導(dǎo)語(yǔ)：水資源管理與環(huán)境政策研究論文一文來(lái)源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

一引語(yǔ)

1000多年前，一小隊(duì)玻利維亞人開始了人類歷史上在太平洋區(qū)域的一次最富戲劇性的探險(xiǎn)。他們從現(xiàn)在稱為庫(kù)克島的島嶼出發(fā)，在沒有羅盤和完全陌生的海里向西南方向航行了1000多里。他們的航行以發(fā)現(xiàn)太平洋上最大的兩個(gè)島嶼而告終。由于島嶼陸地突起的海拔和寬廣的面積形成了環(huán)島海洋大氣的垂直對(duì)流，發(fā)現(xiàn)者因此稱這個(gè)島嶼為奧特雷（aotearoa），意為“白云之鄉(xiāng)”。500年以后，第一批歐洲航海家發(fā)現(xiàn)了這個(gè)島嶼，并給它起了個(gè)名字-新西蘭。

十多年前，新西蘭人民開始了另一個(gè)歷程，某種程度而言，這一歷程與1000年前毛利人開始的航行一樣，需要極大的勇氣和膽識(shí)。在一個(gè)較短時(shí)期內(nèi)，新西蘭：（1）宣布新西蘭為無(wú)核區(qū)；（2）采取了一系列的資源私有化措施和成為一個(gè)現(xiàn)代化的福利國(guó)家所必備的措施；（3）按照自然疆界重新劃定了內(nèi)部政治行政區(qū)劃；（4）明確采取可持續(xù)原則為管理所有可更新自然資源的主要國(guó)家政策。此外，這些改革的速度之快和廣度之深同樣令世人注目。

最近的一項(xiàng)改革是《資源管理法》（resourcemanagementact，以下簡(jiǎn)稱rma）。《資源管理法》于1991年由新西蘭國(guó)會(huì)通過，并經(jīng)1993年修正。這是一個(gè)國(guó)家法案，它授權(quán)區(qū)域政府和地方政府在統(tǒng)一的環(huán)境政策指導(dǎo)下進(jìn)行資源管理。這個(gè)統(tǒng)一的環(huán)境管理政策是以保持環(huán)境的生命可持續(xù)能力為目標(biāo)，資源管理必須滿足子孫后代合理的、可預(yù)測(cè)的需求，必須避免、補(bǔ)償或減緩自然資源利用帶來(lái)的不良影響。在通過這一法案的進(jìn)程中，新西蘭政府正如當(dāng)初毛利人在完全陌生的海洋中探索一樣；因?yàn)椋词乖?0年來(lái)可持續(xù)原則已經(jīng)在聯(lián)合國(guó)大會(huì)和決議中作為智慧的思想被強(qiáng)調(diào)，但在和新西蘭國(guó)情類似的現(xiàn)代國(guó)家中，還沒有一個(gè)國(guó)家把可持續(xù)原則明確宣布為一項(xiàng)調(diào)整人類和自然環(huán)境的指導(dǎo)性原則。

由于《資源管理法》涉及的是跨越空間和多因子的環(huán)境管理，我們?cè)谶@里選取了新西蘭水資源的綜合管理作為研究對(duì)象。與其他靜態(tài)的自然資源（如土地、森林）的綜合管理不同的是，水資源管理需要更高水平的地方政府間的和團(tuán)體間的密切合作。這對(duì)《資源管理法》的實(shí)施都是一個(gè)嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。

本文還將考察其他環(huán)太平洋英語(yǔ)國(guó)家和普通法國(guó)家（主要是澳大利亞、加拿大、美國(guó)）共同關(guān)心的、與水資源管理相關(guān)的議題。我們的目的是最大限度地展示新西蘭實(shí)施《資源管理法》的經(jīng)驗(yàn)及其與其他國(guó)情類似國(guó)家在處理類似社會(huì)-環(huán)境問題上的關(guān)聯(lián)。此外，還可為其他人士在研究新西蘭在水資源管理時(shí)提供參考；這正如新西蘭一樣，它也在仔細(xì)研究環(huán)太平洋國(guó)家在處理相關(guān)問題上的經(jīng)驗(yàn)。

跟以前英聯(lián)邦殖民地一樣，這四個(gè)環(huán)太平洋普通法國(guó)家互相之間能分享到更多的管理各自國(guó)民與國(guó)有自然資源關(guān)系方面的法律經(jīng)驗(yàn)。上述幾個(gè)國(guó)家都存在著三個(gè)與水資源管理相關(guān)的政策性問題。

第一個(gè)問題是政府部門之間的關(guān)系，包括政府部門縱向等級(jí)關(guān)系和橫向平級(jí)關(guān)系?！顿Y源管理法》的立法是第一次對(duì)國(guó)家環(huán)境政策在各個(gè)環(huán)節(jié)的實(shí)踐進(jìn)行了概括，同時(shí)區(qū)域和地方政府已經(jīng)廣泛地被授權(quán)實(shí)施《資源管理法》。

第二個(gè)問題是政府與市場(chǎng)之間的關(guān)系?！顿Y源管理法》以一個(gè)可更新水資源許可系統(tǒng)取代了淵源于傳統(tǒng)普通法原則的開發(fā)利用的習(xí)慣法規(guī)則。但是新法也提供了某種可能性-雖然不是強(qiáng)制令-即利用水資源分配和再分配進(jìn)行的嘗試。此做法產(chǎn)生于10年以前，那時(shí)中央政府正急速推行國(guó)有資源（如能源設(shè)施和公共交通設(shè)施）的私有化。10年以來(lái)，新西蘭已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了從資本主義福利國(guó)家向新自由政治經(jīng)濟(jì)國(guó)家的轉(zhuǎn)變，與此同時(shí)，它也尋找到了可持續(xù)管理私有化了的可更新資源的新方法。

第三個(gè)問題是，新西蘭政府和土著毛利人在自然資源管理權(quán)限上的未決問題。《資源管理法》中某些條款和上訴法院的一些重要判決已經(jīng)引起社會(huì)對(duì)這個(gè)問題的關(guān)注。

二新西蘭的環(huán)境政策改革

（一）背景

隨著1984年政府的換屆，新西蘭開始了一項(xiàng)經(jīng)濟(jì)、行政和社會(huì)方面的綜合性改革。在很長(zhǎng)一段時(shí)期的保守黨執(zhí)政以后，勞工黨借著實(shí)施改革和恢復(fù)經(jīng)濟(jì)的允諾于1984年競(jìng)選成功，并維持了兩屆執(zhí)政期（1984—1990）。此間，國(guó)會(huì)推行了一系列法律、經(jīng)濟(jì)和行政方面的改革，從而引起了社會(huì)和經(jīng)濟(jì)的深刻變化。雖然1990年保守黨以壓倒多數(shù)的選票戰(zhàn)勝勞工黨而重新執(zhí)政，但仍然堅(jiān)持推行早在6年前勞工黨執(zhí)政時(shí)開始的財(cái)政及其他改革。

改革的導(dǎo)因是新西蘭面臨的嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)和財(cái)政危機(jī)、持續(xù)高漲的通貨膨脹和失業(yè)、低速徘徊的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、高額的外債、非互惠的出口貿(mào)易、超預(yù)算的政府開支等。那時(shí)，新西蘭推行的是經(jīng)濟(jì)保護(hù)主義政策，制造業(yè)尤其是農(nóng)業(yè)制造業(yè)，得到高額的政府補(bǔ)貼。

行政和經(jīng)濟(jì)改革的思想可以簡(jiǎn)單概括為：不斷擴(kuò)張的國(guó)庫(kù)和預(yù)算危機(jī)可能只有通過建立更具市場(chǎng)因素的、更具國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的經(jīng)濟(jì)體制才能得以恢復(fù)?！靶挛魈m經(jīng)濟(jì)改建的動(dòng)因是，面對(duì)日趨國(guó)際化的世界經(jīng)濟(jì)和全球資本化而產(chǎn)生的危機(jī)感。過多的經(jīng)濟(jì)干預(yù)和過多的經(jīng)濟(jì)保護(hù)已經(jīng)成為新西蘭經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展和適應(yīng)全球經(jīng)濟(jì)發(fā)展趨勢(shì)的嚴(yán)重障礙。”（注：原注⑦，chriscocklinowenfurseth.geographicaldimensionsofenvironmentalrestructuringinnewzcaland.46proe，geographer459，460（1994）。）同時(shí)，已成共識(shí)的改革思路是：必須削減政府干預(yù)，讓國(guó)有資產(chǎn)資本化和私有化；政府部門在職能和機(jī)構(gòu)上都要服從精減的原則；社會(huì)服務(wù)的開支也必須削減。

此項(xiàng)改革無(wú)論從涉及的范圍、進(jìn)行的速度以及改革所引發(fā)變化的深度，都令人矚目。在幾年間，新西蘭完成了從狹隘的保護(hù)型經(jīng)濟(jì)向最開放、非干預(yù)性的西方型經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)變。同時(shí)，許多社會(huì)“安全網(wǎng)”解除了，公共服務(wù)也急劇減少。

某種程度上說(shuō)，在此項(xiàng)保守黨重建經(jīng)濟(jì)的活動(dòng)中，似乎只有環(huán)境行政和立法得到了加強(qiáng)。克里思·庫(kù)克林（chriscocklin）和歐文·富塞舌（owenfurseth）指出：“尤為重要的是，在經(jīng)濟(jì)重建的過程中，環(huán)境倫理在經(jīng)歷了相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)期的灌輸和培養(yǎng)之后，業(yè)已深入人心，主導(dǎo)著新西蘭政經(jīng)生活，即便在關(guān)系國(guó)計(jì)民生的基本福利遭到削減時(shí)亦不例外?！保ㄗⅲ涸ⅱ啵ⅱ?，第461頁(yè)。）

新西蘭環(huán)境行政的改革和立法經(jīng)歷了互為銜接的三個(gè)階段，始于1984年，鼎盛于1991，而1984—1991年的7年成為最重要的歷史時(shí)期。這三個(gè)時(shí)期為：

（1）1985—1988年，重建中央政府的環(huán)境行政；

（2）1988—1989年，重建區(qū)域政府的職能和管轄權(quán)（1989年地方政府修正案的通過）；

（3）1988—1991年，改革相關(guān)資源和環(huán)境管理、使用和分配的立法（1991年《資源管理法》的通過）。（二）重建中央政府的環(huán)境行政

新西蘭實(shí)行由一個(gè)國(guó)會(huì)主導(dǎo)的單一型的政府體制。雖然在中央政府下還存在地方政府機(jī)構(gòu)（如區(qū)域政府議會(huì)和市議會(huì)），但地方政府的職權(quán)完全來(lái)自中央政府的授權(quán)。新西蘭的政體是一個(gè)高度集中的、自下而上的行政體系。

新西蘭中央政府著手環(huán)境事務(wù)管理的起始時(shí)間確切地說(shuō)與美國(guó)相吻合，始于美國(guó)環(huán)境保護(hù)局的建立和《清潔大氣和水法》的通過，也就是美國(guó)政治所稱的“現(xiàn)代環(huán)境年代”。1972年新西蘭政府建立了環(huán)境委員會(huì)，這是在中央政府內(nèi)設(shè)置的一個(gè)很小的辦公機(jī)構(gòu)，專門負(fù)責(zé)政策咨詢和環(huán)境評(píng)估程序的建設(shè)和實(shí)施。此外，許多其他政府部門，如能源部、農(nóng)業(yè)和漁業(yè)部、林業(yè)部、土地和測(cè)量部，也了直接涉及環(huán)境事務(wù)的命令和規(guī)章。

1981年，兩個(gè)獨(dú)立的政府環(huán)境行政綜述分別產(chǎn)生，一個(gè)由經(jīng)濟(jì)合作和發(fā)展組織（oecd）作出，另一個(gè)由新西蘭自然保護(hù)委員會(huì)（ncc）（注：全稱為natureconservationcommittee，這是一個(gè)非政府的自治委員會(huì)，在民間的資助下從事公益事業(yè)。）完成。后者揭露了現(xiàn)行體制在以下方面的缺陷：

1.環(huán)境行政過程中各政府部門缺乏協(xié)調(diào)；

2.政府各部門所的有關(guān)開發(fā)或保護(hù)自然資源的命令和規(guī)章之間存在潛在的沖突；

3.在某些資源管理方面，政府相關(guān)部門的行政職能配置是重疊的。

經(jīng)濟(jì)合作和發(fā)展組織在針對(duì)環(huán)境體制也提出了類似的問題。同時(shí)，經(jīng)濟(jì)合作和發(fā)展組織還指出，按照現(xiàn)行的行政體制，新西蘭很難應(yīng)付經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和經(jīng)濟(jì)多元化的挑戰(zhàn)，也很難度過80年代早期的經(jīng)濟(jì)難關(guān)。

當(dāng)時(shí)在任的中央政府對(duì)這些綜述所提出的建議沒有采取積極的反應(yīng)。1984年的大選預(yù)選，勞動(dòng)黨把環(huán)境議題納入了政治日程。大選后，勝利的勞動(dòng)黨隨即采取相應(yīng)的行動(dòng)以實(shí)現(xiàn)大選中提出的允諾。

自由的勞動(dòng)黨采納了右翼的財(cái)政措施，開始了經(jīng)濟(jì)和行政的改革。財(cái)政部提出的改革中心思想得到了勞動(dòng)黨決策機(jī)構(gòu)及時(shí)的贊同，由此新西蘭開始步入市場(chǎng)為主的經(jīng)濟(jì)管理。甚至當(dāng)時(shí)新任的環(huán)境部長(zhǎng)也宣稱：“改革的基本點(diǎn)在于我們深信一個(gè)開放、更富有競(jìng)爭(zhēng)力的經(jīng)濟(jì)將恢復(fù)新西蘭的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，并提高新西蘭人的生活水平?！保ㄗⅲ涸ⅱ佗?，rogerblakeley，balance，inenvironmentmeetseconomics（environmentalcouncilandministryfortheenvironmented.1987）。）

在著手市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)改革的同時(shí)，行政改革也明確了要求，即增加透明度、落實(shí)責(zé)任制和提高行政效率。環(huán)境領(lǐng)域的行政改革目標(biāo)也是一樣，這就必須明確政府各部門的職能和目標(biāo)，“必須避免相互沖突的職能配置……，行政必須透明公開，……，要向公眾開放并接受公眾審查……，而且，必須嚴(yán)格法律責(zé)任?！保ㄗⅲ和ⅱ佗?，同上。）

行政公開化和嚴(yán)格法律責(zé)任這兩項(xiàng)目標(biāo)在重劃政府部門的職能界限中得到落實(shí)。政府部門的環(huán)境職能被劃分為兩個(gè)方面，一方面是負(fù)責(zé)自然和自然資源的保護(hù)，另一方面是負(fù)責(zé)資源的利用和經(jīng)濟(jì)效益。因此，經(jīng)濟(jì)改革和環(huán)境行政的改革直接產(chǎn)生兩個(gè)變革：

（1）國(guó)有自然資源管理權(quán)的轉(zhuǎn)變。

以經(jīng)濟(jì)效益為主的自然資源的開發(fā)利用被授權(quán)給一系列的國(guó)有企業(yè)（簡(jiǎn)稱soes）去負(fù)責(zé)。這些企業(yè)直接依據(jù)法令從事資源開發(fā)活動(dòng)，同時(shí)必須遵守嚴(yán)格的商事規(guī)則。例如，原先的國(guó)有煤炭資產(chǎn)轉(zhuǎn)給煤炭公司經(jīng)營(yíng)，國(guó)有土地轉(zhuǎn)給土地公司經(jīng)營(yíng)，國(guó)有林木轉(zhuǎn)給了林業(yè)公司經(jīng)營(yíng)，等等。一些資源，如商用林還被私有化。不難預(yù)料，通過重新劃分職能，行政效率將大大提高；而且這種戰(zhàn)略性改革將更加證明私體所有權(quán)必然帶來(lái)經(jīng)濟(jì)的良性發(fā)展。

（2）環(huán)境行政機(jī)構(gòu)的改組。

改組后的環(huán)境行政機(jī)構(gòu)的設(shè)置分為三塊：第一個(gè)機(jī)構(gòu)是保護(hù)部（簡(jiǎn)稱doc），負(fù)責(zé)保護(hù)新西蘭的自然資源和歷史遺跡，管理國(guó)家公園、陸地保護(hù)區(qū)、海洋保護(hù)區(qū)。第二個(gè)機(jī)構(gòu)是環(huán)境部（簡(jiǎn)稱mfe），負(fù)責(zé)向政府提出環(huán)境政策，監(jiān)督《資源管理法》的實(shí)施。環(huán)境部是按照1986年《環(huán)境法案》建立的，當(dāng)時(shí)它的職責(zé)是管理自然資源，保持生態(tài)系統(tǒng)本質(zhì)價(jià)值，保護(hù)自然資源和物質(zhì)資源的可持續(xù)性能，保證子孫后代的合理需要（注：原注①⑥，這三項(xiàng)職責(zé)的表述最早出現(xiàn)在環(huán)境部1986年組織法，后來(lái)被1991年的《資源管理法》確認(rèn)為國(guó)家環(huán)境政策，參見rma，supranote4.anddiscussioninfraparth.1.）由此可知，設(shè)立環(huán)境部的思想與1987年聯(lián)合國(guó)在布倫特委員會(huì)《我們共同的未來(lái)》報(bào)告中的可持續(xù)思想是一脈相承的?？沙掷m(xù)思想亦被司法裁判人員適用于裁判過程，以此協(xié)調(diào)環(huán)境效益和經(jīng)濟(jì)效益。第三個(gè)行政機(jī)構(gòu)是環(huán)境國(guó)會(huì)委員會(huì)（簡(jiǎn)稱pce），也是依據(jù)《環(huán)境法案》成立的。實(shí)際上，這是國(guó)會(huì)民間申訴調(diào)查委員會(huì)，負(fù)責(zé)對(duì)環(huán)境議題進(jìn)行獨(dú)立調(diào)查并將結(jié)果報(bào)告給國(guó)會(huì)。（注：原注①⑧，ringer，supranote9，at136.）

1984年以后的環(huán)境行政還出現(xiàn)了兩個(gè)處理爭(zhēng)議的司法機(jī)構(gòu)，一個(gè)是計(jì)劃法庭，處理資源分配和資源利用的糾紛；另一個(gè)是懷特基法庭，負(fù)責(zé)處理毛利人的資源權(quán)益爭(zhēng)議或提供這方面的咨詢意見。當(dāng)上述法庭對(duì)訴愿請(qǐng)求只作出處理意見時(shí)，這些建議不具有強(qiáng)制執(zhí)行的約束力。

總而言之，中央政府的環(huán)境行政重建取得了可喜的成績(jī)，最重要的成果是把原先較小和較弱的環(huán)境委員會(huì)發(fā)展為多個(gè)行政機(jī)構(gòu)，并佐之以責(zé)權(quán)明確的立法。但是，新的環(huán)境行政體系的主要不足在于保護(hù)部經(jīng)費(fèi)匱乏。環(huán)境部主要是一個(gè)平衡開發(fā)活動(dòng)中自然資源的環(huán)境效益和經(jīng)濟(jì)效益的機(jī)構(gòu)，保護(hù)部才是真正在中央政府中負(fù)責(zé)環(huán)境保護(hù)的支柱機(jī)構(gòu)。保護(hù)部的經(jīng)費(fèi)從組建時(shí)起就不足?，F(xiàn)任的中央政府對(duì)環(huán)境事務(wù)態(tài)度冷淡，近年來(lái)經(jīng)費(fèi)幾遭削減，以目前的財(cái)政預(yù)算環(huán)境部難以發(fā)揮基本職能。例如，公園的保護(hù)雖迫不急待卻經(jīng)費(fèi)不足，更不用說(shuō)其他宏偉的工程，如保護(hù)瀕危野生物種等。

（三）重建地方政府及其環(huán)境行政

地方政府的建制可以溯源到1852年憲法，依照該憲法設(shè)置了6個(gè)省（后擴(kuò)展為9個(gè)）。省制實(shí)行了20年后被廢除，原因有二，一是省政府規(guī)模太小不能很好地集中財(cái)政資源促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，二是省政府所轄甚廣不能代表分布在農(nóng)村的小群體居民們的利益，而眾多的、散狀居民群體分布正是當(dāng)時(shí)新西蘭典型的社會(huì)結(jié)構(gòu)特征。

1876年地方政府體系重新建立。省制廢除后，新西蘭模仿英國(guó)的地方政府體系建立了郡、市、城區(qū)為一體的地方政府。隨之，又附設(shè)了一套行使特殊職能的政府組織，如防蟲害委員會(huì)、港務(wù)委員會(huì)和電力委員會(huì)。通過不斷的分解設(shè)立，地方政府的機(jī)構(gòu)日益龐大。19世紀(jì)晚期，地方政府機(jī)構(gòu)的總數(shù)為450個(gè)，到20世紀(jì)60年代早期已達(dá)到了1000多個(gè)，雖然幾次嘗試建立強(qiáng)有力的中層地方政府以使地方政府體制更合理，但都不成功。

至1984年，地方政府體制出現(xiàn)了一些問題。無(wú)論精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)的改革怎樣努力，新西蘭仍然存在著近700個(gè)地方政府機(jī)構(gòu)。憲法所賦予的權(quán)力牢牢掌握在中央政府的手中，地方政府幾乎無(wú)權(quán)監(jiān)督中央政府的權(quán)力。中央集權(quán)的一個(gè)后果是，政府的服務(wù)總是以如何行使好自己的職權(quán)為出發(fā)點(diǎn)而不是首先想到公眾的利益，因此政府的服務(wù)流于形式，政府漠視民眾的需求。中央集權(quán)還導(dǎo)致了國(guó)家高度介入經(jīng)濟(jì)，這已成為80年代新西蘭改革的一個(gè)主要關(guān)注點(diǎn)。

80年代行政改革開始以后，地方政府改革是一個(gè)重要的內(nèi)容。此項(xiàng)改革與其說(shuō)是改革，不如說(shuō)是重新創(chuàng)設(shè)地方政府組織結(jié)構(gòu)，因?yàn)樗耆珤仐壛嗽械男姓蚣?，而從重新制訂地方版圖的依據(jù)、重新劃分地方行政版圖開始，進(jìn)行了全新的、徹底的地方行政的建設(shè)。

1.關(guān)于地方行政版圖的劃分依據(jù)

重建地方政府的區(qū)劃版圖的任務(wù)交給了地方政府委員會(huì)（localgovernmentcommission，簡(jiǎn)稱lgc）。在劃定地方疆界的過程中，首先涉及的問題是依據(jù)什么來(lái)劃分。地方委員會(huì)在確定了通過地方的空間整合來(lái)提高行政效率的改革思路后，結(jié)合新西蘭的國(guó)情提出了地方行政區(qū)劃依據(jù)：

（1）有利于利益不同的群體的協(xié)調(diào)；

（2）有利于提高公共服務(wù)傳遞的效能；

（3）盡可能有利于人口普查；

（4）盡可能接近地理上水流域的分布。

2.關(guān)于地方行政區(qū)劃

在地方政府委員會(huì)還在研究行政區(qū)劃改革的時(shí)候，資源管理的立法改革就已經(jīng)在進(jìn)行了，這兩項(xiàng)改革的互行有助于資源管理行政的建設(shè)。根據(jù)地方委員會(huì)最后做出的行政疆界劃分，新西蘭設(shè)置14個(gè)區(qū)域轄區(qū)，即區(qū)域政府，區(qū)域轄區(qū)的區(qū)界直接與水流域界限吻合。地方委員會(huì)認(rèn)為，水流域分布應(yīng)當(dāng)而且已經(jīng)成為新西蘭行政區(qū)劃的基礎(chǔ)，因?yàn)閷?duì)自然資源（如水、土地、海洋、大氣）所進(jìn)行的管理，或者對(duì)自然資源所進(jìn)行的其他支配活動(dòng)，都必須結(jié)合自然分布的狀況。

與14個(gè)區(qū)域轄區(qū)同時(shí)建立的還有72個(gè)區(qū)地方政府組織，即市或區(qū)政府，它們是根據(jù)“不同利益群體”而作的劃分。

3.關(guān)于現(xiàn)行行政區(qū)劃的評(píng)議

首先，對(duì)現(xiàn)行區(qū)政府和區(qū)域政府的設(shè)置存在爭(zhēng)議。在疆界確定后不久的一次民意測(cè)驗(yàn)認(rèn)為，過大的區(qū)域轄區(qū)不大可能實(shí)現(xiàn)對(duì)不同利益群體實(shí)施行政管理，因而有人主張將現(xiàn)有的區(qū)域政府一分為三。

其次，依據(jù)水流域界限來(lái)劃分行政區(qū)域也存在異議。與地方委員會(huì)的意見相反的觀點(diǎn)認(rèn)為，此法既不符合不同群體利益，也不適應(yīng)生態(tài)的現(xiàn)實(shí)狀況。水流域界限劃分法與環(huán)境生態(tài)管理最不協(xié)調(diào)的該屬海岸帶管理，因?yàn)楹０稁Ы缇€模糊，管理的重點(diǎn)各異，相鄰區(qū)域管轄權(quán)復(fù)雜；而新西蘭又是一個(gè)島國(guó)，此法沒有兼顧這個(gè)地理特點(diǎn)。

再次，行政區(qū)劃中的群體利益問題一直是爭(zhēng)論的焦點(diǎn)。追求行政區(qū)劃的空間合理性與兼顧利益不同的居民群體的分布往往是格格不入的，故而還引發(fā)了廣泛持久的疆界爭(zhēng)吵。群體利益上一個(gè)典型的問題是新西蘭政府與土著毛利人的關(guān)系。毛利人想借這次行政大改組恢復(fù)其在中世紀(jì)英國(guó)殖民統(tǒng)治中失去的權(quán)利。總之，雖然行政改組努力兼顧不同群體的利益，可無(wú)論從地方政府重組過程看還是從其結(jié)果看，在對(duì)不同群體利益重視的程度上并不均衡。

即使存在上述對(duì)地方行政區(qū)劃改建的批判性評(píng)議，但普遍地還是認(rèn)為目前遵行的行政區(qū)劃大致上還是與環(huán)境生態(tài)管理的需要相協(xié)調(diào)的。

（四）《資源管理法》

1.目的和原則

《資源管理法》已經(jīng)引起了國(guó)際社會(huì)的廣泛關(guān)注，不僅因?yàn)樗且粋€(gè)幾乎涵蓋資源管理各個(gè)方面的總括性法案，而且它的立法目的立足于“可持續(xù)管理”。1984年立法改革初始，新西蘭一共有100多個(gè)環(huán)境和資源的法律法令。法律所設(shè)的重疊繁冗的管理使資源管理和利用的許可過程變得拖沓而費(fèi)時(shí)。立法的缺陷，再加上已經(jīng)展開的行政改組（尤其是行政改組中重要的資源管理決策權(quán)的轉(zhuǎn)移），使得資源管理立法的改革呼之欲出。基本上說(shuō)，資源管理立法也應(yīng)當(dāng)與地方政府改組同時(shí)進(jìn)行和完成。

與中央和地方政府的重建一樣，追求經(jīng)濟(jì)效率和以市場(chǎng)為主導(dǎo)的思想貫穿了資源管理法改革的始終。最初，財(cái)政部倡導(dǎo)的自由市場(chǎng)路線占了上風(fēng)，幾乎每一步改革都要反映自由市場(chǎng)的精神。隨著公眾環(huán)境意識(shí)的增強(qiáng)和環(huán)境主義者積極的宣導(dǎo)，改革最終放棄了過分市場(chǎng)化的做法。

《資源管理法》共分15章。第二章是爭(zhēng)議最大的，規(guī)定了法案的立法目的和原則。第二章的重點(diǎn)是第五節(jié)，開宗明義宣布法案的立法目的是實(shí)現(xiàn)自然資源和物質(zhì)性資源（注：物質(zhì)性資源，physicalresources，指供人類生產(chǎn)和生活之用的自然資源。）的可持續(xù)管理。這里可持續(xù)管理的定義是管理自然資源和物質(zhì)性資源的使用、開發(fā)和保護(hù)，使其能維持人類社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和文化的良好發(fā)展，滿足人類健康和安全的需要，同時(shí)：

（a）實(shí)現(xiàn)自然資源和物質(zhì)性資源的永續(xù)利用，使其能滿足下一代的合理需要；

（b）保持大氣、水、土和生態(tài)系統(tǒng)作為生命支持體系的功能；

（c）避免、補(bǔ)救或減輕任何開發(fā)活動(dòng)所引發(fā)的對(duì)環(huán)境的負(fù)面影響。（注：原注③⑨，rma，supranote4.at.Ⅱ。15.）

第二章的立法也認(rèn)可了法定的“國(guó)家重要情事”，認(rèn)可了《懷特基條約》-這是毛利人和英格蘭皇室在1840年簽署的基本法律文件。

2.責(zé)任的轉(zhuǎn)移

rma一個(gè)基本原則是有關(guān)資源利用的決策應(yīng)取決于受這些決策影響最大的公眾的意愿。地方一級(jí)的許可授權(quán)要重視區(qū)域的差異性，要給予公眾按照自己獨(dú)特的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化和環(huán)境狀況計(jì)劃資源管理的選擇權(quán)限。（注：原注④②，cocklinfuruseth.supranote7.，at165.）立法規(guī)定了區(qū)域和區(qū)政府的管理職責(zé)和權(quán)限。區(qū)域政府負(fù)責(zé)水、土壤保護(hù)、海岸資源（不包括漁業(yè)）、地?zé)豳Y源、大氣質(zhì)量、自然災(zāi)害和有害物的管理。（注：原注④③，rma，supranote4.art.Ⅳ。30.）區(qū)政府（市和城區(qū)政府）負(fù)責(zé)土地利用和噪聲控制的管理。

實(shí)現(xiàn)法案目的的一項(xiàng)最重要的措施是制訂區(qū)域政策公報(bào)（regiona-lpolicystatement，rps）。區(qū)域政策公報(bào)是一個(gè)綜合區(qū)域資源環(huán)境管理的文件，它旨在通過闡明區(qū)域環(huán)境管理的目的、政策和方法以達(dá)到區(qū)域自然資源和物質(zhì)性資源的全面管理（注：原注④⑤，rma，supranote4.art.Ⅴ。59.），是可持續(xù)管理的立法原則在區(qū)域一級(jí)管理上的具體演繹。立法同樣要求制訂區(qū)域計(jì)劃（注：原注④⑥，rma，supranote4art.Ⅴ。59.），借此區(qū)域政府明確各項(xiàng)資源管理的目標(biāo)、政策和方法。

區(qū)政府同樣要求制訂區(qū)計(jì)劃。區(qū)計(jì)劃必須闡明重要的資源管理的目標(biāo)、政策和方法。區(qū)計(jì)劃不得與區(qū)域政策公報(bào)或區(qū)域計(jì)劃相違背。

3.環(huán)境后果評(píng)價(jià)（assessmentofeffects）

《資源管理法》立法的一個(gè)重要特征是它控制的對(duì)象是開發(fā)活動(dòng)所造成的后果而不是開發(fā)利用活動(dòng)本身。這也是有別于以前計(jì)劃法的重要之處。后果（effect），根據(jù)第一章第三節(jié)，指的是：

（1）任何正面的或負(fù)面的后果；

（2）任何暫時(shí)的或持久的后果；

（3）任何過去的或現(xiàn)在的或?qū)?lái)的后果；

（4）任何可積累的后果，指長(zhǎng)時(shí)間以后或混合以后在規(guī)模、深度、頻率上的后果；

（5）任何可能性很大的潛在性后果；

（6）任何可能性很小但潛在性很強(qiáng)的結(jié)果。所有根據(jù)《資源管理法》作出的許可、授權(quán)和命令必須通過后果評(píng)價(jià)。法案的附件四對(duì)后果評(píng)價(jià)的各個(gè)方面作了指導(dǎo)性規(guī)定，包括相關(guān)物，風(fēng)景和觀瞻效果，居住區(qū)的實(shí)際干擾，社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和文化的影響等。后果評(píng)價(jià)還必須包括可替代方法和減少不良影響的方法。后果評(píng)價(jià)和環(huán)境影響評(píng)價(jià)雖有共同之處，不過后果評(píng)價(jià)是《資源管理法》的產(chǎn)物，與單項(xiàng)式的環(huán)境影響評(píng)價(jià)不同，它是全面性的評(píng)價(jià)。后果評(píng)價(jià)的過程充分體現(xiàn)了全面環(huán)境管理的特征，是資源管理立法改革的重要成果。

4.水資源權(quán)的分配

在這方面《資源管理法》的規(guī)定與傳統(tǒng)水資源管理有著重大的不同。從殖民時(shí)期開始，新西蘭適用了關(guān)于瀕水權(quán)的英國(guó)普通法原則的大部分條款。按照普通法瀕水權(quán)原則，瀕水（流水）的土地的所有權(quán)者即使沒有該瀕水的所有權(quán)，也享有合理利用該瀕水的權(quán)利。1967年《水土保護(hù)法》（waterandsoilconservationact，wsca）授權(quán)政府管理新西蘭的流水，并制訂了獲得水權(quán)的許可制度（由地方水委員會(huì)管理），這實(shí)際上已經(jīng)取代了傳統(tǒng)的瀕水權(quán)。

《資源管理法》重申并繼承了1967年的《水土保護(hù)法》的水管理制度，仍采取水資源利用許可制，但在具體做法上作了變動(dòng)，如水資源利用的許可由區(qū)域、區(qū)政府作出?！顿Y源管理法》對(duì)現(xiàn)行的水資源利用許可制訂規(guī)定了三種形式不同的申請(qǐng)。申請(qǐng)者可向其所在轄區(qū)的區(qū)域或區(qū)政府提出以下的申請(qǐng)：（a）引水和適用水的許可；（b）向地表水排放物質(zhì)；（c）任何影響海岸帶的水質(zhì)和承量的改變。（注：原注⑤①，philipmilne，thewaterregime：managementofwaterundertheresourcemanagementact1991，inresourcemanagementwr8（s.condieed.1991supp.1994）。）管理機(jī)關(guān)可以作出許可、否決、有條件許可的決定，申請(qǐng)者按所申請(qǐng)的方式利用水資源。管理機(jī)關(guān)的行政決定可以起訴到新西蘭計(jì)劃法庭-一個(gè)專門為審理土地利用和資源管理案件而設(shè)立的法庭。

14個(gè)區(qū)域政府依照1989年《地方政府法》成立時(shí)，以江河流域的河界為限取得各自的流水管轄權(quán)，同時(shí)還取得大多數(shù)的區(qū)域環(huán)境決策權(quán)。因此，大多數(shù)水資源的申請(qǐng)都是向區(qū)域政府提起的。區(qū)政府在審查水資源許可申請(qǐng)時(shí)，必須要確認(rèn)該項(xiàng)申請(qǐng)與《資源管理法》所制訂的區(qū)域政策公報(bào)或區(qū)域計(jì)劃相一致。申請(qǐng)者必須交“環(huán)境后果評(píng)估書”，幫助區(qū)域政府決策，區(qū)域政府有權(quán)決定許可的有效期限；如果區(qū)域政府沒有對(duì)許可期限作出具體規(guī)定，依據(jù)《資源管理法》條款，許可期限為5年。

三改革后的環(huán)境政策的實(shí)施：水資源管理之未決問題

（一）地方主義和政府之間的關(guān)系

從某些方面看，《資源管理法》的國(guó)家環(huán)境政策的改革建議性強(qiáng)過規(guī)范性。與一些美國(guó)環(huán)境衛(wèi)生法（如《清潔大氣法》、《清潔水法》）一樣，《資源管理法》規(guī)定了國(guó)家環(huán)境基本政策（可持續(xù)資源管理），授權(quán)中央政府內(nèi)閣各部（尤其是環(huán)境部和保護(hù)部）制訂、《資源管理法》實(shí)施細(xì)則和條例，并委托區(qū)域政府和區(qū)政府日常行政執(zhí)行權(quán)。

新西蘭和美國(guó)在實(shí)施法律上的最大的差別是，在新西蘭頒布《資源管理法》的4年當(dāng)中，中央政府尚未統(tǒng)一的國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)指導(dǎo)具體的資源管理。這就留給區(qū)域和區(qū)政府相當(dāng)廣的自由裁量權(quán)來(lái)判別具體的個(gè)案管理是否符合“可持續(xù)管理”。中央政府并不是沒有權(quán)利制訂國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)，rma規(guī)定環(huán)境部可以（不是必須）制訂國(guó)家環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)（注：rma，supranote4.art.Ⅴ。43.）。但從目前《資源管理法》的實(shí)施情況來(lái)看，環(huán)境部似乎不希望在授權(quán)管理中取得主導(dǎo)權(quán)，當(dāng)然在《資源管理法》明確規(guī)定應(yīng)當(dāng)有環(huán)境部采取國(guó)家級(jí)行動(dòng)的資源管理中，環(huán)境部責(zé)無(wú)旁貸。例如，《資源管理法》有一條強(qiáng)制性規(guī)定，由環(huán)境部制訂海岸政策公報(bào)。rma規(guī)定在“國(guó)家重要情事”方面（如保護(hù)濕地和瀕水環(huán)境、野生動(dòng)植物帶、保護(hù)毛利人的人文環(huán)境），區(qū)域和區(qū)政府享有管理權(quán)。

因此，難怪有人質(zhì)疑，《資源管理法》是不是只是一部“平衡法”，允許區(qū)域政府和區(qū)政府壓制法案所追求的可持續(xù)目標(biāo)，以使資源可持續(xù)管理不至于影響到經(jīng)濟(jì)的發(fā)展；換句話說(shuō)，《資源管理法》設(shè)定了一個(gè)“綠色底線”，不達(dá)到這條底線（環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)），區(qū)域政府和地方政府就不可以許可資源開發(fā)申請(qǐng)。1991—1995年間，中央政府對(duì)《資源管理法》賦予它們制訂統(tǒng)一環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)上的消極表現(xiàn)，似乎暗示著地方政府在貫徹落實(shí)《資源管理法》可持續(xù)管理與資源管理個(gè)案申請(qǐng)中時(shí)，享有很大的自主權(quán)。

可是，1994年10月環(huán)境部長(zhǎng)在一次公眾講話中支持《資源管理法》的“綠色底線”論，主張《資源管理法》實(shí)際上建立了一個(gè)含有變數(shù)的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，它同樣是各級(jí)政府在環(huán)境質(zhì)量管理上和資源管理上必須遵守的標(biāo)準(zhǔn)。它還引用正好反映他的觀點(diǎn)的較早時(shí)《資源管理法》的司法解釋來(lái)證明他的主張，而閉口不提那些反對(duì)他的《資源管理法》司法解釋。這是否表明在建立統(tǒng)一的國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)以指導(dǎo)地方政府實(shí)施水資源管理方面中央政府正扮演著更獨(dú)斷的腳色？在這點(diǎn)上，我們尚難定論，但至1995年為止，已有跡象表明情況可能如此。

（二）資源分配問題

《資源管理法》關(guān)于具體的資源分配機(jī)制規(guī)定甚少。對(duì)此有一種解釋認(rèn)為這正是合理的法律彈性所在，允許資源管理機(jī)關(guān)探尋可替代的分配機(jī)制。環(huán)境部長(zhǎng)就支持這種觀點(diǎn)，他認(rèn)為《資源管理法》不應(yīng)在探求可替代性分配機(jī)制上給現(xiàn)行資源分配機(jī)制制造不正當(dāng)?shù)目蚩颉?/p>

《資源管理法》還是有一些條款是規(guī)定資源分配機(jī)制的。如水和大氣的排污許可的轉(zhuǎn)讓，禁止向已有排污許可權(quán)的一方轉(zhuǎn)讓排污許可權(quán)。水排污許可的轉(zhuǎn)讓還有更嚴(yán)格的限制。

早在1967年《水土保護(hù)法》頒布以來(lái)，水資源的分配就遵循著“先占先有”的原則。現(xiàn)在，根據(jù)《資源管理法》，這一原則在不損害資源的可持續(xù)性利用和不影響環(huán)境的條件下得到繼承?！跋日枷扔小痹瓌t是區(qū)域政府進(jìn)行資源分配決策的基本原則。區(qū)域政府在實(shí)施這一原則時(shí)，可能碰到兩個(gè)問題：

其一，當(dāng)資源利用的方式不符合有效利用的時(shí)候，此時(shí)區(qū)域政府必須制訂資源利用的可替代的優(yōu)先計(jì)劃。

其二，因“先占先有”而產(chǎn)生的資源分配的時(shí)間差問題。如果資源使用者預(yù)先處理其使用權(quán)，在資源分配的前后兩位使用者之間就有可能出現(xiàn)機(jī)會(huì)成本。當(dāng)現(xiàn)行的資源利用許可到期以后，申請(qǐng)人又會(huì)就新的許可展開申請(qǐng)競(jìng)爭(zhēng)。要不要允許現(xiàn)有使用者全部或部分得到再許可？如果前項(xiàng)許可的資源使用人已作了長(zhǎng)期使用的計(jì)劃性投資，而又得不到繼續(xù)使用資源的許可，則還會(huì)出現(xiàn)如何補(bǔ)償?shù)膯栴}。凡此種種難題，在未來(lái)的資源管理中，行政機(jī)關(guān)都將遭遇到。

在新西蘭資源管理法協(xié)會(huì)的1994年年會(huì)上，環(huán)境部長(zhǎng)說(shuō)，《資源管理法》的實(shí)施已被打上了保守主義的烙印。他具體分析了《資源管理法》中資源分配機(jī)制所體現(xiàn)出來(lái)的保守主義。他指出在保守思想指導(dǎo)下，目前資源管理方法與傳統(tǒng)的沒有什么不同，在可替代方法上的創(chuàng)新也鮮有進(jìn)展。某種程度上，此番言談至少說(shuō)明資源分配上的保守傾向以及在環(huán)境生態(tài)科學(xué)不確定性影響下《資源管理法》法案本身保守的一面。

但是，環(huán)境部長(zhǎng)呼吁要繼續(xù)資源分配可替代機(jī)制的追求，尤其是可交易的許可制。毫不奇怪，他對(duì)立足市場(chǎng)的分配機(jī)制表現(xiàn)出積極的態(tài)度，因?yàn)椤顿Y源管理法》本身就已責(zé)成環(huán)境部長(zhǎng)具體負(fù)責(zé)考慮和調(diào)查經(jīng)濟(jì)手段的運(yùn)用情況。

《資源管理法》鼓勵(lì)在水資源管理中采取可交易的排污許可。雖然環(huán)境部長(zhǎng)在提到保守主義時(shí)把水許可交易所受到的限制（依照《資源管理法》水許可交易限定在同一流域進(jìn)行）作例證，但從另一個(gè)角度看，《資源管理法》的關(guān)于水許可交易的條款實(shí)際上在水資源管理中引入了立足市場(chǎng)的資源分配機(jī)制；而它關(guān)于水許可交易只準(zhǔn)許在同一流域的許可持有者之間進(jìn)行的限制恰恰反映了可持續(xù)管理的原則。

一些資源管理機(jī)關(guān)開始思考采用可交易許可制度。環(huán)境部長(zhǎng)指出該項(xiàng)制度比起其他資源分配形式來(lái)有較高的成本效益上的優(yōu)勢(shì)。不管事實(shí)是否如此，理論和實(shí)踐都表明可交易許可制度同樣有執(zhí)行上的難點(diǎn)，例如，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)性-許可量大的使用者可能要維持其在市場(chǎng)上的主導(dǎo)地位，此外還有資源初始分配的其他問題-市場(chǎng)規(guī)則和平等理性之間平衡如何。不過，人們對(duì)此仍有疑惑，有效的市場(chǎng)機(jī)制能否同樣有效地處理資源分配中的機(jī)會(huì)成本問題，特別是在將來(lái)會(huì)出現(xiàn)更多的持有許可量大小不等的資源使用者的條件下。

目前，還沒有一種資源分配機(jī)制表現(xiàn)出獨(dú)特的優(yōu)勢(shì)。新西蘭資源管理機(jī)關(guān)仍在努力探尋最佳的分配機(jī)制。某種程度上而言，《資源管理法》為此項(xiàng)探索提供了法律依據(jù)，同時(shí)它賦予地方政府的寬松的自治權(quán)，更為這一探索提供了法律前提。最后，應(yīng)當(dāng)強(qiáng)調(diào)的是，評(píng)估資源分配機(jī)制的效率必須以立法原則-實(shí)現(xiàn)自然資源和物質(zhì)性資源的可持續(xù)管理為標(biāo)準(zhǔn)。

四結(jié)語(yǔ)

如前所述，新西蘭環(huán)境政策改革是一個(gè)既光明又曲折的過程。1991年的《資源管理法》實(shí)際上是把可持續(xù)原則提升為國(guó)家環(huán)境政策的立法，新西蘭因此而在資源管理方面走在了第一世界國(guó)家的前列；在資源管理改革的同時(shí)，新西蘭還進(jìn)行了從福利社會(huì)主義向自由政治經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)變。

實(shí)踐是檢驗(yàn)政策創(chuàng)新成敗的標(biāo)準(zhǔn)，新西蘭環(huán)境政策改革還遠(yuǎn)沒有完成。通過集中水資源管理和相關(guān)問題的討論，我們已經(jīng)看到，《資源管理法》所推廣的環(huán)境政策改革在理論和實(shí)踐上都還留存很多尚待中央政府去解決的問題，要完全解決這些問題還不能操之過急，但只有完善這些問題、全面實(shí)施環(huán)境政策改革，才能實(shí)現(xiàn)《資源管理法》設(shè)定的可持續(xù)管理目標(biāo)。