導(dǎo)語：從我國縣鄉(xiāng)機構(gòu)設(shè)置現(xiàn)狀看制度安排對地方政府組織績效的影響一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

[摘要]現(xiàn)有的政府組織績效評估理論與方法沒有考慮到制度安排對政府組織績效的影響。現(xiàn)行中國縣鄉(xiāng)政府機構(gòu)設(shè)置煩瑣，職能重疊，職責(zé)不清，領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)太多，人員編制規(guī)模過大，都是上級政府部門按照有關(guān)規(guī)定設(shè)計的，政府組織績效不盡如人意是制度安排造成的。只有政府部門“讓利與民”，才能使政府真正成為“人民滿意的政府”。

[關(guān)鍵詞]政府績效；評估；機構(gòu)；編制；制度變遷

自20世紀60年代以來，以政府財政危機和信用危機為背景，北美和歐洲發(fā)達國家的政府和公共部門出現(xiàn)績效導(dǎo)向，并引導(dǎo)著各國政府的公共管理實踐。在我國，自黨的十六大以來，全面、協(xié)調(diào)和可持續(xù)的發(fā)展觀逐漸深入人心，成為國家的發(fā)展戰(zhàn)略思想。國家領(lǐng)導(dǎo)人在多個正式場合提到“科學(xué)發(fā)展觀”、“正確政績觀”，中國政府定位于建設(shè)“廉潔務(wù)實高效政府”、“法制政府”和“人民滿意政府”。國家和政府的道路選擇極大地推動了中國政府績效評估活動的開展，僅從關(guān)于政府績效評估的報道和研究來看，近年來呈逐漸“升溫”趨勢，成為中國社會的一個熱點問題。[1]而從實踐看，黨的十六屆四中全會提出要抓緊建立一套科學(xué)的干部實績考核標(biāo)準(zhǔn)和辦法，在此背景下，政府績效評價研究具有了鮮明的時代特征和現(xiàn)實意義。

一、國內(nèi)關(guān)于政府績效評估現(xiàn)狀

我國績效評價的歷史淵源主要體現(xiàn)為官員個人的績效評價，政府作為實現(xiàn)特定職能的組織的績效評價實踐顯得較為滯后。[2]在過去20多年中，中國實行了跨越式、非均衡的發(fā)展戰(zhàn)略，與此相適應(yīng)，上下級政府間以及政府組織內(nèi)部的績效考核主要采用了關(guān)鍵業(yè)績指標(biāo)體系的方法，[3]并最終形成了以目標(biāo)責(zé)任制為主的績效評價方式。在這種方式的主導(dǎo)下，我國地方政府績效評價指標(biāo)演化為目標(biāo)責(zé)任考核評價指標(biāo)，評價指標(biāo)設(shè)計的主要依據(jù)或來源是各級政府在年度工作之初所制定的目標(biāo)責(zé)任計劃書。在操作過程中，各級政府實施績效評價的實踐者一般遵循著“科學(xué)、客觀、公正、真實”的原則，采取綜合各方意見的方式形成評價指標(biāo)體系。

與此同時，另一種績效評價模式是以外部公眾為主的利益相關(guān)者對特定政府或部門的兩類評價:一類是省直或市直機關(guān)工委所屬考評辦公室所進行的外部公眾評議政府(機關(guān))活動；另一類是由紀檢監(jiān)察部門所主持進行的與特定社會行業(yè)相關(guān)的對政府部門的服務(wù)水平和公共形象進行價值判斷的活動，即“行風(fēng)評議”。外部利益相關(guān)者參與作為“自下而上”評議政府績效的重要嘗試，能夠改善中國地方政府的公共形象、提高公共服務(wù)質(zhì)量、加強民主監(jiān)督等等。但是，盡管國內(nèi)諸多學(xué)者以及政府官員已經(jīng)意識到以公眾為主體對政府績效進行評價的必要性，很多地方政府也已經(jīng)開展了“市民評議政府”的活動，但如何客觀評價這類外部評價模式還有待進一步總結(jié)。[4]

國內(nèi)最有影響力的政府績效評價指標(biāo)體系，恐怕要算2004年7月國家人事部《中國政府績效評估研究》課題組在總結(jié)國內(nèi)外相關(guān)指標(biāo)體系設(shè)計思想和方法技術(shù)的基礎(chǔ)上，提出的一套“適用于中國地方政府績效評估指標(biāo)體系”。據(jù)介紹，該體系共分三層，由職能指標(biāo)、影響指標(biāo)和潛力指標(biāo)3個一級指標(biāo)，11個二級指標(biāo)以及33個三級指標(biāo)構(gòu)成，適用于全面系統(tǒng)地評估中國地方各級政府，特別是市縣政府的績效和業(yè)績狀況。[5]該指標(biāo)體系一推出，就在社會上引起了巨大反響，各方褒貶不一。由于這套指標(biāo)體系是由國家人事部人員所組成的課題組制定的，所設(shè)計的指標(biāo)體系是否恰當(dāng)，受到各方關(guān)注，引發(fā)了不少批評，被國內(nèi)學(xué)者稱為“錯誤的例證”。究其原因，可能在于所給出的評價指標(biāo)體系缺少清晰、嚴謹?shù)脑O(shè)計理論與方法。

可以看出，國內(nèi)所有關(guān)于政府組織績效的評估，都無一例外地忽略了制度因素對組織績效的影響，換句話說，對政府組織績效的評估沒有考慮到作為政府形成基礎(chǔ)的制度安排的因素，忽略了作為政府組織形成與運行規(guī)則的制度安排對政府組織績效的影響。

筆者在2006年5、6月份隨全國人大農(nóng)業(yè)工作委員會社會主義新農(nóng)村建設(shè)專題調(diào)研組在陜西省某市L縣和該縣的T鎮(zhèn)就政府機構(gòu)運行情況進行了為期7天的調(diào)研。調(diào)研采取聽取市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)匯報、按照村民名單隨機點名召開村民座談會、到村民家里隨機采訪等形式，比較詳細地了解了自2002年鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革以后，現(xiàn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)的運行情況。本文在調(diào)研取得的第一手材料的基礎(chǔ)上，通過對陜西省L縣縣鄉(xiāng)機構(gòu)設(shè)置現(xiàn)狀的實證考察，試圖分析中國現(xiàn)行縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的機構(gòu)設(shè)置如何影響縣鄉(xiāng)政府組織的績效。

二、案例

1、L縣的機構(gòu)設(shè)置現(xiàn)狀。L縣位于秦嶺北麓，關(guān)中平原東南部，地形為南山北嶺中河川，屬秦嶺北麓丘陵區(qū)，土地面積1969平方公里，其中耕地76萬畝。全縣22個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，63萬人口，從其中80%的人口居住在20%的川地，20%的人口居住在80%的山區(qū)，是國家重點扶持的貧困縣。[6]L縣黨政群部門共62個(含22個鄉(xiāng)鎮(zhèn))，行政編制1407人。其中縣委10個部門編制105人；縣政府19個部門編制335人；政法部門編制386人；群團5個單位，編制19人；人大、政協(xié)編制20人。鄉(xiāng)鎮(zhèn)編制542人。全額及差額事業(yè)單位(含中、小學(xué))共530個，編制9260人。其中縣委所屬全額撥款單位3個(黨校、基層辦和檔案局)，編制共41人?？h政府直屬的全額撥款單位10個(人事勞動局、廣電局、旅游局、交通局、糧食局、市容局、工業(yè)園區(qū)、北京辦事處、農(nóng)綜辦和扶貧辦)，編制114人，實有148人。另外還有中、小學(xué)433所，教職員6283人。黨政群部門及全額、差額撥款事業(yè)單位共有人員10612人，加上離退休人員，財政供養(yǎng)人口共13432人?？h上按照省市兩級政府的統(tǒng)一部署，2002年進行了縣鄉(xiāng)機構(gòu)改革，縣級部門由原來的43個減少到40個，鄉(xiāng)鎮(zhèn)由原來的29個合并為22個；縣級各部門由原來的969人精簡到843人，鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政編制由原來的774人精簡到542人。

2、現(xiàn)行機構(gòu)設(shè)置存在的問題。L縣現(xiàn)有的縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)兩級政府組織的機構(gòu)設(shè)置基本上是按照中央、省、市的“條條”模式套下來的，是按照省市兩級主管部門既定的改革方案如期完成改革任務(wù)，并經(jīng)過上級機構(gòu)編制管理部門的驗收合格以后形成的，上邊有什么機構(gòu)，下面就設(shè)什么委、辦、局，形成了上級政府安排下級政府機構(gòu)的特色。按照最終由國務(wù)院審定的縣鄉(xiāng)機構(gòu)改革方案，縣工會、婦聯(lián)、共青團各設(shè)一個部門，都配有領(lǐng)導(dǎo)、干事。

在改革中，縣上曾經(jīng)考慮加強統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，著力抓好農(nóng)業(yè)、農(nóng)民、農(nóng)村問題，將農(nóng)口的所有縣級機構(gòu)合并為一個農(nóng)業(yè)發(fā)展委員會。但是，由于取消了一些部門，被取消部門的上屬單位便出面干預(yù)，不設(shè)相應(yīng)部門就不給項目、不予撥款，縣上不得不取消農(nóng)發(fā)委，恢復(fù)原有機構(gòu)。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府原來沒有設(shè)置人大機構(gòu)，按照修訂后的《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》要求，又設(shè)立了人大主席團。調(diào)研中，我們了解到幾乎所有上屬單位都通過各種形式，不從實際出發(fā)，不考慮基層的工作量和財政供養(yǎng)能力，片面強調(diào)本部門工作的重要性，要求縣上成立相應(yīng)機構(gòu)。

縣級各部門的行政編制，也是在機構(gòu)改革中按照上級編制部門下達的編制數(shù)確定的，沒有認真研究在轉(zhuǎn)型過程中每個部門職能轉(zhuǎn)變后的實際需要人數(shù)。據(jù)對縣級48個單位走訪的結(jié)果，70%的單位領(lǐng)導(dǎo)反映，職能真正轉(zhuǎn)變后，縣級機構(gòu)中只要保留現(xiàn)有在編人員的一小半就夠了。縣人大現(xiàn)有23人，內(nèi)設(shè)一辦四委，每個專門委員會一年安排一次視察，一次檢查，個別有兩次檢查，也就四次視察，五次檢查。人大有關(guān)同志反映，設(shè)一辦兩委，編制10人足矣?？h建設(shè)局和其下屬的公用事業(yè)處，同在一個院內(nèi)辦公，人員合用，共有51人。局有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)反映，真正從有利于工作、人盡其用的角度考慮，只需要10至12人就夠了。

L縣縣委領(lǐng)導(dǎo)職位，設(shè)一個書記，四個副書記，縣委共有10個部門，平均一個人管兩個部門；縣政府領(lǐng)導(dǎo)職位，設(shè)一個縣長、六個副縣長，三個調(diào)研員，縣政府19個部門，平均每個人分管兩個部門。該縣給縣委、縣政府領(lǐng)導(dǎo)每人配一個秘書，編在縣委、縣政府辦公室的綜合科，還各配一輛專車，三個調(diào)研員合用一輛車，共13輛車。每輛車購置費按15萬元計，需195萬元，每年每車各種費用按2萬元計，共26萬元，每個司機、秘書的工資、補助每人以1萬5千元計，共計42萬元。加上縣人大四個副主任、政協(xié)三個領(lǐng)導(dǎo)的各種費用，對一個貧困縣來說，是一筆很大的開支。而且這么多的縣級領(lǐng)導(dǎo)，每人只管一、兩個部門，實際上是縣領(lǐng)導(dǎo)干了部、局長的事，部、局長則干了股、科長的事，造成辦事環(huán)節(jié)多、層次多，導(dǎo)致職責(zé)不清，推諉扯皮，效率低下。

縣級各部門編制6人以下的設(shè)領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)一正二副，6人以上的設(shè)領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)一正三副，縣上40個部門共有領(lǐng)導(dǎo)202人。有下屬單位的部、局、委、辦還設(shè)有專職黨委書記、副書記，他們只管學(xué)習(xí)、黨務(wù)，大多數(shù)時間無所事事，只有喝茶看報了。L縣各鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)一般都有9人左右，合并的鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)有20人之多，官比兵多，22個鄉(xiāng)(鎮(zhèn))共有188個領(lǐng)導(dǎo)。這么多的部門領(lǐng)導(dǎo)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)，有的只能分工管1個科室，有的只領(lǐng)導(dǎo)一個干事，有的甚至有官無兵。官多法亂，政出多門，相互扯皮，產(chǎn)生了許多矛盾，增加了內(nèi)耗，降低了行政效率。

3、原因分析。按照《中華人民共和國憲法》的規(guī)定，鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府執(zhí)行本級人民代表大會的決議和上級國家行政機關(guān)的決定和命令，管理本行政區(qū)域內(nèi)的行政工作?！吨腥A人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行使下列職權(quán):(1)執(zhí)行本級人民代表大會的決議和上級國家行政機關(guān)的決定和命令，決定和命令；(2)執(zhí)行本行政區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃、預(yù)算，管理本行政區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟、教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、體育事業(yè)和財政、民政、公安、司法行政、計劃生育等行政工作；(3)保護社會主義全民所有的財產(chǎn)和勞動群眾集體所有的財產(chǎn)，保護公民私人所有的合法財產(chǎn)，維護社會秩序，保障公民的人身權(quán)利、民主權(quán)利和其他權(quán)利；(4)保護各種經(jīng)濟組織的合法權(quán)益；(5)保障少數(shù)民族的權(quán)利和尊重少數(shù)民族的風(fēng)俗習(xí)慣；(6)保障憲法和法律賦予的男女平等、同工同酬和婚姻自由等各項權(quán)利；(7)辦理上級人民政府交辦的其他事項。[7]P29-32從T鎮(zhèn)的實際情況來看，T鎮(zhèn)政府的事務(wù)主要包括臨時性、突發(fā)性事務(wù)、日常行政事務(wù)和接待事務(wù)。其中臨時性、突發(fā)性事務(wù)最多。這種類型的事務(wù)之所以多，一是因為制度的原因。國家法律規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要完成上級交辦的任務(wù)，上級往往也通過這種途徑將很多事務(wù)壓下來。政府層級越低，它所面對的上級政府就越多；二是還存在個人因素。在行政首長負責(zé)制的背景下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政首長個人的政績、升遷、榮辱多與上級意志密切相關(guān)，因此，對于上級所交辦的任務(wù)不得不全力完成。

另外，還存在一種因素就是基層政治體制不順。在實施“村民自治”之前，上級將事權(quán)下壓給T鎮(zhèn)以后，T鎮(zhèn)還可以將部分事務(wù)下派給村。而現(xiàn)在，由于實行“村民自治”，原來還具有下級意義的村，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不再是服從態(tài)度，而是討價還價的談判態(tài)度。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府無法再將事權(quán)下壓，從而處于一種兩面受壓的尷尬與困難境地。對此，T鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)深有感觸:“鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府就是辦事機構(gòu)，權(quán)利無限小，責(zé)任無限大”，對于某些事務(wù)，“我們沒有這方面的權(quán)力，卻要為這些事情承擔(dān)責(zé)任”。由此可見，是制度安排影響著政府組織行為表現(xiàn)，最后無疑影響到政府績效。

三、結(jié)論與建議

制度(Institution)，作為經(jīng)濟學(xué)和法學(xué)理論中的一個基本范疇，經(jīng)過了不同的理解與變化階段。馬克思和古典學(xué)派研究了資本主義制度，并對社會主義制度作了大體的設(shè)想，其研究主要是針對社會“基本制度”進行的。直接把經(jīng)濟運行作為一種制度形式研究的首先是馬歇爾，他把“組織”作為制約生產(chǎn)力發(fā)展的因素之一進行了研究。新古典綜合派象古典學(xué)派一樣，在研究經(jīng)濟運行時往往假定制度不變，而發(fā)展經(jīng)濟學(xué)則更多地強調(diào)技術(shù)、資金和人力資本在經(jīng)濟增長和經(jīng)濟發(fā)展中的作用。這就不能回答在上述條件完全相同的條件下，為什么有的國家經(jīng)濟發(fā)展得快，而有的國家發(fā)展得慢的問題。直到20世紀70年代興起的新經(jīng)濟學(xué)派明確宣布:“有效率的經(jīng)濟組織是經(jīng)濟增長的關(guān)鍵”，[8]P1人們才更加關(guān)注經(jīng)濟發(fā)展中的制度因素。諾斯在其代表作《制度、制度變遷與經(jīng)濟績效》一書中，集中闡述了他對制度的理解。他認為，制度是為了決定人們的相互關(guān)系而人為設(shè)定的一些制約，它的主要作用是通過建立一個人們相互作用的穩(wěn)定結(jié)構(gòu)來減少不穩(wěn)定性。制度主要有正式制度、非正式制度和它們的實施方式。其中正式制度包括政治規(guī)則、經(jīng)濟規(guī)則和法律規(guī)則，它來源于社會生產(chǎn)的專業(yè)化分工。

柯武剛和史漫飛認為:“制度是行為規(guī)則，并由此而成為一種引導(dǎo)人們行為的手段。它通常都要排除一些行為限制可能的反映。因此，制度使他人的行為變得更可預(yù)見，它們?yōu)樯鐣煌峁┮环N確定的結(jié)構(gòu)。[9]P176

從以上的論述中我們可以看出，制度的內(nèi)涵至少包括以下三種內(nèi)容:

1、體制(System)。關(guān)于國家機關(guān)、企事業(yè)單位的機構(gòu)設(shè)置、隸屬關(guān)系權(quán)限劃分等方面的體系和制度的總稱。如國家政治體制，通常指廣義的國家政治制度，包括有關(guān)國體和政體等的制度。經(jīng)濟體制，指經(jīng)濟生活中的各種關(guān)系以及經(jīng)濟單位組織與管理經(jīng)濟的規(guī)章制度。[10]P433

2、組織(0rganization)。盡管傳統(tǒng)經(jīng)濟學(xué)認為政治或組織就是對市場的否定，現(xiàn)代經(jīng)濟學(xué)卻越來越形成這樣一個共識:政府(組織)和市場一樣，都是引導(dǎo)經(jīng)濟決策的可以選擇的制度。新制度經(jīng)濟學(xué)的代表人物科斯在用交易費用理論證明了市場價格的運轉(zhuǎn)成本以后，甚至提出了政府(組織)和市場往往是可以替代的論點，并認為企業(yè)就是市場的替代品。市場和企業(yè)組織同樣是引導(dǎo)經(jīng)濟決策的可選擇的制度安排，市場是交換產(chǎn)權(quán)的財產(chǎn)擁有者的“集合”，企業(yè)則是出于節(jié)約成本或增加利益而聯(lián)合起來的“組織”，市場和組織的差異就在于合同的形式。[11]

3、政策(Policy)。在所有可以界定的主要組織形式中，除了企業(yè)組織外，政府也是不可忽略的另一種組織形式。盡管在傳統(tǒng)經(jīng)濟學(xué)中對于政府的角色一直存在著“守夜人”與“調(diào)控者”的爭論，但現(xiàn)代制度經(jīng)濟學(xué)卻非常強調(diào)政府同樣是一個交易主體，因此，政府對政策的制定有著很強的利益化傾向，有時候甚至構(gòu)成制度創(chuàng)新的阻力。

理論的演繹本身并不是目的，重要的是要用理論解釋和說明現(xiàn)實。從以上關(guān)于制度內(nèi)涵的分析可以看出，制度是政府組織的一項重要資源，它不僅是政府組織賴以形成的規(guī)范，也是約束政府組織運行的準(zhǔn)繩，政府組織的行為績效不可能不依賴于其固有的制度安排。現(xiàn)有的關(guān)于政府組織績效的研究，一般而言，在討論各種影響政府組織績效的因素時，制度因素是被排除在外的，即將制度視為已知的、既定的，或者說把制度因素作為“外生變量”而忽略了對組織績效的影響。

筆者認為，由中國政府組織引導(dǎo)的機構(gòu)改革其實就是制度變遷的過程。經(jīng)濟學(xué)研究已經(jīng)表明，當(dāng)要素相對價格及談判力量的對比發(fā)生變化以及組織的偏好發(fā)生變化時，制度就會發(fā)生變遷，而制度變遷是對構(gòu)成制度框架的規(guī)則、準(zhǔn)則和實施制度的各個組織(包括自我實施變遷的組織)在相對于價格或偏好變化的情況下，為謀取自身利益最大化而重新談判，修改舊的規(guī)則，從而達成更高層次的合約，最終建立新的規(guī)則的全部過程。在這個過程中，當(dāng)各個組織的談判力量不構(gòu)成經(jīng)濟交換總體的一系列合約的談判約定時，如果沒有一個組織能夠從重建合約的資源投入中有利可圖，這時制度才會穩(wěn)定下來，即形成制度均衡。

正是從這個意義上講，如果說經(jīng)過幾次機構(gòu)改革，中國現(xiàn)行縣鄉(xiāng)兩級政府組織的組織績效不盡如人意的話，一定存在著作為談判一方的公眾、企事業(yè)組織和政府組織等在談判的博弈中一方攫取其余各方利益的地方。要想使政府績效通過機構(gòu)改革重新“洗牌”，作為談判一方的政府，在擁有制定規(guī)則的權(quán)力這一優(yōu)勢資源的前提下，只有考慮“讓利于民”、切實把改革的目標(biāo)放在讓公眾的利益和企事業(yè)組織的利益實現(xiàn)最大化，而不是過多地考慮政府組織自身利益的最大化，政府才能真正成為“人民滿意的政府”，才能使國家和社會達到最終的和諧。

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