導(dǎo)語(yǔ)：農(nóng)村地權(quán)研究論文一文來(lái)源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢(xún)客服老師，歡迎參考。

中國(guó)農(nóng)民對(duì)土地的愛(ài)戀是怎么說(shuō)也不過(guò)分的，他們把土地當(dāng)作命根子。但現(xiàn)在的問(wèn)題似乎是農(nóng)民想離開(kāi)土地，他們對(duì)土地的感情越來(lái)越疏遠(yuǎn)。他們對(duì)土地粗放耕作，甚至造成大量良田荒蕪。湖北省廣水市楊寨鎮(zhèn)劉販村的個(gè)別村民小組有一半以上農(nóng)戶(hù)舉家離開(kāi)農(nóng)村，數(shù)年不歸。他們的責(zé)任田有的被其他農(nóng)戶(hù)以低價(jià)承包，有的干脆拋荒。[1]

從到家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，中國(guó)農(nóng)村發(fā)生了翻天覆地的變化。把土地承包給農(nóng)民耕種，這是共產(chǎn)黨最為自豪的仁政。國(guó)務(wù)院農(nóng)村發(fā)展研究中心陳錫文把家庭承包經(jīng)營(yíng)看作是農(nóng)村改革“偉大成就”之一。[2]原中央政研室農(nóng)村工作研究組的霍泛說(shuō)：“在我過(guò)去四十年的農(nóng)村工作中，前后兩次真正看到黨的政策發(fā)動(dòng)了農(nóng)民。一次是1942年在太行區(qū)黎城縣的減租減息和退押運(yùn)動(dòng)（我當(dāng)時(shí)任該縣縣委書(shū)記）……第二次，就是這次建立家庭聯(lián)產(chǎn)承包制”。[3]

與時(shí)期的土地集體所有制比較起來(lái)，今天的農(nóng)村土地制度雖仍稱(chēng)作集體所有制，但集體所有制的所有權(quán)與使用權(quán)被分割了，國(guó)家承認(rèn)了農(nóng)民以家庭承包形式獲得土地使用權(quán)。由承包權(quán)產(chǎn)生的土地使用權(quán)是農(nóng)民在農(nóng)村改革之后獲得的一項(xiàng)新的權(quán)利。

但是，農(nóng)民的這個(gè)新權(quán)利并不落實(shí)，中國(guó)社會(huì)科學(xué)院的一位研究人員說(shuō)“近年農(nóng)民信訪中，約半數(shù)涉及土地承包權(quán)被侵犯問(wèn)題。”[4]其中最嚴(yán)重的情況是一些地方自己制定土政策，拒不執(zhí)行土地承包權(quán)制度?！鞍耸甏衅谝詠?lái)，為了解決所謂的家庭承包責(zé)任制下的‘規(guī)模不經(jīng)濟(jì)’、‘土地分割零碎’、‘狹小的土地與現(xiàn)代化生產(chǎn)不適應(yīng)’等矛盾的現(xiàn)實(shí)行動(dòng)，某些地方以集體名義開(kāi)始搞‘歸大堆’、統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)。個(gè)別地方在試辦‘合作農(nóng)場(chǎng)’時(shí)，實(shí)行責(zé)任田反租，一度引起農(nóng)戶(hù)‘聞合色變’?！盵5]

侵犯農(nóng)民土地承包權(quán)的最普遍形式是不尊重土地承包關(guān)系，視承包合同為廢紙一張。一些地方可以根據(jù)“村規(guī)民約”或“村民代表大會(huì)”的決議剝奪農(nóng)民的土地承包權(quán)。[6]在一些地方則可以根據(jù)村黨支部書(shū)記的一句話中止土地承包合同。山西孝義市賀嶺村黨支部書(shū)記王清禮就是這么干的。[7]中央說(shuō)土地承包15年不變、30年不變，但在農(nóng)村，“普遍是3－5年調(diào)整一次，少數(shù)村甚至年年有調(diào)整。由于土地變動(dòng)較多，農(nóng)民缺乏穩(wěn)定感”[8]據(jù)調(diào)查，從1978年以來(lái)，農(nóng)民承包的土地已經(jīng)平均調(diào)整3.01次，至少有超過(guò)60%的村莊和60%的農(nóng)戶(hù)經(jīng)歷過(guò)土地調(diào)整。[9]

一項(xiàng)對(duì)浙江、河南、吉林、江西四省八縣800人的調(diào)查顯示：盡管中央政府有延續(xù)承包期30年的規(guī)定，但到1996年底，雖然超過(guò)一半的村子重新調(diào)整了土地，卻只有20%的村子按照政府的指令簽定了30年的合同，其他大部分只簽10－15年，甚至更短。[10]

縮小土地承包面積，隨意擴(kuò)大機(jī)動(dòng)田，這是另外一種侵權(quán)形式。黨國(guó)印的一篇文章指出：農(nóng)村的權(quán)勢(shì)階層“弱化承包權(quán)，強(qiáng)化所有權(quán)”、“熱衷于搞雙田制、機(jī)動(dòng)田”。據(jù)中央政策研究室和農(nóng)業(yè)部的抽樣調(diào)查，14625個(gè)村莊中有23.8%留有機(jī)動(dòng)田，平均每村達(dá)23.8%，大大超過(guò)農(nóng)業(yè)部5%的規(guī)定。[11]

農(nóng)民的土地使用權(quán)當(dāng)然地包含農(nóng)民的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，但這項(xiàng)權(quán)利是最脆弱的地權(quán)之一。在農(nóng)村，比較普遍的問(wèn)題是，政府當(dāng)局通過(guò)行政手段指定農(nóng)民或農(nóng)業(yè)組織必須種植某一作物，在播種面積、農(nóng)產(chǎn)品銷(xiāo)售數(shù)量和品種上定指標(biāo)，定任務(wù)，要求農(nóng)民將生產(chǎn)的農(nóng)產(chǎn)品出售給指定部門(mén)。例如，湖北鹽官地區(qū)的一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)，在蠶繭收購(gòu)季節(jié)出動(dòng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)全體干部，“封鎖”鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內(nèi)的所有路口，阻止農(nóng)民把家里生產(chǎn)的蠶繭賣(mài)到其他地方。農(nóng)民挑著蠶繭到處跑。[12]

在中原某鄉(xiāng)，當(dāng)?shù)卣尤蛔庥?部拖拉機(jī)強(qiáng)行將一個(gè)村的56畝已經(jīng)抽穗揚(yáng)花的小麥犁掉，強(qiáng)迫農(nóng)民種煙。1986年，這個(gè)鄉(xiāng)強(qiáng)迫農(nóng)民種葡萄，結(jié)果收獲時(shí)，幾分錢(qián)一斤也賣(mài)不出去。1990年為了接待上級(jí)參觀，這個(gè)鄉(xiāng)又強(qiáng)迫農(nóng)民沿鄉(xiāng)公路100米搞麥田套種，結(jié)果沒(méi)有實(shí)效。1993年強(qiáng)迫農(nóng)民種“紅富士”，結(jié)果種出來(lái)的像雞蛋黃那么大，3毛錢(qián)一斤沒(méi)人要。1994年又強(qiáng)迫農(nóng)民種槲桑，結(jié)果第二年蠶繭大跌價(jià)，農(nóng)民只好將其刨掉。1996年，小麥已經(jīng)種上了，鄉(xiāng)政府又強(qiáng)迫農(nóng)民將公路兩邊的麥子改成大蒜，結(jié)果最后6分錢(qián)一斤也沒(méi)有人要。1998年，當(dāng)?shù)責(zé)熑~嚴(yán)重積壓，又強(qiáng)迫農(nóng)民種煙葉。[13]

有的人認(rèn)為，土地承包權(quán)屢被侵犯是因?yàn)檗r(nóng)村存在著一個(gè)權(quán)勢(shì)階層。山西孝義市賀嶺村黨支部書(shū)記王清禮剛一上臺(tái)就廢止了村里與農(nóng)民簽訂的土地承包合同，并公然說(shuō)：“中央要求承包地30年不動(dòng)搖，我不管他那一套，我想怎么調(diào)就怎么調(diào)。”在第二輪承包中，中央規(guī)定，機(jī)動(dòng)地不能超過(guò)5%，河北定州市二十五里村原黨支部書(shū)記武振京把機(jī)動(dòng)地提高到13%，并揚(yáng)言，“誰(shuí)敢往上反映就整死誰(shuí)?！盵14]

在中國(guó)農(nóng)村，像王清禮、武振京這樣的村支書(shū)確實(shí)不是少數(shù)，問(wèn)題在于，如此橫行的支書(shū)為什么那么多，區(qū)區(qū)一個(gè)支書(shū)為什么既可以蔑視具有法律效力的“承包合同”，同時(shí)又可以置黨中央的政策于不顧？而且事實(shí)上，在農(nóng)村，侵犯農(nóng)民土地承包權(quán)的并不完全是村支書(shū)這樣的人所為。湖南某縣：“一棟剛建起的大樓聳立在路邊的稻田里，墻上寫(xiě)著‘切實(shí)珍惜、合理利用每寸土地’，‘切實(shí)保護(hù)耕地，是我國(guó)長(zhǎng)期堅(jiān)持的一項(xiàng)基本國(guó)策’。走近一看，原來(lái)是該縣的‘國(guó)土管理局大樓’。而此縣的人均耕地不足一畝?！盵15]廣東吳川縣大山江鎮(zhèn)政府在沒(méi)有辦理國(guó)土局批準(zhǔn)手續(xù)的情況下，就將4000畝耕地賣(mài)給吳川交警大隊(duì)，一筆賺了498萬(wàn)元。[16]

據(jù)統(tǒng)計(jì)，在《中華人民共和國(guó)土地管理法》通過(guò)后的1986年至1995年，耕地累計(jì)減少10266萬(wàn)畝，年均減少I(mǎi)O27萬(wàn)畝。在這些減少的耕地中，根據(jù)1997年，各省、自治區(qū)、直轄市對(duì)1991年以來(lái)的非農(nóng)業(yè)建設(shè)用地情況進(jìn)行全面清查的結(jié)果：各種土地違法行為38287起，違法用地總量達(dá)738萬(wàn)畝，其中耕地428.7萬(wàn)畝，分別相當(dāng)于同期用地總量的24%和占用耕地總量的28%.[17]

實(shí)質(zhì)上，真正決定農(nóng)村土地權(quán)利歸屬的不是集體所有，也不是支書(shū)個(gè)人行為，更不是法律對(duì)產(chǎn)權(quán)的清楚界定，而是權(quán)力地位。在農(nóng)村，土地關(guān)系并不僅僅是黨支部書(shū)記、村集體經(jīng)濟(jì)組織與農(nóng)民之間的關(guān)系，而是集體、農(nóng)戶(hù)和國(guó)家三個(gè)主體之間的關(guān)系。國(guó)家廣泛而又深入地介入農(nóng)村地權(quán)關(guān)系不僅可以從國(guó)家對(duì)地權(quán)關(guān)系的宏觀決策上折射出來(lái)，（如國(guó)家在農(nóng)村建立基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)），也可以在微觀層面上體現(xiàn)出來(lái)，例如，國(guó)家向農(nóng)民征地，便是國(guó)家權(quán)力直接介入農(nóng)村。農(nóng)業(yè)部政策法規(guī)司杜鷹先生認(rèn)為，地權(quán)關(guān)系“首先有一個(gè)界定國(guó)家權(quán)利的問(wèn)題，然后才是所有權(quán)主體問(wèn)題，第三個(gè)才是使用權(quán)”。[18]

如果從國(guó)家、集體與農(nóng)戶(hù)三者關(guān)系來(lái)看農(nóng)村地權(quán)關(guān)系，人們便容易發(fā)現(xiàn)，盡管家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制時(shí)代的地權(quán)制度與的財(cái)產(chǎn)權(quán)制度有很大的區(qū)別，但在權(quán)力地位最終決定地權(quán)歸屬這一點(diǎn)上，農(nóng)村改革前與農(nóng)村改革后沒(méi)有實(shí)質(zhì)區(qū)別。權(quán)力對(duì)權(quán)利構(gòu)成現(xiàn)實(shí)和潛在的威脅，這是中國(guó)農(nóng)村土地問(wèn)題的總根源。

在時(shí)代，可以通過(guò)國(guó)家-集體向農(nóng)民要錢(qián)要物，在各級(jí)政府同樣可以通過(guò)集體，將農(nóng)民的土地承包權(quán)化為烏有。根據(jù)一項(xiàng)對(duì)1080戶(hù)農(nóng)民所作的調(diào)查，大多數(shù)農(nóng)民（占57%）認(rèn)為中央政府擁有農(nóng)村土地。[19]這一調(diào)查結(jié)論正好可以用來(lái)證明在中國(guó)，農(nóng)村是根據(jù)權(quán)力地位決定地權(quán)歸屬這一事實(shí)。

《土地管理法》賦予村委會(huì)對(duì)村集體所有的土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)、管理權(quán)，而屬于鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織所有的土地的經(jīng)營(yíng)、管理主體雖然沒(méi)有被《土地管理法》明確規(guī)定，事實(shí)上是鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府在行使經(jīng)營(yíng)、管理權(quán)。由于目前土地所有者對(duì)土地管理者、經(jīng)營(yíng)者的監(jiān)督制度沒(méi)有建立起來(lái)，土地管理者和經(jīng)營(yíng)者享有廣泛的自由裁量權(quán)、甚至是專(zhuān)制的權(quán)力。這使農(nóng)村土地集體所有制異化為公有制包裝下的權(quán)力所有制。更具體地說(shuō)，在農(nóng)村，土地集體所有被異化為當(dāng)代鄉(xiāng)村土豪劣紳的權(quán)力意志所有，他們可以想把土地怎么樣就怎么樣。

河南武陵縣吃店鄉(xiāng)，農(nóng)民只要花2500－3000元不等的價(jià)格便可從村支部書(shū)記傅國(guó)利和村委會(huì)主任楊永平手中購(gòu)買(mǎi)宅基地?？窟@種方式，他們斂財(cái)20余萬(wàn)元。[20]1994年秋天，在安徽巢湖槐林鎮(zhèn)前柳行政村曾經(jīng)發(fā)生一件權(quán)力意志改變地權(quán)關(guān)系的著名案件。按照上級(jí)發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的指示，這個(gè)鎮(zhèn)決定搞一個(gè)既不要多少資金、技術(shù)含量也不高的“短平快”項(xiàng)目：征地辦輪窯廠。征地的事落實(shí)到了該鎮(zhèn)的前柳行政村。這個(gè)村一共有耕地126畝，而輪窯廠一下要占去70畝。這樣這個(gè)村的農(nóng)民的人均耕地就剩下0.3畝了?！按迕穸家詾槟遣贿^(guò)是講著玩的，地占光了莫非叫大家喝西北風(fēng)去？有人這樣說(shuō)。誰(shuí)知，說(shuō)建就建，不顧一個(gè)自然村200來(lái)人的死活，推土機(jī)就開(kāi)來(lái)了?！瓕?duì)這種違法占地，他們當(dāng)然不同意。于是村民自發(fā)地?fù)踝〉缆?，有的干脆躺在田里，不讓推土機(jī)過(guò)。這時(shí)，行政村主任沈金泉跳了出來(lái)，直著嗓子吼：”誰(shuí)敢阻攔，今天就用推土機(jī)把誰(shuí)碾死。搞死幾個(gè)老百姓算什么？‘村民見(jiàn)村頭發(fā)了狠，知道這些人啥壞事都干得出來(lái)，慌忙起身躲到一邊。[21]而據(jù)這個(gè)案件的律師、前巢湖行署政研室主任陳三樂(lè)調(diào)查提供的情況，當(dāng)?shù)卣袨楦鼮閻毫?。這個(gè)窯廠是在沒(méi)有按照土地管理的法律規(guī)定批準(zhǔn)用地之前的8個(gè)月，就已經(jīng)強(qiáng)行毀地建廠，直到窯廠行將建成，鎮(zhèn)里才采取欺騙手段獲得用地的批文，實(shí)際用地120畝，申報(bào)的卻是38.2畝，而且將好好的耕地申報(bào)為“荒崗地”，甚至政府部門(mén)的土地局監(jiān)察大隊(duì)前去查勘土地占用情況，居然也只認(rèn)定是38.2畝。在這個(gè)事件中，從行署專(zhuān)員，到土地管理局，到鎮(zhèn)政府，沒(méi)有人出來(lái)為農(nóng)民的地權(quán)說(shuō)話。[22]

權(quán)力結(jié)構(gòu)影響地權(quán)關(guān)系的另外一個(gè)典型例子是：國(guó)家限制集體土地所有權(quán)。目前，集體所有權(quán)僅意味著土地發(fā)包權(quán)、土地的經(jīng)營(yíng)、出租、人股、抵押等權(quán)利以及對(duì)承包的集體土地的管理和監(jiān)督職能等。但在現(xiàn)有制度安排下，集體所有權(quán)的土地，除了國(guó)家征用外是不許流動(dòng)的。這說(shuō)明，集體的土地收益權(quán)和處置權(quán)在國(guó)家政府行為的干涉下是不完整的。這就好像手中拽著大把股票，即使升值了也不許出售一樣。在農(nóng)村，只能將土地“賣(mài)”給國(guó)家。國(guó)家限制土地集體所有權(quán)的目的是為了國(guó)家以極低的價(jià)格（補(bǔ)償費(fèi)）從集體“買(mǎi)”走土地，然后國(guó)家再以公用或者商用的形式將低價(jià)從農(nóng)民那兒拿來(lái)的土地的使用權(quán)高價(jià)出讓?zhuān)瑥闹匈嵢【揞~差價(jià)?！坝行┑貐^(qū)征地成本約為8萬(wàn)元，而批租出讓金高達(dá)50－60萬(wàn)元，甚至高達(dá)100萬(wàn)元。[23]國(guó)家從農(nóng)村賺取的這些錢(qián)，當(dāng)然不會(huì)返還到農(nóng)民手里來(lái)的。

有人認(rèn)為，農(nóng)村地權(quán)關(guān)系“從制度安排本身看，主要是缺乏明確規(guī)范的產(chǎn)權(quán)制度”、“產(chǎn)權(quán)關(guān)系不清晰”。[24]這種表達(dá)不太精確。嚴(yán)格地說(shuō)，目前農(nóng)村的土地制度安排是一種“大事不糊涂，小事一塌糊涂”的制度安排。

“農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國(guó)家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有。”[25]這說(shuō)明，中國(guó)土地的所有權(quán)關(guān)系是明確的：土地不屬于農(nóng)民私人所有。這是農(nóng)村地權(quán)制度的首要原則。

在首要原則已經(jīng)澄清的情況下，剩下的就不那么清楚了。“集體”是什么？根據(jù)《土地法》第8條，“集體”一共有3種：“村農(nóng)民集體”、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體、村內(nèi)兩個(gè)以上農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織。在“集體”概念之外，還有“集體所有”，這種“集體產(chǎn)權(quán)”的概念也是模糊的。事實(shí)上，用農(nóng)民的話說(shuō)，所謂的“集體所有”就是“大家都所有，只有農(nóng)民沒(méi)有”。

與“集體”概念相關(guān)的需要澄清的問(wèn)題是：集體的邊界到底有多大？什么人有資格成為集體的一員？采取出生地主義還是血統(tǒng)主義原則決定集體成員資格？嫁出去的閨女是否還屬于集體？家庭承包責(zé)任制的原始最初公平是體現(xiàn)在均富基礎(chǔ)上的，如今農(nóng)民強(qiáng)烈主張土地“生增死減”與家庭承包制的均富理念并不沖突。這樣一來(lái)，為穩(wěn)定承包制度提出的“生不增田，死不減田”又如何實(shí)行公平呢？

一項(xiàng)調(diào)查表明：62%的農(nóng)民對(duì)“生不增田，死不減田”政策持保留意見(jiàn)。[26]大多數(shù)農(nóng)民反對(duì)政府新政策的主要原因是，它取消了作為社區(qū)成員的村民對(duì)土地的占有權(quán)。既作為生產(chǎn)資料又是社會(huì)福利保障的土地是村民的‘公共財(cái)產(chǎn)’，因此，須‘人人有份’，以保證口糧消費(fèi)，這是農(nóng)民的一種基本權(quán)利?！癧27]

既然土地屬于農(nóng)村集體所有，而農(nóng)民又是農(nóng)村集體成員，集體與作為集體主人的農(nóng)民在權(quán)益關(guān)系上是什么關(guān)系？農(nóng)民如何對(duì)集體所有的土地行使所有權(quán)？如果土地村有的地權(quán)制度設(shè)計(jì)有利于農(nóng)民行使土地集體所有權(quán)的話，那么，農(nóng)民又如何對(duì)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府等經(jīng)營(yíng)、管理的土地行使所有權(quán)？在技術(shù)上，集體的邊界越大，土地集體所有制與農(nóng)民就越不相干，這是土地公有制設(shè)計(jì)的一大難題。目前農(nóng)村土地制度的一大問(wèn)題就是代表農(nóng)民管理集體土地的管理者違背了委托者的意愿，使土地集體所有成為管理者所有。1997年，一個(gè)北京大學(xué)學(xué)生調(diào)查發(fā)現(xiàn)，河北省大名縣大街村支書(shū)李國(guó)清伙同其他于部賣(mài)地400畝，得款80多萬(wàn)，除了向上行賄一部份，其余都揮霍貪污一空。全村農(nóng)民集體告狀，可最后把他免職了事，賣(mài)地的公款卻無(wú)人追查。[28]

土地使用權(quán)的核心內(nèi)容主要是農(nóng)民對(duì)承包土地的排他性的使用權(quán)，土地開(kāi)發(fā)權(quán)、土地的經(jīng)營(yíng)收益權(quán)。但人們現(xiàn)在仍在談?wù)撏晟仆恋厥褂脵?quán)。土地使用權(quán)的范圍有多大仍是一個(gè)遠(yuǎn)未解決的問(wèn)題。承包制改為“租賃制”、轉(zhuǎn)包以及人股“反租倒包”等是否屬使用權(quán)的范圍？委托鄰里親朋代其經(jīng)營(yíng)承包地的“代耕制”是否是使用權(quán)的擴(kuò)展？農(nóng)戶(hù)以土地承包權(quán)人股參與經(jīng)營(yíng)與分配的“股份制”，廣東南海縣將承包權(quán)轉(zhuǎn)化為股權(quán)，是否符合使用權(quán)的原始界定？這些問(wèn)題都需要進(jìn)一步澄清。

1998年，洛陽(yáng)市郊區(qū)人民政府為在當(dāng)?shù)匕l(fā)展從來(lái)沒(méi)有推廣試驗(yàn)過(guò)的所謂高科技農(nóng)業(yè)，決定征地50畝。征地的費(fèi)用是每畝33萬(wàn)元，而農(nóng)民拿到手的只是賠償每畝地青苗費(fèi)1000元，其余征地款全進(jìn)了鎮(zhèn)政府的錢(qián)庫(kù)，號(hào)稱(chēng)“鎮(zhèn)管村用”。《人民日?qǐng)?bào)》記者從調(diào)查中了解到：這個(gè)村莊人均耕地原本只有0.7畝，征地之后，有的農(nóng)民家里5、6口人只剩下1畝多口糧田。但這種危及農(nóng)民生存的征地就是這樣不可更改地決定了。1998年4月22日，洛陽(yáng)市郊區(qū)辛店鎮(zhèn)干部及派出所干警一行幾十人。帶著兩臺(tái)大型推土機(jī)，不顧農(nóng)民的反對(duì)和阻攔，強(qiáng)行將辛店村第2、第11兩個(gè)村民小組近50畝豐收在望的小麥全部推毀?！巴汽溔Φ啬翘欤?zhèn)派出所干警都出動(dòng)了，誰(shuí)有意見(jiàn)就抓誰(shuí)?！蹦切┛蓱z的農(nóng)民說(shuō)：“農(nóng)民以地為本。我們這里耕地本來(lái)就不多，又強(qiáng)行征用土地，沒(méi)有了口糧田，我們今后生活咋辦，？”[29]

像洛陽(yáng)市郊區(qū)這個(gè)小村莊出動(dòng)警察強(qiáng)制征用農(nóng)民土地的事件可以說(shuō)是當(dāng)前中國(guó)農(nóng)村農(nóng)民與政府在土地問(wèn)題上關(guān)系白熱化的一個(gè)小插曲。政府與農(nóng)民的關(guān)系白熱化是因?yàn)?，農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)利益在征地過(guò)程中嚴(yán)重流失，政府在這個(gè)過(guò)程中想方設(shè)法占農(nóng)民的便宜。當(dāng)今中國(guó)農(nóng)村，農(nóng)民與政府對(duì)立最激烈的領(lǐng)域，都集中在農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)領(lǐng)域，一個(gè)是農(nóng)民負(fù)擔(dān)問(wèn)題，一個(gè)就是土地征用問(wèn)題。但是，農(nóng)民與政府的大規(guī)模沖突，幾乎都與土地征用有關(guān)。對(duì)農(nóng)民來(lái)說(shuō)，他們可以忍受土地產(chǎn)權(quán)狀況的模糊，上地可以被調(diào)來(lái)調(diào)去，但他們不能承受永遠(yuǎn)失去土地。農(nóng)民以土地為生存基礎(chǔ)，而農(nóng)民的身份轉(zhuǎn)換仍然困難重重，這種情形下，農(nóng)民保留一塊自己的土地，幾乎就是自己的生命線，剝奪土地，等于剝奪他們的生命。為爭(zhēng)得土地，農(nóng)民挺而走險(xiǎn)是必然的。“中國(guó)大部分農(nóng)民很窮，如果連一小塊土地的財(cái)產(chǎn)權(quán)也得不到尊重，農(nóng)民對(duì)這個(gè)社會(huì)還會(huì)有什么留戀？[30]

1993年以來(lái)，廣東、河南、陜西等地發(fā)生多起因土地征用問(wèn)題引發(fā)的農(nóng)民與政府的沖突事件。

征地是國(guó)家運(yùn)用公共權(quán)力割讓農(nóng)村土地所有權(quán)和農(nóng)民土地使用權(quán)的行為。即使農(nóng)民的土地產(chǎn)權(quán)被界定得相當(dāng)清楚，國(guó)家仍然可以運(yùn)用權(quán)力改變產(chǎn)權(quán)的歸屬。這種以國(guó)家公共權(quán)力為后盾割讓老百姓財(cái)產(chǎn)權(quán)的行為歷來(lái)是一個(gè)國(guó)家的憲法和法律規(guī)范的對(duì)象。例如，征用必須依法律為之、必須進(jìn)行充分、公正的補(bǔ)償。聯(lián)邦德國(guó)1949年基本法第153條規(guī)定：“公用征收，僅限于公共福利及有法律根據(jù)時(shí)，始得行之。公用征收，除聯(lián)邦法律有特別規(guī)定外，應(yīng)予相當(dāng)賠償?！泵绹?guó)憲法第5條修正案規(guī)定：“無(wú)論何人，……不經(jīng)正當(dāng)法律程序，不得被剝奪生命、自由或財(cái)產(chǎn)。不給予公平賠償，私有財(cái)產(chǎn)不得充作公用。”荷蘭王國(guó)1814年憲法第13條第1款規(guī)定：“加因公益所需而征用財(cái)產(chǎn)，須依照法律規(guī)定，并須事先保證給予充分補(bǔ)償。”

相較之下，中國(guó)憲法和法律對(duì)農(nóng)民土地征用的規(guī)定既顯霸道，又不公平。憲法和土地管理法確定的原則是“國(guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征用”，連“補(bǔ)償”二字的影子都沒(méi)有。

如果一種權(quán)利無(wú)法給人帶來(lái)可以預(yù)期的利益，這個(gè)權(quán)利就是不真實(shí)的。目前，農(nóng)民的土地承包權(quán)和土地使用權(quán)就是屬于這種類(lèi)型的權(quán)利。如果權(quán)利是不可靠的，當(dāng)然無(wú)法確立農(nóng)民與大地的感情。如果農(nóng)民是在可能不屬于自己的土地上從事生產(chǎn)、生產(chǎn)不是自己選擇的產(chǎn)品且可能是不許出售或者賣(mài)不出去的產(chǎn)品，指望農(nóng)民辛苦耕耘、增加土地的長(zhǎng)期投人和責(zé)任心，培養(yǎng)地力，產(chǎn)生長(zhǎng)遠(yuǎn)預(yù)期，無(wú)異于緣木求魚(yú)。而那種對(duì)應(yīng)該屬于自己、而不屬于自己的東西的掠奪性破壞也是可想而知的。

迄今為止，中國(guó)所有關(guān)于土地制度的改革的措施都傾向于穩(wěn)定農(nóng)村家庭承包責(zé)任制：如維持家庭承包制度基本不變；1998年在原有的承包期快要到期的時(shí)候，讓農(nóng)戶(hù)在承包期15年基礎(chǔ)上再承包土地30年：“生不增田，死不減四”；禁止基層組織隨意調(diào)整土地權(quán)；明確使用權(quán)可以有償轉(zhuǎn)讓等等。但是，所有這些舉措實(shí)際上都無(wú)法觸動(dòng)土地問(wèn)題的關(guān)鍵所在。

海內(nèi)外的農(nóng)村問(wèn)題專(zhuān)家們?cè)?jīng)提出，為了解決中國(guó)土地制度中存在的問(wèn)題，中國(guó)應(yīng)當(dāng)引人一種土地永久使用權(quán)制度。對(duì)土地的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)不應(yīng)當(dāng)是所謂的15年、30年，也不是50年，70年，100年，而至少應(yīng)當(dāng)是能夠橫跨好幾代人的制度安排，甚至永遠(yuǎn)如此。

曾經(jīng)長(zhǎng)期參加中國(guó)農(nóng)村改革決策的老共產(chǎn)黨員杜潤(rùn)生就持這種觀點(diǎn)。他認(rèn)為應(yīng)當(dāng)通過(guò)法律形式將土地使用權(quán)長(zhǎng)期化固定下來(lái)。他以荒山的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)佐證他的觀點(diǎn)說(shuō)：“四荒”土地拍賣(mài)，規(guī)定50年-70年甚至100年使用期，激發(fā)了人們的投資熱情。短時(shí)間內(nèi)，就改變了山河面貌。在陜北、晉西、湘西一帶，形成一種新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)。[31]

總結(jié)起來(lái)，目前農(nóng)村的地權(quán)制度有兩大類(lèi)問(wèn)題，第一類(lèi)是農(nóng)民的承包權(quán)和土地使用權(quán)相當(dāng)不完整。如現(xiàn)存的糧食定購(gòu)體制（糧食供應(yīng)壓力大，強(qiáng)制性的種植計(jì)劃，低價(jià)格的農(nóng)產(chǎn)品收購(gòu)，）是一項(xiàng)全面制約農(nóng)民土地使用權(quán)的制度安排。在這個(gè)盤(pán)剝農(nóng)民的制度下，農(nóng)民種植作物的選擇權(quán)、生產(chǎn)決策權(quán)，農(nóng)產(chǎn)品的收益權(quán)和處分權(quán)都是不完整的。在浙江的樂(lè)清，有的村規(guī)定：凡是不能完成定購(gòu)任務(wù)的原承包者，其土地將會(huì)被收回或受重罰。絕大多數(shù)的農(nóng)民（98%）希望國(guó)家能夠充分尊重他們的這些權(quán)利。[32]如果不引進(jìn)永久土地使用權(quán)制度，農(nóng)民承包權(quán)和土地使用權(quán)被割裂的情形仍然無(wú)法解決。能夠解決第一類(lèi)型地權(quán)問(wèn)題的藥方不是土地永久使用權(quán)，而是必須消除目前存在的限制農(nóng)民土地使用權(quán)的諸因素，最大限度地拓展和延伸帶來(lái)土地使用權(quán)的內(nèi)涵和外延。使“單一使用權(quán)拓展到占有、使用、收益和處分四權(quán)統(tǒng)一的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)”。[33]

根據(jù)調(diào)查，目前農(nóng)村中渴望永久土地使用權(quán)的農(nóng)民基本上是以糧食生產(chǎn)為主要收人來(lái)源的農(nóng)民，從整體上講，農(nóng)民最感興趣的是土地的收益權(quán)、轉(zhuǎn)讓權(quán)，農(nóng)民對(duì)自由轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)尤其感興趣。[34]

如果土地承包權(quán)、土地使用權(quán)是完整的，農(nóng)民當(dāng)然可以將土地進(jìn)行轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)包、租賃、繼承、抵押、讓土地的承包權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)分家，穩(wěn)定的承包權(quán)還能為農(nóng)民帶來(lái)更多的財(cái)產(chǎn)利益，例如，比較穩(wěn)定的土地權(quán)利將會(huì)提高農(nóng)民獲得貸款的機(jī)會(huì)，如果農(nóng)民在自己承包的土地上擁有這些權(quán)利，土地私有化方案未必便是最好的地權(quán)制度改革選擇。國(guó)際上的經(jīng)驗(yàn)表明，土地不實(shí)行私有，只要建立合理的土地使用權(quán)制度，也能夠激勵(lì)投人和積累，也有條件提高土地實(shí)際利用效率。

如何使界定清楚的土地承包權(quán)和土地使用權(quán)成為法律下神圣的權(quán)利是目前必須解決的另一個(gè)問(wèn)題。

有觀點(diǎn)認(rèn)為，“農(nóng)民的土地承包權(quán)不能很好落實(shí)，重要原因是我們還沒(méi)有在法律理念上把土地承包權(quán)當(dāng)作農(nóng)民神圣不可侵犯的財(cái)產(chǎn)權(quán)利。[35]

土地承包權(quán)、使用權(quán)也是財(cái)產(chǎn)權(quán)的一種形式，的確需要神圣化，否則，農(nóng)村的的第一步改革便沒(méi)有最終完成。但是，權(quán)利的神圣化或者記載權(quán)利的法律的神圣化，全然不是宣示的結(jié)果，權(quán)利的神圣性歸根到底是一種力量對(duì)

比所引出的后果而已。

在臺(tái)灣，農(nóng)業(yè)改革的兩大成就是：和農(nóng)會(huì)建設(shè)。的功能界定了土地的產(chǎn)權(quán)，農(nóng)會(huì)制度的建設(shè)則使產(chǎn)權(quán)制度的改革建立在農(nóng)民的集團(tuán)力量之上。在現(xiàn)代社會(huì)，個(gè)人的權(quán)利和群體的權(quán)利就是建立在這種多元的集團(tuán)力量之上的。

總而言之，中國(guó)農(nóng)村地權(quán)的問(wèn)題的根子出在農(nóng)民與政府力量對(duì)比的關(guān)系上。農(nóng)民太弱小，政府太強(qiáng)大，農(nóng)民既無(wú)法使自己的意志上升為法律，更無(wú)法在政府侵犯法律界定的權(quán)利時(shí)去捍衛(wèi)權(quán)利。產(chǎn)權(quán)界定的核心是限制政府行為能力，如果無(wú)法限制政府行為能力，產(chǎn)權(quán)界定便是徒勞。

〖注釋〗

[1]劉建華：《農(nóng)民負(fù)擔(dān)何時(shí)減下來(lái)？——對(duì)廣水市部分鄉(xiāng)村農(nóng)民負(fù)擔(dān)情況的調(diào)查》，《人民日?qǐng)?bào)》，1998年9月23日第10版。

[2]陳錫文：《牢牢把握十五屆三中全會(huì)的全局意義》，《了望》，1998年10月19日，第42期。

[3]《中國(guó)農(nóng)村改革決策紀(jì)事》，第16-79頁(yè)，中央文獻(xiàn)出版社1999年版。

[4][6][30][35]黨國(guó)?。骸洞_立農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)》，《南方周末》，1999年4月2日第13版。

[5][31]杜潤(rùn)生：《土地與農(nóng)民的期待》，《華聲月報(bào)》，1998年9月號(hào)總第395期。

[7][14][16]林平：《一個(gè)嚴(yán)峻的問(wèn)題擺在中共面前：農(nóng)村出了一個(gè)權(quán)勢(shì)階層——農(nóng)村政治體制非改不可》，香港《廣角鏡月刊》，1999年1月第23-25頁(yè)。

[8][24]王西玉：《深化改革完善制度》，《人民論壇》，1998年第11期。

[9][33]遲福林等：《賦予農(nóng)民長(zhǎng)期而有保障的土地使用權(quán)》，《人民日?qǐng)?bào)》，1999年1月5日第9版。

[10][27][32][34]龔啟圣等：《農(nóng)民對(duì)土地的產(chǎn)權(quán)的意愿及其對(duì)新政策的反映》，《中國(guó)農(nóng)村觀察》，1998年第2期，第18-25頁(yè)。

[11]黨國(guó)?。骸督?jīng)濟(jì)研究資料》，1998年第8期，第55頁(yè)。

[12]張樂(lè)天：《公社制度終結(jié)后的浙北農(nóng)村政治與經(jīng)濟(jì)一浙北農(nóng)村調(diào)查引發(fā)的思考》，《戰(zhàn)略與管理》，1997年第1期，第110-120頁(yè)。

[13]厲名震：《咋就不落好》，《經(jīng)濟(jì)日?qǐng)?bào)》，1998年7月17日第2版。

[15]胡瀟主編：《中國(guó)鄉(xiāng)土的世紀(jì)之交》，第42頁(yè)，湖南出版社1991年版。

[17]《人民日?qǐng)?bào)》，1999年6月23日，第]10版。在所有被占的耕地的背后，人們不難想象會(huì)有多少耕地是通過(guò)侵犯農(nóng)民土地承包權(quán)的方式取得的。

[18]杜鷹：《土地制度建設(shè)試驗(yàn)已有的經(jīng)驗(yàn)和未解的問(wèn)題》，《人民論壇》，1998年第11期。

[19][23]韓?。骸锻恋囟?quán)農(nóng)民定心》，《人民論壇》，1999年，第1期。

[20]周文逸：《30畝耕地為什么撂荒了》，《半月談》，1998年第22期。

[21][22陳桂棣、春桃“《民間包公》，《當(dāng)代》，1998年第2期，第4-12頁(yè)。

[25]憲法第10條第1款，土地管理法第6條第2款

[26]貴州省湄潭湄縣潭試驗(yàn)區(qū)1987的最引人關(guān)注的，是在全國(guó)率先實(shí)行了“增人不增地，減人不減地”的辦法。已寫(xiě)進(jìn)貴州省地方性法規(guī)，而且被1993年的中央文件予以肯定。

[28]《電子文摘周報(bào)》，1999年2月11日。

[29]王維香：《好事為啥辦不好？——關(guān)于洛陽(yáng)郊區(qū)辛店鎮(zhèn)毀麥征地的調(diào)查》，《人民日?qǐng)?bào)》，19998年6月10日第10版。