重塑的關(guān)鍵時(shí)期。隨著改革的不斷深化，必然涉及各方面的利益調(diào)整，不可避免地會出現(xiàn)各種新情況、新問題和新矛盾，形成一些不穩(wěn)定因素，產(chǎn)生一些公共危機(jī)事件。而且，這些危機(jī)會呈現(xiàn)出國內(nèi)問題與國外問題交織，人民內(nèi)部矛盾與敵我矛盾交織，歷史遺留問題和發(fā)展中新出現(xiàn)問題交織等復(fù)雜特性。從國際環(huán)境上看，在經(jīng)濟(jì)全球化和地區(qū)經(jīng)濟(jì)一體化的進(jìn)程中，往往會由一國經(jīng)濟(jì)、政治等的危機(jī)擴(kuò)散，傳染并導(dǎo)致其他地區(qū)經(jīng)濟(jì)集團(tuán)成員國之間發(fā)生“連鎖危機(jī)”。在國際間經(jīng)濟(jì)、政治和文化等交流與往來密切的今天，因國際環(huán)境因素而引發(fā)的公共危機(jī)呈增長趨勢。公共危機(jī)是客觀存在的社會非常態(tài)現(xiàn)象。治理公共危機(jī)并提升治理水平和能力，在發(fā)揮傳統(tǒng)國家職能的同時(shí)，需要拓展國家作用社會的職能方式。首先，確立國家危機(jī)管理職能。公共危機(jī)是社會公共領(lǐng)域所發(fā)生的危機(jī)，在社會國家化的時(shí)代，公共危機(jī)管理是國家職能作用的范疇。公共危機(jī)的發(fā)生往往暴露出傳統(tǒng)國家職能在公共領(lǐng)域中的缺位。應(yīng)彌補(bǔ)傳統(tǒng)國家職能的不足，把公共危機(jī)管理整合到國家職能之中，建立和完善公共危機(jī)管理的組織體系和機(jī)構(gòu)，形成靈敏的危機(jī)反應(yīng)機(jī)制，以快速應(yīng)對危機(jī)，迅速控制危機(jī)。

其次，轉(zhuǎn)換國家職能的作用方式。隨著國家工作重心的轉(zhuǎn)移，與國家的階級職能相比，國家的社會職能應(yīng)居于主導(dǎo)地位。這就需要通過國家職能非集中化，將國家部分職能轉(zhuǎn)移給社會和非政府組織，構(gòu)建政治國家與公民社會合作的社會治理機(jī)制。并通過構(gòu)建此種機(jī)制，來完善國家傳統(tǒng)職能作用的方式，健全國家在社會機(jī)制和市場機(jī)制中的作用方式，解決國家在公共危機(jī)領(lǐng)域的職能失靈，形成現(xiàn)代政治生活“善治”的國家職能模式。

再次，完善國家的法治職能途徑。在國家治理方式中，法治因其穩(wěn)定性、理性化和制度化而成為一種優(yōu)先選擇的治國方式。國家的專政職能與法治治理無疑具有離散性，公共危機(jī)發(fā)生的部分原因有可能是由國家專政職能的發(fā)揮不當(dāng)而引發(fā)的。把國家職能納入法治軌道，依法發(fā)揮國家在公共領(lǐng)域的職能，是法治時(shí)代國家進(jìn)行公共危機(jī)管理的必由之路。

最后，轉(zhuǎn)變國家職能的作用范圍。如何轉(zhuǎn)變國家職能，一直是國家體制改革的關(guān)鍵和難點(diǎn)。公共危機(jī)的發(fā)生對國家職能的轉(zhuǎn)變具有促進(jìn)作用：國家職能不再是全能的，而是有限的。國家應(yīng)根據(jù)公眾需求，在國家職能作用上體現(xiàn)公眾的利益訴求，保持國家專政職能與服務(wù)職能的合理張力和動(dòng)態(tài)統(tǒng)一。

公共危機(jī)管理的必要性表明，國家社會性強(qiáng)化具有歷史的必然性。一方面，人類社會發(fā)展與進(jìn)步所面臨的各類問題的解決，日益成為國家問題，社會的各類問題走向國家，把國家與人類社會發(fā)展和進(jìn)步聯(lián)系起來，是歷史教給人類的真理。另一方面，國家的力量以其不可阻擋的進(jìn)程將人類社會卷入國家生活，印證了馬恩認(rèn)為的“國家是文明社會的概括”之結(jié)論的正確。④國家在社會發(fā)展過程中的強(qiáng)化，或者說社會的國家化，并非是一個(gè)空泛的概念，是歷史發(fā)展的一種必然。

三、非傳統(tǒng)安全擴(kuò)充國家職能

構(gòu)建和諧社會需要和諧世界發(fā)展的時(shí)代背景。美國“9·11”恐怖事件的發(fā)生，使得國家非傳統(tǒng)安全及其處理問題，成為國家域外職能的突出內(nèi)容，引起國家安全領(lǐng)域的觀念、實(shí)踐和國家管理社會職能的變化。

非傳統(tǒng)安全是相對于傳統(tǒng)安全而言的。傳統(tǒng)安全主要是指由軍事、政治和外交活動(dòng)導(dǎo)致的事關(guān)主權(quán)國家政權(quán)存亡的安全問題，非傳統(tǒng)安全主要涉及對主權(quán)國家及人類整體生存與發(fā)展構(gòu)成威脅的經(jīng)濟(jì)與金融安全、資源與生態(tài)環(huán)境安全、信息與文化安全、疾病蔓延、恐怖主義等問題。區(qū)別于傳統(tǒng)安全，非傳統(tǒng)安全對社會威脅的特點(diǎn)有三個(gè)顯著特征：一是非傳統(tǒng)安全威脅的來源大多是由個(gè)人和社會群體行為導(dǎo)致的；二是非傳統(tǒng)安全具有更強(qiáng)的社會性、跨國性和全球性；三是對非傳統(tǒng)安全的治理難度大、過程長。非傳統(tǒng)安全問題已不是個(gè)別國家和地區(qū)面臨的問題，是一個(gè)全球性的問題。

非傳統(tǒng)安全的產(chǎn)生就其社會根源而言，主要有兩方面。一是國際形勢變化的結(jié)果。冷戰(zhàn)結(jié)束后，和平與發(fā)展成為世界的主題，世界政治格局由兩極對峙向多極化方向發(fā)展，從而使得軍事力量和軍事建設(shè)的絕對重要地位有所下降，它們不再是衡量國家實(shí)力的唯一重要標(biāo)準(zhǔn)，而只是衡量一個(gè)國家綜合國力的標(biāo)準(zhǔn)之一。經(jīng)濟(jì)、文化、資源、人才、環(huán)境、生態(tài)等非傳統(tǒng)安全問題的影響力不斷增大，從而成為國際社會面臨的主要問題。二是全球化的產(chǎn)物。生產(chǎn)的國際化使一國與其他國家的聯(lián)系十分緊密，并使世界經(jīng)濟(jì)呈現(xiàn)出一體化的趨勢。全球化對人類社會產(chǎn)生的影響不只局限于經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域。全球化與非傳統(tǒng)安全是一對孿生物，它同樣帶來發(fā)展中的不公正。不合理的國際經(jīng)濟(jì)政治秩序，加大了西方發(fā)達(dá)國家與發(fā)展中國家的兩極分化，引發(fā)出經(jīng)濟(jì)民族主義問題、種族沖突問題、貧困問題、移民問題、難民問題、跨國犯罪問題、恐怖主義問題等更多的非傳統(tǒng)安全問題。有跡象表明，全球化程度越高，非傳統(tǒng)安全問題影響就越大。⑤三是國家發(fā)展的產(chǎn)物。非傳統(tǒng)安全的出現(xiàn)不僅是國際社會發(fā)展的產(chǎn)物，就其實(shí)質(zhì)而言，非傳統(tǒng)安全依然是國家的產(chǎn)物。作為從社會產(chǎn)生并日益脫離社會、居于社會之上的公共權(quán)力，國家產(chǎn)生之后，就憑借自身強(qiáng)大的的實(shí)力來維護(hù)社會穩(wěn)定，保障國家的安全；而處于弱小力量、弱勢地位的個(gè)體、組織、集團(tuán)等，無論在經(jīng)濟(jì)、政治、軍事、資源、能量等方面，都無力與國家對等與抗衡。在國家不能滿足個(gè)體、組織、集團(tuán)等所必須的合理需要和利益時(shí)，或者國家處于專制統(tǒng)治而個(gè)體、組織、集團(tuán)等沒有渠道表達(dá)自己利益訴求時(shí)，個(gè)體、組織、集團(tuán)等就會采取非國家的手段對國家發(fā)生影響，以達(dá)到滿足自己利益、保障自己安全的目的。當(dāng)這些問題發(fā)生在一國之內(nèi)時(shí)，就產(chǎn)生國內(nèi)非傳統(tǒng)安全；一旦這些問題跨越國界就成為國際性問題，成為國際非傳統(tǒng)安全。換言之，非傳統(tǒng)安全是國家不可避免的產(chǎn)物，其出現(xiàn)首先產(chǎn)生于一國之內(nèi)，由此而擴(kuò)散到國際社會。

從一定意義上講，國家域外職能可以說是國家的外部職能，或者是對外職能，但是國家域外職能不僅僅是國家的外部職能或者是對外職能，它既涵蓋了國家的外部職能和對外職能，同時(shí)包括超出國家作為階級統(tǒng)治工具范疇之外的職能。非傳統(tǒng)國家安全發(fā)生后引發(fā)的一個(gè)很自然的后果，就是人們對國家對外職能的再思考和再認(rèn)識。

非傳統(tǒng)國家安全觀所要求的國家域外職能應(yīng)該是綜合的職能觀。新安全觀強(qiáng)調(diào)，隨著全球化時(shí)代的到來，越來越多的非傳統(tǒng)安全問題正影響著人類的生活。世界在非傳統(tǒng)安全因素不斷增多的新形勢下，國家對外職能中的軍事成分會進(jìn)一步降低。因此，今天所要求的國家域外職能已是包括政治、軍事、經(jīng)濟(jì)、社會、環(huán)境等諸方面職能在內(nèi)的綜合職能，從而提升了非傳統(tǒng)安全內(nèi)容在國家域外職能中的分量。在國家對外綜合職能中，經(jīng)濟(jì)職能、文化和生態(tài)職能等首先應(yīng)得到高度重視，只有這樣，政治、軍事安全的基礎(chǔ)和前提才會有基本保障。在全球化的時(shí)代，這種國家域外職能的綜合性傾向會更加明顯。

非傳統(tǒng)國家安全觀所要求的國家域外職能應(yīng)該是以人為本的職能觀。在傳統(tǒng)安全觀中，國家對外職能的主體是國家，其他職能主體則較少被提及或不占主導(dǎo)地位。非傳統(tǒng)國家安全觀則強(qiáng)調(diào)，在當(dāng)今世界，民族國家雖然構(gòu)成國家域外職能的主要和最重要的行為主體，但是，非傳統(tǒng)國家安全觀同時(shí)要求，國家域外職能主體已不應(yīng)再局限于國家，而是擴(kuò)大到了個(gè)人、群體、集團(tuán)、社會乃至全球，它們都已成為國家域外職能的主體，從而使國家域外職能從國家層面上升到國家與人的層面，人類安全作為國家域外職能的重要組成部分。中國政府始終把保護(hù)廣大人民群眾的身體健康和生命安全放在第一位，充分顯示了以人為本的國家域外職能觀。

非傳統(tǒng)國家安全觀所要求的國家域外職能應(yīng)該是合作安全的職能觀。傳統(tǒng)安全觀認(rèn)為，國家間的對外職能關(guān)系是一種零和關(guān)系，因此，國家對外職能可以通過擴(kuò)充單邊軍事力量或建立若干國家的軍事聯(lián)盟來發(fā)揮。非傳統(tǒng)國家安全觀認(rèn)為，隨著高度依存的世界體系的逐步形成，國家域外職能已日益帶有國際乃至全球安全的色彩。因此，國際社會只有通過合作而不是對抗、多邊而不是單邊的手段才能共同解決諸多共同面臨的問題，才能獲得共同安全。

注釋

①《馬克思恩格斯選集》第3卷，人民出版社，1995年，第523頁。②張國慶：《公共政策分析》，復(fù)旦大學(xué)出版社，2004年，第259頁。③《馬克思恩格斯選集》第4卷，人民出版社，1995年，第383頁。④《馬克思恩格斯選集》第4卷，人民出版社，1995年，第176頁。⑤李淑云：《非傳統(tǒng)安全的根源與趨勢》，《社會科學(xué)輯刊》2004年第6期。