導語：行政生態(tài)學研究述評及其對我國行政改革的啟發(fā)一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

一

行政生態(tài)學是以生態(tài)學理論和方法研究行政管理與其周圍環(huán)境的一門科學。它主要研究各個國家的社會文化和歷史傳統(tǒng)等因素對公共行政的影響以及公共行政對該國社會變遷與發(fā)展的影響。最早把行政問題與其外部環(huán)境聯(lián)系起來進行研究的是美國哈佛大學教授高斯。他于1936年發(fā)表的《美國社會與公共行政》一文指出行政環(huán)境與行政管理有密切關(guān)系。1945年后他在塞拉馬大學作了一系列講演，詳盡闡述了運用生態(tài)學方法研究行政管理的問題。1947年他發(fā)表了《政府生態(tài)學》一書，再次強調(diào)外部環(huán)境對行政管理的作用，正式把生態(tài)學一詞引入行政學研究領(lǐng)域。但遺憾的是高斯的理論在當時沒有引起理論界的重視。

二次世界大戰(zhàn)后，出現(xiàn)了一批新的民族國家。西方世界在對他們進行經(jīng)濟援助的同時，也提供了政治“援助”——按照西方的模式，幫助這些國家建立起一套“西化”的行政制度。西方的行政體制、行政方法、行政技術(shù)以及文官制度等在這些國家迅速建立起來。但不久以后人們便發(fā)現(xiàn)：在西方國家行之有效的這些制度在發(fā)展中國家收效甚微，以至于毫無功效。這一現(xiàn)象引發(fā)了西方學者的思考。1961年，美國夏威夷大學教授弗雷得·雷各斯（FredW·Riggs）發(fā)表了《行政生態(tài)學》一書，運用生態(tài)學的理論與方法，研究發(fā)展中國家的行政問題。他的研究在行政學理論領(lǐng)域發(fā)生重大影響，使行政生態(tài)學成為一門新的、系統(tǒng)的學科，并且標志著只在行政系統(tǒng)內(nèi)部研究行政管理的時代的結(jié)束。

雷各斯在行政生態(tài)學研究上取得的理論成果可以概述為以下三個部分。

一、根據(jù)社會形態(tài)的不同提出了有名的行政類型分類理論。雷各斯認為，人類歷史上存在著三種基本社會形態(tài)，即傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)社會、過渡社會、現(xiàn)代工業(yè)化社會，每一種社會形態(tài)都各有其獨特的生態(tài)環(huán)境。他運用“結(jié)構(gòu)功能分析法”和物理學上“光譜分析”的概念，對世界各國行政生態(tài)背景進行分析研究，提出了與這三種社會形態(tài)相適應(yīng)的三種行政類型：

與農(nóng)業(yè)社會相適應(yīng)的是融合型行政模式（FusedModel）。在農(nóng)業(yè)社會中社會結(jié)構(gòu)是混沌不分的，如同折射前的自然光是一道白光一樣。它以農(nóng)業(yè)為經(jīng)濟基礎(chǔ)，沒有明確、細致的社會分工，與之相適應(yīng)，行政行為與其他行為，如政治行為、立法行為、司法行為、戰(zhàn)爭行為等是混雜一起的，沒有專業(yè)化的行政機構(gòu)，因而行政效率低下。其權(quán)力來自君主，官吏來自特殊階層，實行世卿世祿制度；政府與民眾溝通很少，官僚職位重于政府政策，行政風范帶有濃厚的親屬主義色彩。

與現(xiàn)代工業(yè)化相適應(yīng)的是衍射型行政模式（DiffractedModel）。白光經(jīng)過棱柱體的折射后，衍射為紅橙黃綠青藍紫七色光，這如同現(xiàn)代工業(yè)化社會，整個社會有著明確的、細致的分工，故政府職能也是明確的，有著分工極細的行政機構(gòu)，執(zhí)行著不同的行政職能，講求行政效率與科學性。民眾與政府溝通較多，有影響政府決策的渠道；行政風范體現(xiàn)平等主義、成就取向。

與過渡社會相適應(yīng)的是棱柱型行政模式（PrismaticModel）。雷各斯將介于農(nóng)業(yè)社會和現(xiàn)代化工業(yè)社會之間的社會形態(tài)成為過渡社會。由于其過渡性，故既保持著傳統(tǒng)社會的一些特征，又具有現(xiàn)代社會的一些因素。在行政方面，行政行為已經(jīng)漸漸與其他社會行為區(qū)分開來，但還未完全分化；專業(yè)化的機構(gòu)已經(jīng)建立起來，但還不能正常運作，功能有限；行政過程仍受著各種傳統(tǒng)勢力的制約等等，因而行政效率低下。這種情形，如同光進入棱柱中的折射過程，所以可以稱為“棱柱型”模式。

二、通過對各國行政生態(tài)要素的分析，提煉出他認為最重要的五個要素，并對這些要素造成的影響進行了分析。雷各斯認為，影響一個國家行政的生態(tài)要素是多種多樣的，但其中最主要的有五個要素，即：經(jīng)濟要素、社會要素、溝通網(wǎng)、符號系統(tǒng)和政治構(gòu)架。

雷各斯把經(jīng)濟要素列為影響一國行政的第一位要素，認為一個國家的行政模式基本上由該國的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)所決定的。他把社會經(jīng)濟結(jié)構(gòu)依社會類型分為三種：傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會中的“互惠－重配”結(jié)構(gòu)，過渡社會中的“集市－有限市場”結(jié)構(gòu)與現(xiàn)代化工業(yè)社會中的“市場－企業(yè)”結(jié)構(gòu)。這三種經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的市場化程度不同，因此對行政所造成的影響也就不同。市場化程度越高，行政管理中受傳統(tǒng)事物制約的程度就越低。

雷各斯注意到社會組織在不同社會形態(tài)中的不同作用。他把社會組織分為兩大類：一類是以血緣關(guān)系為紐帶結(jié)成的自然團體，如家庭、家族等；另一類是以利益關(guān)系為紐帶結(jié)成的人為團體，如教會、政黨、工會等，通稱為“社團”。在農(nóng)業(yè)社會中和過渡社會中，家庭和家族在行政過程中發(fā)生著重要的作用，而在現(xiàn)代化工業(yè)社會中，社團則對政府和行政起著重要的作用。

第三個要素是溝通網(wǎng)，包括社會的文化水平、使用語言的狀況、社會輿論的力量，以及通訊和交通的狀況等使整個社會互相溝通的手段。他認為溝通網(wǎng)的狀況直接影響到一個社會的“動員性”（Mobilization）和“同化性”（assimilation）。所謂動員性指社會人口參加龐大的溝通網(wǎng)的程度，所謂同化性則指全社會人口對同一價值體系與目標等的認可程度。顯然，一個社會的溝通水平高，則容易在更多的問題上更快的達成共識。反之，政府在行政過程中就面臨著比較多的不同意見和麻煩。

第四個要素是符號系統(tǒng)，即社會政治符號系統(tǒng)，包括政治神話、政治法則和政治典章等。這些實際上就是關(guān)于政治意識和政治游戲規(guī)則的影響。他認為政治神話中包含一些直接影響著人民的政治意識。如在西方國家的政治傳說中更多的包含了主權(quán)在民、人生而平等、天賦人權(quán)等觀念，而在東方政治神話中更多的包含了君權(quán)神授等觀念。

秉承古德諾的政治－行政兩分思想，雷各斯認為政治與行政應(yīng)該是分離的，政治領(lǐng)導行政，而行政則實現(xiàn)著政治的目標，這種關(guān)系決定了政治結(jié)構(gòu)也是影響行政生態(tài)的一個重要因素。

雷各斯最后總結(jié)道，以上這五種要素之間不是互相孤立的，而是交叉作用、互相影響的，因此在實際考察中，情形是錯綜復(fù)雜的，既要注意單個分析這些重要因素，又要注意到彼此之間的互動性。

三、著重探討了發(fā)展中國家－過渡型社會的行政生態(tài)問題。雷各斯研究行政生態(tài)學的直接動因是發(fā)展中國家何以不能適應(yīng)西方行政模式的問題，因此他在書中著重討論了發(fā)展中國家－過渡型社會的行政問題。他認為過渡型社會的行政屬于“棱柱型行政”，具有以下三個基本特征。

第一，異質(zhì)性（heterogeneity），指在同一個社會中同時存在不同的行政制度、行政行為和行政風范，既有農(nóng)業(yè)社會的，也有工業(yè)社會的，從而出現(xiàn)極不調(diào)和的現(xiàn)象。如在中央政府部門設(shè)置齊全，管理設(shè)施先進，而在一些邊遠地區(qū)卻根本沒有行政機構(gòu)，依靠宗教組織、家族組織維持秩序。在人事上表現(xiàn)為優(yōu)秀人才因為家族背景等原因不能進入政府機構(gòu)加入政治精英集團，而導致他們的反精英行為。

第二，形式主義（formalism），“應(yīng)然”與“實然”不相符，理論與實際相脫節(jié)。在過渡社會中，國家雖然有著完整的法律制度，但實際上起不到約束和規(guī)范作用，形同虛設(shè)，傳統(tǒng)的東西在實際上仍具有巨大的影響力。如許多國家憲法規(guī)定了議會制和內(nèi)閣制，但軍人們常常會發(fā)動政變，憲法如同一堆廢紙。

第三，重疊性（overtapping），組織和結(jié)構(gòu)上傳統(tǒng)的與現(xiàn)代的重疊存在。在過渡型社會中，行政機構(gòu)不能發(fā)揮其應(yīng)有功能時，就不得不由一些非行政組織，如家族、宗教團體、同鄉(xiāng)會等來完成其任務(wù)，這就造成了機構(gòu)的重疊。這種機構(gòu)重疊帶來的惡果是使合法機構(gòu)的權(quán)威性喪失，受控于非法機構(gòu)，使政府官員投靠非正式組織，為其服務(wù)，造成行政行為的多元化。

雷各斯認為造成“棱柱型行政”的原因是因為其屬于過渡型行政，是從“融合型”向“衍射型”轉(zhuǎn)化的“變遷中”行政。而發(fā)展中國家的社會變遷受外部作用比較大，屬于“外發(fā)型變遷”，所以變遷順序多由技術(shù)層面到制度層面再到思想層面，變遷難度越來越大，在變遷過程中會出現(xiàn)三者顯著脫節(jié)的現(xiàn)象，這就導致了棱柱型行政產(chǎn)生的環(huán)境基礎(chǔ)。

雷各斯的這一著作出版后，在東方國家的行政學界也引起了很大反響。印度亞洲出版社在該書出版后很快就出版了英文版。我國臺灣商務(wù)印書館于1978年出版了該書的中文版。臺灣學者彭文顯于1988年出版了他的著作《行政生態(tài)學》。在我國的許多行政學著作中也都提到了行政環(huán)境問題，如李方等主編的《行政管理學基礎(chǔ)》，黃達強等主編的《行政管理學》，王滬寧、竺乾威主編的《行政學導論》等書都涉及了這一問題。

目前各國都比較重視行政環(huán)境問題的研究。80年代初，聯(lián)合國教科文組織曾在摩洛哥召開會議，專門討論如何使公共行政適應(yīng)不同文化環(huán)境的問題，鼓勵專家學者深入探討行政環(huán)境問題。

行政生態(tài)學的研究方興未艾，至今已經(jīng)取得了可喜的成果，作為一門新興的交叉學科、邊緣學科，行政生態(tài)學有著廣闊而光明的前景。但我們也不能忽視行政生態(tài)學研究中仍然存在的缺陷，要正確評價其成就和不足。

一、行政生態(tài)學是系統(tǒng)行政學派的一個分支，是運用系統(tǒng)方法研究行政系統(tǒng)與環(huán)境之間相互關(guān)系的結(jié)果。行政生態(tài)學把行政系統(tǒng)作為一個“有機體”，注重這個“有機體”與周圍環(huán)境的“互動性”，偏重于運用生態(tài)模擬的方法，建立行政模型，這對我們研究行政管理學具有極大的啟發(fā)作用。它擺脫了在行政系統(tǒng)內(nèi)研究行政管理的窠臼，開創(chuàng)了用系統(tǒng)全面的觀點研究行政管理的新時代。

二、行政生態(tài)學在某些方面、一定程度上符合馬克思主義關(guān)于物質(zhì)世界普遍聯(lián)系和普遍發(fā)展的觀點，符合馬克思主義關(guān)于經(jīng)濟基礎(chǔ)和上層建筑關(guān)系的基本原理，是我們社會主義行政管理可以借鑒和吸收的行政理論。我們在實際工作中和理論研究中都要注意研究行政管理與其外部環(huán)境、經(jīng)濟基礎(chǔ)和行政管理之間的關(guān)系，尋求行政管理規(guī)律，增強行政行為的有效性。

三、行政生態(tài)環(huán)境所包括的內(nèi)容是非常廣泛的，不僅僅是人文社會環(huán)境，還包括自然社會環(huán)境；不僅僅包括國內(nèi)環(huán)境，也應(yīng)包括國際環(huán)境；不僅僅包括一國的宏觀環(huán)境，也應(yīng)包括一省一縣的微觀環(huán)境；不僅包括靜態(tài)的行政環(huán)境，也應(yīng)重視動態(tài)的行政環(huán)境。雷各斯的理論顯然缺乏完整性、系統(tǒng)性。他所列舉的五種要素只是影響一國行政生態(tài)環(huán)境的其中一部分，還有一些重要的因素需要我們加以深入的研究，行政生態(tài)學的研究領(lǐng)域仍然有待進一步拓寬。

四、雷各斯雖然一再標榜其研究的學術(shù)性，稱其對三種行政模型所做的生態(tài)分析純粹是技術(shù)性的，是一種“非價值判斷”，不具有任何“目的論的性質(zhì)”，似乎非?？陀^、中立，其實不然，他根本無法擺脫他作為一個具有“美國優(yōu)越”意識的學者的立場。他始終以美國的行政制度為理想模式，以美國社會的價值觀念為判斷標準，來區(qū)分和評價各種行政模式的優(yōu)劣的。這一點是我們在學習中應(yīng)該加以注意的。

五、行政行為的生態(tài)性研究在今后應(yīng)該成為我國行政學界研究的一個重點。長期以來行政生態(tài)學研究在我國行政學界未能受到應(yīng)有的重視?，F(xiàn)在我國政府面臨著領(lǐng)導經(jīng)濟建設(shè)兩個轉(zhuǎn)變的艱巨任務(wù)，社會處于艱難的轉(zhuǎn)型期，政府行政行為如何更快、更好的適應(yīng)社會的需要，促進社會的發(fā)展，需要行政生態(tài)學的理論指導，這就促使我國行政學者在近一個時期要加強對具體行政環(huán)境的研究，加強對行政生態(tài)學的研究。

二

行政生態(tài)學研究對我國目前正在進行的行政改革有著很現(xiàn)實、很重要的指導意義。行政改革是一項長期的、復(fù)雜的、系統(tǒng)的工程，涉及到社會的方方面面。能否取得行政改革的勝利，取決于我們對改革的社會環(huán)境是否有充分和正確的認識。忽視了行政環(huán)境的改革，必然是無源之水，無土之木，只能是紙上談兵，最后歸于失敗。正確認識我國當前的行政環(huán)境，就是要：

一、正確認識我國行政環(huán)境的主要方面與次要方面，不能忽視次要方面的負面影響。我國行政環(huán)境的主要方面是：在政治上實行人民代表大會制度；中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導的多黨合作、政治協(xié)商制度是我國的政黨制度；建立了完整的立法、司法、行政系統(tǒng)等等。在經(jīng)濟上，近年來發(fā)展很快，正在邁向市場經(jīng)濟，不久將初步建立起社會主義市場經(jīng)濟體制；在文化上，教育、科學、文化各項事業(yè)都取得了巨大的成就，科學的意識形態(tài)在社會生活中居主導地位。但在行政改革的過程中，我們應(yīng)該充分認識到次要方面可能帶來的影響。在政治上，要認識到黨政關(guān)系不順、腐敗風氣盛行等對黨和政府與人民群眾關(guān)系的影響；在經(jīng)濟上，要認識到生產(chǎn)力水平偏低、地區(qū)發(fā)展水平差異大、國有企業(yè)改革困難重重等對行政改革的阻力；在意識形態(tài)上，要認識到教育科技水平總體落后的客觀現(xiàn)實，認識到傳統(tǒng)文化思想（如“官本位”思想等）對改革的阻礙以及西方外來思想對改革的沖擊等等。這些所謂的次要方面往往卻是造成行政改革停滯不前、寸步難行以至反復(fù)循環(huán)的主要原因、根本原因。

二、正確認識我國行政環(huán)境的外在表象與內(nèi)在實質(zhì)的不一致性，在改革過程中要從實際出發(fā)，制定改革措施。由于我國現(xiàn)代化進程的時間較短，而經(jīng)歷封建時期的時間特別長，所以封建思想的余毒不可能在近期內(nèi)得到根除。也由于我國仍然是一個落后的農(nóng)業(yè)大國，所以從整體上而言，我國的社會形態(tài)是處于過渡型社會。這就決定了我們的行政類型屬于棱柱型，具有棱柱型行政模式的一些基本特征。比如，我們已經(jīng)建立了完整的科層制政府，但我們的政府人員在精神實質(zhì)上并未能達到韋伯在其科層制理論中所論述的水平，在實際生活中，政府人員擅自更改辦事規(guī)程、違背上級命令的現(xiàn)象并不罕見。我們也建立了市場經(jīng)濟的框架，但地方保護主義的行為并未結(jié)束，市場仍處于分割狀態(tài)，政府干預(yù)企業(yè)經(jīng)營的現(xiàn)象仍很普遍。如果我們不能認識到這些問題的存在，而是僅從表面現(xiàn)象出發(fā)制定改革措施，就很可能造成行政秩序和經(jīng)濟秩序的混亂，股份制改革中的嚴重問題不應(yīng)該再出現(xiàn)在行政改革以及機構(gòu)改革中。

三、正確認識我國行政環(huán)境的多樣性，注意各地、各級政府行政環(huán)境的差異性。行政環(huán)境不僅有國家的大環(huán)境與地區(qū)的小環(huán)境的區(qū)別，還有地區(qū)之間差異、城鄉(xiāng)差異、專業(yè)領(lǐng)域差異和層級差異等方面，都值得我們認真研究。比如上海已經(jīng)開始搞的東西，在北京未必能行得通；在深圳可以搞直選市長，在少數(shù)家族勢力強大的地方，直選村長也不可能；在中央可以搞干部帶薪培訓，在縣級機構(gòu)改革中，幾乎沒有人會參加培訓。中國地大物博，各地人民習性不同，又正處于經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌時期，情況很復(fù)雜，在改革過程中不能搞“一刀切”，“一個模式”，歷史已經(jīng)證明了這樣做的后果必然是失敗的。我們只有因地制宜、因級制宜、因行業(yè)制宜地制定改革措施，才能取得行政改革的勝利。

四、正確對待學習外國先進經(jīng)驗。我們要正確認識到我們的行政管理水平與發(fā)達國家相比有著很大的差距。正如朱róng＠①基總理所講，我們的管理水平很差，管理人才相當缺乏。不但在經(jīng)濟領(lǐng)域如此，在行政管理領(lǐng)域也是如此。但在學習外國先進經(jīng)驗、技術(shù)的過程中要注意行政環(huán)境的差異性。外國正在拋棄的東西，未必不是我們學習的東西，外國正在推行的東西，也可能是我們暫時還無法學習的東西。對于這一點，我們要有正確的認識，不能盲目攀比，競相學習外國那些與我國實際尚有一段距離的東西，以免鬧出“淮南為橘，淮北為枳”的笑話，給改革事業(yè)帶來損失。比如，西方國家已經(jīng)開始推行公共服務(wù)社會化，把公共服務(wù)推向社會，甚至于監(jiān)獄也可以給私人承包，而我們在目前還不能學習這一點。西方國家已經(jīng)開始對公務(wù)員制度進行大規(guī)模的改革，如取消煩瑣的考試，雇用一定的臨時雇員等等，而我們正在推行統(tǒng)一的公務(wù)員錄用考試，因為我們還處在需要這種考試的階段，這是從我國的實際出發(fā)的。