導(dǎo)語：水資源配置研究管理論文一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

一、水資源配置的三種思路

在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，我國(guó)的水資源分配是一種指令配置模式，主要通過行政手段來配置水資源，國(guó)家養(yǎng)水，福利供水，這種模式導(dǎo)致水資源價(jià)格嚴(yán)重扭曲，造成“市場(chǎng)失靈”（marketfailure）和“政府失效”（governmentfailure）。所謂“市場(chǎng)失靈”是指水價(jià)大大低于生產(chǎn)成本，價(jià)格不能起到調(diào)節(jié)供求的杠桿作用，致使用水粗放增長(zhǎng)，浪費(fèi)嚴(yán)重。所謂“政府失效”是指即使水價(jià)提高到彌補(bǔ)供水成本的水平，水價(jià)還低于水資源的社會(huì)成本，包括外部成本和機(jī)會(huì)成本，造成潛在的用水效率損失和生態(tài)環(huán)境的破壞。這種配置模式不可能導(dǎo)致水資源的合理分配和有效利用，既缺乏效率，又不公平，不但代際之間不公平而且同一代內(nèi)不同人群之間也不公平。在水資源日益稀缺、市場(chǎng)轉(zhuǎn)型的新形勢(shì)下，也不再能夠有效協(xié)調(diào)地方利益矛盾，所以必須加以改革，這已是共識(shí)。目前微觀上的水價(jià)改革已經(jīng)付諸實(shí)施，宏觀上的水資源統(tǒng)一管理也被日益重視，但水資源配置仍然主要是政府行為，并且在思想上和實(shí)踐中更加倚重于行政手段，側(cè)重于強(qiáng)化“分水協(xié)議”的實(shí)施保障機(jī)制，而不重視對(duì)利益主體的經(jīng)濟(jì)激勵(lì)，更沒有積極引入更有效的市場(chǎng)手段?？梢哉J(rèn)為，我國(guó)目前的流域水管理體制仍是指令配置模式的延續(xù)。目前水價(jià)改革由于多種原因進(jìn)展緩慢，價(jià)格政策中的“市場(chǎng)失靈”和“政府失效”不但依然存在，而且流域管理還存在著嚴(yán)重的“體制失效”。

以黃河為例，黃河水量分配方案實(shí)施以前，黃河水資源是一種典型的“開放的、可獲取資源”（open-accessresource），流域上下游自由取水，各行其是，區(qū)域用水“以需定供”，水供給的約束條件主要是受取水能力限制。資源的開放狀態(tài)包含著資源退化的高度風(fēng)險(xiǎn)，往往導(dǎo)致“公地悲劇”。沿黃各省區(qū)進(jìn)行“取水競(jìng)賽”，這類似于“軍備競(jìng)賽”，各個(gè)地區(qū)以“取水最大化”為目標(biāo)，競(jìng)相在兩岸興建各種引水取水設(shè)施，以滿足日益膨脹的水需求，引黃水量迅速增加，從50年代到90年代，引黃耗水量增長(zhǎng)了1.5倍。作為“公共資源”，由于免費(fèi)獲取，被過度耗用，黃河不堪負(fù)重，黃河下游從1972年開始斷流，從70年代初到80年代末，平均每5年有4年斷流，進(jìn)入90年代則是年年斷流。鑒于黃河流域上下游用水矛盾日益突出，國(guó)務(wù)院1987年頒布了黃河水量分配方案，將349.6億立方米的水量分配給沿黃八省，但實(shí)際用水量和分水方案相差甚遠(yuǎn)。根據(jù)黃委會(huì)公布的數(shù)據(jù)計(jì)算，從1992-1995年期間，內(nèi)蒙古和山東平均年超標(biāo)分別為13%和11.3%，而陜西和山西則沒有用到分水標(biāo)準(zhǔn)，四年間平均每年的不足量為52%和75.8%（見表1）。中科院地學(xué)部報(bào)告（1998）指出，因缺乏權(quán)威性的流域統(tǒng)一管理機(jī)構(gòu)和相應(yīng)的法律法規(guī)，無法對(duì)實(shí)際引水量實(shí)行有效監(jiān)督和控制和對(duì)個(gè)別超額用水地區(qū)和部門進(jìn)行制裁，分水方案并未有效落實(shí)，一遇枯水年份或用水高峰季節(jié)，沿黃引水工程都爭(zhēng)先引水，造成分水失控。黃河水量分配方案得不到有效實(shí)施，反映了指令配水模式的體制失效，體制失效又稱為財(cái)產(chǎn)權(quán)失效。指令配置是利用計(jì)劃指令按地域分配資源，其決策機(jī)制特征是黑箱作業(yè)、中央（部門）拍板和高度集權(quán)，其管理模式是通過流域管理機(jī)構(gòu)進(jìn)行集權(quán)決策與管理，其約束機(jī)制主要是行政手段和長(zhǎng)官意志，在這種體制下，用戶處于被動(dòng)接受地位，既無參與權(quán)亦無表達(dá)權(quán)（見表2）。指令配置模式實(shí)際上是一種典型的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)模式，其資源配置效率很低，對(duì)利益主體的約束性也極差，直接后果就是流域水供求矛盾更加突出，水質(zhì)水環(huán)境趨于惡化，斷流狀況愈演愈烈。

流域水資源象任何一種稀缺經(jīng)濟(jì)資淅一樣，分配的核心問題是如何協(xié)調(diào)各地方利益分配。如何解決各地方利益沖突，推進(jìn)流域水管理體制改革，目前主要有以下兩種思路：

第一種，強(qiáng)有力的流域統(tǒng)一管理模式。主要是通過流域立法，強(qiáng)化流域管理機(jī)構(gòu)的權(quán)威，利用法律約束機(jī)制調(diào)節(jié)地方利益沖突，實(shí)現(xiàn)流域水資源的統(tǒng)一優(yōu)化管理調(diào)度（王建中，1999）。在理論上，通過流域統(tǒng)一管理配置水資源，其全流域效益是最優(yōu)的，但在實(shí)際中由于缺乏激勵(lì)機(jī)制，使得強(qiáng)制性的法律同樣很難達(dá)到預(yù)期目標(biāo)。

第二種，建立水市場(chǎng)的思路。主要著眼于建立合理的水分配利益調(diào)節(jié)機(jī)制，以產(chǎn)權(quán)改革為突破口，建立合理的水權(quán)分配和市場(chǎng)交易經(jīng)濟(jì)管理模式，政府通過對(duì)交易市場(chǎng)的干預(yù)而不是通過行政命令的形式來保證全流域水資源的合理分配和利用，建立由價(jià)格制度、保障市場(chǎng)運(yùn)作的法律制度為基礎(chǔ)的水管理機(jī)制。這種思路把水資源當(dāng)作一種商品，通過界定清晰的產(chǎn)權(quán)，利用市場(chǎng)加以配置，從利益機(jī)制出發(fā)建立流域“激勵(lì)相容”的水管理機(jī)制（劉文強(qiáng)，1999）。這是一種非常有價(jià)值思路，但是在轉(zhuǎn)型期現(xiàn)實(shí)條件下，跨區(qū)域水資源完全市場(chǎng)化的配置方式在經(jīng)濟(jì)上可行，在政治上不可行，所以在實(shí)際中難以施行。

水資源的分配是一種利益分配，既可以通過市場(chǎng)也可以通過非市場(chǎng)來解決，但單獨(dú)哪一種方式都不能有效解決，水資源的配置方案不僅僅需要技術(shù)上、經(jīng)濟(jì)上的可行性，更重要的是政治上的可行性。通過對(duì)流域水資源配置的經(jīng)濟(jì)機(jī)制和利益機(jī)制分析，我們提出水資源配置的第三種思路，即引入準(zhǔn)市場(chǎng)的思路。我們建議積極引入既不同于傳統(tǒng)“指令配置”也不同于“完全市場(chǎng)”的“準(zhǔn)市場(chǎng)”，準(zhǔn)市場(chǎng)的實(shí)施由“政治民主協(xié)商制度”和“利益補(bǔ)償機(jī)制”等輔助機(jī)制來保障，以協(xié)調(diào)地方利益分配，達(dá)到同時(shí)兼顧優(yōu)化流域水資源配置的效率目標(biāo)和縮小地區(qū)差距、保障農(nóng)民利益的公平目標(biāo)。流域統(tǒng)一管理應(yīng)和“準(zhǔn)市場(chǎng)”、“地方政治民主協(xié)商”有機(jī)結(jié)合，通過不斷的制度創(chuàng)新和制度變遷，形成比較成熟有效的新的流域水分配、水管理模式，并逐步以法律法規(guī)的形式固定化。

二、積極引入流域“水市場(chǎng)”，優(yōu)化流域水資源配置

應(yīng)對(duì)日益嚴(yán)峻的水資源供需矛盾，必須開源和節(jié)流，由于開源成本越來越高，跨流域調(diào)水工程耗資巨大，因此一般而言，在實(shí)施大規(guī)模的調(diào)水工程之前，應(yīng)首先充分挖掘本流域用水潛力。市場(chǎng)的力量能夠優(yōu)化資源配置，水資源作為一種稀缺經(jīng)濟(jì)資源，同樣能夠通過市場(chǎng)機(jī)制實(shí)現(xiàn)優(yōu)化配置。利用市場(chǎng)機(jī)制配置水資源，既包括微觀上的提高水價(jià)以促進(jìn)節(jié)水，也包括在流域上下游之間、不同地區(qū)之間、不同部門之間的市場(chǎng)交易，引進(jìn)流域水市場(chǎng)能夠促進(jìn)微觀上的水價(jià)改革，優(yōu)化流域水資源配置，增進(jìn)流域的用水福利。

水資源的需求可以可以分為兩部分，一部分是基本的生活需求，即為了維持正常生命、保障基本生活的日常生活用水，這部分用水的需求價(jià)格彈性很小，另一部分是非基本需求的多樣化用水，需求價(jià)格彈性較大。基本用水的比例很小，以塔里木河流域?yàn)槔?，按?1世紀(jì)議程》要求的每人每天40升淡水的用水標(biāo)準(zhǔn)，塔河全流域人口基本用水總量?jī)H占水資源利用總量的0.5%。絕大多數(shù)用水是多樣化用水，又可分為農(nóng)業(yè)用水和非農(nóng)業(yè)用水，其中農(nóng)業(yè)用水是總用水的主要組成部分，1996年我國(guó)農(nóng)業(yè)用水在總用水中的比重高達(dá)87％（見表3）。某些流域農(nóng)業(yè)用水比重更高，塔河流域農(nóng)業(yè)用水越占全流域用水的95.5%，黃河農(nóng)業(yè)用水占全河用水量的92%，而且上游比例更高。從流域整體來看，流域上下游不同地區(qū)之間有潛在的“水市場(chǎng)”。以黃河為例，黃河多數(shù)灌區(qū)工程老化失修，灌溉方式簡(jiǎn)單落后，不少地方還是大水漫灌，管理粗放，水資源有效利用率低（30-50%），農(nóng)業(yè)如果采取有力的節(jié)水措施，就能轉(zhuǎn)移出一部分農(nóng)業(yè)用水滿足非農(nóng)業(yè)需求。研究表明，水資源越是易于獲取的地區(qū)，大水漫灌越成為習(xí)慣，節(jié)水激勵(lì)越弱，用水效率就越低下，黃河上游青海、甘肅、寧夏和內(nèi)蒙四省的人均用水量和萬元GDP用水量大大高于下游的陜西、山西、河南和山東四省，由于地理?xiàng)l件限制最不易獲取黃河徑流水的山西省，人均用水量和萬元GDP用水量卻最低（見表4）。農(nóng)業(yè)用水效率的計(jì)算表明，下游河南、山東兩省的灌溉面積產(chǎn)出效率大大高于上游，約是青海、寧夏和內(nèi)蒙三省的2倍（見表5）。一方面上游由于水資源的易得性而超量采水，浪費(fèi)嚴(yán)重，如果節(jié)約用水就可以提供潛在的水供給，而節(jié)水是一種投資需求；另一方面下游水嚴(yán)重短缺，對(duì)水資源又迫切需求，而工農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)損失可以提供潛在的資金供給。市場(chǎng)之所以是有效率的就是因?yàn)槿绻瑫r(shí)存在需求和供給，那么通過交換，供需雙方都可以受益。下游地區(qū)拿出一部分經(jīng)濟(jì)損失和上游潛在的水供給相交換，水短缺和支付上游水價(jià)都會(huì)促使其提高節(jié)水水平，從而總受益增加；而上游收取下游的水價(jià)，以此對(duì)節(jié)水灌溉進(jìn)行投資，雖然水量減少而產(chǎn)出卻可以繼續(xù)增加，其總收益也增加。這說明水資源作為一種稀缺的經(jīng)濟(jì)資源，其配置可以不完全依賴于政府的指令性分配，也可以充分利用市場(chǎng)加以配置，而市場(chǎng)配置資源是有效率的。

利用水市場(chǎng)進(jìn)行流域水資源配置優(yōu)于“指令配置”。這可以從不同角度來理解：⑴通過市場(chǎng)交換，雙方的利益同時(shí)增加，交換必然優(yōu)于沒有市場(chǎng)交換，這是市場(chǎng)效率的體現(xiàn)；⑵市場(chǎng)交換具有動(dòng)態(tài)性，能夠反映總水量的變化和用水需求的變化，部分消除了指令分配各地區(qū)水量的不合理性，在很大程度上可以避免“體制失效”；⑶上下游的用水成本增加，上游多用水就意味著喪失潛在收益，即用水要付出機(jī)會(huì)成本，而下游多用水要付出直接成本，這就為上下游都創(chuàng)造了節(jié)水激勵(lì)；⑷地區(qū)總用水量通過市場(chǎng)得到強(qiáng)有力的約束，必然會(huì)帶動(dòng)其內(nèi)部各區(qū)域的水資源配置的優(yōu)化，區(qū)域又會(huì)拉動(dòng)基層各部門用水優(yōu)化，這樣通過一級(jí)一級(jí)的“制度效仿”，可以大大加快微觀層次上的水價(jià)改革。微觀上的水價(jià)改革和流域水市場(chǎng)相結(jié)合，這樣就能夠有效的配置流域水資源，這正是政府所希望達(dá)到的目標(biāo)，傳統(tǒng)的自上而下的行政管理方式難以實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)，通過在全流域引入水市場(chǎng)卻可以得到較好實(shí)現(xiàn)。

三、我國(guó)轉(zhuǎn)型期條件下的水市場(chǎng)要采取“準(zhǔn)市場(chǎng)”形式

水資源是一種具有多重特性的自然資源，包括自然特性、生產(chǎn)特性、消費(fèi)特性和經(jīng)濟(jì)特性。從自然特性角度看，它可以循環(huán)再生，但是儲(chǔ)量有限，它空間和時(shí)程分配不均，多則成澇、少則為旱，而且自然界需要大量的生態(tài)環(huán)境用水；從生產(chǎn)特征角度看，它的長(zhǎng)期供給有自然極限，短期供給依賴于水利設(shè)施，水利設(shè)施往往投資很大，投資周期長(zhǎng)，具有公共物品的特點(diǎn)，使得水供給具有區(qū)域自然壟斷性，通常由地方政府部門提供，而且地表水上游地區(qū)取水處于自然優(yōu)先地位；從消費(fèi)特征來看，水需求同時(shí)包含水量需求和水質(zhì)需求，人類用水有一個(gè)彈性很小的基本用水，而大部分用水為彈性相對(duì)較大的多樣化用水，占用水很大比重的農(nóng)業(yè)用水和降水呈逆向波動(dòng)，農(nóng)業(yè)節(jié)水依賴于用水管理和節(jié)水技術(shù)設(shè)施，需要較大的節(jié)水投資；從經(jīng)濟(jì)特性來看，水資源具有混合經(jīng)濟(jì)特性，既有私人物品的屬性，又有公共物品的屬性，具體分解如圖1分解。

注：所謂競(jìng)爭(zhēng)性是指減少一部分用戶消費(fèi)的供應(yīng)可使另一些用戶獲得這種供應(yīng)，外部性是指行為主體沒有承擔(dān)其行為的全部成本（消極的外部性）或沒有享有其全部利益（積極外部性）時(shí)所出現(xiàn)的一種現(xiàn)象?？瑟?dú)占的指容易排除用戶使用，不可獨(dú)占的是指排除用戶使用的成本很高。例如水旅游、航運(yùn)和碼頭，因?yàn)榻?jīng)營(yíng)部門容易排除用戶使用，所以是可獨(dú)占的，且在空間并不擁擠的情況下，增加用戶并不使其它用戶受損失，即非競(jìng)爭(zhēng)性的，這樣的物品稱之為俱樂部物品。

水資源私人物品屬性的一面，比如水能和供水，競(jìng)爭(zhēng)性很強(qiáng)，而且具有獨(dú)占性，這種屬性決定供水通過水市場(chǎng)配置最有效率；但是水資源又具有很多公共物品屬性，比如防洪、河道治理、水質(zhì)監(jiān)測(cè)、水情預(yù)報(bào)等等都屬于公共物品的范疇，具有非競(jìng)爭(zhēng)性和非獨(dú)占性，具有非競(jìng)爭(zhēng)性和非獨(dú)占性，需要由政府來提供這些公共服務(wù)。因此水市場(chǎng)只能在供水、水能、灌溉等這些具有私人物品屬性的有限領(lǐng)域內(nèi)發(fā)揮作用，水市場(chǎng)不可能是一個(gè)完全市場(chǎng)。

水資源還有獨(dú)特的地域特征，以流域或水文地質(zhì)單元構(gòu)成一個(gè)統(tǒng)一體，每個(gè)流域的水資源是一個(gè)完整的水系，各種類型的水不斷運(yùn)動(dòng)、相互轉(zhuǎn)化，例如水可以從上游向下游流動(dòng)，地表水和地下水可以相互轉(zhuǎn)化。水資源的以流域?yàn)檎w的特征，客觀上要求流域統(tǒng)一管理、統(tǒng)一水量調(diào)度，目前世界上許多國(guó)家都強(qiáng)調(diào)對(duì)水資源實(shí)行統(tǒng)一管理，我國(guó)這方面也已引起高度重視。以黃河為例，黃河的水量調(diào)度要綜合協(xié)調(diào)解決防洪防凌和發(fā)電、發(fā)電與灌溉及上下游用水、汛期下游引水與防凌、汛期水庫蓄水與河道泥沙沖淤、工農(nóng)業(yè)供水和生態(tài)用水、地表水和地下水等各方面的矛盾，這是一項(xiàng)非常宏大而又復(fù)雜的系統(tǒng)工程，如果沒有統(tǒng)一管理、統(tǒng)一調(diào)度，綜合協(xié)調(diào)這些矛盾是難以想象的。基于此，供水、灌溉和水能等水需求必然受制于防洪、防凌、沖沙、生態(tài)保護(hù)等其它水需求，這使得水市場(chǎng)即使在水資源私人物品屬性的領(lǐng)域內(nèi)也要受制于水資源利用的多目標(biāo)性。

在地區(qū)差距過大的情況下，公平的市場(chǎng)交易難以發(fā)生。王紹光和胡鞍鋼（1999）的研究表明，中國(guó)目前的地區(qū)差距是世界上最大的國(guó)家之一（見表6）。以黃河流域?yàn)槔?，沿黃八省在進(jìn)入90年代以來地區(qū)差距迅速擴(kuò)大，1990年山東人均GDP相當(dāng)于甘肅人均GDP的1.65倍，到1998年已上升為2.34倍，1998年山東人均GDP相當(dāng)于全國(guó)平均水平的126.9%，而甘肅的人均GDP僅相當(dāng)于全國(guó)平均水平的54.2%（見表7）。在地區(qū)差距如此顯著的情況下，水市場(chǎng)難以自發(fā)產(chǎn)生，必須和政治手段相結(jié)合，建立協(xié)商制度和利益補(bǔ)償機(jī)制來保障水市場(chǎng)的實(shí)施。

綜上所述，在現(xiàn)實(shí)轉(zhuǎn)型期條件下，我國(guó)的水市場(chǎng)只能是一個(gè)準(zhǔn)市場(chǎng)，所謂準(zhǔn)市場(chǎng)是指流域水資源在兼顧上下游防洪、發(fā)電、航運(yùn)、生態(tài)等其它方面需要的基礎(chǔ)之上，兼顧各地區(qū)的基本用水需求，部分多樣化用水市場(chǎng)化，在上下游省份之間、地區(qū)之間和地區(qū)內(nèi)部按市場(chǎng)化加以配置，這是一個(gè)完整的、宏觀和微觀相結(jié)合的供水水資源市場(chǎng)。

四、水市場(chǎng)的輔助機(jī)制：“政治民主協(xié)商制度”和“利益補(bǔ)償機(jī)制”

對(duì)于流域地表徑流水這樣一種具有復(fù)雜混合經(jīng)濟(jì)特性的自然資源來說，其空間跨度很大，供水又具有自然壟斷性，往往由地方公共部門提供。在轉(zhuǎn)型期條件下，市場(chǎng)發(fā)育還不成熟，公共供水部門還不能完全實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)化運(yùn)作，上下游用水戶之間由于信息等因素造成的高昂交易成本，使得供求力量不足于跨越空間障礙實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)交割，必須由一定的組織來代表用戶的利益，在流域上下游之間建立協(xié)商機(jī)制。而流域地方政府是最有效的水權(quán)代表者，可以在較大程度上代表地區(qū)和用戶的利益，最可能通過政治協(xié)商的方式和其他地方政府之間建立起一種組織成本較低的協(xié)商機(jī)制。政治協(xié)商機(jī)制實(shí)際上是一種談判和投票機(jī)制，地方利益主體通過廣泛參與反映地方利益，實(shí)行地方投票、中央拍板、民主集中，在一定游戲規(guī)則下達(dá)成合約，其結(jié)果不一定是談判各方的最優(yōu)解，但卻是較優(yōu)解或妥協(xié)解，這將帶來流域整體用水效益的提高（見表2）。

通過政治協(xié)商實(shí)現(xiàn)部分多樣化用水市場(chǎng)化配置，其約束機(jī)制主要是合約約束，由于合約是建立在其它利益主體約束條件下最大限度的反映了自身利益，合約規(guī)定了違約受懲罰的規(guī)則，違約的成本必然很高，這就大大減少了違約的風(fēng)險(xiǎn)。但僅此還不夠，還必須建立一整套合約保障機(jī)制，包括廣泛的信息披露，用戶的廣泛參與，初始產(chǎn)權(quán)的公平劃分等等。如果具有取水優(yōu)先權(quán)的上游地區(qū)是貧困地區(qū)，顯著的地區(qū)差距以及農(nóng)業(yè)節(jié)水投資巨大的特點(diǎn)，上游地方將會(huì)缺乏談判積極性，即使達(dá)成合約違約的風(fēng)險(xiǎn)也很大，因此必須建立一套“利益補(bǔ)償機(jī)制”，對(duì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)和利益受損人口實(shí)行利益補(bǔ)償。有效的利益補(bǔ)償機(jī)制將是保障政治協(xié)商制度實(shí)施的關(guān)鍵。利益補(bǔ)償?shù)暮诵氖潜Ｕ限r(nóng)民利益、給農(nóng)戶造成節(jié)水激勵(lì)，用戶節(jié)水除了完全彌補(bǔ)少用水損失和水價(jià)提高付出的成本，與原來的多用水相比，還能夠獲得更大的收益，這樣才能同時(shí)達(dá)到農(nóng)業(yè)節(jié)水和農(nóng)戶受益的雙重目的。利益補(bǔ)償?shù)膶?shí)現(xiàn)要通過多種渠道，包括財(cái)政轉(zhuǎn)移支付、水市場(chǎng)收入和國(guó)家對(duì)水利設(shè)施的投資和補(bǔ)貼（這是較大的一筆利益補(bǔ)償）。利益補(bǔ)償?shù)氖芤鎸?duì)象既包括上游地區(qū)政府，也包括當(dāng)?shù)厝嗣?，但是主體應(yīng)當(dāng)是貧困地區(qū)農(nóng)民和流域貧困人口，有效的利益補(bǔ)償機(jī)制有助于縮小上下游地區(qū)差距和調(diào)節(jié)收入再分配。水市場(chǎng)的有效運(yùn)作能夠保證水資源在流域的優(yōu)化配置，實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)的經(jīng)濟(jì)效率目標(biāo)，合理的利益補(bǔ)償機(jī)制保障了貧困地區(qū)和貧困人口特別是農(nóng)民的利益，實(shí)現(xiàn)政府的社會(huì)公平目標(biāo)。

五、政策建議

1993年諾貝爾獎(jiǎng)獲得者，美國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家諾斯，把制度和制度變遷納入現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)理論模式之中，認(rèn)為制度創(chuàng)新在經(jīng)濟(jì)運(yùn)行和發(fā)展中起著重大作用，是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的主要原因。制度創(chuàng)新推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的奧秘就在于，它是在緊密結(jié)合國(guó)情的基礎(chǔ)之上，發(fā)展有效率的經(jīng)濟(jì)組織，其內(nèi)涵就在于通過內(nèi)部信息外部化、隱蔽信息公開化、增加信息透明度、引入廣泛的參與，從而降低交易成本，有效解決產(chǎn)權(quán)問題，最終達(dá)到優(yōu)化資源配置，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的目標(biāo)。因此，解決跨區(qū)域水資源問題不只是搞幾個(gè)大工程，投資上百億或上千億元，更應(yīng)該著眼于制度創(chuàng)新和制度建設(shè)，推動(dòng)流域水管理體制的制度變遷和制度進(jìn)步，實(shí)現(xiàn)從流域水資源指令配置向準(zhǔn)市場(chǎng)配置的轉(zhuǎn)變。以黃河為背景，提出如下政策建議：

第一，盡快建立基于平等參與的全流域地方政治民主協(xié)商制度。

目前黃河已有部分省份之間的協(xié)商制度，例如上游有黃河上中游水量調(diào)度委員會(huì)，負(fù)責(zé)上游龍養(yǎng)峽、劉家峽等水庫的水量調(diào)度，其組成包括黃委、西北電管局、青海、甘肅、寧夏、內(nèi)蒙四省，委員會(huì)負(fù)責(zé)研究、協(xié)商、安排上游水庫非汛期調(diào)度，協(xié)調(diào)發(fā)電和農(nóng)灌水關(guān)系、協(xié)商地區(qū)之間或部門之間用水的重大問題；下游有晉、陜、豫、魯和黃委組成的黃河防汛總指揮部，統(tǒng)一指揮黃河下游的防洪防凌。我們建議在黃委會(huì)設(shè)立沿黃各省區(qū)平等參與的全流域“地方行政首長(zhǎng)會(huì)議”，由中央代表（水利部）和各省區(qū)代表（地方行政首長(zhǎng)）組成，下設(shè)辦事機(jī)構(gòu)，實(shí)行“一省一票、多數(shù)決定”的投票原則，當(dāng)各方爭(zhēng)持不下，由中央決定。由此形成全流域范圍的地方政治民主協(xié)商機(jī)制，在保障防洪防凌和生態(tài)用水、兼顧發(fā)電用水的基礎(chǔ)上協(xié)商黃河部分水量的再分配，就水權(quán)轉(zhuǎn)讓和水庫調(diào)度、利益交換與利益補(bǔ)償?shù)戎卮髥栴}進(jìn)行磋商和談判，在一定規(guī)則下達(dá)成用水合約以及違約懲罰辦法，由黃委會(huì)定期公布供水、用水、分水信息，并監(jiān)督檢查與組織實(shí)施。為保障水市場(chǎng)的形成，可設(shè)立“水銀行”，通過價(jià)格聽證、市場(chǎng)干預(yù)等經(jīng)濟(jì)手段對(duì)水市場(chǎng)進(jìn)行宏觀調(diào)控。

第二，流域人口基本用水均等化，對(duì)流域貧困人口實(shí)行用水補(bǔ)貼

水資源實(shí)行低價(jià)供給，主要是為了保障貧困人口和低收入人口能夠獲得基本用水，但結(jié)果卻是補(bǔ)貼了富人，造成大量用水浪費(fèi)。供水按市場(chǎng)加以配置，政府必須保障流域人口特別是貧困人口的基本用水需求。按照一定標(biāo)準(zhǔn)確定流域人口基本用水量（占全部用水的比例非常?。?，由國(guó)家低費(fèi)供給，保證“人人有水喝”，充分體現(xiàn)公平原則?；居盟獾墓┧疄槎鄻踊盟?，部分用水進(jìn)入市場(chǎng)公開拍賣，按照市場(chǎng)機(jī)制在流域配置，充分發(fā)揮市場(chǎng)作用，體現(xiàn)效率原則。多樣化用進(jìn)入水市場(chǎng)，將伴隨著水價(jià)的較大幅度提高，上游的利益特別是農(nóng)民利益一方面通過節(jié)水向水市場(chǎng)按市場(chǎng)價(jià)格賣水獲得新的收益；另一方面通過國(guó)家財(cái)政轉(zhuǎn)移支付和對(duì)節(jié)水投資得到補(bǔ)償。下游部分地區(qū)農(nóng)民的利益同樣應(yīng)得到補(bǔ)償，國(guó)家對(duì)水利設(shè)施的財(cái)政補(bǔ)貼轉(zhuǎn)向?qū)α饔蜇毨丝趯?shí)行用水補(bǔ)貼，實(shí)現(xiàn)社會(huì)收入再分配。由于部分供水市場(chǎng)化，水價(jià)的提高能夠加快水利設(shè)施的市場(chǎng)化運(yùn)作，使供水收入逐步達(dá)到彌補(bǔ)運(yùn)行費(fèi)用和水利設(shè)施投資的水平。減少甚至取消國(guó)家財(cái)政對(duì)水利設(shè)施的補(bǔ)貼，可以促使水市場(chǎng)從賣方市場(chǎng)向買方市場(chǎng)的轉(zhuǎn)換，促使公共設(shè)施提高工作效率、改進(jìn)服務(wù)質(zhì)量，進(jìn)一步加快水利產(chǎn)業(yè)化和市場(chǎng)化。

第三，加大對(duì)中上游省份財(cái)政支付轉(zhuǎn)移的力度，改變中央財(cái)政援助方式。

黃河流域的大部分地區(qū)為欠發(fā)達(dá)地區(qū)，1998年，除山東省，其余沿黃七省的人均GDP相當(dāng)于全國(guó)人均水平的50~80%（見表7），財(cái)政自給率在30~65%之間，其中上游四省對(duì)中央財(cái)政依賴度在35~70%（見表8），青海、寧夏和內(nèi)蒙古人均財(cái)政支出高于全國(guó)人均水平，但是其余省份均不同程度低于全國(guó)人均水平（見表9）。黃河、長(zhǎng)江、珠江等大江大河源頭應(yīng)作為全國(guó)性公共物品，這如同國(guó)防及國(guó)家安全一樣，為了提供全國(guó)生態(tài)安全，由國(guó)家投資植樹造林、進(jìn)行生態(tài)環(huán)境建設(shè)。今后應(yīng)對(duì)人均財(cái)政支出低于全國(guó)人均水平省份進(jìn)一步加大財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度，使之接近或達(dá)到全國(guó)人均水平；中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付必須有條件地使用，專用于生態(tài)環(huán)境建設(shè)，大力發(fā)展節(jié)水農(nóng)業(yè)，對(duì)農(nóng)民的節(jié)水投資進(jìn)行補(bǔ)償，補(bǔ)償?shù)姆绞娇梢杂枚喾N方式實(shí)現(xiàn)，比如糧價(jià)補(bǔ)貼、實(shí)物補(bǔ)貼、申報(bào)補(bǔ)貼等方式，逐步形成有效的節(jié)水激勵(lì)保障農(nóng)民廣泛受益。

第四，加大信息采集力度，廣泛披露信息，無償公布水文資料。

1990年開始黃委就開始了黃河用水統(tǒng)計(jì)工作，并編發(fā)了1988-1992年的黃河用水公報(bào)，逐年公告流域內(nèi)各省區(qū)、各部門耗用黃河地表水、地下水量。在此基礎(chǔ)上，應(yīng)加大用水信息采集力度，拓寬用水公報(bào)的涵蓋面，包括沿岸各引水口的取水量、各灌區(qū)的用水量、用水效率、沿岸各地區(qū)各部門的實(shí)際水價(jià)等等指標(biāo)，并廣泛向全社會(huì)披露。廣泛的信息披露能夠降低交易成本，促進(jìn)廣泛參與，有利于政策實(shí)施，提高管理效率。

水文資料是治理黃河、合理使用水資源的基礎(chǔ)性資料，是一種公共物品，具有積極的外部性，它應(yīng)由國(guó)家財(cái)政投資、公共機(jī)構(gòu)提供，社會(huì)無償使用，而不是少數(shù)機(jī)構(gòu)的“私人物品”或“專利品”。因此水文資料包括徑流流量、水位、含沙量、水溫、冰情等資料不僅應(yīng)當(dāng)向社會(huì)公布，而且應(yīng)當(dāng)無償提供，以吸引社會(huì)研究機(jī)構(gòu)廣泛參與，不斷提高我國(guó)水文水資源科學(xué)研究水平，為科學(xué)決策提供詳細(xì)資料和研究背景。

第五，引入廣泛參與，積極鼓勵(lì)基層用戶建立各種形式的用水組織

廣泛的用戶參與同廣泛的信息披露一樣，也能夠降低交易成本和管理成本，這是打破供水方壟斷性和促進(jìn)降低供水成本的制度安排。國(guó)外的實(shí)踐表明，基層用水組織在灌溉用水管理方面具有重要作用。目前我國(guó)農(nóng)村灌溉用戶普遍沒有終端計(jì)量設(shè)備，成立諸如農(nóng)民協(xié)會(huì)、用水者協(xié)會(huì)這樣的基層組織對(duì)于用水的有序管理具有重要意義?；鶎用耖g組織能夠促使廣大用戶的民主參與，減少基層供水方腐敗、保障用戶權(quán)益。由基層組織來管理集體水事務(wù)，包括管理公共水利設(shè)施、維護(hù)集體水權(quán)、水費(fèi)征收、節(jié)水技術(shù)推廣、與個(gè)體用戶聯(lián)系等功能，基層用水組織的建立有利于反映用戶愿望和觀點(diǎn)，促使供水單位改善服務(wù)，促進(jìn)政府與用戶特別是農(nóng)民的溝通，有利于政策的制訂、管理的改進(jìn)、工程的規(guī)劃建設(shè)和維護(hù)，各項(xiàng)改革措施也更宜于為用戶和公眾接受。基層組織的建立還能夠大大降低對(duì)個(gè)體補(bǔ)償成本，使對(duì)用戶的補(bǔ)貼具有現(xiàn)實(shí)可操作性。因此，政府部門應(yīng)積極鼓勵(lì)更多的用戶、團(tuán)體（公共、私人部門）以及整個(gè)社會(huì)參與到水管理中來，成立各種形式的基層用水組織。在此基礎(chǔ)之上，逐步建立各級(jí)流域用戶委員會(huì)，參與到更大范圍甚至整個(gè)流域的水管理當(dāng)中來。

第六，加快水利設(shè)施投資體制改革，推進(jìn)水利設(shè)施運(yùn)營(yíng)公司化或商業(yè)化運(yùn)作。

水利設(shè)施屬于基礎(chǔ)設(shè)施，一般由國(guó)家投資共建，由政府部門直接經(jīng)營(yíng)。長(zhǎng)期在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)模式下運(yùn)作，以及對(duì)國(guó)家補(bǔ)貼的依賴，造成了水利設(shè)施業(yè)績(jī)不佳、維修不足、損壞嚴(yán)重，服務(wù)常常不能滿足使用者的需求和支付的愿望，水利設(shè)施在減輕貧困和改善環(huán)境的潛力也被忽視。在市場(chǎng)轉(zhuǎn)型過程中，即使是國(guó)家投資共建水利設(shè)施也需要做重大改革，例如工程設(shè)計(jì)、施工、設(shè)備制造安裝進(jìn)行公開招標(biāo)，強(qiáng)化預(yù)算約束，由第三方實(shí)行監(jiān)理等等；水利設(shè)施建成后政府水利主管部門不再直接參與運(yùn)營(yíng)管理，對(duì)其經(jīng)營(yíng)運(yùn)作的激勵(lì)機(jī)制作出重大改革，包括運(yùn)用商業(yè)化原則經(jīng)營(yíng)公用事業(yè)、引入競(jìng)爭(zhēng)和廣泛的用戶參與、改革收費(fèi)辦法等等。實(shí)現(xiàn)政府轉(zhuǎn)變職能，使政府更經(jīng)常的作為促進(jìn)者、協(xié)調(diào)者和公共利益保衛(wèi)者行事，而不是作為直接經(jīng)營(yíng)者。

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