導(dǎo)語(yǔ)：公共體育設(shè)施特許經(jīng)營(yíng)的模式探尋一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

一、公共服務(wù)外包

公共服務(wù)外包作為公共體育設(shè)施特許經(jīng)營(yíng)的模式之一，是源于對(duì)西方制度的引進(jìn)。然西方傳統(tǒng)的社會(huì)治理理念，是基于國(guó)家權(quán)力源于公民的授予，即國(guó)家作為主體是被公民“形塑”出來的，在這個(gè)過程中，出于需要和擔(dān)憂的雙重考慮，從而產(chǎn)生了“小政府，大社會(huì)”的頂層設(shè)計(jì)。這種理念雖然同中國(guó)的傳統(tǒng)社會(huì)治理理念是相反的，但都是基于以單一主體（在中國(guó)是國(guó)家，在西方是公民）為中心來構(gòu)造社會(huì)秩序，因而均表現(xiàn)為一種“德治”的思想。20世紀(jì)30年代，隨著個(gè)人主體面對(duì)社會(huì)和市場(chǎng)的無力，西方國(guó)家權(quán)力對(duì)社會(huì)和市場(chǎng)的介入開始越來越多，④西方社會(huì)進(jìn)入到了“行政國(guó)家”的時(shí)代。[2]在西方國(guó)家，盡管國(guó)家主體得以產(chǎn)生，但公民對(duì)國(guó)家始終存在著“利維坦”般的恐懼，因此，國(guó)家權(quán)力被牢牢地限制在法律規(guī)范中，即“法無規(guī)定即禁止”。由于“公權(quán)”的固定和“私權(quán)”的占有，國(guó)家只能將大量生產(chǎn)性的公共產(chǎn)品通過合同的方式提供給企業(yè)或社會(huì)組織，這也正是西方新自由主義所倡導(dǎo)的政府與公民的關(guān)系。[3]因此，公共服務(wù)外包在西方的形成，不是基于供給的效率，而是因?yàn)閲?guó)家權(quán)力的有限。在我國(guó)，政府基于權(quán)力所衍生出的公共產(chǎn)品，可以分為管理性和生產(chǎn)性兩種。管理性的公共產(chǎn)品是基于權(quán)力的強(qiáng)制，如警察服務(wù)、城管服務(wù)、工商服務(wù)等；生產(chǎn)性的公共產(chǎn)品是基于權(quán)力的占有，如事業(yè)單位、國(guó)有企業(yè)、集體所有制企業(yè)等。由于我國(guó)是公有制的國(guó)家，一切生產(chǎn)資料歸國(guó)家或集體所有，國(guó)家通過開辦企業(yè)或事業(yè)單位來提供服務(wù)，如教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、住房等。在公共產(chǎn)品的履行上，管理性公共產(chǎn)品的提供是需要法律授權(quán)的，不是適格的行政主體是沒有資格行使的，故管理性公共產(chǎn)品的提供是不能外包的。⑤而生產(chǎn)性公共產(chǎn)品在于資源的占有和使用，因此，它既可以由政府設(shè)立的國(guó)有企業(yè)來直接生產(chǎn)提供，也可以通過資源稅收等間接方式轉(zhuǎn)讓資源使用權(quán)來生產(chǎn)提供，這其中的抉擇，就在于產(chǎn)品提供的效率。因此，公共體育設(shè)施特許經(jīng)營(yíng)的服務(wù)外包模式，在西方，是受制于權(quán)力，而在中國(guó)，則受制于效率。但無論是西方還是中國(guó)，公共服務(wù)外包都面臨著市場(chǎng)逐利的風(fēng)險(xiǎn)，因?yàn)樗接衅髽I(yè)是以追求利潤(rùn)最大化為目標(biāo)的，它不同于國(guó)有企業(yè)的公益性。[4]因此，公共服務(wù)外包是建立在政府財(cái)政充足的前提下的一種注重效率的模式。然當(dāng)前我國(guó)各級(jí)政府還遠(yuǎn)沒褪去全能的角色，財(cái)政匱乏已是當(dāng)前政府道德失范的不爭(zhēng)事實(shí)。[5]在這種情況下，公共服務(wù)外包模式的引進(jìn)，名義上是政府管理創(chuàng)新，實(shí)質(zhì)上是變相實(shí)現(xiàn)“公共服務(wù)外攤”的企圖，即政府把理應(yīng)自己承擔(dān)的職責(zé)市場(chǎng)化，從而轉(zhuǎn)嫁為由企業(yè)和公民來承擔(dān)的額外負(fù)擔(dān)。鑒于此，公共體育設(shè)施特許經(jīng)營(yíng)的服務(wù)外包模式，在當(dāng)前政府債務(wù)高筑的情形下，并非特許經(jīng)營(yíng)的目的選擇。北京“鳥巢”經(jīng)營(yíng)權(quán)一波三折的變化就是一個(gè)很好的例證。[6]

二、政府購(gòu)買

政府購(gòu)買公共服務(wù)模式源于美國(guó)學(xué)者萊斯特•薩拉蒙的“第三方治理”理論。[7]該理論認(rèn)為，在公共服務(wù)體系中，政府應(yīng)扮演著資金提供者和監(jiān)管者的角色，而具體服務(wù)由第三方機(jī)構(gòu)提供，特別是非營(yíng)利部門。因此，民營(yíng)化是“第三方治理”的重要途徑，即引入市場(chǎng)機(jī)制增強(qiáng)政府提供公共服務(wù)的質(zhì)量。如此同時(shí)，伴隨著社會(huì)組織的興起，政府與社會(huì)組織之間在公共服務(wù)供給上更是構(gòu)建了“伙伴關(guān)系”。與西方國(guó)家一樣，中國(guó)在新公共管理運(yùn)動(dòng)和特殊國(guó)情的推動(dòng)下也出現(xiàn)了如火如荼的政府購(gòu)買公共服務(wù)的“創(chuàng)新”。[8]政府購(gòu)買在中國(guó)可追溯到1996年，當(dāng)時(shí)上?；浇糖嗄陼?huì)建設(shè)的羅山市民會(huì)館，被浦東新區(qū)社會(huì)發(fā)展局所“購(gòu)買”，成為當(dāng)?shù)鼐用裆鐣?huì)交往、社會(huì)教育、文化娛樂、體育健身、享受公共福利服務(wù)的公共場(chǎng)所。從2003年以來，上海、北京、廣東、江蘇、浙江等地方政府向社會(huì)組織購(gòu)買公共服務(wù)的探索不斷增多，范圍涉及教育、公共衛(wèi)生、扶貧、養(yǎng)老、殘疾人服務(wù)等服務(wù)，以及社會(huì)工作、社區(qū)發(fā)展、社區(qū)矯正、環(huán)境保護(hù)等諸多新型社會(huì)需求。同公共服務(wù)外包模式一樣，我們?cè)谝M(jìn)政府采購(gòu)模式時(shí)，依然沒有認(rèn)清這種模式在注重公共產(chǎn)品提供的效率和質(zhì)量的同時(shí)，卻很容易陷入到財(cái)政供給不足的困境中，從而把一種本身并沒有太多弊病的制度，很輕易地就變成了政府脫責(zé)的借口。⑥如此同時(shí)，政府采購(gòu)也面臨著市場(chǎng)逐利的風(fēng)險(xiǎn)，市場(chǎng)主導(dǎo)的購(gòu)買價(jià)格令財(cái)政匱乏的處境更是雪上加霜。當(dāng)前很多學(xué)者也注意到了這兩個(gè)問題，于是在探討政府購(gòu)買制度時(shí)，刻意把購(gòu)買對(duì)象限定在社會(huì)組織（或非營(yíng)利組織），這樣就可以避免市場(chǎng)逐利的風(fēng)險(xiǎn)。但問題是社會(huì)組織的服務(wù)價(jià)格是如何確定的，是等值交換，還是象征購(gòu)買，如果是前者，公允的服務(wù)價(jià)值該如何評(píng)估；如果是后者，社會(huì)組織因“造血不足”又該如何延續(xù)。而一個(gè)更重要的問題，就是社會(huì)組織在中西方的發(fā)展徑路是完全不一樣的。在西方，社會(huì)組織的發(fā)展，實(shí)質(zhì)是個(gè)人自由整合起來對(duì)抗國(guó)家的一個(gè)產(chǎn)物，政府購(gòu)買服務(wù)的模式，就清晰地表達(dá)出交易的雙方是一種相互平等和獨(dú)立的關(guān)系，彼此之間互不隸屬。而在中國(guó)，社會(huì)組織是國(guó)家逐漸培育出來的，以此來增加公民的主體性，因此，在當(dāng)前階段，國(guó)家和社會(huì)組織之間是無法真正建立起一種類似西方政府購(gòu)買的法律關(guān)系的，它們之間只能是一種扶持和被扶持、資助與被資助的關(guān)系。鑒于此，公共體育設(shè)施特許經(jīng)營(yíng)的政府購(gòu)買模式在我國(guó)是根本不成立的。

三、公私合作

2011年，國(guó)家審計(jì)署在審計(jì)中發(fā)現(xiàn)，截至2010年底，全國(guó)省、市、縣三級(jí)地方政府性債務(wù)高達(dá)107174.91億元。而如此同時(shí)，截至2011年8月末，居民本外幣儲(chǔ)蓄存款余額已經(jīng)超過33萬億元人民幣，由于存款增值的渠道不暢，以致很大一部分通過民間金融途徑形成民間資本。[9]但由于缺乏相應(yīng)的規(guī)范，民間資本在我國(guó)呈現(xiàn)出無序流動(dòng)的狀態(tài)。2011年危機(jī)終于全面爆發(fā)，浙江溫州、內(nèi)蒙鄂爾多斯、山東青島、河南安陽(yáng)、廣東東莞、福建廈門和安溪、寧夏固原等地相繼爆出民間借貸資金鏈斷裂，老板欠債“跑路”的事件層出不窮。民間資本和地方公共財(cái)政在我國(guó)呈現(xiàn)出的二律背反的狀況，嚴(yán)重影響著國(guó)家政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的穩(wěn)定。為此，國(guó)務(wù)院繼2005年頒布“非公經(jīng)濟(jì)36條”之后，于2010年5月又了《國(guó)務(wù)院關(guān)于鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間投資健康發(fā)展的若干意見》。在2011年的《政府工作報(bào)告》中，總理再次明確提出，各級(jí)政府要打破除各種有形和無形的壁壘，鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間資本進(jìn)入基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施、市政公用事業(yè)、社會(huì)事業(yè)、金融服務(wù)等領(lǐng)域，推動(dòng)民營(yíng)企業(yè)加強(qiáng)自主創(chuàng)新和轉(zhuǎn)型升級(jí)，鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間資本重組聯(lián)合和參與國(guó)有企業(yè)改革，加強(qiáng)對(duì)民間投資的服務(wù)、指導(dǎo)和規(guī)范管理。從上述資料的分析中，我們不難看出，各級(jí)政府缺錢，民間資本逐利，才是公共體育設(shè)施特許經(jīng)營(yíng)的背景所在。當(dāng)前中國(guó)，政府依舊還在扮演著經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“火車頭”，⑦“發(fā)展”成為了一切行為的目的，以致政府在稅收、賣地等財(cái)政手段之后，通過各種融資平臺(tái)大舉從銀行借債來籌集資金。然政府取代市場(chǎng)的投資，無法導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)升級(jí)，短期的GDP增長(zhǎng)會(huì)導(dǎo)致長(zhǎng)期的經(jīng)濟(jì)低迷，而公民在幸福被“有意識(shí)”地淡忘后，后顧之憂的情結(jié)，使得公民要么緊緊地捂住口袋，要么瘋狂地參與“房地產(chǎn)游戲”，而民間資本的投機(jī)行為，也導(dǎo)致了“有價(jià)無市”的高風(fēng)險(xiǎn)，以致血本無歸。當(dāng)前愈演愈烈的政府飲鴆止渴和層出不窮的民間資本無序流動(dòng)，促使了公私合作進(jìn)一步成為可能，這就是現(xiàn)實(shí)決定了制度的設(shè)計(jì)。問題在于，政府如何做引進(jìn)民間資本的制度頂層設(shè)計(jì)，即民間資本的疑慮與政府擔(dān)保的銜接；經(jīng)營(yíng)者與政府之間的法律關(guān)系；服務(wù)的公益性與資本逐利的統(tǒng)一；服務(wù)的提供與公益損害的法律監(jiān)督等。公私合作模式旨在引進(jìn)民間資本，來緩解政府財(cái)政的不足，它只是幫助政府提供公共服務(wù)，不是取代政府提供公共服務(wù)，因此，政府對(duì)民間資本投資的擔(dān)保顯得尤為必要。由于是生產(chǎn)性的公共產(chǎn)品，政府在合作中是不能動(dòng)用強(qiáng)制性來加以主導(dǎo)的，因此，合作的方式需以合同的形式表現(xiàn)出來。經(jīng)營(yíng)者以企業(yè)的身份進(jìn)入合作，會(huì)承擔(dān)市場(chǎng)和社會(huì)的雙重責(zé)任，以致步履艱難，難以為繼，因此經(jīng)營(yíng)者的身份準(zhǔn)入就是一個(gè)需認(rèn)真思考的話題。[10]公私合作提供的服務(wù)，涉及到廣大人民群眾的利益，不是自由放任的服務(wù)提供，需要監(jiān)督機(jī)構(gòu)全程對(duì)合作雙方進(jìn)行有效的監(jiān)督，而不是于事無補(bǔ)的事后問責(zé)，因此，監(jiān)督機(jī)構(gòu)的專門化和有效化也是制度設(shè)計(jì)中需要著重思慮的。

四、結(jié)語(yǔ)

制度的設(shè)計(jì)應(yīng)立足于現(xiàn)實(shí)的狀況，而不是照搬照抄在西方國(guó)家運(yùn)行良好的制度，這樣只會(huì)出現(xiàn)“南橘北枳”的尷尬困境。如果說，自然科學(xué)中西方可以相互借鑒，那是因?yàn)槲覀兠鎸?duì)的是一樣的自然；而人文社會(huì)科學(xué)面對(duì)的卻是截然不同的政治、經(jīng)濟(jì)和文化，由此產(chǎn)生的社會(huì)問題也就不同。因而我們必須尋找適合自己的那種發(fā)展模式，對(duì)此西方的理論只能給我們提供一個(gè)分析問題的思路，而不是結(jié)果。公共體育設(shè)施特許經(jīng)營(yíng)的模式探尋正是基于上述考慮，而做的一個(gè)理論探討。

本文作者：石紹斌工作單位：寧波大學(xué)