導(dǎo)語：透析基層公務(wù)員的定位和功能一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

論文關(guān)鍵詞：基層公務(wù)員政府改革層級組織

論文摘要：在政府運(yùn)作過程中，基層公務(wù)員作為一個(gè)特殊群體，與其他層級的公務(wù)員有很大的不同。對基層公務(wù)員的定位、基層公務(wù)員的功能特質(zhì)、基層公務(wù)員與現(xiàn)代政府運(yùn)作的關(guān)系、當(dāng)前政府改革對基層公務(wù)員的沖擊和基層公務(wù)員功能發(fā)揮途徑的重塑等問題，要給予必要的關(guān)注和研究。

二十世紀(jì)八十年代以來，中國經(jīng)濟(jì)體制改革不斷深入，經(jīng)濟(jì)發(fā)展成就舉世舉目，與之相適應(yīng)的政治體制改革也隨之前進(jìn)，以推行公務(wù)員為主要內(nèi)容的人事改革就是一個(gè)重要標(biāo)志。政府要實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化，就必須建立公務(wù)員制度，因?yàn)楣珓?wù)員制度體現(xiàn)著現(xiàn)代政府的基本特征。但在眾多介紹公務(wù)員制度和改革的論述中，多數(shù)是將公務(wù)員作為一個(gè)整體來加以研究，至于具體的某個(gè)層級卻很少有人提及。而在政府組織的實(shí)際運(yùn)作過程中，公務(wù)員各個(gè)層級所處地位和功能發(fā)揮顯然不同。在各層級當(dāng)中，基層公務(wù)員由于其位居底層，有著屬于這一群體的特殊地位和功能，本文試著就這一問題做一些初步的探討。

一、基層公務(wù)員的定位

從結(jié)構(gòu)的角度說，基層是指在一個(gè)嚴(yán)密的組織形態(tài)中，相對于中層與高層的層級，在整個(gè)組織的層級中，基層不僅是指組織結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)，也是中層與高層的支持力量。從整個(gè)政府體制的角度來看，則基層的內(nèi)涵除了是形成個(gè)別機(jī)關(guān)的要素以外，更代表著不同的政府層級，如縣鄉(xiāng)兩級在整個(gè)政府架構(gòu)中，是相對于中央省市政府的基層。所以，基層公務(wù)員便同時(shí)具有以下兩個(gè)意義：

1單一政府機(jī)關(guān)或機(jī)構(gòu)中位于較低層級的公務(wù)員；

2中央與地方政府體系中的下級地方政府中的公務(wù)員。限于篇幅，本文著重?cái)⑹龅闹饕腔谇耙欢x的基層公務(wù)員，即單一政府機(jī)關(guān)或機(jī)構(gòu)中位于較低層級的公務(wù)員的功能特質(zhì)及其與政府運(yùn)作的互動關(guān)系。但有一點(diǎn)要說明，不論基于何種角度，上述基層均代表一種相對而非絕對的概念，如鄉(xiāng)、鎮(zhèn)對于省市是基層，但對于村鄰而言，卻又是領(lǐng)導(dǎo)者。

二、基層公務(wù)員的功能作用

基層除了是組織結(jié)構(gòu)的一種類型以外，其更代表特定的業(yè)務(wù)分工與功能。因?yàn)?，職位是一定的職?quán)和相應(yīng)的責(zé)任的集合體，職位是客觀存在的，不是主管產(chǎn)物，職位是以事為中心來設(shè)置的，不會“因人設(shè)位”。所以，公務(wù)員暫行條例規(guī)定，國家公務(wù)員的級別，按照所任職務(wù)及所在職位的責(zé)任大小、工作難易成度以及國家公務(wù)員的德才表現(xiàn)、工作實(shí)績和工作經(jīng)歷確立。

服從上級指揮與履行本身職責(zé)是基層公務(wù)員的法定義務(wù)?；鶎尤藛T對組織的最大貢獻(xiàn)在于，盡可能發(fā)揮能力，并以最有效率、失誤最少的方式來忠實(shí)執(zhí)行上級所交付的任務(wù)。作為管理者，要促使其對這些目標(biāo)、任務(wù)的認(rèn)真遵守與執(zhí)行，進(jìn)而有利于在上級的領(lǐng)導(dǎo)下發(fā)揮最佳的功能。

但如從機(jī)關(guān)運(yùn)作的層面來看，基層公務(wù)員卻可以擁有相當(dāng)廣泛的功能發(fā)揮空間。在權(quán)責(zé)功能及職位定位上都有其特殊性。首先，基于職位性質(zhì)而言，基層公務(wù)員雖然位處底層，但其不僅在身份上與其他基層公務(wù)員受到同等的保障，同時(shí)行使各項(xiàng)職權(quán)也須具有法定的依據(jù)。國家公務(wù)員暫行條例規(guī)定：國家公務(wù)員非因法定事由和非經(jīng)法定程序不被免職、降職、辭退或者行政處分，獲得履行職責(zé)所應(yīng)有的權(quán)力，對國家行政機(jī)關(guān)及其領(lǐng)導(dǎo)人員的工作有權(quán)利提出批評與建議?？梢?，基層公務(wù)員行事基本取決于法定權(quán)責(zé)，而非上級的安排和規(guī)劃，只要不觸及法令規(guī)定，與其他層級公務(wù)員一樣，均有權(quán)代表政府履行特定職責(zé)，在必要的情形下，也不必然接受上級的指揮。

其次，基層公務(wù)員除了原有職責(zé)外，更是政府與民間接觸的中介，一方面高層或中層管理者借以實(shí)現(xiàn)各種決策目標(biāo)，另一方面外界對政府的意見與反應(yīng)也常由其接受，他們不僅是民眾訊息的接受者，也是政府政策的詮釋者。不論是國家政府組織或是地方政府，基層公務(wù)員均是各項(xiàng)政策與決定的最終執(zhí)行者，他們不僅要采取措施落實(shí)特定施政目標(biāo)，更要將該施政內(nèi)容詳細(xì)地向民眾加以詮釋。

概括地說，在政府運(yùn)作過程中，基層公務(wù)員接受來自于上層人員或機(jī)關(guān)影響外，也有主動發(fā)揮自身影響力的潛力與空間，甚至于基層人員本身即是整個(gè)政府運(yùn)作過程中的重要變數(shù)。然而其在正式的權(quán)力關(guān)系中，他們顯然被設(shè)計(jì)成“受命執(zhí)行”的角色，在缺乏正式權(quán)力的基礎(chǔ)上，如何處理基層公務(wù)員法定職責(zé)與實(shí)際工作上權(quán)力的落差，很值得探討。

三、基層公務(wù)員與現(xiàn)代政府運(yùn)作的關(guān)系

在政府組織內(nèi)部的管理過程中，基層公務(wù)員職責(zé)、地位和運(yùn)作方式或許有別于其他層級，但如將基層公務(wù)員單純簡化為決策落實(shí)過程中的一種被動的工具，則是對其作用的嚴(yán)重低估，實(shí)際上，基層公務(wù)員對政府內(nèi)部管理和外在環(huán)境都有相當(dāng)?shù)挠绊憽?/p>

1.對政府內(nèi)部管理的影響

有人認(rèn)為，基層公務(wù)員因?yàn)榧葻o權(quán)制定政策，也不能整合組織的不同機(jī)構(gòu)，故其最重要的管理目標(biāo)在于“完成既定工作”。如果從層級分工的角度看，這很正確，但如果考慮到前述公務(wù)員職位特質(zhì)和其影響時(shí)，便會覺得有所不妥。

因?yàn)樵诜ǘǖ匚簧?，上層主管不僅不能任意指揮命令，更有可能的是，需要盡量維護(hù)基層公務(wù)員的獨(dú)立性，以利于忠實(shí)執(zhí)行各項(xiàng)指定權(quán)責(zé)。將基層看作是“附屬品”的觀念不僅扭曲基層公務(wù)員在機(jī)關(guān)中應(yīng)有的地位，也違背了民主政治中多元參與的原則。如果基層公務(wù)員非常熟悉本身業(yè)務(wù)或具備獨(dú)到見解與經(jīng)驗(yàn)，相信其對組織業(yè)務(wù)的推動就必然具備重要助力。盡管基層公務(wù)員職責(zé)內(nèi)容是以執(zhí)行或操作為主，但這并非單純或機(jī)械式的，仍然充滿高度的復(fù)雜性與動態(tài)性，官僚組織中政治力量的影響是沒有層級分別的。

2.對政府的外在環(huán)境的影響

在法制上基層公務(wù)員雖然接受來自于機(jī)關(guān)內(nèi)外的監(jiān)督制衡，并且處在高度層級機(jī)制的官僚體系中，功能地位似乎相對無關(guān)緊要，然而實(shí)際上基層公務(wù)員對組織外在環(huán)境的影響是全面而深入的。

（1）不同政府層級在事實(shí)上代表不同階層與利益思考?；鶎庸珓?wù)員也因此必須在不同因素間進(jìn)行權(quán)衡，不論是機(jī)關(guān)內(nèi)部的基層公務(wù)員還是基層政府機(jī)關(guān)，均有一定地位與權(quán)責(zé)，所以可能因?yàn)樘厥獾睦嫠伎伎咕軄碜陨霞壍闹笓]命令。國家公務(wù)員對于行政機(jī)關(guān)及其領(lǐng)導(dǎo)人侵犯其合法權(quán)益的行為，可向上級行政監(jiān)察機(jī)關(guān)提出控告。對此，政府應(yīng)制定透明而能為各方所能接受的組織運(yùn)作規(guī)范，來作為區(qū)隔基層公務(wù)員與其他層級或團(tuán)體的依據(jù)，并作為解決與仲裁的機(jī)制。

（2）雖然分權(quán)制衡是重要的基本原則，然而隨著環(huán)境復(fù)雜化與專業(yè)分工日益精細(xì)，使實(shí)際執(zhí)行特定業(yè)務(wù)的基層公務(wù)員或基層政府機(jī)關(guān)較其他人員或機(jī)構(gòu)更了解業(yè)務(wù)的細(xì)節(jié)，連帶的也更享有對外業(yè)務(wù)的主導(dǎo)權(quán)，他們也可能通過操控議程建立私利聯(lián)盟，預(yù)先透露業(yè)務(wù)內(nèi)容等方式來影響特定政策或決策的內(nèi)容?；鶎庸珓?wù)員的行事可說是經(jīng)歷、人口性質(zhì)、技術(shù)沖動、專業(yè)素養(yǎng)等多種因素互動的結(jié)果，并不是層級間的獎(jiǎng)懲機(jī)制所能限制的。

四、當(dāng)前政府改革對基層公務(wù)員的沖擊

從80年代開始，各國政府為應(yīng)對內(nèi)外環(huán)境快速變化的沖擊，都積極推動行政改革，以提升政府運(yùn)作的效能與效率，回應(yīng)內(nèi)外變化。面對“政府失靈”紛紛師法企業(yè)，創(chuàng)建“企業(yè)型政府”就是一例。在政府改革過程中，基層公務(wù)員是重要的利害關(guān)系人，而且往往其本身也成了“被改革”的對象，這形成了一個(gè)二難局面：改革過程或內(nèi)容可能影響其本身權(quán)益，但由于地位限制卻無法參與決策，但如積極達(dá)成組織目標(biāo)，卻可能因此沖擊自己在整個(gè)組織中的權(quán)益與地位，同時(shí)對整個(gè)政府本身也有不良的影響。

1.政府功能調(diào)整對基層公務(wù)員的沖擊

從宏觀角度看，上層決策者當(dāng)然可制定各種改變政府功能的決策，然而當(dāng)基層公務(wù)員執(zhí)行上級要求時(shí)，其原有思維、既得利益也將會隨之而改變，如果基層人員的思維與利益調(diào)整和改革的要求與步伐相一致，那么改革將會十分順利，但如果傳統(tǒng)思維與既得利益難以調(diào)整，那么上級的各種努力或許將成為徒然之舉。即使革新內(nèi)容十分明確，也不必然意味著基層人員愿意配合，特別當(dāng)政策內(nèi)容可能涉及利益沖突時(shí)，更是如此。

從微觀角度看，從機(jī)關(guān)整體或決策高層而言，改革工作可能是勢在必行，然而對于基層公務(wù)員來說，改革卻可能意味著失業(yè)、工作習(xí)慣的改變和工作關(guān)系的重塑等，而如果忽略這些細(xì)節(jié)來思考，表面上成功的革新也可能終將失敗?？梢?，功能調(diào)整在實(shí)際施行上必將對基層公務(wù)員形成某種程度的沖擊。

2.政府目標(biāo)調(diào)整對基層公務(wù)員的沖擊

政府再造的最終意義不外是將未來政府施政的目標(biāo)，重新定位于“精簡”、“效能與效率”等上面，除了達(dá)成這些目標(biāo)的策略或過程會對基層公務(wù)員形成沖擊，政府重構(gòu)目標(biāo)本身就是對基層公務(wù)員功能與地位的高度挑戰(zhàn)。以“精簡”為例，當(dāng)各國政府為減少運(yùn)作成本推動組織精簡時(shí)，基層公務(wù)員或政府基層經(jīng)常成為被淘汰、遣散和重組的對象，這種做法對達(dá)成政府整體效率的提升或許是必然地選擇，但對于基層公務(wù)員而言，則是工作權(quán)益和既得利益的重大變動，在沒有任何承諾和保障的情況下，要求基層公務(wù)員“忠實(shí)”達(dá)成目標(biāo)實(shí)屬緣木求魚。

五、基層公務(wù)員功能發(fā)揮途徑的重塑

在上面的分析中，基層公務(wù)員似乎成了現(xiàn)在政府改革的“麻煩制造者”，但就改革成效的取得是建立在各團(tuán)體與個(gè)人共同合作的基礎(chǔ)上來看，對于基層公務(wù)員采取負(fù)面評價(jià)并無助問題的解決。實(shí)際上，官僚組織內(nèi)部各層級間的影響并非是“零和”博弈，即上級基于職權(quán)雖可要求下級服從，但下級仍然可以以其他管道影響上級。高層管理者習(xí)慣于要求所屬依照上級策略規(guī)劃架構(gòu)行事，想當(dāng)然的責(zé)成下屬機(jī)構(gòu)和階層有效達(dá)成變革的使命，而一旦組織成員對變革有所抗拒和抱怨，就武斷的認(rèn)為下屬組織成員忠誠度不足，甚至認(rèn)為這是部屬背叛的行為，高層管理者在面臨變革的過程中是存有自我孤立的傾向的。而在法理規(guī)定和政府實(shí)際運(yùn)行中，現(xiàn)代國家中基層公務(wù)員只是受到制度限制（constrain），但卻不受制度限定(detemaine)，也就是說在基本地位與使命范圍內(nèi)，基層公務(wù)員擁有主體性與主動性來影響權(quán)力。他們應(yīng)被視為與決策者、機(jī)關(guān)團(tuán)體或個(gè)人相對等的主體，不能忽視他們的存在，他們并非僅為決策過程的“配合條件”。

事實(shí)上，基層公務(wù)員在改革中可能產(chǎn)生的抗拒，并非來自變革本身，而是起因于變革對他們的需要和利益所構(gòu)成的威脅。很多情況下，他們既無法獲得上層的支持，遭受推動變革不力的誤解和責(zé)難，其他層級的人員也不相信他們是以機(jī)構(gòu)的最大利益來考量，在這種上下齊發(fā)的壓力下，難免表現(xiàn)出一些非理性的行為。于是，如何使基層公務(wù)員優(yōu)先掌握變革所需的知識與資訊，并激發(fā)他們勇于接受挑戰(zhàn)以及對于改革所需的認(rèn)同，將是保證改革順利進(jìn)行的先決條件。如果基層公務(wù)員在利益受到重視，并能參與政策的情形下，他們將更愿意貢獻(xiàn)本身技能與實(shí)務(wù)經(jīng)驗(yàn)，與高層關(guān)系也有望從“消極配合”轉(zhuǎn)變?yōu)椤胺e極合作”。

六、小結(jié)

在今天的政府運(yùn)作中，基層公務(wù)員雖不是最重要的層級，但絕對不是可以忽視的層級。由于其擁有最終的執(zhí)行權(quán)，經(jīng)常直接參與外界因素互動，故基層公務(wù)員即使不參加政策制定，但卻可以對政策發(fā)揮起到“促成”或“作?！钡淖饔没蛴绊憽Ｔ谡e極推動各項(xiàng)再造工作的情況下，基層公務(wù)員的配合意愿與推動結(jié)果，有可能完全改變革新的內(nèi)涵與成效。

參考文獻(xiàn)：

[1]張覺文.現(xiàn)代政府與公務(wù)員制度[M成都：四川人民出版社，2000,364

[2]陸國泰.人事管理學(xué)[M]北京：中國人民大學(xué)出版社1995.42

[3]《國家公務(wù)員暫行條例》