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進(jìn)口食品管理協(xié)調(diào)機(jī)制

美國食品安全管理體系分為聯(lián)邦、州和地方政府三級，共同構(gòu)成聯(lián)邦政府機(jī)構(gòu)的聯(lián)合監(jiān)管以及各層面的監(jiān)控體系。聯(lián)邦政府負(fù)責(zé)跨州的或者全國性的食品安全管理事務(wù)，州政府和各級地方食品安全機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)其轄區(qū)范圍內(nèi)所生產(chǎn)、加工和銷售的食品安全。此外，各進(jìn)口食品管理部門同時要負(fù)責(zé)管轄范圍內(nèi)的殘留限量的制定工作：EPA制定用于農(nóng)作物農(nóng)藥的殘留限量標(biāo)準(zhǔn)；FDA制定并執(zhí)行包括酒類、海洋食品中農(nóng)藥的殘留限量標(biāo)準(zhǔn)；FSIS制定并執(zhí)行肉、禽和蛋產(chǎn)品（帶殼蛋除外）農(nóng)藥殘留限量標(biāo)準(zhǔn)；FDA與EPA共同制定“農(nóng)藥殘留管理指南”，對于一些在停止使用后還會在環(huán)境中持續(xù)存在的農(nóng)藥實(shí)施管理，詳見表1。同時，美國政府在聯(lián)邦政府、州、地方各個層面建立監(jiān)視食品生產(chǎn)和流通的一種互相制約的監(jiān)控體系。這些食品安全機(jī)構(gòu)的責(zé)任是由聯(lián)邦法律和地方性法規(guī)、指南和其他指令所賦予的，共同組成了美國的食物安全管理團(tuán)隊。

進(jìn)口食品的要求及流程

FSIS規(guī)定進(jìn)口的肉、禽和蛋產(chǎn)品應(yīng)達(dá)到與國內(nèi)食品相同的標(biāo)準(zhǔn)，必須符合《聯(lián)邦肉類檢驗(yàn)法》（FMIA）、《禽產(chǎn)品檢驗(yàn)法》（PPIA）和《蛋產(chǎn)品檢驗(yàn)法》（EPIA）的法定要求，以確保進(jìn)口的這類產(chǎn)品安全、衛(wèi)生，并確保正確標(biāo)識和包裝。FSIS的進(jìn)口監(jiān)管不僅僅局限于口岸查驗(yàn)，而是采取與出口企業(yè)所在國家的政府主管機(jī)構(gòu)共同聯(lián)合的監(jiān)管方式，確認(rèn)向美國出口肉類、家禽和蛋類產(chǎn)品的國家，必須實(shí)行一套與美國監(jiān)管制度相同的檢查制度。FSIS就檢查制度是否與美國國內(nèi)相等做出兩種裁定：一種是目前還未成為其貿(mào)易伙伴的輸出國是否達(dá)到初級相等的要求。FSIS要評估相關(guān)的法律法規(guī)及標(biāo)準(zhǔn)，當(dāng)認(rèn)為其提交的文件達(dá)到要求時就會組織專家隊伍前往該國進(jìn)行考察，包括廠房設(shè)施和設(shè)備、化驗(yàn)室、人員培訓(xùn)計劃和廠內(nèi)檢查系統(tǒng)的操作情況等。隨后FSIS會一份將該國列入合格供應(yīng)商名單的法規(guī)草案供公眾評議，公眾評議的意見將作為FSIS的參考意見，決定是否將該國列入向美國出口肉、禽和蛋產(chǎn)品的合格國家。第二種是裁定已符合資格的輸出國其相等制度是否貫徹實(shí)施，F(xiàn)SIS會對符合資格的國家制定檢查制度，定期進(jìn)行實(shí)地考察，并且在產(chǎn)品運(yùn)抵美國口岸時再次檢查[10]。FSIS在其網(wǎng)站上公布允許向美國出口肉、禽和蛋產(chǎn)品的國家/企業(yè)名單。目前，共有33個國家獲得了出口資格。在進(jìn)口動物肉類和禽肉方面，APHIS與FSIS有密切配合。輸出國先向美國海關(guān)提出申報，產(chǎn)品到達(dá)入境口岸時，由APHIS的口岸辦公室人員通過電子系統(tǒng)查驗(yàn)證書、貨物種類和總量、貨物來源等信息，并根據(jù)貨物情況填寫處理單。單證將送達(dá)執(zhí)行口岸檢驗(yàn)的FSIS進(jìn)口檢驗(yàn)所，F(xiàn)SIS官方檢驗(yàn)員實(shí)施進(jìn)境口岸查驗(yàn)，將檢驗(yàn)申請表的內(nèi)容輸入中央計算機(jī)系統(tǒng)。FSIS要對產(chǎn)品現(xiàn)場檢驗(yàn)或采樣送檢。采樣的數(shù)量依據(jù)不同的國家、樣品的種類及實(shí)驗(yàn)項目而定，取樣以包裝箱為單位隨機(jī)抽樣，樣品送交FSIS指定的實(shí)驗(yàn)室進(jìn)行各項殘留檢驗(yàn)；口岸檢驗(yàn)官通過電子查詢系統(tǒng)隨時查詢檢驗(yàn)結(jié)果，并根據(jù)網(wǎng)絡(luò)通知的檢驗(yàn)結(jié)果出具證書放行貨物或進(jìn)行處理[11]。FDA要求除FSIS管理的肉、禽和蛋產(chǎn)品外的其他所有進(jìn)口食品都要達(dá)到與國內(nèi)食品相同的標(biāo)準(zhǔn)。除大部分肉、家禽外，《聯(lián)邦食品、藥品和化妝品法》及相關(guān)法律中規(guī)定的其他食品若想出口到美國必須通過FDA的檢查。未經(jīng)FDA檢查的，海關(guān)不得放行。FDA對進(jìn)口食品采取直接放行、抽查和自動扣留（DWPE）3種措施。絕大部分食品采取直接放行的方式，不過產(chǎn)品進(jìn)入市場后FDA還會對其進(jìn)行抽查和監(jiān)管；3%～5%的食品采取口岸抽查的方式，抽查的樣品合格，該批產(chǎn)品即可放行；如果抽查的樣品不合格，該批產(chǎn)品將予以扣留處理。FDA對食品的進(jìn)口流程是非常嚴(yán)謹(jǐn)?shù)?，國外的進(jìn)口商或者商在貨物達(dá)到的五個工作日之內(nèi)向入境口岸海關(guān)提交申報單，F(xiàn)DA通過海關(guān)入境申報單復(fù)印件或商業(yè)發(fā)票副本等途徑得知監(jiān)管食品已入境。FDA審核進(jìn)口商的入境申報單以確定是否要進(jìn)行實(shí)物檢查、碼頭檢查或抽樣檢查。如果FDA在審閱文件后認(rèn)為無須檢查，它會分別向海關(guān)和進(jìn)口商發(fā)出放行通知，如果FDA決定要對貨物進(jìn)行抽樣檢查，它會發(fā)出抽樣通知，該貨物必須保持原封不動，等待進(jìn)一步處理。FDA是否要對貨物進(jìn)行抽樣檢查取決于多重因素，主要包括貨物性質(zhì)、貨物以往歷史以及進(jìn)口商進(jìn)口歷史業(yè)績等。FDA通常將抽樣送往其所在地區(qū)實(shí)驗(yàn)室檢驗(yàn)，如符合法定要求，F(xiàn)DA會通知海關(guān)和進(jìn)口商，同意放行被抽樣貨物；若FDA的檢驗(yàn)結(jié)果表明進(jìn)口貨物可能違反有關(guān)法規(guī)，將發(fā)出扣留和聽證通知；進(jìn)口商必須在收到扣貨和聽證通知后10個工作日陳述可以接收該貨物的理由并在聽證時作證。任何對進(jìn)口商有利的證據(jù)，如進(jìn)口商自己的檢驗(yàn)結(jié)果、具有良好信譽(yù)之獨(dú)立實(shí)驗(yàn)室的檢驗(yàn)結(jié)果等，都可以在聽證時提交。如果辯護(hù)證據(jù)不足以說明貨物符合法定要求，F(xiàn)DA會發(fā)出拒絕放行通知。FDA認(rèn)定樣品“不合格”時，進(jìn)口商可以遞交“改善或采取其他措施授權(quán)”申請，或重新包裝，或?qū)⒇浳镞\(yùn)回出口國，或就地銷毀。整個補(bǔ)救程序都須經(jīng)過FDA批準(zhǔn)，并在海關(guān)和FDA監(jiān)督下進(jìn)行。進(jìn)口貨物在重新包裝或瑕疵被糾正后，進(jìn)口商或商需通知FDA進(jìn)行檢查或抽樣，F(xiàn)DA進(jìn)行后繼檢查以確定其是否符合改進(jìn)授權(quán)條款，若符合則發(fā)出放行通知；若還是不符合規(guī)定，進(jìn)口商必須將貨物運(yùn)回出口國或就地銷毀，具體進(jìn)口流程見圖3。不僅如此，進(jìn)口商還須支付FDA為上述貨物進(jìn)行相關(guān)工作的所有費(fèi)用[12]。

對違規(guī)進(jìn)口食品的處理

自動扣留制度，是FDA對進(jìn)口食品實(shí)施管理的一項主要措施。外國產(chǎn)品進(jìn)入美國海關(guān)被自動扣留，主要是依據(jù)進(jìn)口商以往的歷史記錄或者出現(xiàn)了其它表明產(chǎn)品可能違規(guī)的信息。通常有如下情況：至少有一個樣品經(jīng)檢驗(yàn)發(fā)現(xiàn)對人體健康有明顯危害，如有害元素、農(nóng)藥殘留量超標(biāo)、存在毒素、致病微生物、化學(xué)污染等；有資料或歷史記載或接到其他國家有關(guān)部門的通告，表明某一國家或地區(qū)的產(chǎn)品可能存在危害，經(jīng)FDA評估后，確認(rèn)該類產(chǎn)品在美國也可能造成同樣的危害；多個樣品經(jīng)檢驗(yàn)不合格，但對人體健康未存在有明顯危害，如變質(zhì)異味、夾雜物、標(biāo)簽不合格等，可根據(jù)不同的情況分別對生產(chǎn)商、出口商或國家(地區(qū))宣布采取“自動扣留”措施。FDA對來自一個國家或者地區(qū)的產(chǎn)品實(shí)施自動扣留的情況較少，只有當(dāng)FDA認(rèn)為來自該地區(qū)的產(chǎn)品普遍存不符合規(guī)定的情況下，才會發(fā)生自動扣留。凡被施以“自動扣留”措施的產(chǎn)品運(yùn)抵美國后，入關(guān)時必須接受逐批檢驗(yàn)，由美國當(dāng)?shù)貙?shí)驗(yàn)室檢驗(yàn)合格并經(jīng)FDA駐當(dāng)?shù)氐姆种C(jī)構(gòu)審核認(rèn)可后，海關(guān)才準(zhǔn)予放行。產(chǎn)品被列入“自動扣留”名單后，生產(chǎn)廠家或者發(fā)貨人可以提交證據(jù)證明產(chǎn)品達(dá)到了FDA的有關(guān)要求，經(jīng)批準(zhǔn)可以解除自動扣留措施[13]。召回是企業(yè)將其產(chǎn)品從市場上收回或者采取就地修正的行為。通常情況下，召回是企業(yè)的自主行為。在法律的授權(quán)下，F(xiàn)DA和FSIS可以命令或者要求廠商召回其產(chǎn)品，以保證市場上所銷售的產(chǎn)品不會對消費(fèi)者造成任何可能的健康損害。4.3拒絕進(jìn)口報告制度FDA對于檢驗(yàn)有問題的產(chǎn)品會采取扣留措施，對經(jīng)過修復(fù)仍達(dá)不到有關(guān)要求的產(chǎn)品則拒絕其進(jìn)入美國市場。拒絕進(jìn)口報告反映的是最終結(jié)果，說明產(chǎn)品被FDA的拒絕情況。FDA依據(jù)其“進(jìn)口支持及行政系統(tǒng)”收集整理的數(shù)據(jù)，包括國別、日期、產(chǎn)品描述、拒絕原因等，每月公布拒絕進(jìn)口的產(chǎn)品信息，供公眾了解具體情況。

美國的進(jìn)口食品安全管理機(jī)構(gòu)由聯(lián)邦、州和地方政府從上到下實(shí)施垂直管理，各層面政府分工明確，各司其職。同時，美國按照監(jiān)控食品的種類進(jìn)行分管，各分管部門負(fù)責(zé)監(jiān)管的產(chǎn)品以及主要職責(zé)明確，互不干涉卻又能互相配合。進(jìn)口食品的管理主要集中在FSIS和FDA兩個管理機(jī)構(gòu)，將大部分進(jìn)口食品種類包含其中，為保護(hù)美國消費(fèi)者的食品安全構(gòu)筑了堅實(shí)的“防護(hù)網(wǎng)”。美國進(jìn)口食品申報管理體系建立在先進(jìn)的口岸網(wǎng)絡(luò)申報系統(tǒng)之上，確保了信息的準(zhǔn)確性和完整性，保證溝通機(jī)制暢通，使得進(jìn)口食品管理具有很高的透明度和公信度。美國進(jìn)口審查首先對提供的文件進(jìn)行審查，在具體實(shí)施檢查方面具有靈活性，對符合進(jìn)口規(guī)定不需要進(jìn)行現(xiàn)場查驗(yàn)和抽樣檢驗(yàn)，如不符合進(jìn)口規(guī)定將根據(jù)實(shí)際需要抽查。這樣既縮短了審核時間，同時也有利于對人員、實(shí)驗(yàn)室等資源的合理利用，不僅節(jié)約成本，而且確?？刹僮餍?。在美國的進(jìn)口食品安全管理體系中對存在問題或者有疑點(diǎn)的食品實(shí)施嚴(yán)厲的管理措施?！白詣涌哿簟睂?shí)際上是先將所有的食品質(zhì)量控制責(zé)任劃定一個界限，當(dāng)超出這個界限時，所有的問題就要有出口國/廠家來承擔(dān)，這樣做不僅節(jié)約了美國方的成本和時間，同時提高了產(chǎn)品的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，達(dá)到限制進(jìn)口的目的。這種措施有一定科學(xué)性，對出口商起到了威懾作用，但同時也存在主觀、隨意性較大的問題。另外，美國對確定不合格的進(jìn)口產(chǎn)品會采取預(yù)警、拒絕進(jìn)境、退運(yùn)、召回、銷毀等方式，并通過多種方式迅速傳遞到各個口岸，防止不合格食品的進(jìn)口。近年來，我國政府也非常重視食品安全問題。自2003年以來，先后三次對食品監(jiān)管體制實(shí)行改革和重組并提出：通過對政府各職能部門權(quán)限的整合和制衡，形成從田間到餐桌全程的食品安全監(jiān)控[14]。我國要求監(jiān)管無縫銜接，衛(wèi)生行政、農(nóng)業(yè)行政、質(zhì)量監(jiān)督、工商行政管理、食品藥品監(jiān)督管理等相關(guān)部門分別承擔(dān)相應(yīng)的職責(zé)。分散管理的模式雖然有利于各部門進(jìn)行競爭，不會產(chǎn)生龐大僵化的機(jī)構(gòu)，但是要保證諸多部門的協(xié)調(diào)統(tǒng)一，防止出現(xiàn)監(jiān)控的空白區(qū)、重復(fù)監(jiān)管及遇到問題互相推諉的情況。對于部分存在分工不明確的進(jìn)口食品建議采取按照產(chǎn)品的種類進(jìn)行責(zé)任分工的方式，明確監(jiān)管責(zé)任。另外，我國的進(jìn)口食品入關(guān)檢驗(yàn)檢疫手續(xù)相對復(fù)雜，對于同一種進(jìn)口食品檢測項目及監(jiān)管內(nèi)容存在不全面及不統(tǒng)一的現(xiàn)象。我國各口岸對于進(jìn)口食品信息還采取分散管理方式，導(dǎo)致進(jìn)口食品的處理缺乏時效性及準(zhǔn)確性。我們要與國際接軌，加大對檢驗(yàn)檢疫法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)的制定，提升檢測技術(shù)，強(qiáng)化進(jìn)口食品監(jiān)管的電子信息化程度，提高監(jiān)管效率。同時，加強(qiáng)對我國出口食品企業(yè)的監(jiān)督和指導(dǎo)，使這些企業(yè)熟悉出口國相關(guān)法規(guī)，有效應(yīng)對各國貿(mào)易壁壘，將優(yōu)質(zhì)安全的食品送出國門，樹立中國食品安全新形象。

本文作者：王冉姚舜王鐵軍陳芳工作單位：中國農(nóng)業(yè)大學(xué)食品科學(xué)與營養(yǎng)工程學(xué)院