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在目前世界糧食供不應(yīng)求且價格節(jié)節(jié)攀升的形勢下，盡管我國連續(xù)多年獲得了糧食總產(chǎn)持續(xù)增長，但對人口眾多的中國而言，所面臨的糧食安全壓力仍然不可懈怠。畢竟民以食為天，無糧不穩(wěn)。南縣地處洞庭湖腹地，素有“魚米之鄉(xiāng)”的美稱。是國家商品糧生產(chǎn)基地。但隨著農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整和農(nóng)村稅費改革的進行，糧食生產(chǎn)面臨著十分困惑的局面。雖然國家為了調(diào)動糧農(nóng)的積極性采取了一系列的優(yōu)惠政策，種糧的比較效益也大大增加，但是由于近十年來農(nóng)田水利建設(shè)的相對滯后，導(dǎo)致糧農(nóng)望水興嘆而將稻田改作旱土。2010年全縣糧食總產(chǎn)比l0年前減少37．5％。水利是農(nóng)業(yè)的命脈，無論是消除糧食安全隱患，還是保持農(nóng)村持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展，都必須加強農(nóng)田水利建設(shè)。

一、湖南南縣農(nóng)田水利建設(shè)現(xiàn)狀分析

由于特定的地理環(huán)境，南縣一般以每個泵站為中心形成排灌區(qū)。目前全縣有中小排灌區(qū)231個，設(shè)計灌排面積82．7萬畝。在農(nóng)村稅費改革和“兩工”取消前，一年一度的農(nóng)田水利建設(shè)是南縣鐵打不動的秋冬農(nóng)村主要工作任務(wù)之一。政府投入為引導(dǎo)，農(nóng)民投入為主體，社會投人為補充，形成了一套形之有效的農(nóng)田水利建設(shè)投入機制，且年復(fù)一年，不懈進行，為確保農(nóng)作物旱澇保收發(fā)揮了積極的作用。農(nóng)村稅費改革和“兩工”取消后，水利建設(shè)的投入機制發(fā)生了新的變化，而民眾的思想觀念一時難以轉(zhuǎn)變，新的機制又尚未形成，導(dǎo)致了農(nóng)田水利建設(shè)出現(xiàn)了停滯不前的局面，面臨著許多新問題。主要表現(xiàn)在：

1．現(xiàn)有工程難以為續(xù)南縣的排灌設(shè)施大多運行二、三十年，長的達四十年，設(shè)備老化、效能低下。由于資金、體制等原因，有的已多年沒有維護，有的設(shè)施被盜，損毀嚴(yán)重，且渠道淤塞，排灌不暢。據(jù)統(tǒng)計，全縣有384處涵閘長年失修，其中有9l處損壞較重；有398處泵站設(shè)備老化，土建部分存在嚴(yán)重安全隱患。有252條計550公里渠道淤塞，急需疏洗。

2．抗旱死角多，取水困難南縣雖然是純湖農(nóng)區(qū)，但自然水系已被打破，用于抗旱的湖塘早在1976年田園化時已被改造成稻田，所有灌溉必須由源頭泵站給水。由于裝機容量少，且布局不規(guī)則，存留了許多抗旱的死角，多年來頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳，都是臨時解決，現(xiàn)在原有體制一變根本就無法解決。三峽蓄水以后，長江正常來水量減少，水位偏低，使得沿河取水困難。目前全縣有8O多處涵閘在春秋兩季無法取水，藕池中支縣城至茅草街段由于河床淤塞，基本已成為啞河。原來在夏秋可自由灌溉的兩岸7個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，現(xiàn)只能靠南茅運河和大通湖逆流給水，逆流給水需多級排灌，無疑大大增加了灌溉成本。而現(xiàn)在渠道淤塞、資金無法籌集，逆流給水已不可能，原有許多稻田只能改作旱土。以烏咀鄉(xiāng)為例，全鄉(xiāng)已有56％的水田，計2．35萬畝改做旱土。

3．資金投入嚴(yán)重不足多年來，骨干農(nóng)田水利工程建設(shè)主要靠政府投資和受益區(qū)農(nóng)民投工投勞。實行農(nóng)村稅費改革和取消“兩工”后，過去的投人機制不能用，新的投入機制尚未形成。而“一事一議”的籌資籌勞機制在現(xiàn)實操作中也處于尷尬的境地。雖然“一事一議”是解決農(nóng)村問題、減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)、防止從中贏利的有效辦法，但在現(xiàn)實操作中很難實行。遇到突發(fā)事件，受益不均，及牽涉?zhèn)€人利益等情況時，“一事一議”往往成了有事不議、有事難議，議而不決，決而難解。原來按政策的正常投入，由于捉襟見肘的縣級財政而無法兌現(xiàn)，只能以“以獎”的形式表示一下，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)按人田各半征收的水利建設(shè)資金大多用于人頭經(jīng)費，真正用于水利建設(shè)的不足30％，這無異于“杯水車薪”。而現(xiàn)在連這“一杯水”也沒有了。農(nóng)田水利建設(shè)與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)需求形成的矛盾越來越凸現(xiàn)。以稅改前的2000-2004年為例，中央財政對南縣水利建設(shè)的總投人為9563萬元，其中對農(nóng)田水利工程建設(shè)的投人為1813萬元，也還占中央財政總投入的20％，縣鄉(xiāng)兩級對農(nóng)田水利建設(shè)的總投入年平均也有還500萬元。而稅改后近兩年中央財政對南縣的農(nóng)田水利建設(shè)資金年平均只有260萬元，縣鄉(xiāng)兩級財政投入也減至160萬元。

4．管理體制不順一方面是水利工程管理方式粗放。責(zé)、權(quán)、利不明確，理論上“人人有份”，實際上“人人無責(zé)”，形成了工程所有者管不了，使用者又不管的局面。造成了工程的老化、失修、效率降低，甚至設(shè)備被盜的現(xiàn)象。有的農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)水利工程項目建成后，部分基層干部和群眾仍把渠道管護和設(shè)備維護的責(zé)任壓在政府身上，出現(xiàn)了工程建好后無人管理，使用周期縮短等現(xiàn)象。另一方面水利管理服務(wù)體系不暢。這方面鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利站表現(xiàn)得特別突出。鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利站應(yīng)該在農(nóng)田水利建設(shè)和管理服務(wù)中發(fā)揮重要的樞紐作用，但在農(nóng)村綜合配套改革后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利站處于縣水利部門管不了，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府無力管，從而無所作為、無力而為的尷尬局面?，F(xiàn)在各泵站實行的是“拿錢灌水”或是“灌后結(jié)算”，無論哪種方式，由于農(nóng)民種植的多樣性和差異性，在收取灌溉費時總有扯不清的問題，糾紛不少。2009年烏咀機埠為大垸村給水12天，計110小時，按正常標(biāo)準(zhǔn)可收11000元，而該村只向水田種植戶收取了近6000元，尚有5000元應(yīng)向旱土種植戶收取，但被旱土種植戶以沒有受益而拒絕。

5．農(nóng)民興修水利的積極性下降由于農(nóng)田水利工程建設(shè)項目具有自身的特點，盡管農(nóng)民深知水利建設(shè)的重要性，但在實踐過程中因利益的不平衡等因素的影響，往往形成了議而不決、決而難行的狀況。一方面由于長期缺乏監(jiān)督機制，農(nóng)民對鄉(xiāng)鎮(zhèn)收費辦水利的成效有意見。收了錢而辦事不多，資金不知去向，所以農(nóng)民總擔(dān)心自己的錢又會被挪作它用。2007年，中紀(jì)委、國務(wù)院減負(fù)辦根據(jù)南縣群眾反映坐陣南縣，對已收取的抗旱費、共同生產(chǎn)費用等督促退還給了農(nóng)民。另一方面由于青壯年勞動力部分外出打工，在家的老年人、婦女居多，勞動力難以組織。有的整戶外出，耕地流轉(zhuǎn)，按人或按田畝計費都難以執(zhí)行。致使連村組排灌渠道的簡單疏洗也無法進行。再者，部分農(nóng)民對有較強公益性的工程采取不聞不問的態(tài)度，不參加議事，對流域性和利益不均衡的工程往往“議而不決，決而難解”，沒有真正形成“農(nóng)田水利為農(nóng)民，農(nóng)民自覺修水利”的良好氛圍，把一切的責(zé)任和希望都放在政府身上。致使很多急需的農(nóng)田水利建設(shè)也無法按時組織實施。

二、加快農(nóng)田水利建設(shè)的對策思考

農(nóng)田水利建設(shè)是農(nóng)業(yè)和農(nóng)村最基本的基礎(chǔ)設(shè)施，在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展中占有十分重要的地位。因此，必須充分認(rèn)識當(dāng)前農(nóng)田水利建設(shè)與管理遇到的新問題，運用科學(xué)發(fā)展觀，適應(yīng)新要求，探索新機制，切實加強農(nóng)田水利建設(shè)與管理，為農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展、糧食安全、農(nóng)民增收創(chuàng)造條件。

1．要加大中央和上級財政投入力度首先要盡快出臺農(nóng)田水利建設(shè)投入政策。近幾年來，中央對“三農(nóng)”工作十分重視，連續(xù)幾年以中央1號文件來對“三農(nóng)”工作進行部署。但是，文件始終沒有對農(nóng)田水利建設(shè)的資金渠道、組織方式進行進一步說明或政策性的規(guī)定。建議中央或省級政府要根據(jù)當(dāng)今農(nóng)村水利工程建設(shè)實際情況，明確投資渠道，規(guī)范建設(shè)程序，制定農(nóng)田水利工程建設(shè)投入的長效機制，使農(nóng)田水利建設(shè)步入良性循環(huán)的軌道。其次要加大投資力度。南縣縣鄉(xiāng)兩級財力不強，靠縣鄉(xiāng)兩級自籌，根本無法開展農(nóng)田水利建設(shè)。現(xiàn)在上級已明文規(guī)定不能再從群眾中收取水利建設(shè)資金，農(nóng)田水利建設(shè)又不能停滯。所以，各級財政要按照經(jīng)濟增長的速度，逐年增加農(nóng)田水利建設(shè)的投資。每年的農(nóng)田水利建設(shè)計劃一旦制定審批，中央對這些工程的投資補助比例不能低于60％，省級投入配套比例不能低于20％，市級、縣級配套比例不能低于10％。受益區(qū)群眾也要適當(dāng)進行投人，投人的比例也不應(yīng)低于10％。再次中央、省、市、縣各級要把農(nóng)田水利建設(shè)資金納入財政預(yù)算，確保投人的長效機制。在資金管理方面，建議實行封閉運行，由水利、財政部門負(fù)責(zé)建管和監(jiān)督，以充分發(fā)揮投人資金的效益。同時可積極引入市場機制，探索發(fā)展民營水利的新路子。通過制定和完善發(fā)展民營水利的優(yōu)惠政策和激勵機制，充分調(diào)動社會各界的積極性，實行民建、民有、民營，以改善農(nóng)田水利建設(shè)投入嚴(yán)重不足的狀況。

2．要組織和引導(dǎo)好農(nóng)民群眾投工投勞辦水利水利建設(shè)的目的是改善農(nóng)民生產(chǎn)生活條件，增加農(nóng)民收入，因此，農(nóng)民群眾永遠(yuǎn)是農(nóng)田水利建設(shè)的主力軍，也是我們長期依賴的“法寶”。地方政府在組織引導(dǎo)好農(nóng)民群眾“一事一議”辦水利工作上要采取新措施和新辦法。一是要加強水利建設(shè)的宣傳，幫助和教育農(nóng)民群眾辦水利，提高群眾的熱情。二是要完善“一事一議”辦水利機制，從組織形式、投入機制、建設(shè)機制、資金監(jiān)督等方面進行規(guī)范，逐步形成農(nóng)民自愿參與，村社自行組織，政府協(xié)調(diào)服務(wù)的建設(shè)格局。尤其是全局性的跨村、跨鄉(xiāng)的農(nóng)田水利建設(shè)，政府要更加突出協(xié)調(diào)作用，做好組織和引導(dǎo)工作。三是要幫助農(nóng)民群眾制定好“一事一議”辦水利的規(guī)程，保持“一事一議”辦水利新機制的連續(xù)性、長久性和穩(wěn)定性。四是要明確農(nóng)民投資投勞辦水利的性質(zhì)。農(nóng)民投資投勞辦水利其實是一種生產(chǎn)性投入，并不是增加共負(fù)擔(dān)。所以要認(rèn)真處理好減負(fù)與農(nóng)田水利建設(shè)這種生產(chǎn)性投入的關(guān)系，并對農(nóng)民投資投勞辦水利的性質(zhì)進行界定，不能走“鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部愿意引，農(nóng)民自己愿意投，上級領(lǐng)導(dǎo)不同意”的極端。

3．要推進小型農(nóng)村水利工程產(chǎn)權(quán)改革根據(jù)南縣的實際，為更有效發(fā)揮農(nóng)村水利工程效益，可對小型泵站采取租賃、承包、股份合作等形式進行改制。其主要改革形式：一是經(jīng)營管理模式因地制宜，不拘一格。各泵站可根據(jù)各自的特點和需求，只要是有利于加強管理，提高效益，改革形式可多種多樣，不加限制。二是泵站的資產(chǎn)和各種經(jīng)費確定要嚴(yán)格把關(guān)，包括資產(chǎn)評估、承包費、租賃費，都應(yīng)根據(jù)現(xiàn)實情況，合理確定。三是要民主決策泵72站的改組，要尊重受益群眾和當(dāng)?shù)卮褰M干部的建議意見。對原來村組自管泵站搞得好的，可尊重群眾的意見，認(rèn)為可改則改，認(rèn)為可不改則不改。對屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理的小型泵站可納入改革范圍的，要尊重水管部門的意愿，優(yōu)先機手和水管部門的干部職工參與競爭。四是泵站改革中，涉及到國有和集體的資產(chǎn)，變賣回收的資金原則上只能專用于設(shè)施修復(fù)和工程生產(chǎn)，但應(yīng)歸口水利部門管理，由水利部門會同當(dāng)?shù)刎斦?、受益村組的代表制定資金使用計劃和管理辦法，做到專款專用。五是改革方案要明確“三權(quán)”：即所有權(quán)、使用權(quán)和經(jīng)營權(quán)。根據(jù)建議，使用和經(jīng)營都要因地制宜地確定方案形成文字記錄并與承包者或租賃者依法簽定合同或協(xié)議，增加體制改革的合理性和合法性。

4．要建立健全農(nóng)田水利工程建設(shè)管理機制無論是現(xiàn)有工程還是再建工程都要建立健全管理機制，按照“誰投資、誰建設(shè)、誰所有、誰管理”的原則，逐步實現(xiàn)產(chǎn)權(quán)明晰化、投資多元化、經(jīng)營企業(yè)化。一是確定權(quán)屬，按照投資渠道確定工程的事權(quán)、財權(quán)和管理權(quán)屬。二是進行工程效益分析。由管理單位對其工程效益進行科學(xué)分析，效益不高的工程予以取締，再從排灌區(qū)域總體上完善配套，從而減少農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本。三是規(guī)范建設(shè)管理程序，實行建、管、養(yǎng)一體化，包括建設(shè)資金、生產(chǎn)資金、養(yǎng)護資金、人員安排等方面建立穩(wěn)定的投人機制，確保農(nóng)田水利工程的效益得到持續(xù)發(fā)展。

5．要統(tǒng)一規(guī)劃，整合農(nóng)田水利建設(shè)資源近年來，國家對農(nóng)田水利建設(shè)、改善農(nóng)村生產(chǎn)耕作環(huán)境十分重視，陸續(xù)實施了糧食專項建設(shè)、低產(chǎn)田改造、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)、小農(nóng)水利項目建設(shè)、土地平整、以工代賑等項目，這些項目的實施，的確改善了農(nóng)村生產(chǎn)耕作環(huán)境，但收的效果并不盡人意。

這些都是屬于農(nóng)田基本建設(shè)項目，卻大部分不是水利部門主管實施，參加建設(shè)實施的有財政、發(fā)改委、國土、農(nóng)業(yè)等單位，由于政出多門，沒有整體規(guī)劃，所以造成了一些人為的弊端。一是各自為政，標(biāo)準(zhǔn)不一，二是打亂了原有的農(nóng)田水系，三是打亂了水利建設(shè)規(guī)劃。據(jù)此，今后凡是農(nóng)田水利建設(shè)必須要由水利部門為主進行監(jiān)管，進行統(tǒng)一規(guī)劃，以最大限度的發(fā)揮其效益。