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在我國改革開放和經(jīng)濟(jì)建設(shè)即將邁入二十一世紀(jì)的歷史條件下，本世紀(jì)我國最后一次地方政府機構(gòu)改革已拉開了序幕。推進(jìn)機構(gòu)改革，是黨的十五大提出的戰(zhàn)略任務(wù)。我們必須站在跨世紀(jì)的高度準(zhǔn)確把握改革的基本目標(biāo)，在這項涉及改革、發(fā)展和穩(wěn)定大局的重大舉措中，下決心解決政府組織結(jié)構(gòu)、運行機制等方面存在的一些深層次的矛盾和問題。力求逐步建立起一個面向二十一世紀(jì)的有中國特色的地方行政管理體制。

一、對我國機構(gòu)改革發(fā)展方向的總體認(rèn)識

進(jìn)入二十一世紀(jì)以來，世界各國無不從自身的發(fā)展需要出發(fā)，不斷地進(jìn)行著政府的機構(gòu)改革和調(diào)整。自1978年黨的十一屆三中全會以來，我國進(jìn)入了一個改革開放和現(xiàn)代化建設(shè)的新時期。我國的政府機構(gòu)改革在改革開放的20年中，經(jīng)歷了由單項改革到綜合改革、配套進(jìn)行；由局部探索到全面推進(jìn)、重點突破；由改革舊體制到建立新體制的發(fā)展過程。我國的機構(gòu)改革在國際公共行政發(fā)展的歷史背景中，既有著與國際上政府行政改革趨勢一致的時代特征，又由于國情不同及社會政治經(jīng)濟(jì)和文化的差別，有著鮮明的中國特色。

1、我國的政府機構(gòu)改革是由計劃體制轉(zhuǎn)向市場體制的過渡型、漸進(jìn)式改革

建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制，必須進(jìn)行政府機構(gòu)改革，這是上層建筑適應(yīng)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)發(fā)展規(guī)律的客觀要求。但由于多年受高度集中的計劃經(jīng)濟(jì)體制影響，無論從人的思想觀念上，還是體制結(jié)構(gòu)上，原有的傳統(tǒng)模式，決不會在一兩次改革調(diào)整后就輕易地脫胎換骨和退出歷史舞臺。舊體制以其巨大的慣性在目前的轉(zhuǎn)型時期內(nèi)依然表現(xiàn)出很強的滯礙作用。在這種新體制尚未完全建立、舊體制依然發(fā)生作用的轉(zhuǎn)軌并行時期，我國的政府機構(gòu)改革，還要經(jīng)過一個相當(dāng)長的過渡階段。

黨的十五大已經(jīng)確立了社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的目標(biāo)模式和基本框架，商品經(jīng)濟(jì)和市場調(diào)節(jié)比重在國民經(jīng)濟(jì)中的成份越來越大。但就目前現(xiàn)狀而言，我國尚未進(jìn)入真正意義上的市場經(jīng)濟(jì)，社會經(jīng)濟(jì)的市場體系遠(yuǎn)未發(fā)育成熟。作為上層建筑重要組成部分的政府機構(gòu)改革，是根據(jù)我國當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的發(fā)展提出來的。它必須適應(yīng)和同步于經(jīng)濟(jì)體制改革，即不能過于超前，更不能嚴(yán)重滯后。因此，市場經(jīng)濟(jì)體制建立的艱巨性、長期性，經(jīng)濟(jì)體制改革的漸進(jìn)性，決定了我國的政府機構(gòu)改革不可能一步到位。這也就是1982年以來的幾次機構(gòu)改革，從嚴(yán)格意義上講，都是一種階段性的推進(jìn)，改革方案都不同程度地帶有過渡性的根本原因。因而，我國政府機構(gòu)改革幾年一次的發(fā)展過程，正體現(xiàn)了這種由計劃經(jīng)濟(jì)體制向市場經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)變的不斷調(diào)整、適應(yīng)和完善的過程。

2、政府推進(jìn)是改革進(jìn)程的主要動力

八十年代以來，世界各國政府都對政府機構(gòu)及其管理職能進(jìn)行了重要改革，這些改革無論從政治需要還是經(jīng)濟(jì)所迫，無一例外都是從屬和服務(wù)于其市場經(jīng)濟(jì)的價值需求。從這一角度講，世界范圍內(nèi)的政府職能調(diào)整和行政體制改革，都是為了更好地適應(yīng)和服務(wù)于市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。而我國的政府機構(gòu)改革，則從一開始就肩負(fù)著轉(zhuǎn)變政府職能與建立市場體系的雙重任務(wù)。

我國是在長期受計劃經(jīng)濟(jì)影響的大背景下，逐步向市場經(jīng)濟(jì)過渡的。從培育規(guī)范市場體系到使大多數(shù)國有大中型骨干企業(yè)在本世紀(jì)末初步建立現(xiàn)代企業(yè)制度，這一歷史任務(wù)，只能由各級政府來承擔(dān)。如果說西方的政府機構(gòu)調(diào)整是由市場這只“看不見的手”在牽引的話，那么，我們的政府機構(gòu)改革，則始終是由政府這只看得見的“手”在進(jìn)行探索了。由于我們的機構(gòu)改革和轉(zhuǎn)變職能是為了適應(yīng)一個正在建立之中的市場經(jīng)濟(jì)，政府既是改革的主體，同時又是改革的客體。所以相對于其它各國而言，我國的政府機構(gòu)改革在其整體目標(biāo)設(shè)計和推進(jìn)力度上，都要顯得沉重、艱巨的多。政府在體制轉(zhuǎn)換過程中扮演著制度設(shè)計者、資源調(diào)動者、變革推動者、利益協(xié)調(diào)者等多重角色。盡管政府在市場經(jīng)濟(jì)體制建立的過程中努力使自己完成由“臺前”走入“幕后”、由微觀具體操作者轉(zhuǎn)為宏觀間接調(diào)控者的轉(zhuǎn)變，但在這一變革中，從國家責(zé)任和歷史使命上講，政府始終都是改革舞臺上的主角，是推進(jìn)改革進(jìn)程的主要動力。

3、行政體制由管理型向服務(wù)型轉(zhuǎn)變

建國以來，我國行政管理體制的基本模式是在計劃經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)上建立起來的。對整個社會經(jīng)濟(jì)事務(wù)，都是由各級政府機構(gòu)用直接和微觀的方式來進(jìn)行管理。政府不僅是社會的管理者和領(lǐng)導(dǎo)人，而且還是具體事務(wù)的操作者。這種面面俱到的大包大攬，不但壓抑和管死了經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)中的活躍因素，而且阻礙了社會的全面發(fā)展和進(jìn)步。

隨著市場經(jīng)濟(jì)體制的逐步建立，我國的政府職能從范圍內(nèi)容到行使方式都發(fā)生了重大變化。一是著重轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)管理職能。把政府經(jīng)濟(jì)職能的重點轉(zhuǎn)移到統(tǒng)籌規(guī)劃、掌握政策、信息引導(dǎo)、組織協(xié)調(diào)、提供服務(wù)和檢查監(jiān)督等宏觀管理上來。二是隨著市場機制的逐步完善和政府管理現(xiàn)代化的發(fā)展，政府開始把建立社會保障體系、健全社會自治組織和開發(fā)社區(qū)服務(wù)系統(tǒng)作為行政服務(wù)的核心。改革開放以來我國歷次機構(gòu)改革所進(jìn)行的機構(gòu)調(diào)整，每一次都是對經(jīng)濟(jì)部門作較大的變動。逐步減少政府對具體經(jīng)濟(jì)活動的干預(yù)，變直接管理為間接管理，用法律規(guī)范市場行為。政府開始只從宏觀上把握經(jīng)濟(jì)發(fā)展方向，而把工作重心逐漸轉(zhuǎn)移到處理社會公共事務(wù)上來。即從以經(jīng)濟(jì)職能為主向以社會事務(wù)管理職能為主轉(zhuǎn)變。這種政府與企業(yè)、政府與社會、政府與公眾之間從管理型向服務(wù)型的轉(zhuǎn)變，正是今后我國政府行政管理體制為適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)、政治和文化發(fā)展的需要，而進(jìn)行政府機構(gòu)改革的發(fā)展方向。

二、發(fā)展階段的差異性是地方政府職能定位的基礎(chǔ)

在市場經(jīng)濟(jì)條件下，地方政府的主要職能是：執(zhí)行國家的法律法規(guī)和政策、制定地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展戰(zhàn)略、維護(hù)社會秩序和社會治安、組織和管理公共工程、發(fā)展社會公益事業(yè)、保障和維護(hù)企業(yè)與公民的合法權(quán)益、為地方和社區(qū)做好各項服務(wù)工作。但在地方政府機構(gòu)改革的實際操作中，在對地方政府職能行政統(tǒng)一性的整體認(rèn)識的前提下，如何正確地把握和界定某一地區(qū)、某一層級地方政府的職能具體內(nèi)容和范圍，卻是在未來行政體制改革中，需要深入研究和探討的問題。

1、統(tǒng)一的職能結(jié)構(gòu)框架與鮮明的地方特點

當(dāng)代社會政府職能，總的來說包括三個方面的內(nèi)容：即政治職能、經(jīng)濟(jì)職能和社會事務(wù)管理職能。作為典型的國家行政機器，地方各級政府除了在政治上要與中央政府保持一致，貫徹執(zhí)行黨和國家的各項方針、政策外，其主要的職能內(nèi)容，就是代表國家管理地方的經(jīng)濟(jì)、社會事務(wù)。馬克思、恩格斯在其經(jīng)濟(jì)學(xué)著作中認(rèn)為，政府就是社會公共事務(wù)處理機關(guān)。這種處理當(dāng)?shù)厣鐣聞?wù)的基本職能，就大致勾勒出了地方政府職能結(jié)構(gòu)的基本框架。地方政府也正是通過有效地管理社會、處理社會公共事務(wù)、發(fā)展生產(chǎn)力，來促進(jìn)地方社會經(jīng)濟(jì)與文化的全面發(fā)展。從而鞏固了黨和國家的政治基礎(chǔ)，達(dá)到貫徹中央意志，履行管理職能的目的。

然而，這種地方政府職能在其根本屬性統(tǒng)一、基本構(gòu)架一致的前提下，隨著行政級次的遞減和地域資源結(jié)構(gòu)的不同，而又表現(xiàn)出明顯的區(qū)別。從行政級次上講，省級政府主要是加強宏觀管理，加強對地方區(qū)域經(jīng)濟(jì)工作的領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)，弱化微觀管理職能，減少具體審批事務(wù)；城市政府則著力轉(zhuǎn)變對企業(yè)的管理，深化企業(yè)改革，建立現(xiàn)代企業(yè)制度，在政企分開、培育和發(fā)展市場體系，搞好國有資產(chǎn)管理等方面下功夫；縣級政府的重點是加強對農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作的領(lǐng)導(dǎo)，發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)；鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府則要加強基層政權(quán)建設(shè)、健全鄉(xiāng)鎮(zhèn)功能、完善農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)體系。這種從省級到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能內(nèi)容的變化，從產(chǎn)業(yè)側(cè)重上講，反映出一種從工業(yè)向農(nóng)業(yè)的轉(zhuǎn)移；社區(qū)建設(shè)由都市化向自然村落的轉(zhuǎn)移。就某一具體的職能來說，也反映出一種由厚漸薄、由面至點、由宏觀政策管理到微觀具體操作的變化。另外，從地域資源結(jié)構(gòu)上講，由于不同的地方產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和資源分布，也直接導(dǎo)致地方政府的經(jīng)濟(jì)管理職能在內(nèi)容和側(cè)重上有所不同。諸如特色鮮明的“汽車城”、“石油城”、“煤城”、“鋼城”、“瓷都”、“僑鄉(xiāng)”等。此外，由歷史文化古城、風(fēng)景名勝及少數(shù)民族聚居等原因也都會在地方政府職能的結(jié)構(gòu)上有所反映。

2、社會發(fā)展的階段性決定著政府職能內(nèi)容范圍和管理力度

我國是一個幅員遼闊、人口眾多的多民族國家，不同地區(qū)之間在經(jīng)濟(jì)、社會和發(fā)展等方面存在著很大差異。這種客觀存在的差異，要求在確定地方各級政府管理職能的總體構(gòu)架和實行統(tǒng)一改革的原則和方針時，必須考慮各地的特殊情況和發(fā)展實際。兩個同樣有著50多萬人口的中等城市，一個鄉(xiāng)及鄉(xiāng)以上工業(yè)企業(yè)總數(shù)1千多家，工業(yè)總產(chǎn)值上百億元；而另一個城市工業(yè)企業(yè)總數(shù)不足五百家，工業(yè)總產(chǎn)值只有幾億元。同樣作為市級政府，其工業(yè)經(jīng)濟(jì)管理的職能范圍和程度則有著明顯的不同。各地經(jīng)濟(jì)的發(fā)展不平衡，使各省區(qū)的地方政府、企業(yè)和社會管理之間必然出現(xiàn)了參差不齊的現(xiàn)象。其中經(jīng)濟(jì)管理、企業(yè)管理、社區(qū)文化管理和社會綜合保障的管理需求，已不同程度地超出了當(dāng)?shù)馗骷壵?jīng)濟(jì)管理職能和社會管理職能所涵蓋的范圍和涉及的深度。所以，在研究、核定地方政府管理職能時，不僅要關(guān)注地方產(chǎn)業(yè)、資源結(jié)構(gòu)在管理內(nèi)容上所造成的變化，更要根據(jù)各地方的經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度、市場經(jīng)濟(jì)條件及各社會綜合功能的發(fā)育程度來考慮該地區(qū)政府管理職能的定位。只有從地方的社會政治、經(jīng)濟(jì)、文化發(fā)展的程度研究入手，我們才能為核定地方政府職能是“這樣”而不是“那樣”，是“這一程度”而不是“那一程度”找到出發(fā)點和依據(jù)。

三、管理職能的量化研究是機構(gòu)科學(xué)設(shè)置的前提

在政府的機構(gòu)設(shè)置的實際操作中，主要是參照上一級政府職能部門的設(shè)置、本地區(qū)機構(gòu)設(shè)置的歷史沿革、目前政府機構(gòu)的設(shè)置現(xiàn)狀、當(dāng)前工作任務(wù)及行政首長的意志和觀點。雖然這種多項參照的綜合擬定是實際工作中的主要方法。但隨著市場化程度的逐步提高，地方政府機構(gòu)的如何設(shè)置則越來越需要更加具有說服力的論證了。

1、機構(gòu)的對口設(shè)置與慣性延續(xù)的合理性面臨挑戰(zhàn)。在以往的幾次機構(gòu)改革中，盡管在機構(gòu)設(shè)置上曾強調(diào)過不要求“上下對口”。但在實際工作中，“上下對口”的參照設(shè)置只要不是機構(gòu)數(shù)額的絕對限制，幾乎是地方各級政府機構(gòu)設(shè)置的主要依據(jù)。有種觀點認(rèn)為：既然是政府機構(gòu)，做為行政體制應(yīng)有其法定的連貫性和一致性。唯其對口一致才更能體現(xiàn)行政執(zhí)行上承接連貫和政令統(tǒng)一。做為一種體制的標(biāo)志規(guī)范，各級政府機構(gòu)的對口設(shè)置，才更顯法定的嚴(yán)肅和與中央的一致。此外，對目前機構(gòu)既成現(xiàn)狀的認(rèn)可和對歷史沿革的慣性延續(xù)，也是地方政府機構(gòu)設(shè)置取舍的另一動因。

隨著國有企業(yè)改革和現(xiàn)代企業(yè)制度的建立，地區(qū)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的各類經(jīng)濟(jì)要素愈發(fā)活躍。不僅政府原有的經(jīng)濟(jì)管理職能發(fā)生了變化，而且原來長期居次的社會事務(wù)管理職能也開始步入政府管理的“主要角色”。這樣一來，盡管上級政府的職能在整個區(qū)域的管理總量沒變，機構(gòu)設(shè)置也依然有其合理性。但對已發(fā)生了很大變化（盡管有些變化暫時表現(xiàn)為隱性的或潛在的）地方政府來說，這種在統(tǒng)一、規(guī)范口徑下要求的機構(gòu)對口設(shè)置就缺乏合理性了。隨著我國改革開放和各地社會政治、經(jīng)濟(jì)、文化發(fā)展的加快，傳統(tǒng)的政府機構(gòu)設(shè)置模式和設(shè)定標(biāo)準(zhǔn)正面臨著全新的挑戰(zhàn)。

2、應(yīng)積極探索建立地方各級政府職能的量化標(biāo)準(zhǔn)體系

在職能、機構(gòu)、編制三者中，職能是第一位的，是地方行政機構(gòu)的關(guān)鍵所在。職能范圍合理定位的主要內(nèi)容：是調(diào)整政府與社會（包括市場）的關(guān)系，發(fā)揮社會和市場的作用，提高功能分權(quán)化的程度，增強社會的自我約束能力和約束政府的能力，當(dāng)代任何政府都要履行政治、經(jīng)濟(jì)、社會、文化、教育等職能，所不同的，只是各級地方政府根據(jù)本地發(fā)展實際，在職能確定和機構(gòu)設(shè)置上各有各的側(cè)重點和介入的廣度、深度的不同。

從我國機構(gòu)編制工作面向二十一世紀(jì)的長遠(yuǎn)發(fā)展來說，亟待開展對我國政府職能結(jié)構(gòu)量化標(biāo)準(zhǔn)的研究。設(shè)計地方各級政府職能的量化標(biāo)準(zhǔn)體系，首先要求對政府的職能按一定理論框架進(jìn)行科學(xué)的、詳細(xì)的分類：諸如經(jīng)濟(jì)職能、社會職能。在經(jīng)濟(jì)職能中又分微觀管理職能、宏觀管理職能；社會職能中又分為對社會的管制功能和對社會的服務(wù)功能等等。其次是對地方政府的現(xiàn)行管理活動分級進(jìn)行對應(yīng)的類型分析，從而歸類測出政府職能結(jié)構(gòu)特征和量化顯示。比如，對屬于某一行政級次的某一職能部門來說，它現(xiàn)在實際從事的管理活動中，哪些屬于直接管理企業(yè)的活動？直接管理采用了哪些具體方式？處于什么樣的行政環(huán)境？憑借了哪些現(xiàn)代辦公用具（諸如電信、交通等）？各種工作方式在勞動總量中占多大比重？在社會協(xié)調(diào)中對各種方式人力、物力資源投入量的大小等。借助于一系列類似的量化標(biāo)準(zhǔn)，我們就能對地方各級政府職能結(jié)構(gòu)及其適用方式的特征做出科學(xué)、合理的描述。

地方各級政府職能范圍的合理定位和職能結(jié)構(gòu)優(yōu)化是一個長期的動態(tài)調(diào)適過程。借助理論分析和數(shù)學(xué)手段，可以根據(jù)各地的社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展實際，將地方政府職能結(jié)構(gòu)的理想目標(biāo)分解成具體指標(biāo)來融入實際操作。探索建立具有我國社會主義特色的地方政府職能量化指標(biāo)體系。憑借職能的量化，我們便可為機構(gòu)的科學(xué)設(shè)置和人員的合理定編找到原點依據(jù)。從而在地方政府機構(gòu)改革的實踐中把編制管理工作不斷推向新的高度。使機構(gòu)編制部門為建立與社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的政府行政管理體制發(fā)揮出積極作用。