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〔摘要〕我國(guó)提出到2020年建立起覆蓋城鄉(xiāng)的社會(huì)保障體系,并將完善社會(huì)保障制度作為加強(qiáng)政府社會(huì)管理和公共服務(wù)職能的重要內(nèi)容。社會(huì)保障作為政府彌補(bǔ)市場(chǎng)缺陷而提供的重要公共服務(wù)之一,相應(yīng)要求建立起相對(duì)獨(dú)立、規(guī)范、科學(xué)的社會(huì)保障預(yù)算。對(duì)體現(xiàn)政府收入支出行為的各項(xiàng)社會(huì)保障資金以更加科學(xué)規(guī)范的方式進(jìn)行管理,加強(qiáng)計(jì)劃性、科學(xué)性。通過(guò)建立社會(huì)保障預(yù)算,可以增加政府宏觀調(diào)控的有效性,改革決策的科學(xué)性。本文從探討我國(guó)建立社會(huì)保障預(yù)算的必要性和原則出發(fā),提出了我國(guó)社會(huì)保障預(yù)算的設(shè)計(jì)思路。

〔關(guān)鍵詞〕社會(huì)保障;預(yù)算;分析

社會(huì)保障制度是工業(yè)化革命和社會(huì)進(jìn)步的產(chǎn)物,也是現(xiàn)代社會(huì)的“安全閥“和”“穩(wěn)定器”,已經(jīng)發(fā)展成為現(xiàn)代國(guó)家重要的經(jīng)濟(jì)社會(huì)制度之一〔1〕。世界各國(guó)政府都把建立社會(huì)保障制度作為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的重要支柱,并從財(cái)產(chǎn)上和政策上加以引導(dǎo)。尤其是許多國(guó)家以預(yù)算為手段規(guī)范和引導(dǎo)社會(huì)保障事業(yè)的發(fā)展。社會(huì)保障預(yù)算是國(guó)家的重要組成部分,是國(guó)家用來(lái)反映各項(xiàng)社會(huì)保障資金,包括政府一般性稅收的各項(xiàng)社會(huì)保障和養(yǎng)老、失業(yè)、醫(yī)療、工傷和生育保險(xiǎn)的各項(xiàng)基金收支活動(dòng)計(jì)劃,是國(guó)家財(cái)政全面反映,管理、監(jiān)督各項(xiàng)社會(huì)保障資金收支活動(dòng)重手段,是建立健全社會(huì)保障體系的重要保障?！?〕建立社會(huì)保障預(yù)算是規(guī)范政府收入,加強(qiáng)宏觀調(diào)控職能的實(shí)現(xiàn)需要。通過(guò)建立社會(huì)保障預(yù)算,對(duì)體現(xiàn)政府收入支出行為的各項(xiàng)社會(huì)保障資金以更加科學(xué)規(guī)范的方式進(jìn)行管理,加強(qiáng)計(jì)劃性、科學(xué)性,通過(guò)建立社會(huì)保障預(yù)算,可以增加政府宏觀調(diào)控的有效性,改革決策的科學(xué)性。

一、建立社會(huì)保障預(yù)算制度的必要性

建立社會(huì)保障預(yù)算制度是適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制、加強(qiáng)社會(huì)保障基金管理、完善預(yù)算制度的客觀要求。概括起來(lái),我國(guó)建立公共財(cái)政條件下的社會(huì)保障預(yù)算有以下幾方面的必要性:

(一)建立社會(huì)保障預(yù)算是我國(guó)政府職能轉(zhuǎn)變的重要體現(xiàn)。我國(guó)政府具有社會(huì)管理者和國(guó)有資產(chǎn)所有者雙重身份,行使社會(huì)管理和國(guó)有資產(chǎn)管理雙重職能。過(guò)去我國(guó)政府的雙重身份、雙重職能重疊,體現(xiàn)在單一的綜合預(yù)算中。但隨著我國(guó)政府職能的轉(zhuǎn)變和公共財(cái)政的提出,單一的綜合預(yù)算已不能明確分清財(cái)政職能的不同目標(biāo),作為公共財(cái)政下財(cái)政職能重要目標(biāo)之一的社會(huì)保障,體現(xiàn)的是政府作為社會(huì)管理者的身份和實(shí)現(xiàn)收入公平分配的職能,發(fā)揮的是彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈的作用,它與政府作為國(guó)有資產(chǎn)所有者的身份實(shí)現(xiàn)國(guó)有資產(chǎn)保值增值的職能有本質(zhì)的區(qū)別。因此,為了反映政府這種職能的轉(zhuǎn)變,必須從單一的綜合預(yù)算中將社會(huì)保障收支部分單獨(dú)列出,建立起相應(yīng)的社會(huì)保障預(yù)算。

(二)建立社會(huì)保障預(yù)算是完善我國(guó)復(fù)式預(yù)算制度的重要內(nèi)容?，F(xiàn)行復(fù)式預(yù)算制度將各項(xiàng)社會(huì)保障收支混在其他經(jīng)常性收支中,并且各項(xiàng)社會(huì)保障基金脫離了財(cái)政的預(yù)算監(jiān)督和管理,既損害了復(fù)式預(yù)算的職能,又不利于社會(huì)保障事業(yè)自身的發(fā)展。因此,我們現(xiàn)在有必要盡快建立社會(huì)保障預(yù)算,把社會(huì)保障資金收支從經(jīng)常性預(yù)算收支中分離出來(lái),并將預(yù)算外的各項(xiàng)社會(huì)保障基金納入國(guó)家預(yù)算統(tǒng)一管理,以便完整地反映社會(huì)保障事業(yè)發(fā)展?fàn)顩r,推動(dòng)社會(huì)保障事業(yè)的進(jìn)一步發(fā)展。

(三)建立社會(huì)保障預(yù)算是深化社會(huì)保障制度改革、加強(qiáng)社會(huì)保障資金管理的內(nèi)在要求。目前,我國(guó)社會(huì)保障資金每年已達(dá)數(shù)百億元,如此龐大的資金規(guī)模如果不能納入財(cái)政統(tǒng)一計(jì)劃和預(yù)算體系,無(wú)法接受立法機(jī)構(gòu)的監(jiān)督,不僅難以保證資金的安全和完整,而且不能保證政府社會(huì)保障職能的實(shí)現(xiàn)。此外,我國(guó)現(xiàn)行社會(huì)保障制度還存在著管理體制不順、統(tǒng)籌層次低、覆蓋面不完整、基金收繳困難、使用中挪用和擠占現(xiàn)象嚴(yán)重等一系列問(wèn)題,嚴(yán)重制約了企業(yè)經(jīng)營(yíng)機(jī)制的轉(zhuǎn)變和現(xiàn)代企業(yè)制度的建立,關(guān)系到經(jīng)濟(jì)體制改革的成敗。因此,將社會(huì)保障納入國(guó)家預(yù)算管理、建立社會(huì)保障預(yù)算是深化社會(huì)保障制度改革、加強(qiáng)社會(huì)保障資金管理的內(nèi)在要求?！?〕

二、建立社會(huì)保障預(yù)算的基本原則

建立社會(huì)保障預(yù)算必須從有利于政府對(duì)社會(huì)保障事業(yè)的規(guī)范和管理出發(fā),并要有助于提高預(yù)算資金的使用效率,從而能夠更好地體現(xiàn)出政府社會(huì)保障的職能。建立規(guī)范、科學(xué)合理的社會(huì)保障預(yù)算,必須遵循以下五個(gè)基本原則。

(一)全面性原則。社會(huì)保障預(yù)算必須全面反映社會(huì)保障事務(wù)相關(guān)資金的收支狀況,將各項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)的繳費(fèi)和待遇發(fā)放均納入預(yù)算管理,政府的公共財(cái)政投入也必須通過(guò)預(yù)算加以確認(rèn)包括資金來(lái)源安排、資金增長(zhǎng)機(jī)制和資金管理機(jī)制等,即不論資金的來(lái)源渠道、籌資方式及其資金性質(zhì),只要是用于社會(huì)保障項(xiàng)目和社會(huì)保障事業(yè)的資金,其收支活動(dòng)都必須納入社會(huì)保障預(yù)算管理,以準(zhǔn)確反映社會(huì)保障資金流動(dòng)的整體情況。

(二)專(zhuān)款專(zhuān)用原則。社會(huì)保障資金只能用于社會(huì)保障項(xiàng)目的相關(guān)支出,必須將其與其他財(cái)政資金區(qū)別對(duì)待,二者不能簡(jiǎn)單混同。社會(huì)保障資金管理部門(mén)應(yīng)為社會(huì)保障資金設(shè)置專(zhuān)戶(hù),建立專(zhuān)項(xiàng)基金財(cái)務(wù)制度,包括資金籌集、基金支付、基金結(jié)余、基金決算和監(jiān)督檢查等方面,以加強(qiáng)基金管理的安全性。社會(huì)保障資金具有特定的基金性質(zhì),其來(lái)源與用途都具有相對(duì)明確和比較固定的對(duì)應(yīng)關(guān)系,因此不得挪用。

(三)公平和效率原則。公平原則是指社會(huì)保障預(yù)算收支的劃分必須做到公正合理和公開(kāi)透明,使社會(huì)各界對(duì)預(yù)算的編制情況和執(zhí)行狀況有比較清楚的了解,便于接受廣大公眾的社會(huì)監(jiān)督,這與社會(huì)保障制度自身追求社會(huì)公平正義的建構(gòu)理念有關(guān)。效率原則要求社會(huì)保障預(yù)算力求降低成本并提高基金利用效果,包括待遇發(fā)放和管理成本等方面。社會(huì)保障預(yù)算應(yīng)在公平原則和效率原則之間實(shí)現(xiàn)平衡。

(四)政策性原則。政策性原則是指社會(huì)保障預(yù)算應(yīng)被納入國(guó)家的宏觀政策調(diào)控體系,以宏觀調(diào)控目標(biāo)為制度方向,在預(yù)算編制和執(zhí)行中充分體現(xiàn)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)社會(huì)政策和收入分配政策。社會(huì)保障預(yù)算應(yīng)在提高居民生活水平和縮小居民收入差距上多下功夫,在財(cái)力上予以支持,從而將國(guó)家的社會(huì)政策和收入分配政策落到實(shí)處,以推動(dòng)社會(huì)保障事業(yè)的持續(xù)健康發(fā)展。

(五)適度結(jié)余原則。適度結(jié)余原則要求在編制社會(huì)保障預(yù)算時(shí),對(duì)預(yù)算周期內(nèi)的社會(huì)保障收入和支出分別進(jìn)行科學(xué)合理預(yù)測(cè),在收支相抵、略有結(jié)余的基礎(chǔ)上制定社會(huì)保障預(yù)算。尤其要充分考慮預(yù)期壽命延長(zhǎng)、失業(yè)和疾病風(fēng)險(xiǎn)等,盡量不給經(jīng)常性預(yù)算造成太大的支付壓力,在保障社會(huì)保障基金支付需要的前提下,提高結(jié)余資金的投資收益率。

三、建立社會(huì)保障預(yù)算的基本構(gòu)想

現(xiàn)在納入國(guó)家預(yù)算的僅僅是由國(guó)家財(cái)政直接撥款的保障項(xiàng)目,如社會(huì)救濟(jì)、社會(huì)福利、軍人撫恤及行政事業(yè)單位的社會(huì)保障,并且行政事業(yè)單位的社會(huì)保障經(jīng)費(fèi)雖然包括在預(yù)算內(nèi),但與行政事業(yè)單位的經(jīng)常性支出混淆不清。至于企業(yè)職工社會(huì)保障基金的收支,包括企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)及住房公積金等各項(xiàng)社會(huì)保障基金目前都由其主管部門(mén)管理,這部分社會(huì)保障基金目前還屬于預(yù)算外資金范疇。這種局面在一定程度上造成了資金管理的混亂,致使各項(xiàng)基金提取的比例以及管理水平偏高,結(jié)余投資運(yùn)營(yíng)混亂,流失、挪用、浪費(fèi)現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。在這方面,我們不妨借鑒別國(guó)的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn),對(duì)我國(guó)社會(huì)保障預(yù)算的微觀政策設(shè)計(jì)到具體實(shí)踐操作,重新進(jìn)行構(gòu)思:

(一)在社會(huì)保障資金來(lái)源方面,目前我國(guó)的社會(huì)保障資金主要由兩部分構(gòu)成:一是國(guó)家一般性稅收收入安排的社會(huì)保障事業(yè)費(fèi);二是直接參與國(guó)民收入分配和再分配而形成的各種社會(huì)保障基金。前者本來(lái)就是國(guó)家預(yù)算的一個(gè)組成部分;后者在一定意義上可以說(shuō)是國(guó)家一般性稅收收入的過(guò)渡。社會(huì)保障預(yù)算支出方面,通過(guò)社會(huì)保障預(yù)算籌集起來(lái)的社會(huì)保障基金不同于政府公共預(yù)算的基金,它的使用具有遞延性、滯后性。也就是說(shuō),當(dāng)年籌集的社會(huì)保障基金并不一定都用于當(dāng)年,而且具有明顯的遞延性和滯后性。對(duì)著部分資金不僅要使其保值,而且要使其增殖。通過(guò)社會(huì)保障預(yù)算籌集的社會(huì)保障基金絕對(duì)不能平衡政府公共預(yù)算。同時(shí),現(xiàn)行經(jīng)常性預(yù)算支出項(xiàng)目中相當(dāng)一部分應(yīng)轉(zhuǎn)化成社會(huì)保障收入項(xiàng)目中的“經(jīng)常算補(bǔ)助收入”。有必要將現(xiàn)行經(jīng)常性預(yù)算中的社會(huì)保障支出“顯化”、“單列”出來(lái),納入社會(huì)保障預(yù)算。

(二)統(tǒng)一納入財(cái)政預(yù)算管理,就必須單獨(dú)建立社會(huì)保障預(yù)算。因此,要將現(xiàn)行的由經(jīng)常性預(yù)算和建設(shè)性預(yù)算組成的復(fù)式預(yù)算改為由政府公共預(yù)算,社會(huì)保障預(yù)算和國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)預(yù)算組成的三式預(yù)算,并重新劃分收支。將社會(huì)保障方面的收支全部納人社會(huì)保障預(yù)算統(tǒng)一核算、統(tǒng)一管理,也包括目前尚未納入、、預(yù)算外資金的部分社會(huì)保障收支。社會(huì)保障預(yù)算和政府其他預(yù)算之間必須保持相互獨(dú)立,特別要注是不得將社會(huì)保障收人用于彌補(bǔ)政府公共預(yù)算赤字或挪作其他用途。關(guān)于這一點(diǎn)是許多國(guó)家在實(shí)施社會(huì)保障預(yù)算實(shí)踐中得出的普遍經(jīng)驗(yàn)。

(三)要盡快開(kāi)征社會(huì)保險(xiǎn)稅,建立健全社會(huì)保障預(yù)算法制。要盡快以稅的形式征收社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi),社會(huì)保險(xiǎn)稅的征收應(yīng)由地方稅務(wù)部門(mén)征收,各項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)稅直接進(jìn)入國(guó)庫(kù),再轉(zhuǎn)劃到財(cái)政社保專(zhuān)戶(hù),為建立社會(huì)保障預(yù)算創(chuàng)立必要的條件。社會(huì)保障基金的結(jié)余營(yíng)運(yùn)增值,應(yīng)由財(cái)政部門(mén)負(fù)責(zé)。要健全社會(huì)保障預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)督制度,同時(shí)要加強(qiáng)社會(huì)保障法制建設(shè)。

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