導(dǎo)語(yǔ)：產(chǎn)能過(guò)剩與地方政府進(jìn)入沖動(dòng)一文來(lái)源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢(xún)客服老師，歡迎參考。

內(nèi)容提要在我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌時(shí)期出現(xiàn)的產(chǎn)能過(guò)剩問(wèn)題是由多種因素決定的，它不僅是一種企業(yè)行為，而且也是一種政府行為。地方政府對(duì)增長(zhǎng)速度和職位升遷的雙重激勵(lì)，引發(fā)地方政府與中央政府以及地方政府之間的博弈，并在產(chǎn)能過(guò)剩形成過(guò)程中起著推波助瀾的作用?！敖忖忂€需系鈴人”，解決產(chǎn)能過(guò)剩問(wèn)題，首先要改變地方政府的進(jìn)入預(yù)期，使地方政府行為合理化。

關(guān)鍵詞產(chǎn)能過(guò)剩地方政府進(jìn)入沖動(dòng)進(jìn)入博弈

近年來(lái)，我國(guó)不少行業(yè)由于盲目投資、低水平擴(kuò)張，導(dǎo)致生產(chǎn)能力的嚴(yán)重過(guò)剩，這已經(jīng)成為經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的突出問(wèn)題。目前，鋼鐵行業(yè)產(chǎn)能已大于市場(chǎng)需求112億噸，而在建、擬建生產(chǎn)能力還有115億噸；電解鋁行業(yè)產(chǎn)能已高達(dá)1030萬(wàn)噸，而其中閑置能力就有260萬(wàn)噸；鐵合金行業(yè)現(xiàn)有產(chǎn)能2213萬(wàn)噸，企業(yè)開(kāi)工率僅為40%左右；焦炭行業(yè)產(chǎn)能超出需求1億噸，而在建和擬建能力還各有3000萬(wàn)噸；汽車(chē)行業(yè)產(chǎn)能過(guò)剩200萬(wàn)輛，在建能力還有220萬(wàn)輛。除了上述行業(yè)之外，水泥、電力、煤炭、紡織行業(yè)也潛存嚴(yán)重的產(chǎn)能過(guò)剩問(wèn)題。在經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌時(shí)期，這種生產(chǎn)能力的嚴(yán)重過(guò)剩，是由多種因素決定的，它不僅是一種企業(yè)行為，而且也是一種政府行為，地方政府的進(jìn)入沖動(dòng)在產(chǎn)能過(guò)剩形成過(guò)程中起著推波助瀾的作用。

一、地方政府：轉(zhuǎn)軌時(shí)期市場(chǎng)進(jìn)入的重要決策主體

在傳統(tǒng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，我國(guó)政府對(duì)國(guó)有企業(yè)實(shí)行高度集權(quán)的管理體制，企業(yè)完全是上級(jí)行政部門(mén)的附屬物，政府成為市場(chǎng)進(jìn)入的唯一決策主體，項(xiàng)目設(shè)計(jì)、資金籌措都是以政府為主，這些都是建立在政企不分和國(guó)家財(cái)政主導(dǎo)型國(guó)民收入分配結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)上的。改革開(kāi)放以來(lái)，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌，市場(chǎng)進(jìn)入決策主體開(kāi)始出現(xiàn)位移，企業(yè)已經(jīng)逐步成為市場(chǎng)進(jìn)入的主要力量，但政府在市場(chǎng)進(jìn)入決策中并沒(méi)有完全退出。

地方政府的市場(chǎng)進(jìn)入行為，不僅基于對(duì)政績(jī)和財(cái)政收入的考慮，具有市場(chǎng)進(jìn)入動(dòng)力，而且還具備控制市場(chǎng)進(jìn)入的手段。首先，地方政府是國(guó)有資本投資主體，對(duì)國(guó)有資本投向具有決定權(quán)；其次，目前地方政府還是招商引資主體，招商項(xiàng)目的設(shè)計(jì)、招商談判和優(yōu)惠政策的制定都要通過(guò)地方政府，對(duì)外資進(jìn)入規(guī)模和進(jìn)入產(chǎn)業(yè)，地方政府在很大程度上起著決定作用，甚至有些地方將招商引資作為政府的“一把手”工程，級(jí)級(jí)下任務(wù)，層層下指標(biāo)，完不成任務(wù)指標(biāo)扣減工資和獎(jiǎng)金；第三，對(duì)于一般社會(huì)投資項(xiàng)目雖然取消了審批制，但還是要通過(guò)有關(guān)部門(mén)的核準(zhǔn)，地方政府可以通過(guò)操縱土地價(jià)格、銀行貸款以及環(huán)保和安全標(biāo)準(zhǔn)等，控制企業(yè)的進(jìn)入與退出。因此，在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌時(shí)期，我國(guó)的市場(chǎng)進(jìn)入的決策權(quán)開(kāi)始從政府的獨(dú)家壟斷，轉(zhuǎn)向在政府與企業(yè)之間進(jìn)行配置。政府與企業(yè)已逐步成為市場(chǎng)進(jìn)入的共同決策主體，市場(chǎng)進(jìn)入是政府進(jìn)入決策與企業(yè)進(jìn)入決策變量的函數(shù)。當(dāng)然兩者之間對(duì)企業(yè)進(jìn)入函數(shù)的影響程度是不盡相同的，這主要是由以下幾個(gè)因素決定的：

一是取決于進(jìn)入企業(yè)所處的產(chǎn)業(yè)性質(zhì)。政府對(duì)市場(chǎng)進(jìn)入決策的影響力比較大的部門(mén)，主要是一些關(guān)系到國(guó)民經(jīng)濟(jì)命脈的基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)，諸如鋼鐵、煤炭、水泥、汽車(chē)、石化、電力等。一方面，這些行業(yè)投資規(guī)模大，對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)具有很強(qiáng)的帶動(dòng)效應(yīng)，可以充分體現(xiàn)地方政府政績(jī)，對(duì)于地方政府而言具有極大吸引力；另一方面，這些行業(yè)進(jìn)入的行政門(mén)檻較高，地方政府具有很強(qiáng)的調(diào)控手段，沒(méi)有地方的拍板，新項(xiàng)目難以上馬。而對(duì)一些競(jìng)爭(zhēng)性產(chǎn)業(yè)政府的影響力就比較弱些，企業(yè)在市場(chǎng)進(jìn)入方面往往起著主要作用。

二是取決于企業(yè)所處的外部市場(chǎng)環(huán)境。企業(yè)的市場(chǎng)進(jìn)入所需要的資金、勞動(dòng)力、土地等生產(chǎn)要素以及企業(yè)產(chǎn)品銷(xiāo)售的市場(chǎng)化程度越高，企業(yè)在市場(chǎng)進(jìn)入中所起的作用就比較大，而政府的影響就比較小。

三是取決于國(guó)有企業(yè)體制改革的深度與廣度，特別是產(chǎn)權(quán)制度改革的進(jìn)展情況。國(guó)有企業(yè)和國(guó)有控股企業(yè)，是政府所能掌握市場(chǎng)進(jìn)入的重要資源。因此，一個(gè)地區(qū)國(guó)有或國(guó)有控股企業(yè)比重越大，政府對(duì)市場(chǎng)進(jìn)入的話(huà)語(yǔ)權(quán)也越強(qiáng)；而企業(yè)產(chǎn)權(quán)越是多樣化、分散化，國(guó)有資本所占的比重就越少，政府對(duì)企業(yè)市場(chǎng)進(jìn)入行為的控制就越微弱。

二、地方政府進(jìn)入目標(biāo)多元化與市場(chǎng)進(jìn)入沖動(dòng)

當(dāng)政府可以影響企業(yè)的進(jìn)入、退出行為時(shí)，企業(yè)的進(jìn)入與退出行為，在一定程度上也就成為政府的行為，政府的進(jìn)入、退出目標(biāo)實(shí)際上也就成為影響企業(yè)行為目標(biāo)的一個(gè)重要變量。在我國(guó)，政府作為市場(chǎng)進(jìn)入的一個(gè)重要決策主體時(shí)，其進(jìn)入目標(biāo)是多元化的。地方政府在進(jìn)行市場(chǎng)進(jìn)入決策時(shí)，不僅要考慮企業(yè)市場(chǎng)進(jìn)入的經(jīng)濟(jì)效益而且還要考慮到經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定增長(zhǎng)、充分就業(yè)等。而這兩個(gè)目標(biāo)往往是矛盾的，況且政府的決策具體是由政府官員個(gè)人做出的，他們也是經(jīng)濟(jì)人。

因此，政府的市場(chǎng)進(jìn)入目標(biāo)是多元化的，具有明顯的雙重性標(biāo)準(zhǔn)，除了經(jīng)濟(jì)效益準(zhǔn)則以外，還有非贏利的行政目標(biāo)，其中包括經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度、財(cái)政收入、社會(huì)穩(wěn)定、擴(kuò)大就業(yè)、社會(huì)福利、政府名聲與政績(jī)，以及背后隱藏著的政府官員的個(gè)人目的，等等。

一般說(shuō)來(lái)，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度、財(cái)政收入、擴(kuò)大就業(yè)、提升政府政績(jī)，是與增加投資數(shù)量、擴(kuò)大生產(chǎn)規(guī)模密切相關(guān)的。因此，行政目標(biāo)與市場(chǎng)進(jìn)入、投資規(guī)模呈正相關(guān)的線(xiàn)性關(guān)系；而按照經(jīng)濟(jì)生活中普遍存在的邊際收益遞減規(guī)律，經(jīng)濟(jì)效益目標(biāo)又是與投資規(guī)模呈上凸的函數(shù)關(guān)系?？梢?jiàn)，在一定條件下，即投資效益函數(shù)值到達(dá)頂點(diǎn)后，投資增長(zhǎng)與投資效益、行政目標(biāo)與經(jīng)濟(jì)目標(biāo)是相矛盾的，因而，政府的市場(chǎng)進(jìn)入必須對(duì)二者進(jìn)行權(quán)衡，以求得總目標(biāo)的最大化。

這就是說(shuō)，在政府進(jìn)入目標(biāo)多元化的情況下，政府的市場(chǎng)進(jìn)入不會(huì)把投資規(guī)模定在利潤(rùn)最大化的水平上，這時(shí)政府的均衡投資必然大于利潤(rùn)最大化的均衡投資，由此產(chǎn)生了過(guò)度的進(jìn)入行為，而且行政目標(biāo)的權(quán)重越大，投資對(duì)總目標(biāo)的貢獻(xiàn)系數(shù)越大，政府均衡投資與利潤(rùn)最大化的均衡投資的偏離值也越大。因此，政府的市場(chǎng)進(jìn)入目標(biāo)的多元化，往往導(dǎo)致比利潤(rùn)最大化更強(qiáng)烈的擴(kuò)張行為，實(shí)際上是以資本收益率的犧牲為代價(jià)的。

三、地方政府和中央政府的進(jìn)入博弈

中央政府與地方政府的投資行為，從根本上看都是為了促進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展，其基本目標(biāo)是一致的，這是毋庸置疑的。但是，中央政府作為國(guó)民經(jīng)濟(jì)宏觀調(diào)控中心，更注重國(guó)民經(jīng)濟(jì)的綜合平衡，社會(huì)生產(chǎn)力的合理布局。而地方政府則更注重封閉式、區(qū)域性經(jīng)濟(jì)利益。因此，在市場(chǎng)進(jìn)入中，中央政府與地方政府的博弈，主要表現(xiàn)在產(chǎn)業(yè)政策的管制與反管制方面。

這種進(jìn)入博弈存在的主要空間在于：

1.為了避免重復(fù)建設(shè)，低水平擴(kuò)張，防止資源浪費(fèi)，中央政府根據(jù)產(chǎn)業(yè)政策，對(duì)全國(guó)性的重大建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行的數(shù)量控制與市場(chǎng)準(zhǔn)入是完全必要的。但是，按照各地的資源稟賦、市場(chǎng)狀況、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平等條件，建設(shè)項(xiàng)目地區(qū)的布局具有一定的機(jī)動(dòng)性。比如，一個(gè)石化項(xiàng)目可以放在山東，也可以放在廣東；一個(gè)汽車(chē)廠(chǎng)可以建在上海，也可以建在南京，而且可能都有一些道理。這樣，地方政府在申報(bào)投資項(xiàng)目時(shí)，總可以拿出理由充足的“可批性”報(bào)告，或者是強(qiáng)調(diào)自己的資源優(yōu)勢(shì)，或者是訴說(shuō)自己的種種困難，或者是進(jìn)行攀比，要求中央“一碗水端平”，總之，他們可以利用各種手段與中央政府討價(jià)還價(jià)，以達(dá)到爭(zhēng)取項(xiàng)目立項(xiàng)或中央投資的目的。

2.政府調(diào)控市場(chǎng)進(jìn)入的主要手段有項(xiàng)目核準(zhǔn)，制訂環(huán)境、安全、資源利用準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，控制土地、信貸等，由政府的行政系統(tǒng)控制“長(zhǎng)線(xiàn)”產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。但項(xiàng)目核準(zhǔn)制在管理上實(shí)行分級(jí)核準(zhǔn)的原則，各級(jí)政府的核準(zhǔn)權(quán)限以建設(shè)規(guī)模和建設(shè)階段予以劃分。建設(shè)項(xiàng)目有限額以上和限額以下之分，限額以上的建設(shè)項(xiàng)目需報(bào)國(guó)務(wù)院或國(guó)家發(fā)展改革委員會(huì)核準(zhǔn)，限額以下建設(shè)項(xiàng)目則由地方政府自行決定。在不同時(shí)期、不同行業(yè)和不同投資來(lái)源項(xiàng)目的限額是不同的。如，按照2004年《外商投資項(xiàng)目核準(zhǔn)暫行管理辦法》規(guī)定，總投資在1億美元及以上的鼓勵(lì)類(lèi)、允許類(lèi)項(xiàng)目和總投資5000萬(wàn)美元及以上的限制類(lèi)項(xiàng)目，由國(guó)家發(fā)展改革委員會(huì)核準(zhǔn)項(xiàng)目申請(qǐng)報(bào)告；其中總投資5億美元及以上的鼓勵(lì)類(lèi)、允許類(lèi)項(xiàng)目和總投資1億美元及以上的限制類(lèi)項(xiàng)目，由國(guó)家發(fā)展改革委員會(huì)對(duì)項(xiàng)目申請(qǐng)報(bào)告審核后報(bào)國(guó)務(wù)院核準(zhǔn)?？偼顿Y1億美元以下的鼓勵(lì)類(lèi)、允許類(lèi)項(xiàng)目和總投資5000萬(wàn)美元以下的限制類(lèi)項(xiàng)目，由地方政府部門(mén)核準(zhǔn)。省級(jí)以下核準(zhǔn)機(jī)關(guān)的核準(zhǔn)權(quán)限，由省級(jí)人民政府確定。5000萬(wàn)美元以下限制類(lèi)項(xiàng)目須由省級(jí)發(fā)展改革部門(mén)核準(zhǔn)，項(xiàng)目核準(zhǔn)權(quán)不得下放。

在這種投資管理體制下，地方政府有權(quán)核準(zhǔn)的項(xiàng)目，已經(jīng)包括了大部分地方和企業(yè)愿意優(yōu)先考慮的中小型投資項(xiàng)目。即使是限額以上的項(xiàng)目，由于地方政府與中央政府之間存在著信息不對(duì)稱(chēng)，地方政府也可以利用自身的信息優(yōu)勢(shì)，避開(kāi)中央政府的管制與約束。一是將大項(xiàng)目“化整為零”，低估項(xiàng)目成本，以技改名義搞基建，等等；二是“先斬后奏”，項(xiàng)目未經(jīng)審批同意，擅自動(dòng)工上馬，不管上報(bào)項(xiàng)目能否通過(guò)核準(zhǔn)，就擅自與外商簽約，造成既成事實(shí)，給上級(jí)政府施加壓力；三是“謊報(bào)軍情”，或者隱瞞配套項(xiàng)目爭(zhēng)取立項(xiàng)，或者明知中央要“砍一刀”而故意多報(bào)投資。

3.由于我國(guó)地域廣闊，各個(gè)地方因資源稟賦條件等原因?qū)е陆?jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，要求中央政府在制定政策時(shí)，不得不以“各地根據(jù)本地情況”為由，給地方在貫徹政策時(shí)留有余地。這種作法既可以調(diào)動(dòng)地方政府的積極性，防止因政策剛性或不合理所帶來(lái)的社會(huì)成本，同時(shí)也給地方政府執(zhí)行產(chǎn)業(yè)政策時(shí)留有空間：在中央的產(chǎn)業(yè)政策指向與地方的利益指向相一致時(shí)，這種政策效應(yīng)得到不斷的放大。而當(dāng)中央制定的產(chǎn)業(yè)政策指向與地方利益指向不一致甚至是抵觸時(shí)，地方政府往往會(huì)討價(jià)還價(jià)，甚至與下屬企業(yè)一起采取暗中抵制的合謀行為，使這種政策的效應(yīng)被削弱，甚至起不到實(shí)際的作用。在一般情況下，市場(chǎng)進(jìn)入屬于經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)增量調(diào)整，與地方政府的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定的目標(biāo)相吻合，地方政府往往會(huì)放大與擴(kuò)張這種產(chǎn)業(yè)政策效應(yīng)；而市場(chǎng)退出屬于經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的存量調(diào)整，從短期效果看往往是與地方政府的發(fā)展目標(biāo)與穩(wěn)定目標(biāo)相背離的，因此，地方政府往往會(huì)盡量縮小與削弱這種政策效應(yīng)。這一點(diǎn)在壓縮重復(fù)建設(shè)項(xiàng)目淘汰落后產(chǎn)業(yè)時(shí)表現(xiàn)得特別明顯。

四、地方政府之間的進(jìn)入博弈

目前，我國(guó)地方政府的市場(chǎng)進(jìn)入具有雙重動(dòng)機(jī)，一是經(jīng)濟(jì)動(dòng)機(jī)，即為地區(qū)的經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出和地方稅收的最大化而競(jìng)爭(zhēng)；二是政治動(dòng)機(jī)，即為創(chuàng)造政績(jī)，獲取各自的仕途晉升而競(jìng)爭(zhēng)。因此，市場(chǎng)進(jìn)入的競(jìng)爭(zhēng)首先表現(xiàn)為地方政府之間的競(jìng)爭(zhēng)，然后才表現(xiàn)為企業(yè)之間的競(jìng)爭(zhēng)，即地方政府努力憑借其行政權(quán)力及經(jīng)濟(jì)實(shí)力幫助本地企業(yè)進(jìn)入市場(chǎng)，擴(kuò)張實(shí)力，從外部吸納稀缺資源，并通過(guò)市場(chǎng)進(jìn)入創(chuàng)造更多的生產(chǎn)性利潤(rùn)，從而擴(kuò)大地方政府的剩余分享額，并獲取政治晉升的資本。因此，企業(yè)之間的市場(chǎng)進(jìn)入競(jìng)爭(zhēng)的背后，實(shí)際上反映了作為這些企業(yè)的出資者和控制者的不同級(jí)別、不同區(qū)域政府之間的市場(chǎng)進(jìn)入競(jìng)爭(zhēng)，并形成了不同級(jí)別、不同區(qū)域政府之間的市場(chǎng)進(jìn)入博弈。在這種市場(chǎng)進(jìn)入博弈中，各個(gè)地方政府同時(shí)行動(dòng)，根據(jù)自身掌握的信息預(yù)測(cè)對(duì)方行為，并以此為前提選擇使自身利益最大化的行動(dòng)。

假定有甲、乙兩地政府，在市場(chǎng)進(jìn)入方面，他們都面臨著進(jìn)入與不進(jìn)入的選擇，從而形成四種可能的選擇組合，而每一種選擇組合，都給甲、乙政府帶來(lái)不同的結(jié)果。第一種組合為甲、乙政府都不進(jìn)入，其結(jié)果他們的績(jī)效所得都為零，即(0，0)；第二種組合為甲、乙政府都進(jìn)入，在市場(chǎng)容量有限的情況下，其進(jìn)入結(jié)果，必然造成生產(chǎn)能力過(guò)剩，產(chǎn)品積壓，企業(yè)虧損，雙方的損失均為-1，即(-1，-1)；第三種組合是一方政府進(jìn)入，另一方政府不進(jìn)入。比如，甲政府進(jìn)入，乙政府不進(jìn)入，這時(shí)甲政府獨(dú)自獲得進(jìn)入效益，乙政府不進(jìn)入從經(jīng)濟(jì)上說(shuō)并沒(méi)有多大的損失，但與甲政府相比，其政績(jī)卻相形見(jiàn)絀，表現(xiàn)總體績(jī)效為負(fù)效應(yīng)，其績(jī)效組合為(3，-2)；第四種組合為乙政府進(jìn)入，甲政府不進(jìn)入，其后果也是如此，其經(jīng)濟(jì)績(jī)效組合為(-2，3)。

第一種戰(zhàn)略組合顯然是暫時(shí)的、不穩(wěn)定的，受到巨大進(jìn)入利益的誘惑，雙方政府總有一方遲早要進(jìn)入市場(chǎng)。第三、四種組合盡管是社會(huì)福利最大選擇，也是上級(jí)政府所鼓勵(lì)、支持的，但是受到地方利益的驅(qū)動(dòng)，這種戰(zhàn)略組合也是處于非穩(wěn)定狀態(tài)。因?yàn)槿绻?乙)政府進(jìn)入市場(chǎng)，必然造成甲(乙)地經(jīng)濟(jì)發(fā)展和收益增加；而乙(甲)政府如果原地不動(dòng)，不僅經(jīng)濟(jì)效益為零，而且與甲(乙)地相比政績(jī)相形見(jiàn)絀，無(wú)論對(duì)上級(jí)政府還是對(duì)當(dāng)?shù)匕傩斩疾缓媒淮?，有礙于仕途晉升，顯然，這兩種組合也是一種不穩(wěn)定的戰(zhàn)略組合。由于在職位晉升博弈中，一個(gè)地方官員獲得提升的機(jī)會(huì)將會(huì)影響另一地方官員的提升機(jī)會(huì)，促使參與者只關(guān)心自己與競(jìng)爭(zhēng)者的相對(duì)位次，對(duì)那些利己不利人(甚至利己損人)的事情激勵(lì)最充分，而對(duì)于那些利己又利人(更何況利人不利己)的帕累托合作則激勵(lì)不足。

因此，地方政府之間的進(jìn)入競(jìng)爭(zhēng)，最終只能以第二種組合為納什均衡點(diǎn)，即在甲政府選擇進(jìn)入的條件下，乙政府選擇不進(jìn)入的損失為-2，而選擇進(jìn)入的損失為-1，兩弊相權(quán)取其輕，乙政府必然選擇進(jìn)入策略；而在甲政府選擇不進(jìn)入的條件下，乙政府選擇不進(jìn)入的損失為0，而選擇進(jìn)入的收益為3，兩利相權(quán)取其重，乙政府也必然選擇進(jìn)入策略。同樣道理無(wú)論乙政府作何選擇，甲政府的理性選擇也是進(jìn)入市場(chǎng)。在各級(jí)政府的自身利益驅(qū)動(dòng)下，進(jìn)行盲目投資擴(kuò)張，拼命爭(zhēng)上項(xiàng)目，在地方政府之間形成市場(chǎng)進(jìn)入競(jìng)爭(zhēng)的白熱化局面。

在這種情況下，中央政府從全社會(huì)福利最大化出發(fā)，為了減少地方政府之間的盲目競(jìng)爭(zhēng)，有必要對(duì)市場(chǎng)進(jìn)入進(jìn)行調(diào)控，從邏輯上說(shuō)，可采取以下兩種辦法：一是采取利益補(bǔ)償，即由上級(jí)政府決定，只允許一方地方政府進(jìn)入，并通過(guò)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的方法，“平調(diào)”該政府的進(jìn)入收益，對(duì)不進(jìn)入方的損失進(jìn)行必要的補(bǔ)償①。這種試圖通過(guò)受益者提供補(bǔ)償以避免重復(fù)上馬、重復(fù)建設(shè)的作法，盡管一些學(xué)者曾在產(chǎn)業(yè)政策的理論研究中提出過(guò)，但在實(shí)踐中往往難以執(zhí)行與操作：首先，在目前的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和政府分權(quán)體制下，上級(jí)政府缺乏這種“平調(diào)”的權(quán)威性；其次，即使能夠?qū)嵭小捌秸{(diào)”，各地方政府從自身的非經(jīng)濟(jì)目標(biāo)(如擴(kuò)大控制權(quán)、就業(yè)、政績(jī)等)出發(fā)，也會(huì)做出進(jìn)入的決策。

二是采取行政命令，只允許一方政府進(jìn)入，而不允許另一方政府進(jìn)入。這種作法在傳統(tǒng)的高度集權(quán)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代或許還能奏效，但在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中，卻很難行得通。利益獨(dú)立化的地方政府，或是陽(yáng)奉陰違，明不干暗干；或?qū)⒌胤秸g的進(jìn)入博弈轉(zhuǎn)化為地方政府之間對(duì)上級(jí)政府的“攻關(guān)”博弈，各個(gè)地方政府將憑借經(jīng)濟(jì)實(shí)力加談判技巧，爭(zhēng)取上級(jí)政府的獨(dú)家進(jìn)入許諾，爭(zhēng)奪壟斷進(jìn)入市場(chǎng)的“租金”。這種地方政府間競(jìng)相“攻關(guān)”博弈的結(jié)果，一方面造成爭(zhēng)取市場(chǎng)進(jìn)入的“攻關(guān)戰(zhàn)斗”愈演愈烈，不斷升級(jí)，“攻關(guān)”成本不斷提高，近幾年，高層政府腐敗現(xiàn)象層出不窮，究其根源與此有著很大的關(guān)系；另一方面又會(huì)導(dǎo)致上級(jí)政府的政策發(fā)生扭曲、誤導(dǎo)，由于各地方政府的市場(chǎng)進(jìn)入攻關(guān)，其作用力可能會(huì)相互抵消，實(shí)際上往往又會(huì)回到原有的納什均衡點(diǎn)：上級(jí)政府為了緩解來(lái)自各個(gè)方面的壓力，擺平方方面面的關(guān)系，不得不放松市場(chǎng)進(jìn)入管制，批準(zhǔn)所有項(xiàng)目上馬，造成市場(chǎng)進(jìn)入壁壘的失效。

當(dāng)然，由于各級(jí)政府部門(mén)控制的金融資源的數(shù)量是有限的，因而，其進(jìn)入市場(chǎng)的資金受到這種資金來(lái)源的限制，既限制著進(jìn)入市場(chǎng)的企業(yè)數(shù)量，又限制著進(jìn)入市場(chǎng)的企業(yè)規(guī)模。而在二者發(fā)生矛盾的時(shí)候，各級(jí)政府往往會(huì)通過(guò)犧牲企業(yè)規(guī)模的方式，來(lái)滿(mǎn)足進(jìn)入市場(chǎng)的企業(yè)的數(shù)量要求，增加企業(yè)的數(shù)量，進(jìn)行撒胡椒面式的資金分配，比起發(fā)展規(guī)模經(jīng)濟(jì)，這種方法更能滿(mǎn)足充分就業(yè)，更能擺平方方面面的進(jìn)入要求與進(jìn)入沖動(dòng)，也更能體現(xiàn)地方政府的政績(jī)，因而也更受到各級(jí)政府的重視。其結(jié)果形成地方政府市場(chǎng)進(jìn)入沖動(dòng)與地方政府資金約束的矛盾，在這種情況下，預(yù)算限制實(shí)際上不能限制某個(gè)行業(yè)的市場(chǎng)進(jìn)入的企業(yè)數(shù)量，而只能限制單個(gè)企業(yè)的生產(chǎn)能力與生產(chǎn)規(guī)模，只能限制企業(yè)可能產(chǎn)生與形成的規(guī)模經(jīng)濟(jì)與效益遞增的擴(kuò)張行為，而無(wú)法阻止大量規(guī)模不經(jīng)濟(jì)的企業(yè)的不斷進(jìn)入。

總之，產(chǎn)能過(guò)剩是任何社會(huì)都會(huì)存在的一種經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象。一定程度的產(chǎn)能過(guò)剩，是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中的常態(tài)。但是，在成熟的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，由于存在硬預(yù)算約束的市場(chǎng)主體和較為完善的市場(chǎng)體系，產(chǎn)業(yè)內(nèi)企業(yè)間競(jìng)爭(zhēng)具備優(yōu)勝劣汰機(jī)制，經(jīng)營(yíng)不善的企業(yè)能較容易被其他企業(yè)并購(gòu)甚至倒閉破產(chǎn)，即使產(chǎn)能過(guò)剩，市場(chǎng)也會(huì)迫使企業(yè)做出調(diào)整。第二次世界大戰(zhàn)以后，西方國(guó)家推行以刺激需求為主的凱恩斯政策，一般不會(huì)存在長(zhǎng)時(shí)期、大規(guī)模的產(chǎn)能過(guò)剩。但是，在我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型時(shí)期，由于產(chǎn)能過(guò)剩是一種政府行為，而國(guó)家的宏觀調(diào)控又遇到地方政府的“阻?！倍y以貫徹到底，加上某些行業(yè)退出門(mén)檻高，沉沒(méi)成本大，而政府對(duì)環(huán)保等監(jiān)管不力，企業(yè)很容易將內(nèi)部成本外部化，使產(chǎn)能過(guò)剩問(wèn)題成為難以治愈的頑疾。

“解鈴還需系鈴人”。解決產(chǎn)能過(guò)剩問(wèn)題，首先要改變地方政府的行為，使地方政府行為合理化。為此，當(dāng)前首先要解決以下兩個(gè)關(guān)鍵問(wèn)題：一是要促進(jìn)地方政府行政管理職能與國(guó)有資產(chǎn)管理職能相分離。地方政府作為一個(gè)地方的行政管理機(jī)關(guān)，主要行使經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理和公共服務(wù)等職責(zé)，不再履行國(guó)有資產(chǎn)的投資職能和保值增值責(zé)任；二是改革地方政府政績(jī)考核評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，特別要把反映經(jīng)濟(jì)質(zhì)量和效益狀況、反映能源資源消耗和環(huán)境影響程度、反映社會(huì)發(fā)展和人的全面發(fā)展情況的指標(biāo)納入指標(biāo)體系，引導(dǎo)各級(jí)地方政府自覺(jué)克服重速度輕效益、重投入輕產(chǎn)出、重?cái)?shù)量輕質(zhì)量、重外延輕內(nèi)涵的傾向，真正按照科學(xué)發(fā)展觀的要求謀劃和推動(dòng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

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