導(dǎo)語：關(guān)于地方政府機構(gòu)改革有關(guān)問題的思考一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

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無論是從地方政府的數(shù)量看，抑或是從地方政府的影響面看，地方政府機構(gòu)改革舉措有效與否，將直接涉及到整個社會、經(jīng)濟的發(fā)展。然而，地方政府機構(gòu)改革措施是否有效，又不全賴于地方政府自身，還受到許多因素的制約，諸如上下級政府之間關(guān)系合理與否、市場機制功能是否得到正常發(fā)揮等等，都將左右著改革的成敗。因此，應(yīng)真正依據(jù)社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展的要求，給各級政府定好位，明確好職權(quán)。本文試圖就這些問題談些看法。

一、推進地方政府機構(gòu)改革，必須進一步理順上下級政府之間的關(guān)系。

上下級政府之間的關(guān)系，是一個老問題，也是個難以解決的問題，各層級地方政府在機構(gòu)改革之中不可繞過、回避這一問題，因為政府職能范圍、權(quán)力大小、機構(gòu)設(shè)置等的變革調(diào)整，都與其息息相關(guān)。如果上下級政府之間關(guān)系合理，地方政府機構(gòu)改革的客觀性則較強，改革的措施則有效得力，改革的推進則會順利，反之則不然。為此，新一輪地方政府機構(gòu)改革，應(yīng)將進一步理順上下級政府（包括中央與地方、地方上下級）之間關(guān)系納入其中，否則，改革將難以實現(xiàn)初衷。

現(xiàn)行上下級政府之間的關(guān)系在法律中有明確的條文予以規(guī)定?！稇椃ā泛汀兜胤浇M織法》規(guī)定：“地方各級人民政府是地方各級國家權(quán)力機關(guān)的執(zhí)行機關(guān)，是地方各級國家行政機關(guān)”；“地方各級人民政府對本級人民代表大會和上一級國家行政機關(guān)負(fù)責(zé)并報告工作?？h級以上的地方各級人民政府在本級人民代表大會閉會期間，對本級人民代表大會常務(wù)委員會負(fù)責(zé)并報告工作”；“全國地方各級人民政府都是國務(wù)院統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下的國家行政機關(guān)，都服從國務(wù)院”。還規(guī)定：“省、自治區(qū)、直轄市的人民政府的各工作部門受人民政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，并且受國務(wù)院主管部門的領(lǐng)導(dǎo)或者業(yè)務(wù)指導(dǎo)”；“自治州、縣、自治縣、市、市轄區(qū)的人民政府的各工作部門受人民政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，并且受上級人民政府主管部門的領(lǐng)導(dǎo)或者業(yè)務(wù)指導(dǎo)?！币罁?jù)法律的規(guī)定，地方政府具有雙重屬性：一為同級國家權(quán)力機關(guān)的執(zhí)行機關(guān)，二為地方國家行政機關(guān)。地方政府工作部門有的需受雙重領(lǐng)導(dǎo)，即在接受同級政府領(lǐng)導(dǎo)之外，接受上級主管部門的領(lǐng)導(dǎo)。雙重屬性決定了地方政府的地位，確立了上下級政府及其工作部門之間的關(guān)系。

然而，盡管法律上的規(guī)定較為明晰，但一方面因兩種屬性存在較大差異，作為同級國家權(quán)力機關(guān)的執(zhí)行機關(guān)，突出了政治上的民主性；作為地方國家行政機關(guān)，它是上級行政機關(guān)的下級機關(guān)，突出了行政上的集中性。另一方面，法律上的規(guī)定是一種靜態(tài)的關(guān)系，且內(nèi)容籠統(tǒng)不具體，以致在實際運作過程中，上下級政府之間產(chǎn)生了許多不應(yīng)產(chǎn)生的問題，諸如上級政府過多干預(yù)下級政府的工作；上級政府集中過多權(quán)力，對下級政府控制較緊；上級部門借領(lǐng)導(dǎo)之名實為利益而干預(yù)下級部門；下級政府不積極主動配合上級政府開展工作，甚至不服從上級政府的正確領(lǐng)導(dǎo)等等，這些不協(xié)調(diào)、不正常的關(guān)系，嚴(yán)重地影響了國家整個行政工作。為此，應(yīng)就動態(tài)中產(chǎn)生的問題深入研究分析法律靜態(tài)規(guī)定中的不足，以采取有效的措施予以完善。

其一，應(yīng)對雙重屬性各自對地方政府行政管理的具體要求作出相應(yīng)的區(qū)分。

地方政府，作為同級權(quán)力機關(guān)的執(zhí)行機關(guān)，應(yīng)該管理哪些事務(wù)，管到什么程度；享受多大的權(quán)力，權(quán)力的界限在何處等等；作為上級行政機關(guān)的下級機關(guān)，又應(yīng)該履行哪些職責(zé)；行使哪些權(quán)力；權(quán)力源于授權(quán)，還是委托，抑或是命令；管理程序與方式如何等，都應(yīng)在法律法規(guī)中作出明確的規(guī)定，避免責(zé)任不清、相互干擾、受利益驅(qū)動等。

在明確雙重屬性各自應(yīng)有的內(nèi)容與要求的前提下，還應(yīng)明確二者之間的關(guān)系。諸如向同級權(quán)力機關(guān)負(fù)責(zé)與報告的工作是否要向上級機關(guān)負(fù)責(zé)與報告；向上級行政機關(guān)負(fù)責(zé)與報告的工作是否要向同級權(quán)力機關(guān)負(fù)責(zé)與報告；若向一方負(fù)責(zé)與報告的工作達不到要求，另一方應(yīng)如何處理對待；上級行政機關(guān)布置的工作任務(wù)（非法定的）與同級權(quán)力機關(guān)制定的法規(guī)相沖突，又該如何處理（理論上講，應(yīng)交由上一級權(quán)力機關(guān)決定，因上一級權(quán)力機關(guān)既可否決同級行政機關(guān)不當(dāng)決定，也可否決下級權(quán)力機關(guān)不當(dāng)?shù)臎Q定。但實際上，因上一級權(quán)力機關(guān)受同級財政開支、利益的影響，對下級政府考慮則欠公正，往往偏向同級行政機關(guān)），等等，應(yīng)有一套客觀的、公正的制度、機制、程序予以規(guī)定和保障。

其二，應(yīng)對各層級地方政府的職能范圍作出適當(dāng)?shù)慕缍ā?/p>

《憲法》中規(guī)定：“縣級以上地方各級人民政府依照法律規(guī)定的權(quán)限，管理本行政區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟、教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、體育事業(yè)、城鄉(xiāng)建設(shè)事業(yè)和財政、民政、公安、民族事務(wù)、司法行政、監(jiān)察、計劃生育等行政工作，決定和命令，任免、培訓(xùn)、考核和獎懲行政工作人員”。這一規(guī)定表明，縣級以上地方各級人民政府職能范圍基本相同，區(qū)別僅在于行政區(qū)域，行政區(qū)域界限即是職能邊界。然而，行政區(qū)域存在著重疊性，在同一省內(nèi)，上下級政府所轄區(qū)域是整體與局部之間的關(guān)系。如果僅以行政區(qū)域為區(qū)分職能范圍的標(biāo)尺，在上級行政區(qū)域總是覆蓋著下級政府所轄行政區(qū)域的前提下，上下級政府之間不可避免地會產(chǎn)生摩擦，運作不可避免地會發(fā)生阻塞，上級政府難免不借口干預(yù)下級政府的工作，等等。為此，在新一輪機構(gòu)改革之中，應(yīng)對各層級地方政府職能范圍作出相對的區(qū)分，省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)各自的專有職能、與上級政府共有的職能，共有職能各自管理的側(cè)重點與管理程序等都應(yīng)以法規(guī)、制度予以明確規(guī)定，從而，促使各層級地方政府能自主地依法開展各項活動，促進各層級政府之間有機協(xié)調(diào)、密切合作。

其三，應(yīng)對各層級地方政府的權(quán)力予以列舉。

受職能范圍劃分的影響，各層級地方政府現(xiàn)有的權(quán)力劃分也不很清楚，哪些事項由上級政府管理，哪些事項要由上級政府審批，哪些部門受上級部門領(lǐng)導(dǎo)，或哪些方面受上級部門領(lǐng)導(dǎo)，哪些受上級部門指導(dǎo)、如何領(lǐng)導(dǎo)、如何指導(dǎo)，哪些事項完全由同一級政府決定與管理，政府領(lǐng)導(dǎo)人說不清，道不明，一般的行政人員也心中無底，百姓更是難以知曉。因此，新一輪機構(gòu)改革，首先應(yīng)將決定權(quán)與管理權(quán)作出劃分，再對經(jīng)濟管理領(lǐng)域、文化管理領(lǐng)域、社會管理領(lǐng)域等各個領(lǐng)域的決定權(quán)、管理權(quán)予以明確規(guī)定。

現(xiàn)代市場經(jīng)濟的發(fā)展要求盡可能地將權(quán)力予以下放，不宜過多地集中在上級。此次改革應(yīng)根據(jù)社會公共事務(wù)的性質(zhì)，將決定權(quán)配置在相應(yīng)層級的地方政府，能下放的應(yīng)盡量下放，上級政府對下級政府所管事務(wù)的過多審批權(quán)絕大多數(shù)應(yīng)予取消。管理權(quán)應(yīng)依職能范圍確定，凡下級政府能夠管理的需盡力交給下級。同時，還需對“領(lǐng)導(dǎo)”與“指導(dǎo)”作出界定，對領(lǐng)導(dǎo)與指導(dǎo)的內(nèi)涵、范圍、方式與程序予以明確的表達。唯有如此，各項事務(wù)的管理方能井然有序，上下級政府之間方能構(gòu)成有機的整體，行政責(zé)任方能明確，行政效率方能得到提高。

二、推進地方政府機構(gòu)改革，應(yīng)深入分析研究垂直管理問題。

垂直管理作為行政管理的一種方式，也是上下級政府之間關(guān)系的一大內(nèi)容。在此之所以將其單列出來闡述，主要原因是，在全國九屆人大一次會議之后，各地工商行政管理、質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督管理相繼垂直到省一級，從而使垂直管理問題顯得較為突出。垂直管理的實施，中央、省及省以下各層級地方政府的看法有很大差異。對此，不能以非此即彼的簡單方法看待，應(yīng)從多角度分析垂直管理問題。

其一，能否實行垂直管理，應(yīng)充分考慮地方制度。

從地方制度角度看，地方政府分為二種類型：行政體地方政府（地方政府由中央政府任命產(chǎn)生，完全隸屬于中央政府，服從其指揮，對其負(fù)責(zé)）、自治體地方政府（地方政府由本地域居民選舉產(chǎn)生，對當(dāng)?shù)剡x民負(fù)責(zé)，在國家憲法和法律規(guī)定的范圍內(nèi)，擁有大小不等的地方自治權(quán)）、民主集中制地方政府（如我國各層級地方政府，具有雙重屬性）。我國地方政府屬于民主集中制地方政府，既是同級權(quán)力機關(guān)的執(zhí)行機關(guān)，也是上級行政機關(guān)的下級機關(guān)，是中央和上級行政機關(guān)在當(dāng)?shù)氐拇?，要服從上級行政機關(guān)統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。由此可以看出，雖然上下級政府之間不是一種垂直管理關(guān)系，但存在領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，下級行政機關(guān)要向上級行政機關(guān)負(fù)責(zé)并報告工作，行政運作不存在渠道阻塞問題，重大問題只要上級政府統(tǒng)一安排，下級政府能整體協(xié)同運作起來。在這種地方制度前提下，不宜對過多的領(lǐng)域?qū)嵭写怪惫芾?，否則會損害民主集中制地方制度自身應(yīng)有的特長。如果在民主集中制地方政府前提下，過多地實行垂直管理模式，就需對地方制度作出適當(dāng)?shù)男薷耐晟?，而要這樣作，無疑會增加制度成本。因此，在我國現(xiàn)有地方制度下，不宜過多地采用垂直管理方式，應(yīng)盡可能地完善地方制度。

其二，如何實行垂直管理，應(yīng)以合理的事權(quán)劃分為基礎(chǔ)。

上下級政府事權(quán)劃分通常按“專有權(quán)”、“共有權(quán)”、“保留權(quán)”進行的。只有合理劃分這三大塊事權(quán)，垂直管理的實施才具備良好的前提，否則，對哪些事項應(yīng)該實行垂直管理，缺乏科學(xué)的標(biāo)準(zhǔn)衡量。一般情況下，適用于垂直管理的為上級政府的“專有權(quán)”、上下級政府的“共有權(quán)”；對各層級地方政府的“保留權(quán)”，則不適宜于采行垂直管理模式。另外，對于跨行政區(qū)域的行政管理問題，也適宜于實行垂直管理。即便如此，對適宜于采用垂直管理方式的事項，也不一定非要采行垂直管理方式不可，如在“共有權(quán)”領(lǐng)域里，既可由上級垂直管理，也可由上級委托或授權(quán)下級政府管理，還可由上級行使決定權(quán)，下級行使管理權(quán)，只要責(zé)任明確、管理程序明確，完全可以實行垂直管理以外的管理方式。

由于我國正處于從計劃經(jīng)濟體制向市場經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)軌時期，政府職能、權(quán)限處于發(fā)展變化之中，政府職能還不能完全依據(jù)市場經(jīng)濟發(fā)展要求定位，因此，上下級政府之間職能范圍的劃分權(quán)力的界定還難以合理地展開?！眄樕舷录壵穆殭?quán)關(guān)系還有大量工作要做（上文已論述），不經(jīng)過一定的時日，是無法確立好上下級政府之間關(guān)系的。在沒有合理的事權(quán)劃分的前提下，推行垂直管理，自然是問題多、難度大，即使強行實施了垂直管理，效果也會打折扣。為此，在現(xiàn)有的情況下，不宜擴大垂直管理的范圍，應(yīng)對現(xiàn)有的垂直管理方式進行深入研究，剖析利弊，以采取更加切實有效的辦法完善之。

其三，全面推行依法行政，縮減垂直管理范圍。

依法行政是現(xiàn)代法治國家行使權(quán)力時所普遍遵循的基本準(zhǔn)則，它要求行政機關(guān)必須依法設(shè)定和實施公共行政權(quán)力，從人治走向法治。實行依法行政，需將行政機關(guān)的職權(quán)以法律予以明確規(guī)定，行政機關(guān)只能在法律規(guī)定的范圍內(nèi)活動，不得超出法定權(quán)限，也不能自行設(shè)定職權(quán)，不得侵犯上級或下級政府的權(quán)限，越權(quán)或不依法作為者違法。推行依法行政，有利于將各項事務(wù)依法明確由相應(yīng)的行政機關(guān)管理，有利于各層級地方政府有序運轉(zhuǎn)。

實行垂直管理，實質(zhì)上是強化行政手段。在法制不健全，依法行政不夠完善的情況下，實行垂直管理，在一定程度上，有利于加強和改善行政管理工作，但從長遠(yuǎn)看，垂直管理不是有效行政的必由之路。有效的、規(guī)范的、科學(xué)的行政管理，是在事權(quán)劃分合理、責(zé)任明確的前提下推行的依法行政。為此，隨著社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展，我們應(yīng)全面推行、加強依法行政，強化法律手段，盡量減少行政手段（包括垂直管理方式），促使行政管理工作走向法制化、規(guī)范化軌道。

三、深化地方政府機構(gòu)改革，必須根據(jù)社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展要求，全面轉(zhuǎn)變政府職能。

隨著社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展，整個社會漸漸發(fā)生了變化，公民社會漸次發(fā)育成長，國家與社會、政府與公民之間關(guān)系逐步由一元結(jié)構(gòu)向二元結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)化，公民和社會獲得了一定的獨立行為領(lǐng)域，一元結(jié)構(gòu)條件下的政府統(tǒng)攬一切、無所不管的格局被打破，政府職能范圍只能涵蓋公民社會以外的公共領(lǐng)域，公民社會內(nèi)部事務(wù)只能由公民、社會自我管理，國家和政府不能侵蝕公民社會的經(jīng)濟生活領(lǐng)域。

國家與社會、政府與公民之間的二元結(jié)構(gòu)關(guān)系表明，要深化地方政府機構(gòu)改革，必須依據(jù)時勢的變化，對現(xiàn)有各級政府職能進行徹底的清理，凡屬公民社會內(nèi)部事務(wù)，須從政府職能中退出。具體來講，應(yīng)從以下角度全面轉(zhuǎn)變政府職能。

其一，充分激發(fā)市場的作用。凡是市場能自我調(diào)節(jié)、自我解決的事情要堅決放開，由市場依其應(yīng)有的規(guī)則去辦理，政府的責(zé)任重點在于市場不能做和失效、效能差的地方。各層級政府應(yīng)在改革中依據(jù)市場經(jīng)濟發(fā)展要求，把這部分職能交給市場，取消不必要的行政審批，取消不必要的行政干預(yù)，加強宏觀調(diào)控、制定產(chǎn)業(yè)政策、規(guī)范市場、基礎(chǔ)建設(shè)、環(huán)境保護和組織公共服務(wù)等職能。

從我國現(xiàn)實情況看，市場經(jīng)濟發(fā)育程度各地參差不齊，東部沿海地區(qū)與中西部地區(qū)之間存在較大差異，政府職能轉(zhuǎn)變也不可能整齊劃一。東部沿海地區(qū)市場經(jīng)濟發(fā)展較快，國家應(yīng)允許這一地區(qū)加快政府職能轉(zhuǎn)變步伐，允許有條件的政府，大膽地進行行政管理體制改革試驗，大幅度地轉(zhuǎn)變政府職能，不能在職能轉(zhuǎn)變方面求得地區(qū)平衡，更不能以上下對口為由阻撓職能轉(zhuǎn)變超前探索之地。對那些市場經(jīng)濟發(fā)展慢的地區(qū)，應(yīng)允許他們采取逐步過渡的措施，積極推進政府職能的轉(zhuǎn)變，不斷激發(fā)市場自身的活力。

其二，切實理順政府與企業(yè)的關(guān)系。社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展程度如何，標(biāo)志之一是企業(yè)能否依市場信號自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧。如果企業(yè)不受政府部門不必要的干預(yù)與束縛，自主地開展經(jīng)營活動，則表明市場經(jīng)濟發(fā)展程度較高，反之則不然。我國在實行政企分開方面，雖然作了大量努力，取得了不少成績，但因?qū)薪?jīng)濟認(rèn)識及國有企業(yè)某些問題的認(rèn)識、處理有欠妥當(dāng)，以致政府與企業(yè)之間的關(guān)系總也理不順，在實際經(jīng)濟活動中，割斷了此鏈條，又接上了彼線索，二者總是維持著不合市場經(jīng)濟發(fā)展要求的關(guān)系。新一輪機構(gòu)改革，必須采取切實有效的措施，徹底理順政企關(guān)系。

同志在黨的十五大報告中指出：“建立現(xiàn)代企業(yè)制度是國有企業(yè)改革的方向。要按照‘產(chǎn)權(quán)清晰、權(quán)責(zé)明確、政企分開、管理科學(xué)’要求，對國有大中型企業(yè)實行規(guī)范的公司制改革，使企業(yè)成為適應(yīng)市場的法人實體和競爭主體。”“要著眼于搞好整個國有經(jīng)濟，……對國有企業(yè)實施戰(zhàn)略性改組?！苯衲辏揪蛧衅髽I(yè)改革與發(fā)展問題先后在華中、華東，西北等地主持召開了幾次座談會，會議再次強調(diào)了十五大精神，指出“沒有企業(yè)在管理和市場經(jīng)營方面的有效機制的建立，社會主義市場經(jīng)濟體制最終是建立不起來的，公有制同市場經(jīng)濟的有機結(jié)合最終也難以實現(xiàn)?！薄案骷壵仨氜D(zhuǎn)換職能，按照精簡、統(tǒng)一、效能的原則，進行機構(gòu)改革，改變政府直接經(jīng)營管理企業(yè)，承擔(dān)無限責(zé)任，企業(yè)多方面依賴政府的狀況。黨政機關(guān)要同所辦的經(jīng)濟實體和直接管理的企業(yè)在人財物等方面徹底脫鉤。”同志的報告和講話精神，指明了國有企業(yè)改革方向，強調(diào)了理順政企關(guān)系的重要性、迫切性。各層級政府應(yīng)以此為指南，依據(jù)實際情況，采取有效、可行的措施，徹底實現(xiàn)政企分開。

其三，真正還權(quán)于社會。公民社會的發(fā)展，要求政府將社會能自我服務(wù)的工作歸還給社會，由社會中介組織去提供社會服務(wù)，政府應(yīng)在改革中適應(yīng)社會發(fā)展的要求，真正還權(quán)給社會，激發(fā)社會應(yīng)有的活力，讓社會充分釋放其能量。

推進政府職能轉(zhuǎn)變的另一大措施是，改變政府管理方式，在公共服務(wù)領(lǐng)域引入市場競爭機制，把政策制定（掌舵）同服務(wù)提供（劃漿）予以分開，如住房政策、城市綠化政策由政府制定，具體的住房建設(shè)、綠化的維護等由企業(yè)競爭去承辦，政府不宜直接從事這些具體的服務(wù)工作，從而改變政府低效率運行狀態(tài)，提高整個社會服務(wù)水平與質(zhì)量。當(dāng)然，在掌舵與劃槳分開的過程中，“政府移交的是服務(wù)項目的提供，而不是服務(wù)責(zé)任的移交?！?dāng)政府把活動承包給私營部門時，這些政府仍然決定政策，仍然提供資金?！保ù骶S·奧斯本、特德·蓋布勒：《改革政府——企業(yè)精神如何改革公營部門》第24、25頁）。在政府管理中，積極引入市場機制，有利于提高工作效率，克服官僚主義，激發(fā)整個社會與市場的活力。新一輪機構(gòu)改革，應(yīng)在這方面作出努力和探索。

四、深化地方政府機構(gòu)改革，規(guī)范政府公共管理。

政府公共管理，既受上下級政府之間關(guān)系、政府職能轉(zhuǎn)變程度的影響，同時也受到其他因素的制約，諸如部門利益、崗位職責(zé)界定的合理度、法規(guī)與制度健全與否等等，對政府公共管理都有著極大的制約作用。

其一，應(yīng)從根本上消除部門利益驅(qū)動。部門受利益驅(qū)動，行政管理則缺乏公正與公平，廉政則無法保證，因此，應(yīng)從根本上消除部門利益驅(qū)動。目前，行政性或公益性收費是導(dǎo)致部門利益驅(qū)動的主因。由于收費管理制度不合理，致使各部門利用權(quán)力隨意增加收費項目，或提高收費標(biāo)準(zhǔn)；任意開支，或自行改善辦公條件，或擴大人員福利待遇等。收費成為部門利益所在，不可避免地擾亂了公共管理應(yīng)有的規(guī)則與秩序，為此，一、應(yīng)對各部門的收費項目進行全面清理，重新審定收費項目與標(biāo)準(zhǔn)。二、應(yīng)對所收費用實行“收支兩條線”管理制度，將所收費用全部納入財政管理，不得作為部門的“小金庫”。三、應(yīng)規(guī)范公共支出，建立合理的財政支出制約機制。四、應(yīng)對政府工作人員工資福利待遇進行合理改革調(diào)整，凡能納入制度內(nèi)解決的，應(yīng)全部在制度內(nèi)予以解決，不應(yīng)再實行傳統(tǒng)上那種“制度內(nèi)不夠的制度外補”的作法，消除利益驅(qū)動的負(fù)面影響，促進政府公共管理的規(guī)范性。

其二，應(yīng)改變事業(yè)單位影響行政管理的局面。事業(yè)單位本是政府興辦的為社會提供公益性服務(wù)的組織。然而，現(xiàn)有的事業(yè)單位除學(xué)校醫(yī)院等類單位外，其余的大多數(shù)具有濃厚的行政色彩。具體表現(xiàn)為其職能為主管部門的延伸，運作依托主管部門的權(quán)力，經(jīng)費由財政劃撥，人員享受行政待遇，業(yè)務(wù)范圍靠主管部門劃定等，名為事業(yè)單位，實為政府的附屬物。這種狀況遮蔽了政府公共管理的視角，影響了公共管理的客觀公正性。因此，對事業(yè)單位應(yīng)進行全面改革，徹底解決政府職能“體外循環(huán)”和事業(yè)單位行政化趨向問題。一是將具有經(jīng)營性的事業(yè)單位改組為公司（如公路養(yǎng)護等），按公司制運作、經(jīng)營，政府不再直接管理。二是將一般服務(wù)性的事業(yè)單位（如培訓(xùn)中心等）推向市場，使其在市場中求生存。三是將具有準(zhǔn)行政、準(zhǔn)經(jīng)營性的事業(yè)單位改組為法定機構(gòu)，由法律法規(guī)授予其管理權(quán)、經(jīng)營權(quán)，此類機構(gòu)不以盈利為主要目的，而按公司法人運作，自負(fù)盈虧（少數(shù)特殊的由財政予以補助）。四是實行政事分開，改變事業(yè)單位為部門所有、部門包辦的格局，改革事業(yè)單位人財物管理制度等。唯有如此，才能既激發(fā)事業(yè)單位的活力，規(guī)范市場秩序，又能改善公共管理，規(guī)范政府行為。

其三，應(yīng)通過明確職責(zé)改善政府管理行為。將職能分解成一項一項的工作職責(zé)，并將職責(zé)落實到每個工作崗位及工作人員，是確保政府公共管理有序、高效運行的前提。然而，現(xiàn)實中，機構(gòu)改革雖然推行了“三定”，公務(wù)員制度改革實行了職位分類，崗位及職位的職責(zé)作了相對的劃分與明確，但這種職責(zé)或僅停留在紙面上，現(xiàn)實中沒有依此執(zhí)行；或者所明確劃分的職責(zé)不合理，未按行政管理自身的要求進行科學(xué)合理地界定，而是將傳統(tǒng)的價值觀貫穿于其中，導(dǎo)致工作中有職無權(quán)、有權(quán)無責(zé)，事無巨細(xì)皆要請示匯報等現(xiàn)象無法得到解決。為此，我們應(yīng)按現(xiàn)代行政管理的要求，對管理職責(zé)予以相對明確的界定，并嚴(yán)格依據(jù)職責(zé)權(quán)限進行運作，確保管理規(guī)范、運行有序。

其四，應(yīng)依健全的法規(guī)與制度保證規(guī)范管理的長期性。公共管理既要規(guī)范，且要使這種規(guī)范保持長期性，而這種長期性不能依賴于某個人，必須以法規(guī)和制度予以保證，為此，應(yīng)制定相應(yīng)的管理、程序、監(jiān)督等方面的法規(guī)與制度，使公共管理能堅持依法規(guī)、制度規(guī)范運作。