導(dǎo)語(yǔ)：公共選擇學(xué)派有關(guān)論點(diǎn)評(píng)介一文來(lái)源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

當(dāng)代西方官僚制理論探討的問題可大致分為三大部分。一是，官僚（注：官僚（bureaucrat）一詞最早出現(xiàn)在18世紀(jì)的法國(guó)，最初指所有的政府官員。而在西方文官制度建立后，它一般指非經(jīng)政治選舉的、經(jīng)考試進(jìn)入政府、不受政府更迭影響的政府官員。本文即從這一意義上使用該詞。）與政治家之間，官僚是仆人還是主人？二是，在提供公共服務(wù)方面，官僚機(jī)構(gòu)與私人機(jī)構(gòu)相比，是否更有競(jìng)爭(zhēng)力和效率？三是，官僚機(jī)構(gòu)內(nèi)部關(guān)系較其它組織，是否更具合理性？第一個(gè)問題實(shí)際上涉及的就是官僚自主性（bureaucraticdiscretion）問題。所謂官僚自主性，是指官僚機(jī)構(gòu)或個(gè)人超越其法定的地位和職能，超越政治家的控制，在公共決策過(guò)程中發(fā)揮主導(dǎo)作用的現(xiàn)象。

官僚自主性現(xiàn)象由來(lái)以久，可以說(shuō)它是伴隨著政府的產(chǎn)生而產(chǎn)生，但在現(xiàn)代民主制建立之前，它合理而自在地存在著，而作為一個(gè)“問題”被提出在西方則是近一百多年的事，因其對(duì)政治與行政二分原則的背離而受到關(guān)注的，近幾十年已發(fā)展成為所有現(xiàn)代政府面臨的普遍而又難以克服的問題，并成為政治學(xué)研究的重點(diǎn)之一。政治學(xué)研究官僚自主性問題的主要?jiǎng)右蛟谟诮沂竟倭胖婆c民主政治之間的悖論問題，即官僚制因民主政治發(fā)展的需要而建立，但其發(fā)展本身實(shí)際上又損害著民主政治發(fā)展的基本原則。

代議制民主奉行的人民主權(quán)原則，決定了政府政策必須代表多數(shù)公民的意志，決定了政府機(jī)構(gòu)的運(yùn)行必須完全控制在民選代表（政治家）手中。只有這樣，當(dāng)人民對(duì)政府政策不滿時(shí)，才能通過(guò)選舉等方式有效地撤換其不滿意的政府官員，才能保證政府的工作能滿足多數(shù)公民的利益和要求。但對(duì)西方國(guó)家正式建立常任文官制度以來(lái)的一百多年的歷史進(jìn)行仔細(xì)考察，就會(huì)發(fā)現(xiàn)決定政府運(yùn)轉(zhuǎn)的權(quán)力重心并非想象中的那樣落在民選政治家一邊，而是相當(dāng)程度上旁落到官僚機(jī)構(gòu)一側(cè)，公民主權(quán)所必需的政治家主導(dǎo)體制已讓位于官僚主導(dǎo)狀況。這主要表現(xiàn)在，民選政治家只能對(duì)政策作出原則的、抽象的決定，而政策的解釋和執(zhí)行則完全操縱在官僚手中（注：美國(guó)佐治亞州眾議員S.Levitas曾說(shuō)，在美國(guó)，官僚以行政規(guī)章形式為國(guó)會(huì)制定的每一項(xiàng)法律制定80多條規(guī)章，這些規(guī)章并非法律的技術(shù)性細(xì)化?！耙訨ohnSheridan，”CanCongressControltheRegulators?"IndustryWeek,march29,1976,P.25—26.）。而且，這種解釋和執(zhí)行往往是發(fā)展性的、甚至是曲解性的。官僚日益脫離或超越了議會(huì)和行政領(lǐng)導(dǎo)的控制，已經(jīng)成為“獨(dú)立的、準(zhǔn)行政、準(zhǔn)立法和準(zhǔn)司法機(jī)構(gòu)”（注：Wilson,JamesQ.,"TheRiseoftheBureaucraticState."InFr

ederickLaneed.CurrentIssuesinPublicAdministration.4thed.NewYork:St.Martin''''sPress.Inc.1990.）。為此，已有學(xué)者發(fā)出“官僚已成為現(xiàn)代國(guó)家的核心”（注：Friedrich,CarlJ.,ConstitutionalGovernmentandDemocracy,Boston:Ginn,1946,p.36.）、“官僚國(guó)家”（administrativeorbureaucraticstate）（注：這一提法最早見于Waldo,Dewight,TheAdministrativeState,NewYork:RonaldPress,1948.）時(shí)代業(yè)已到來(lái)的感嘆。那么，這一狀況形成的原因何在？它對(duì)政治生活及公民利益的影響如何？它未來(lái)的發(fā)展前景怎樣？本文擬從公共選擇學(xué)派的角度，對(duì)上述問題進(jìn)行一些初淺的探討。

一、官僚自主性的形成機(jī)制

公共選擇學(xué)派中，系統(tǒng)而又全面論述官僚自主性成因及影響的學(xué)者首推威廉·尼斯坎寧。他于1971年出版的《官僚制與代議制政府》（注：Niskanen,William,BureaucracyandRepresentativeGovernment.Chicago:Aldine-Atherton(1971).）一書，是該學(xué)派研究官僚機(jī)構(gòu)首屈一指的代表作，按尼斯坎寧自己的話說(shuō)，此書的出版“引起了小小的轟動(dòng)、一些誤解以及一些有價(jià)值的后續(xù)研究?！保ㄗⅲ篘iskancn,W."BureaucratsandPolitics"TheJournalofLawandEconomics.InRowley.C.eds.PublicChoiceTheoryⅢAnElgarReferenceCollection.1993P217-243.）可以說(shuō)，公共選擇理論整個(gè)學(xué)派對(duì)官僚制的研究都是在討論和發(fā)展尼斯坎寧此書的基礎(chǔ)上展開的。尼斯坎寧在此書中分別闡述了官僚自主性形成的主客觀因素。

尼斯坎寧認(rèn)為，官僚對(duì)個(gè)人利益的追求是其自主性產(chǎn)生的主觀原因。他將公共選擇理論學(xué)派的理性經(jīng)濟(jì)人假設(shè)推廣到政府官員身上，他認(rèn)為官僚與所有普通人一樣，都是個(gè)人利益最大化者。構(gòu)成官僚個(gè)人利益的主要因素主要有權(quán)力、地位、金錢、特權(quán)等，具體而言不外乎“薪金、職務(wù)津貼、社會(huì)名望、權(quán)力、人事權(quán)、較大影響力、輕松的工作負(fù)擔(dān)等”（注：Friedrich,CarlJ.,ConstitutionalGovernmentandDemocracy,Boston:Ginn,1946,p.36.p.4）。他通過(guò)研究證明，除最后兩項(xiàng)之外，其它所有目標(biāo)都與官僚所在機(jī)構(gòu)的預(yù)算規(guī)模呈單調(diào)正相關(guān)關(guān)系。而政府預(yù)算規(guī)模又與政府權(quán)力的大小正相關(guān)。即政府預(yù)算越大，該機(jī)構(gòu)權(quán)力越大，機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人地位越高，該機(jī)構(gòu)所控制的社會(huì)資源也就越多。因此，為了追求個(gè)人的地位、權(quán)力和收入，政府官員必然千方百計(jì)地追求本機(jī)構(gòu)預(yù)算的最大化，追求對(duì)政府權(quán)力的有效控制。

尼斯坎寧還證明，議會(huì)與官僚機(jī)構(gòu)組成的公共物品生產(chǎn)與消費(fèi)的供需關(guān)系具有雙邊壟斷（bilateralmonopoly）性質(zhì)，為官僚實(shí)現(xiàn)預(yù)算最大化愿望、實(shí)施自主權(quán)奠定了堅(jiān)實(shí)的客觀基礎(chǔ)（注：Friedrich,CarlJ.,ConstitutionalGovernmentandDemocracy,Boston:Ginn,1946,p.38）。所謂雙邊壟斷關(guān)系是指，如果將政府政策及提供服務(wù)統(tǒng)稱為政府提供的公共物品的話，議會(huì)作為民選機(jī)構(gòu)，代表了全體公民對(duì)公共物品的需求，是公共物品的唯一買家；而官僚機(jī)構(gòu)執(zhí)行立法的過(guò)程就是實(shí)際生產(chǎn)公共物品的過(guò)程，它是公共物品唯一的提供者（賣家）。因此，議會(huì)與官僚機(jī)構(gòu)各自壟斷了公共物品的生產(chǎn)和消費(fèi)，形成相當(dāng)穩(wěn)定的雙邊壟斷結(jié)構(gòu)。在這種雙邊壟斷關(guān)系中，由于官僚與政治家各自所掌握的有關(guān)公共物品生產(chǎn)的信息不對(duì)稱，這種雙邊壟斷關(guān)系是不平衡的。這種不平衡直接導(dǎo)致了官僚機(jī)構(gòu)占居決策優(yōu)勢(shì)（注：Friedrich,CarlJ.,ConstitutionalGovernmentandDemocracy,Boston:Ginn,1946,p.56）。

作為公共物品的唯一供應(yīng)者，官僚完全了解公共物品真實(shí)的生產(chǎn)成本。在與議會(huì)就預(yù)算（公共物品的需求價(jià)格）進(jìn)行討價(jià)還價(jià)的過(guò)程中，官僚了解議會(huì)的偏好（需求曲線），而議會(huì)缺乏手段獲取有關(guān)生產(chǎn)成本的準(zhǔn)確信息，結(jié)果是官僚可以提出高于實(shí)際生產(chǎn)成本的預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)，并向議會(huì)謊稱這一高成本是唯一可行的選擇，通常情況下議會(huì)在面對(duì)官僚提出的“要不要”（take-it-or-leave-it）類似通牒的預(yù)算建議方案時(shí)，即便心有疑慮，除了接受也別無(wú)選擇。尼斯坎寧的結(jié)論可概括為，官僚機(jī)構(gòu)憑借其對(duì)公共物品生產(chǎn)者地位的壟斷而實(shí)際上獲取了在公共決策中的優(yōu)勢(shì)。

80年代，公共選擇學(xué)派的一些學(xué)者探求從新的視角分析官僚自主性問題。麥克卡賓斯，諾爾和溫格斯特三人（為方便起見，三人在學(xué)界被統(tǒng)稱為McNollgast）在80年代后期共同發(fā)表了兩篇著名文章（注：McCubibins,MarthewD.,RogerG.NillandBarryR.Weingast,1987,AdministrativeProceduresasinstrumentsofPoliticalControl.JournalofLaw,Economics,Organizations3:243-77,1989,StructureCannons:TheRoleofLegislativeBargainsinStatutoryInterpretation.GeorgetownLawJournal80:705-42.），他們借用經(jīng)濟(jì)學(xué)中的委托—理論透視民選政治家與官僚之間關(guān)系，用人的地位優(yōu)勢(shì)解說(shuō)官僚自主權(quán)的生成。他們認(rèn)為政治家和官僚實(shí)際組成了公共物品生產(chǎn)和消費(fèi)的委托—關(guān)系，政治家代表公民成為公共物品生產(chǎn)的委托方，決定公共物品的需求量；而官僚則接受政治家的委托，直接生產(chǎn)公共物品，無(wú)權(quán)決定生產(chǎn)的規(guī)模和利潤(rùn)水平。根據(jù)委托—理論，委托—雙方的權(quán)利和義務(wù)由雙方達(dá)成的契約加以規(guī)定。這一契約在民選政治家與官僚之間體現(xiàn)為議會(huì)立法和行政領(lǐng)導(dǎo)的指令。委托方明確表明自己的利益需求，并承諾方實(shí)現(xiàn)目標(biāo)后的報(bào)償方式。方除了忠實(shí)貫

徹執(zhí)行委托方意愿外別無(wú)他求，除非委托方授予其一定的自由裁量權(quán)，否則其行動(dòng)完全受委托方的意志支配。但在現(xiàn)實(shí)中，這一委托—關(guān)系已被扭曲，即作為人的官僚機(jī)構(gòu)已很大程度上脫離了委托人的控制，根據(jù)自我利益需要而自行其事，他們將這種政治家對(duì)官僚失控的狀況稱為“官僚機(jī)構(gòu)的松馳”（agencyslack）。

根據(jù)委托—關(guān)系理論，委托—雙方對(duì)生產(chǎn)信息的占有也是不平衡的，人由于直接從事具體生產(chǎn)，壟斷了相應(yīng)的生產(chǎn)信息，他可以向委托人虛報(bào)生產(chǎn)成本，委托人一般缺乏有效手段控制人自行其事的狀況。因此，政治家與官僚組成的委托—關(guān)系也逃避不了這樣必然的結(jié)局，即官僚憑借其信息優(yōu)勢(shì)而架空了政治家對(duì)其的控制。

二、官僚自主權(quán)的影響

公共選擇理論認(rèn)為，官僚自主權(quán)不僅直接危害了代議民主制的基石，而且，導(dǎo)致了現(xiàn)代政府所固有的許多弊端，為此，他們提出了一系列假說(shuō)說(shuō)明官僚自主權(quán)的種種后果。

俘獲假說(shuō)：官僚自主權(quán)的存在和強(qiáng)化導(dǎo)致了官僚機(jī)構(gòu)成為利益集團(tuán)追求私利的工具。一旦官僚機(jī)構(gòu)取代政治家主導(dǎo)公共決策，它必然成為各個(gè)利益集團(tuán)追逐的目標(biāo)，通過(guò)合法的利益訴求和非法的政治交易，少數(shù)利益集團(tuán)最終都會(huì)將官僚機(jī)構(gòu)變成他們追求各自私利的工具。官僚機(jī)構(gòu)被利益集團(tuán)操縱也即“俘獲”（captured）的結(jié)果，就是少數(shù)特殊利益集團(tuán)的利益得到不成比例的滿足，政府不再是多數(shù)的代表，難以對(duì)多數(shù)負(fù)責(zé)，社會(huì)不公平、非正義的現(xiàn)象難以遏制。

過(guò)度開支假說(shuō)：政府開支居高不下是由預(yù)算最大化的官僚和公共物品的生產(chǎn)方式共同決定的。按尼斯坎寧的分析，由于官僚都是預(yù)算最大化者，政府預(yù)算將大于議會(huì)及公民所偏好的公共物品水平。而且，官僚機(jī)構(gòu)的壟斷權(quán)力越大，過(guò)度開支的比例就越大。官僚的預(yù)算最大化方案之所以能在議會(huì)中成功是由公共物品的生產(chǎn)方式特點(diǎn)決定的。就經(jīng)濟(jì)學(xué)而言，生產(chǎn)者確定產(chǎn)量的方式一般可分為需求約束產(chǎn)量和預(yù)算約束產(chǎn)量?jī)煞N類型。前者指生產(chǎn)者根據(jù)消費(fèi)者的需求確定自己的產(chǎn)品數(shù)量；后者則是生產(chǎn)者依據(jù)已有預(yù)算來(lái)確定產(chǎn)品數(shù)量。本來(lái)，政府公共物品的生產(chǎn)量應(yīng)是依據(jù)社會(huì)的需求采取需求約束產(chǎn)量方式，即以銷定產(chǎn)，生產(chǎn)者（政府）應(yīng)該在一定產(chǎn)量的條件下盡量壓縮生產(chǎn)成本，節(jié)約社會(huì)在生產(chǎn)公共物品上的資源消耗。但因?yàn)檎峁┑墓参锲返奶厥庑?，它只能整體而不能以單位價(jià)格出售，即議會(huì)只能以整筆預(yù)算撥付而非單位價(jià)格預(yù)算方式向官僚機(jī)構(gòu)“訂貨”，因此，政府公共物品的生產(chǎn)實(shí)際變成了預(yù)算約束產(chǎn)量的生產(chǎn)方式。而且，由于政府一般都規(guī)定，每個(gè)機(jī)構(gòu)每年度的預(yù)算節(jié)余不能由官僚機(jī)構(gòu)據(jù)為已有，必須上交國(guó)庫(kù)，這對(duì)官僚機(jī)構(gòu)來(lái)說(shuō)，不僅其降低生產(chǎn)成本的努力得不到回報(bào)，而且還會(huì)使議會(huì)根據(jù)降低后的生產(chǎn)成本撥付下一年度的預(yù)

算，在這種條件下，個(gè)人利益最大化的官員，不僅不會(huì)主動(dòng)節(jié)約公共物品的生產(chǎn)成本，反而會(huì)浪費(fèi)性開支，最大限度地用盡預(yù)算甚至超支。因此，政府預(yù)算實(shí)際成為公共物品的需求價(jià)格，要預(yù)算最大化，必然意味著產(chǎn)量最大化。

生產(chǎn)無(wú)效率假說(shuō)：政治家與官僚組成的公共物品生產(chǎn)的雙邊壟斷關(guān)系決定了政府的公共物品生產(chǎn)必然缺乏效率。由于對(duì)信息的壟斷，以及其它機(jī)構(gòu)對(duì)官僚機(jī)構(gòu)的監(jiān)督乏力，官僚機(jī)構(gòu)缺乏提高公共物品生產(chǎn)效率的動(dòng)力，因此，在提供同種物品的條件下，官僚機(jī)構(gòu)較追求利潤(rùn)的企業(yè)為低。政府的效率是提供相同或相似公共物品潛在競(jìng)爭(zhēng)力的函數(shù)。官僚自主性越大，其生產(chǎn)無(wú)效率的潛力越大。

供應(yīng)過(guò)剩假說(shuō)：少數(shù)利益集團(tuán)對(duì)自我利益的追求使政府傾向于提供超過(guò)社會(huì)實(shí)際需要的、過(guò)量的公共物品。因?yàn)椋悄稠?xiàng)決策直接關(guān)系選民眼前利益，否則，選民不會(huì)關(guān)心與決策相關(guān)信息，即一般情況下，選民是“理性無(wú)知”的。但是，與普通選民態(tài)度相反，某些利益集團(tuán)在涉及與已相關(guān)的決策問題時(shí)，不僅十分了解相關(guān)的生產(chǎn)信息，而且從個(gè)人利益出發(fā)，以集體力量共同追求個(gè)人利益最大化的預(yù)算水平。這些集團(tuán)與相應(yīng)官員對(duì)政策的影響，自然會(huì)大于一般選民。因此，政治均衡就可能出現(xiàn)在公共物品的供給量大于其凈收益最大化的水平。

資本密集型公共生產(chǎn)方式假說(shuō)：由于官僚的待遇與其任職期限直接相關(guān)，作為個(gè)人利益最大化的追求者，他們只關(guān)心眼前待遇，偏好高消費(fèi)、方便快捷的生產(chǎn)過(guò)程。因此，官僚機(jī)構(gòu)往往比生產(chǎn)同種公共物品的私人機(jī)構(gòu)使用更多的資本密集型生產(chǎn)技術(shù)，其結(jié)果是政府機(jī)構(gòu)往往享有現(xiàn)代化水平最高的工作條件。

選擇性效率（selectiveefficiency）假說(shuō)：官僚為了追求個(gè)人利益，對(duì)委托人的委托任務(wù)可采取有選擇地、區(qū)別的對(duì)待方式，即官僚機(jī)構(gòu)以“選擇性效率”去完成政治家委派的任務(wù)，對(duì)于已有利的任務(wù)高效率完成，而對(duì)于已不利或關(guān)系不大者，則拖拉、勉強(qiáng)應(yīng)付。通過(guò)“選擇性效率”，官僚機(jī)構(gòu)實(shí)際上重新編排了政府政策及服務(wù)的輕重緩急，而在這重排過(guò)程中，官僚的意志，即人意志，取代委托人而發(fā)揮著決定性作用。

綜上種種，可以看出官僚自主性的發(fā)展是現(xiàn)代政府存在的不負(fù)責(zé)任和效率低下等問題的重要根源。

三、官僚自主性的矯治

官僚自主性的實(shí)質(zhì)就是官僚能夠有效地追求私利。如上所述，其對(duì)政府和社會(huì)的危害十分嚴(yán)重，它不僅直接違背了主權(quán)在民的民主原則；而且導(dǎo)致政府開支的膨脹和效率的低下，使社會(huì)福利水平不是隨公共開支的增加而增加，反而徘徊不前甚至下降。有鑒于此，以尼斯坎寧為代表的公共選擇學(xué)派的學(xué)者提出了限制官僚自主性惡性發(fā)展的一些措施。

首先，打破官僚機(jī)構(gòu)與議會(huì)之間雙邊壟斷的委托—關(guān)系。在公共物品的生產(chǎn)和消費(fèi)問題上，議會(huì)與官僚機(jī)構(gòu)形成雙邊壟斷的預(yù)算決策體制，限制了社會(huì)對(duì)公共物品生產(chǎn)效率的監(jiān)督，無(wú)效率可言。它不僅為官僚機(jī)構(gòu)擴(kuò)大預(yù)算創(chuàng)造條件，而且限制了公民評(píng)判和監(jiān)督官僚機(jī)構(gòu)工作效率的可能?？赡艿母倪M(jìn)途徑是在各官僚機(jī)構(gòu)之間引進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，如設(shè)立相同機(jī)構(gòu)提供同種公共物品，從而破除某些官僚機(jī)構(gòu)對(duì)某些公共物品的壟斷性供給，打破官僚機(jī)構(gòu)獨(dú)家壟斷生產(chǎn)該種公共物品的成本信息狀況，通過(guò)各官僚機(jī)構(gòu)的競(jìng)爭(zhēng)性提供同類公共物品，提高公共物品的生產(chǎn)效率；另外，也可將一些公共物品的供給交給私人企業(yè)來(lái)承擔(dān)：公共物品的特性并未決定其生產(chǎn)必須由政府承擔(dān)，實(shí)際上，許多私人機(jī)構(gòu)能更有效地提供公共物品和服務(wù)，其全套運(yùn)行方式與普通的私人物品生產(chǎn)和經(jīng)營(yíng)其它私人物品完全一樣，從而消除了立法機(jī)構(gòu)與官僚機(jī)構(gòu)之間雙重壟斷狀況。這樣，政府機(jī)構(gòu)作為公共物品生產(chǎn)的組織者和協(xié)調(diào)者，而非唯一的生產(chǎn)者，這不僅可通過(guò)提高公共物品的提供效率，也可促使公共機(jī)構(gòu)在與私人機(jī)構(gòu)的競(jìng)爭(zhēng)中，改進(jìn)服務(wù)質(zhì)量，提高工作效率。

其次，強(qiáng)化對(duì)官僚機(jī)構(gòu)的監(jiān)督機(jī)制：尼斯坎寧過(guò)于強(qiáng)調(diào)官僚機(jī)構(gòu)在決策中的優(yōu)勢(shì)地位主要源于其對(duì)信息的壟斷的觀點(diǎn)受到不少學(xué)者的批評(píng)。布林頓和溫特羅布1975年發(fā)表的文章對(duì)此進(jìn)行了反駁（注：Breton,Albert,andRonaldWintrabe,1975.TheEquilibriumSizeofaBudget-MaximizingBureau:ANoteonNiskanen''''sTheoryofBureaucracy."JournalofPoliticalEconomy82:195-207.InRowleyC.Eds.PublicChoiceTheoryⅢ.AnElgarReferenceCollection(1993)P.259-271.）。他們認(rèn)為，如果議會(huì)中政治家能夠容易地（低成本地）獲取有關(guān)公共物品真實(shí)生產(chǎn)成本信息的話，官僚的壟斷地位就不復(fù)存在，將被迫按政治家的意志生產(chǎn)社會(huì)理想的而非過(guò)剩的產(chǎn)量。尼斯坎寧的結(jié)論只有在政治家無(wú)法控制官僚對(duì)信息的歪曲時(shí)才會(huì)出現(xiàn)。正如唐斯強(qiáng)調(diào)的，無(wú)論在公共機(jī)構(gòu)還是在私人機(jī)構(gòu)，管理者都有許多途徑和手段對(duì)付下屬歪曲信息的行為。就議會(huì)而言，它可以通過(guò)許多方式強(qiáng)化對(duì)官僚的控制。尼斯坎寧并非不相信議會(huì)擁有這些手段，而是認(rèn)為這些手段的實(shí)施成本過(guò)高而在現(xiàn)實(shí)中難以實(shí)現(xiàn)。而其他學(xué)者則認(rèn)為這部分實(shí)施成本可通過(guò)各種制度安排而降低。如成立專門的專家委員會(huì)，對(duì)官僚機(jī)構(gòu)進(jìn)行定期審核

，掌握其成本信息；同時(shí)，在官僚機(jī)構(gòu)內(nèi)部，建立有效的行為激勵(lì)機(jī)制，依據(jù)效率標(biāo)準(zhǔn)，決定官僚的獎(jiǎng)懲升遷及機(jī)構(gòu)的預(yù)算資金的調(diào)整。

最后，將成本—收益分析引進(jìn)政府工作的評(píng)價(jià)系統(tǒng)，在政府機(jī)構(gòu)內(nèi)部建立競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制：政府機(jī)構(gòu)的工作效率難以評(píng)判和監(jiān)督：政府機(jī)構(gòu)的運(yùn)行規(guī)則不同于經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)，政府不以利潤(rùn)最大化為其工作目標(biāo)，政府提供的公共物品通常不以價(jià)格形式出售，依照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)則，追求高額利潤(rùn)是降低成本的主要?jiǎng)恿?，而不以盈利為目的的政府機(jī)構(gòu)，在向社會(huì)提供公共物品時(shí)，由于不計(jì)成本，因此，政府機(jī)構(gòu)提供公共物品的成本，往往較社會(huì)一般成本（私人機(jī)構(gòu)的平均成本）要高得多，從而導(dǎo)致社會(huì)資源的浪費(fèi)。同時(shí)，由于政府工作的不計(jì)成本，因此，社會(huì)成員對(duì)政府機(jī)構(gòu)的工作成績(jī)進(jìn)行評(píng)價(jià)時(shí)，無(wú)法精確測(cè)量，其敏感度肯定低于市場(chǎng)價(jià)格。因此，社會(huì)對(duì)政府工作進(jìn)行監(jiān)督，由于缺乏確切的客觀指標(biāo)而難以實(shí)現(xiàn)；因此，改進(jìn)的途徑應(yīng)對(duì)政府開支項(xiàng)目進(jìn)行“損益分析”，即對(duì)每一項(xiàng)目的社會(huì)成本與收益進(jìn)行細(xì)致的比較，杜絕政府項(xiàng)目不計(jì)成本的習(xí)慣做法；另外，還應(yīng)將利潤(rùn)分享機(jī)制引進(jìn)政府，允許官僚機(jī)構(gòu)對(duì)節(jié)省下來(lái)的成本形成的財(cái)政節(jié)余擁有一定的自主處理權(quán)：即將生產(chǎn)公共物品節(jié)省下來(lái)的部分預(yù)算成本返還給官員，以促進(jìn)其主動(dòng)提高效率，改進(jìn)服務(wù)的動(dòng)力。為了防止官員制造“虛假的”節(jié)省的可能性，可能的防范方式有：讓官僚機(jī)構(gòu)直接分享成本節(jié)余

；對(duì)表現(xiàn)好的官員給予事后獎(jiǎng)勵(lì)；對(duì)預(yù)算盈余，官僚機(jī)構(gòu)可實(shí)行有限度的自主權(quán)；等等。

四、幾點(diǎn)評(píng)論

官僚自主性是政治學(xué)長(zhǎng)期關(guān)注的重要問題之一，公共選擇學(xué)派的有關(guān)研究具有以下幾個(gè)特點(diǎn)：

首先，公共選擇學(xué)派與傳統(tǒng)政治學(xué)對(duì)官僚自主性問題的研究可謂殊途回歸，其結(jié)論在學(xué)界并無(wú)大的突破，其特色和貢獻(xiàn)主要體現(xiàn)在其分析的視角和方法上。美國(guó)傳統(tǒng)政治學(xué)對(duì)官僚制的研究，如多元主義、精英主義、集團(tuán)理論等理論，大多支持權(quán)力“鐵三角”的結(jié)論，即一般認(rèn)為，公共政策過(guò)程已被國(guó)會(huì)委員會(huì)、官僚機(jī)構(gòu)和利益集團(tuán)三方組成的權(quán)力“鐵三角”完全左右了，其它政治主體（政黨，普通議員，總統(tǒng)等）實(shí)際上在很大程度上完全受制于這三種勢(shì)力。這一結(jié)論隱含著在公共決策過(guò)程中官僚控制政治家的狀況。

公共選擇理雖然研究了一個(gè)學(xué)界的老問題，得出了與傳統(tǒng)政治學(xué)理論相似的結(jié)論，但由于其分析視角的新穎、邏輯的嚴(yán)密而具有更強(qiáng)的說(shuō)服力。它借用理性經(jīng)濟(jì)人假設(shè)分析官僚行為，開辟了嶄新的研究政府的新視角，可將微觀上的官僚個(gè)人追求私利行為與宏觀上的政府弊端結(jié)合起來(lái)。盡管用理性、功利概念研究政府官員行為并非始于公共選擇學(xué)派，但它卻是最鮮明、最系統(tǒng)、最深入地將這一行為假設(shè)貫穿其理論始終的學(xué)派。占據(jù)傳統(tǒng)政治學(xué)主流的學(xué)說(shuō)，一般都更多地強(qiáng)調(diào)政府官員實(shí)現(xiàn)公共利益方面的功能，很少探究官員以職位為手段追求個(gè)人私利的現(xiàn)象及后果。盡管公共選擇理論學(xué)者在官僚最大化的具體內(nèi)容上還有分歧，但在官僚與普通人一樣都是個(gè)人利益最大化者方面完全一致。其著名的結(jié)論“國(guó)家不過(guò)是其組成成員實(shí)現(xiàn)偏好的工具”（注：Friedrich,CarlJ.,ConstitutionalGovernmentandDemocracy,Boston:Ginn,1946,p.4.）直接沖擊了傳統(tǒng)政治學(xué)有關(guān)國(guó)家是公共利益“守護(hù)人”的流行觀念，在學(xué)界引起極大反響和關(guān)注。它對(duì)政府弊端的分析——如俘獲假說(shuō)、選擇性效率等——較傳統(tǒng)理論的分析更現(xiàn)實(shí)。

其次，公共選擇學(xué)派有關(guān)政治家與官僚之間組成的雙邊壟斷關(guān)系、委托—關(guān)系的分析有助于我們從新的角度了解官僚自主性產(chǎn)生的深刻的內(nèi)在原因，也為我們解決這一問題提供了可能的理論依據(jù)。雙邊壟斷、松馳等問題在各國(guó)政府機(jī)構(gòu)內(nèi)都不同程度地存在著，它是造成政治失控，政府效率低下的根本原因。公共選擇學(xué)派提出的解決問題的新思路，打破雙邊壟斷關(guān)系，強(qiáng)化委托—關(guān)系，賦予政治家更多地手段了解公共物品的實(shí)際生產(chǎn)信息，破除官僚的信息壟斷地位，的確不失為一種現(xiàn)實(shí)而又合理的選擇。

再次，公共選擇理論的許多結(jié)論還須經(jīng)受更多經(jīng)驗(yàn)事實(shí)的檢驗(yàn)。格林和夏皮羅在其《理性選擇理論的病癥》一書中（注：Green,Donald,andIanShipero,PathologiesofRationalChoiceTheory.YaleUniversityPress,1994.），批評(píng)該理論的研究方式具有逆推（postHoc）特點(diǎn)，即他們習(xí)慣于從模型論證出發(fā)推導(dǎo)結(jié)論，然后到現(xiàn)實(shí)中尋求能支持其結(jié)論的肯定性事實(shí)證據(jù)。這一方法論的嚴(yán)重弊端在該學(xué)派對(duì)官僚制的研究中也同樣存在。無(wú)論是最初的尼斯坎寧還是后來(lái)的麥克卡賓斯等人，都是根據(jù)模型論證其結(jié)論，而其結(jié)論往往得不到其它經(jīng)驗(yàn)研究的證明，因此，用事實(shí)檢驗(yàn)各個(gè)結(jié)論應(yīng)是今后努力的方向。

最后，盡管公共選擇學(xué)派有關(guān)政府官員都是個(gè)人利益最大化者的假設(shè)應(yīng)用到中國(guó)現(xiàn)實(shí)缺乏合理性，但其有關(guān)政府官員自主權(quán)限的膨脹及由此引發(fā)的一切政府問題，對(duì)我們思考和改進(jìn)我們的公共管理體制無(wú)疑將具有一定的啟發(fā)和借鑒價(jià)值，其有關(guān)加強(qiáng)民選機(jī)構(gòu)對(duì)官僚機(jī)構(gòu)的監(jiān)督和控制，在政府內(nèi)外引進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，對(duì)政府工作實(shí)施成本分析等建議，無(wú)疑對(duì)所有的現(xiàn)代政府具有普遍的建設(shè)意義。