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論文關鍵詞：行政生態(tài)學；公共管理模式；創(chuàng)新

論文摘要：以行政生態(tài)學理論為研究視角，根據我國國情和獨特的歷史、社會、文化條件，對我國公共管理模式的發(fā)展歷程、公共管理模式創(chuàng)新的起點與背景進行了分析，并圍繞“一種理念，兩個轉變，三項提高”的思路對我國公共管理模式創(chuàng)新的路徑提出了相關的政策性建議。

美國著名行政學家弗雷德.W.里格斯是行政生態(tài)學的杰出代表。他將行政生態(tài)學的研究范圍概括為:探討一國所特有的社會文化以及歷史等諸因素是如何影響并塑造該國的公共行政的。他總結出著名的三大行政模式:農業(yè)社會的行政模式，農業(yè)社會向工業(yè)社會過渡的行政模式，工業(yè)社會的行政模式川。為此，本文利用行政生態(tài)學說所具有的方法論功能來解釋我國公共管理模式的轉型。

1公共管理模式的發(fā)展歷程

1.1純農業(yè)社會—傳統型政府行政模式

里格斯認為，農業(yè)社會行政模式的社會結構是混沌未分的，與之相適應，行政行為與立法、司法、軍事、經濟等其他社會行為是混雜在一起的，更談不上專業(yè)化的行政機構。因此，其行政效率十分低下。

1.2過渡社會的行政模式

過渡社會的行政模式既具有農業(yè)社會行政模式的一些特征，又具有工業(yè)社會行政模式的一些特征，明顯帶有新舊并存的特點。里格斯認為，20世紀，許多傳統社會在西方科學技術的沖擊下，急速地或緩慢地向現代社會轉變。在轉變過程中，一方面，這些社會已經從傳統社會走了出來，另一方面，又未能順利地進人“現代”的范疇中去。在過渡階段中，社會結構、價值系統、行為模式等都進人內發(fā)的或外發(fā)的巨大變遷之中，各種行政生態(tài)環(huán)境中都同時融匯著傳統生態(tài)和現代生態(tài)的許多特質，呈現出并存、沖突的態(tài)勢。里格斯總結出過渡社會公共行政的3個基本特征:異質性，即一個社會在同一時間存在著不同的制度、行為和觀點;重疊性，即行政機構的重疊現象，最終導致政出多門、相互扯皮、彼此排斥等行政行為多元化的惡果;形式主義，即指政府所制定的法令和政策不能付諸實施，形同虛設、徒有虛名。

1.3工業(yè)社會的行政模式

里格斯認為，工業(yè)社會有著明確的、細致的分工，所以政府職能也是十分明確的。各個行政部門各司其職、互不混雜，講求的是行政效率與科學性，政府與民眾的關系密切，社會流動和溝通渠道發(fā)達。

2我國目前的行政生態(tài)系統

行政生態(tài)系統由內部行政系統和外部行政生態(tài)環(huán)境兩部分組成。內部行政系統由行政組織、行政人員、國家行政制度和法律法規(guī)等構成。外部行政生態(tài)環(huán)境由影響行政系統的政治、經濟、文化、軍事、宗教、人口、心理、生理、自然地理等要素構成。全面深人地認識現行的行政生態(tài)系統是推動我國公共管理模式創(chuàng)新的起點和首要任務。

2.1內部行政系統

行政理念管制化。長期以來，政府總以一種居高臨下的姿態(tài)俯瞰蕓蕓眾生，政府機關就是權威的象征，人們對它總是充滿了敬畏，社會氛圍處于僵硬的狀態(tài)。

行政過程暗箱化。政府在履行職能時始終不能做到公開透明，政務不完全公開，或多或少處于幽暗、不明朗的狀態(tài)。

行政行為人治化。歷史的力量是巨大的，長期“人治”的封建社會遺毒一直影響到今天。在我國行政實踐中，行政人員缺乏照章辦事、依法行政的理念，往往習慣于遵從個人的權威。

行政職能全能化。計劃經濟時期，政府包攬了大到國家、小到家庭和個人的幾乎全部衣食住行，政府計劃十分明確、詳盡，雖歷經30多年的改革開放，仍未能改變全能政府的傾向，行政職能的配置依然十分寬泛。

行政組織封閉化、膨脹化、缺乏活力。政府以規(guī)模和等級維護組織的權威，導致行政組織的極大膨脹。政府長期以來形成的神秘化又使其成為脫離社會環(huán)境的封閉系統。組織結構的剛性特征，使公務人員喪失了繼續(xù)學習的能力和追求成就的進取精神，從而體現出整體的無效和低效。

2.2外部行政生態(tài)環(huán)境

行政生態(tài)環(huán)境是與行政系統有關的各種條件的總和〔al。自上世紀80年代以來，西方各國政府開啟了波瀾壯闊的政府改革，政治多極化趨勢日益明顯，全球化浪潮洶涌澎湃，我國面臨的國際環(huán)境迫切要求在政治、經濟、行政等方面形成與現代社會相適應的新規(guī)則和新制度。

2.2.1經濟生態(tài)環(huán)境:計劃經濟—市場經濟

新中國成立以來至1978年，我國一直實行計劃經濟運作方式。應該說，與之相對應的全能型公共管理模式與新中國成立初期的國家發(fā)展戰(zhàn)略是相適應的，這是其能夠在中國形成并持續(xù)20余年的主要原因。隨著經濟社會的發(fā)展，計劃經濟陷人了嚴重困境。1978年十一屆三中全會以后，我國開始了由計劃經濟體制向社會主義市場經濟體制的轉型。時至今日，中國經濟的市場化程度已達到較為可觀的程度。但是由于受計劃經濟慣性的影響，政府職能配置仍然比較寬泛，區(qū)域經濟和城鄉(xiāng)經濟發(fā)展不平衡，收人分配差距過大，公共服務不到位，經濟增長與社會發(fā)展不協調。

2.2.2政治生態(tài)環(huán)境:集權人治—民主法治

隨著現代市場精神的逐步浸透，我國政府有意識、有組織地啟動了政治生活的民主化、法制化進程，如改革高度集權，理順中央與地方政府關系，擴大地方尤其是基層組織的自主權，加強各級政府的民主建設，加強立法建設，促進政治運作過程的制度化、公開化和透明化，等等。

2.2.3社會生態(tài)環(huán)境:真純單一—復雜多樣

隨著市場經濟的發(fā)展，社會利益關系復雜化，利益結構多元化，取得利益的途徑多樣化，逐利行為也日趨公開化，自由和開放精神愈加深人人心，整個社會逐漸擺脫了計劃經濟時代的疲軟狀態(tài)，進人欣欣向榮的良性發(fā)展軌道。但是在目前經濟社會全面轉型的重要時期，上層建筑領域的行政體制改革并未跟上經濟體制改革的步伐，導致社會的發(fā)展滯后于經濟的發(fā)展。

可見，隨著行政生態(tài)環(huán)境的不斷變遷，我國傳統的公共管理模式與行政生態(tài)環(huán)境之間的沖突日益明顯，實然和應然之間的差距成為公共管理模式創(chuàng)新的基本動因。因此，推動公共管理模式的有效轉型成為當務之急。

3我國公共管理模式創(chuàng)新的路徑

根據我國國情和獨特的歷史、社會、文化條件，本文圍繞“一種理念，兩個轉變，三項提高”的發(fā)展思路，對公共管理模式創(chuàng)新的路徑提出相關的政策性建議。

3.1一種理念

在公共管理中要樹立“以人為本”的人本行政、和諧行政理念，為公共管理模式的創(chuàng)新提供思想保障。和諧是指導社會發(fā)展的重要原則，是人類追求人與自然、社會和諧發(fā)展的結晶。以人為本要求作為社會大系統的行政系統與行政生態(tài)環(huán)境和諧。以人為本的和諧行政的理念，其指導思想是馬列主義、思想、鄧小平理論和“三個代表”重要思想;內涵是服務、民主、法治、效能、廉潔、誠信、公平和活力行政;本質是尊重自然、社會的發(fā)展規(guī)律。以人為本和諧行政理念充分體現了“民主法治、公平正義、誠信友愛、充滿活力、安定有序、人與自然和諧相處”的社會主義和諧社會的要求。

3.2兩個轉變

3.2.1以有限行政為基礎轉變政府職能。

長期以來，我國政府管了許多不該管、管不了也管不好的事，而一些該由政府管的事沒有管或者沒有管好。馬克思曾明確指出，“哪里有了市民生活和市民活動，行政機關的權力就要在哪里告終”，現代市場經濟要求政府的職能是有限的，政府的任何行政活動都必須出自社會、企業(yè)和公眾的要求，政府職能應定位于彌補“社會不能”和“市場失靈”上，做到全面正確地履行職能。目前，我國政府有4大職能:經濟調節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務。在實施經濟調節(jié)和市場監(jiān)管的同時，要切實加強社會管理和公共服務職能，以發(fā)展社會事業(yè)和解決民生問題為重點，著力解決就業(yè)、就學、就醫(yī)、社會保障等人民群眾最關心的利益問題，優(yōu)化公共資源配置，完善社會管理制度，提高社會管理水平，為全體人民提供更多更好的公共服務。

3.2.2以責任行政為依托轉變政府形象

政府的行政責任是政府機關及其工作人員在具體的行政管理活動中所應履行的職責。事實上，行政機關和政府公務人員都有自身的特殊利益和特殊需要，因此政府內部會不時地表現出各種利益之間的矛盾和沖突。這就要求在政府內部建立一套完善的紀律體系和行政責任控制體系，使各級政府及其部門切實擔負起職能范圍內的責任，做到職責到崗、責任到人，防范行政越權和行政不作為現象的發(fā)生。在具體操作方面，僅僅從職業(yè)道德上約束政府公務人員遠遠不夠，還應改革傳統的政績考核制度，確立科學的績效評估指標體系，使政府工作的績效指標更多地圍繞人民生活和政府服務水平來設定，確立與科學發(fā)展觀相適應的政績觀，探索以公眾滿意度為取向的績效考核制度，要做到考察干部不僅看GDP增長率，同時還要考察社會保障覆蓋率、就業(yè)率、社會與經濟協調發(fā)展、人民收人水平提高、城鄉(xiāng)差距的縮小以及環(huán)境保護等綜合指標，改變官員只對上負責不對下負責的工作導向機制。唯有如此，才能使各級政府真正關注人民的要求，也才能從行為上解決各級政府“一條腿長，一條腿短”的問題，使其真正著眼于社會經濟的協調發(fā)展。

3.3三項提高

3.3.1提高公務員素質—操作層面的人力資源保障

公務員是政府公共管理的操作者和實施者，因此，提高公務員素質、建立精干、廉潔、高效的公務員隊伍是完善公共管理的題中應有之意。隨著我國市場經濟的發(fā)展，公共管理事務越來越復雜，這就對公務員隊伍提出了職業(yè)化的要求。只有具有較強職業(yè)意識、職業(yè)道德和職業(yè)技能的職業(yè)化公務員才能擔負起履行政府職能的重大歷史使命。首先，公務員要具備強烈的職業(yè)意識，包括服務意識、全局意識、科學意識、法治意識、民主意識、平等意識、公正與效率意識、責任意識、學習意識和危機意識等。第二，公務員要具備高尚的職業(yè)道德，包括嚴格按照國家法律、法規(guī)行使權力，勤政務實，格盡職守，心系群眾，廉潔奉公，敬業(yè)奉獻，勇于創(chuàng)新，要心里裝著群眾，凡事想著群眾，工作依靠群眾，一切為了群眾，這關系到黨和政府的形象，體現著黨的宗旨、政權的性質和法律的尊嚴。第三，要培養(yǎng)公務員的職業(yè)技能，包括:政治鑒別能力，駕馭全局的能力，開拓創(chuàng)新能力，依法行政能力，信息處理能力，等等。公務員要不斷更新知識結構，豐富知識儲備，完善知識框架。

3.3.2提高政府執(zhí)行力和公信力—合法性層面的效能保障

提高政府的執(zhí)行力和公信力，就是要正確運用行政權力，有效地落實各項方針政策和工作部署，這是我國行政改革的重要目標。目前，在一些地方和部門存在政令不暢、執(zhí)行不力的問題，搞上有政策、下有對策，合意的就執(zhí)行，不合意的就不執(zhí)行;有的搞地方和部門保護主義;有的存在官僚主義、形式主義和弄虛作假的問題;有的講排場、比闊氣，肆意揮霍國家資財，奢侈浪費嚴重，嚴重影響了政府的執(zhí)行力和公信力。

第一，強化權力監(jiān)督機制，規(guī)范行政權力。這是政府執(zhí)行力和公信力的重要前提。孟德斯鴻在《論法的精神》一書中精辟論述到:“一切有權力的人都容易濫用權力，這是萬古不變的一條經驗”。因此，要建立“結構合理、配置科學、程序嚴密、制約有效”的權力運行機制，保證把人民賦予的權力真正用來為人民謀利益。

第二，增強大局意識，確保政令暢通。執(zhí)行力是政府工作的生命力。執(zhí)行力弱，也會使政府的公信力受到損害。中央要把握全局，各地區(qū)、各部「丁要認真貫徹中央的方針政策，從本地實際出發(fā)，創(chuàng)造性地開展工作，但在政策執(zhí)行上不能打折扣，更不能各行其是，要確保政令暢通，維護中央權威。

第三，切實依法行政，維護社會公正。各級政府及其部門必須嚴格依照法定權限和程序行使權力，履行職責，接受監(jiān)督，做到有法必依、執(zhí)法必嚴、違法必究。要進一步明確執(zhí)法權限，完善執(zhí)法程序，提高執(zhí)法水平，完善行政復議、行政賠償等制度，克服多頭執(zhí)法、執(zhí)法不公，甚至執(zhí)法違法等現象。

3.3.3提高領導者決策水平—組織層面的能力保障

政府政策總是為著解決一定的社會問題，即社會的實際狀態(tài)與社會期望之間的差距。顯而易見，領導者的決策水平很大程度上影響組織的整體實力。要想提高領導者的決策水平，可從領導者個人和行政組織兩個層面著手。