導(dǎo)語：農(nóng)村閑置土地成因與對(duì)策分析論文一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

[摘要]近年來，隨著產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的不斷調(diào)整和城市化步伐的加快，使大量的勞動(dòng)力從土地中解放出來，轉(zhuǎn)入二、三產(chǎn)業(yè)，不少農(nóng)村地區(qū)目前出現(xiàn)了不同程度的土地閑置現(xiàn)象。本文從農(nóng)村閑置土地的概念入手，分析了閑置土地的危害、成因和對(duì)策，力圖為農(nóng)村閑置土地利用研究的提供思路。

[關(guān)鍵詞]農(nóng)村土地閑置原因?qū)Σ?/p>

作者簡(jiǎn)介：劉高見（1983-），男，湖南農(nóng)業(yè)大學(xué)農(nóng)業(yè)遙感與資源利用專業(yè)研究生。

土地是民生之本、發(fā)展之基、財(cái)富之母，關(guān)系國(guó)計(jì)民生，支撐千家萬戶，影響千秋萬代。我國(guó)土地，尤其耕地資源稀缺，在不到世界10%的耕地上，承載著世界22%的人口，我們面臨的人多地少的矛盾是極為尖銳和突出的?！按缤链缃稹?，在我國(guó)廣為流傳、家喻戶曉。一方面說我國(guó)土地稀缺，應(yīng)當(dāng)珍惜；另一方面，土地卻被任意浪費(fèi)。土地閑置現(xiàn)象就是當(dāng)前其中一個(gè)突出的問題。

土地閑置加劇了土地市場(chǎng)混亂無序和耕地非農(nóng)化趨勢(shì)，嚴(yán)重威脅子孫后代和社會(huì)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展。它不僅浪費(fèi)寶貴的土地資源和加劇人地矛盾，而且會(huì)使農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施的價(jià)值得不到體現(xiàn)，農(nóng)業(yè)投入浪費(fèi)，耕地質(zhì)量和生態(tài)經(jīng)濟(jì)功能衰退，阻礙社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，也給構(gòu)建和諧社會(huì)和建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村帶來嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。

一、閑置土地的概念和研究目的

（一）閑置土地的概念和內(nèi)涵

根據(jù)國(guó)內(nèi)外關(guān)于閑置土地利用研究的相關(guān)文獻(xiàn)資料，目前對(duì)閑置土地（WastelandResources）概念的界定主要有兩種不同觀點(diǎn)。國(guó)土資源部在《閑置土地處置辦法》（1999年4月28日國(guó)土資源部令第5號(hào)）的第二條明確指出：閑置土地，是指土地使用者依法取得土地使用權(quán)后，未經(jīng)原批準(zhǔn)用地的人民政府同意，超過規(guī)定的期限未動(dòng)工開發(fā)建設(shè)的建設(shè)用地。具有下列情形之一的，也可以認(rèn)定為閑置土地：①國(guó)有土地有償使用合同或者建設(shè)用地批準(zhǔn)書未規(guī)定動(dòng)工開發(fā)建設(shè)日期，自國(guó)有土地有償使用合同生效或者土地行政主管部門建設(shè)用地批準(zhǔn)書頒發(fā)之日起滿1年未動(dòng)工開發(fā)建設(shè)的；②已動(dòng)工開發(fā)建設(shè)但開發(fā)建設(shè)的面積占應(yīng)動(dòng)工開發(fā)建設(shè)總面積不足三分之一或者已投資額占總投資額不足25%且未經(jīng)批準(zhǔn)中止開發(fā)建設(shè)連續(xù)滿1年的；③法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他情形。

而有的專家學(xué)者認(rèn)為所謂“閑置土地”，是指空閑擱置而未得到利用的土地。通俗地說，閑置即拋荒。農(nóng)村閑置土地又可分為農(nóng)業(yè)閑置土地和非農(nóng)建設(shè)閑置土地。衡量農(nóng)地閑置與否，一般以主要農(nóng)作物的生長(zhǎng)周期為準(zhǔn)。假若某塊農(nóng)田已拋荒半年以上，則就可稱其為閑置地。

（二）閑置土地研究的目的

開展閑置土地利用研究，在分析研究區(qū)域閑置土地的數(shù)量、質(zhì)量及其分布和利用現(xiàn)狀的情況下，為閑置土地科學(xué)利用與管理提供可靠的資料；是全面貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會(huì)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展的客觀要求；是推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，保障國(guó)家糧食安全和促進(jìn)社會(huì)穩(wěn)定、保護(hù)農(nóng)民利益等工作的重要內(nèi)容；是編制國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃加強(qiáng)國(guó)民經(jīng)濟(jì)宏觀調(diào)控，實(shí)施科學(xué)決策的重要依據(jù)；是貫徹落實(shí)國(guó)務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定，提高政府依法行政能力和國(guó)土資源管理水平的迫切需要；是科學(xué)規(guī)劃、合理利用、有效保護(hù)國(guó)土資源和實(shí)施最嚴(yán)格耕地保護(hù)制度的根本手段；也是做好第二次土地調(diào)查的一項(xiàng)重要任務(wù)。

二、土地閑置的危害

土地閑置不僅浪費(fèi)了寶貴的土地資源，同時(shí)也加劇了人地矛盾。土地閑置將會(huì)導(dǎo)致耕地的質(zhì)量下降，因?yàn)橐坏┺r(nóng)業(yè)生產(chǎn)停止后，裸露的田土抗蝕能力減弱，土壤物理性質(zhì)變差。一旦自然災(zāi)害發(fā)生，不僅使閑置土地的生產(chǎn)功能衰退甚至損失，同時(shí)對(duì)周邊非閑置土地資源也產(chǎn)生嚴(yán)重的影響，生態(tài)環(huán)境受到嚴(yán)重的破壞，也給農(nóng)業(yè)生產(chǎn)帶來極大的危害。

土地資源的閑置使人均耕地更少，加劇人地矛盾，影響社會(huì)經(jīng)濟(jì)的正常發(fā)展；粗放經(jīng)營(yíng)和投入的減少造成農(nóng)產(chǎn)品減少、農(nóng)民減收，整個(gè)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展緩慢，經(jīng)濟(jì)水平上不去，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)總值下降，嚴(yán)重地影響農(nóng)業(yè)在國(guó)民經(jīng)濟(jì)中的基礎(chǔ)位置。

土地閑置使農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)收入減少，影響整個(gè)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和農(nóng)村生活水平的提高；山區(qū)農(nóng)村土地資源的閑置，造成鄉(xiāng)村集體經(jīng)濟(jì)收入減少，嚴(yán)重影響鄉(xiāng)村集體公益事業(yè)，使生產(chǎn)條件無法改善，間接加重農(nóng)民的負(fù)擔(dān)，嚴(yán)重挫傷農(nóng)民種田的積極性；土地閑置使農(nóng)產(chǎn)品收入減少，土地閑置多的村，基本口糧都得不到保障，農(nóng)村社會(huì)的安定團(tuán)結(jié)也受到潛在的威脅[1]。

三、農(nóng)村土地閑置的原因分析

（一）農(nóng)村土地閑置的經(jīng)濟(jì)因素分析

由于城鎮(zhèn)化，近來城鎮(zhèn)打工、經(jīng)商或舉遷到城鎮(zhèn)生活的居民，仍然保留著原來的房產(chǎn)而無人居住，造成宅基地的閑置。部分地區(qū)在舊村改造過程中，村民搬進(jìn)了新住宅，而舊宅基地依舊存在，形成宅基地閑置。還有些農(nóng)村地區(qū)在靠近主要公路、街道搞開發(fā)區(qū)建設(shè)，所處地段村民可以以很低的價(jià)格得到一塊土地蓋房經(jīng)商。其新房產(chǎn)一般是既作商業(yè)用房，同時(shí)兼作生活用房，使原來的房產(chǎn)閑置。這樣，村民名正言順的避開了政策規(guī)定而占有更多的宅基地。農(nóng)副產(chǎn)品價(jià)格下跌，經(jīng)營(yíng)成本相對(duì)較高，農(nóng)民負(fù)擔(dān)依然過重，農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施薄弱，抗災(zāi)能力較差。

（二）農(nóng)村土地閑置的制度因素分析

家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制雖然在最初取得了很大成效，但是產(chǎn)權(quán)主體不明，新時(shí)期農(nóng)村的生產(chǎn)方式仍處于小農(nóng)狀態(tài)，分散經(jīng)營(yíng)，生產(chǎn)效率低下，農(nóng)民的收入不高，很快農(nóng)業(yè)生產(chǎn)就陷于緩慢發(fā)展?fàn)顟B(tài)。土地流轉(zhuǎn)不暢導(dǎo)致土地的投入產(chǎn)出效益太低，土地法律法規(guī)不健全，執(zhí)法不嚴(yán)，管理失控。加之小農(nóng)經(jīng)濟(jì)最本質(zhì)的缺陷，造成農(nóng)村土地閑置的機(jī)制上的弊端[2]。還有一些土地因權(quán)屬糾紛長(zhǎng)期得不到有效解決而未耕種。

（三）農(nóng)村土地閑置的文化心理因素分析

農(nóng)村傳統(tǒng)意識(shí)難改，輕農(nóng)棄耕嚴(yán)重[3]。農(nóng)民既不愿意種地，又不想輕易放棄土地，部分轉(zhuǎn)移了的農(nóng)民把承包的責(zé)任田留作后路，把土地作為養(yǎng)老保障。家庭傳統(tǒng)的分家方式也使得一部分宅基地荒廢。許多農(nóng)村子女考入大、中、專院校，學(xué)業(yè)有成之后大部分都留在城市里安家落戶，他們將父母接到城市里，使原來家里的土地沒有人耕種，這也在一定程度上造成農(nóng)村土地的閑置[4]。有些村民受所謂“風(fēng)水先生”的蠱惑，把某些地塊說成是“兇宅”，長(zhǎng)時(shí)期無人蓋房居住而使得少部分宅基地廢棄[5]。

（四）其它原因

某些土地被廠礦征用后，但長(zhǎng)期未投入使用；一些農(nóng)戶因婚喪嫁娶等原因?qū)е碌囟嗳松?，無力耕種；一些農(nóng)民為逃避計(jì)劃生育政策的懲罰，長(zhǎng)期在外，造成自己的土地?zé)o人耕種而閑置；一些農(nóng)用地被工程，如修路、采石、廠礦等臨時(shí)占用一定時(shí)間或者破壞后，通過簡(jiǎn)單的措施就可以耕種的，但是沒有對(duì)其開發(fā)利用；大量土地退耕還林(草)后，由于無人管理，樹木成活率低，因此很多退耕還林的土地變成荒地。

四、減少農(nóng)村土地閑置及有效利用農(nóng)村閑置土地的對(duì)策

減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，完善耕地流轉(zhuǎn)機(jī)制，健全土地承包責(zé)任制，加強(qiáng)基礎(chǔ)建設(shè)，改良土壤，因地制宜謀發(fā)展，多種經(jīng)營(yíng)創(chuàng)效益，改變利用方式，解決山區(qū)土地閑置問題。收回的閑置土地[6]，在現(xiàn)有法律允許的范圍內(nèi)，讓宅基地的所有權(quán)和使用權(quán)分離，所有權(quán)是集體的，但使用權(quán)在一定的年限內(nèi)屬于家庭個(gè)人，在法律確定的期限內(nèi)允許村民依法進(jìn)行自由轉(zhuǎn)讓。也就是把使用權(quán)明晰化，宅基地所有權(quán)的集體屬性不改變，但使用權(quán)明確到村民使用者頭上，從而減少農(nóng)村土地的閑置[7]。

摸清閑置土地底數(shù)，落實(shí)責(zé)任，盯緊閑置土地，嚴(yán)格執(zhí)法，規(guī)范閑置土地。因地制宜，復(fù)墾閑置土地，盤活閑置土地，經(jīng)營(yíng)好閑置土地。管緊用活閑置土地，實(shí)現(xiàn)土地資源優(yōu)化配置[8]，盤活土地，帶動(dòng)相關(guān)產(chǎn)業(yè)，創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會(huì)[9]。為防止新的閑置用地出現(xiàn)，利用經(jīng)濟(jì)杠桿來優(yōu)化土地資源的配置。建立土地集約利用機(jī)制和建立退地機(jī)制，多層面地完善閑置土地處置政策，在工作實(shí)踐中靈活、有效地處置閑置土地，使得土地資源得到及時(shí)高效地利用[10]。

按照《中華人民共和國(guó)土地管理法》規(guī)定收回閑置土地使用權(quán)，對(duì)土地使用權(quán)人不給予補(bǔ)償[11]，集體和個(gè)人閑置、荒蕪基本農(nóng)田的，應(yīng)無償收回土地使用權(quán)，重新劃入基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)[12]。

五、結(jié)束語

目前，國(guó)內(nèi)外政府職能部門和學(xué)術(shù)界已經(jīng)對(duì)閑置土地利用問題進(jìn)行了不同角度、不同程度的研究，而且這些研究在解決閑置土地利用問題的實(shí)際工作中起到一定的積極作用。但是，目前研究重點(diǎn)主要偏重于解決閑置土地利用實(shí)際工作中現(xiàn)存問題的方法論，研究的視角與體系相對(duì)分散和零碎，且多為實(shí)踐工作與經(jīng)驗(yàn)總結(jié)性質(zhì)的研究，研究的深度和詳細(xì)程度也還很不夠，尚未形成完整的研究體系，亟待進(jìn)一步完善。

隨著全國(guó)第二次土地調(diào)查和閑置土地清理處置工作的開展，可以此為契機(jī)，采用量化的方法來研究閑置土地的面積，綜合運(yùn)用因子分析法、信息技術(shù)方法、數(shù)學(xué)建模等多學(xué)科理論與技術(shù)集成研究方法來研究閑置土地的分類，科學(xué)的揭露閑置的的成因，為處理閑置土地進(jìn)行提供科學(xué)的、詳細(xì)的理論基礎(chǔ)。

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