導語：淺談WTO環(huán)境下的我國農產品貿易的規(guī)則與制度論文一文來源于網友上傳，不代表本站觀點，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

[內容摘要]由于各成員國對農業(yè)國營貿易的政策定位立場不同，因而未能在GATT／wto框架下形成關于國營貿易清晰完善的規(guī)則，WTO國營貿易規(guī)則存在定義不清、透明度履行要求不清等缺陷。在現行WTO規(guī)則下，我國仍應堅持國營貿易企業(yè)的壟斷權，適當發(fā)展農民聯(lián)合貿易體。

[關鍵詞]國營貿易企業(yè)，農業(yè)政策，透明度原則

自從農產品國營貿易制度誕生以來，它一直是各國保護本國市場、維護國內經濟穩(wěn)定及安全的重要手段，也成為一些國家推行貿易保護主義政策、阻礙國際貿易自由化的工具。我國也在2001年12月10日頒布的《貨物進出口管理條例》中專門規(guī)定了國營貿易，確定了國家對關系國計民生的部分貨物的進出口實行國營貿易管理。入世以來，我國農產品進出口規(guī)?？焖僭鲩L，2004年我國農產品出口額居世界第5位，進口額為世界第4位，農產品貿易大國地位凸顯。但進入“十五”后期，糧棉油等大宗農產品進口快速增長，我國保持多年的農產品凈出口國地位發(fā)生逆轉，2004年和2005年連續(xù)兩年出現農產品貿易逆差。因此在錯綜復雜的國際貿易局勢下審視我國農產品國營貿易制度的各項規(guī)則，考察該制度與WTO相關規(guī)則的協(xié)調，并評估其以后的發(fā)展趨勢，對促進和發(fā)展我國的農產品貿易不無裨益。

一、WTO下的農產品國營貿易體制

(一)國際貿易體系中的國營貿易企業(yè)(statetradingenterprisesSTE)

國營貿易制度無論在農產品領域還是在工業(yè)品領域都有存在，無論是發(fā)展中國家還是發(fā)達國家都有運用，它是農產品貿易的首選政策。在通知給WTO的150多個國營貿易企業(yè)中，大約有70%涉及農業(yè)或相關貿易。隨著成員通知義務的履行，這個數量還會增力口。在農業(yè)國營貿易企業(yè)中，由于貿易流向不同，可以將之分為出口導向型和進口導向型兩種。幾乎所有出口導向型STE都是以發(fā)達國家為基地，比較著名的有美國農產品信貸公司、加拿大小麥局、新西蘭乳制品局、澳大利亞小麥局。在1995年一份世界主要出口國(美國、澳大利亞、加拿大等)向WTO的通報中，當年小麥出口中近60%是由STE經營的。此外，STE還控制了幾乎一半的世界大米出口，但最大的大米出口國泰國，并沒有通知國營貿易出口。對于乳制品出口，由澳大利亞、加拿大、新西蘭、波蘭和美國向WTO通報的STE控制了世界脫脂奶粉出口的30%到40%，以及25%左右的世界奶酪出口。

在進口方面，1994—1997年間，約有1／3到1／2的世界小麥是通過STE進口的，由于對STE定義也有爭議，所以進口STE對國際農產品進口貿易的影響及作用是否有出口STE那么大是有疑問的?，F在許多國家如墨西哥、印度尼西亞、韓國及菲律賓等都在一定程度上向私營競爭者開放國內市場，進口STE面臨相當的改革壓力。不過我國的入世對上述情形有所改變，中國是世界最大的農產品進口國之一，1996年進口農產品占世界總進口額的10%，，其中包括世界進口總額10%的棉花和16%的植物油。所以西方學者認為中國入世后進口方面的STE的作用將得到提高和加強。

值得指出的是，近年來許多國家對國營貿易制度進行改革，除了上述墨西哥、印尼等國已經向私營競爭者開放市場外，日本、土耳其等國也開始將原專屬于STE的專營權授予私營企業(yè)，南非的改革則更為徹底，它在1997年撤銷了11個商業(yè)貿易局。甚至連長期采用國營貿易體制的澳大利亞對未來是否繼續(xù)延續(xù)該制度也產生了很大的爭議。

至于各國向WTO通知STE存在的理由，則是五花八門，諸如對國內生產者的收入支持，穩(wěn)定市場的需要，糧食安全的目的，等等。從理論上講，國營貿易制度對國際貿易的發(fā)展是有利有弊的，因此對保留還是廢止該制度的爭論一直如影相隨。在主張國際貿易自由化的學者看來，國營貿易企業(yè)通過人為排除潛在競爭者，帶來交易活動暗箱操作、缺乏透明度，價格決策又不以商業(yè)因素為基礎，割裂世界市場和國內市場的聯(lián)系，扭曲價格信息，因此STE是貿易自由化的絆腳石。另一部分學者則主張保留國營貿易制度，廣大發(fā)展中國家更是該制度的堅決擁護者，他們認為，國營貿易制度對于防止國際市場盲目競爭、保證國內經濟穩(wěn)，定、維護國家特別是發(fā)展中國家經濟主權及糧食安全具有重要意義；此外STE也是弱小國家保持和增強國際競爭力與大型跨國公司抗衡的有利手段。目前跨國公司通過控制約75%的國際糧食裝運量對糧食貿易產生主導作用，一旦取消STE，最有可能的后果就是跨國公司的迅速介入，如果糧食貿易被具有壟斷力量的私營企業(yè)控制，后果將不堪設想!

由此看來，無論是理論還是現實都表明STE仍將在相當期間存續(xù)，“諸多的STE也許會扭曲國際貿易，但是如果不考慮這些STE存在的理由和運作的環(huán)境而試圖簡單禁止STE，勢必會遭致許多WTO成員國的反對?！?/p>

(二)GATT／WTO體制中有關STE的規(guī)則

在WTO法律文件中，以GATT第17條為核心，對各成員的國營貿易進行了規(guī)定，此外，GATTl994第2條第4款、關于第11條、第12條、第13條、第14條及第18條的注釋也涉及國營貿易規(guī)則。烏拉圭回合達成的《關于解釋關稅與貿易總協(xié)定第17條的諒解》(下稱諒解)，對國營貿易下了“工作定義”，并且對通知義務、工作組等程序性問題作了較為全面的規(guī)定，各成員方于1998年對貨物貿易理事會1960年的“國營貿易問卷”進行了修改，進一步完善了WTO的國營貿易行為規(guī)則。概括而言，GATT／WTO的國營貿易規(guī)則包括實體法和程序法兩個方面，在實體法上要求成員方在數量限制、關稅減讓、貿易談判等領域貫徹非歧視原則，在程序法上則主要是有關國營貿易的通知和程序需遵循透明度原則。通過對WTO國營貿易規(guī)則的分析，我們可以得出以下結論：

1、現行規(guī)則對STE的定義界定不清楚

早在關貿總協(xié)定醞釀之時，STE就與關稅、海關手續(xù)、數量限制、補貼等一起作為國際貿易規(guī)則干預的對象，但是總協(xié)定實踐達半個世紀之久，對國營貿易企業(yè)的界定卻始終未能理清一個清晰的頭緒。

GATT第17條第1款(a)、總協(xié)定附件9對第17條第1款的注釋涉及到國營貿易企業(yè)概念時，均僅強調該類企業(yè)得到了政府的獨占或特別的權益，但一直沒有下正面的定義。前述《諒解》第1條給國營貿易企業(yè)下的工作定義除了繼續(xù)強調STE得到政府的專營權之外，還進一步提出了非政府企業(yè)只要得到授權能夠影響進出口貿易也可以是被認為STE。因此，在WTO框架下，國營貿易企業(yè)并非專指所有制形式為國家所有，事實上也包括得到“專有權或特權”的私營企業(yè)、非政府團體。

但是，政府授予權利的方式多種多樣，有用憲法、法律規(guī)定的，也有政府在職權范圍內給予，對何謂來自政府的專門授權，GATT第17條沒有逐條列明。由于缺乏清晰而可供共同接受的定義，各國在使用政策工具及運營方式上有存有巨大差異，因此勢必在成員國之間為哪些屬于STE而發(fā)生爭議。

例如，美國通過一系列法案對農業(yè)聯(lián)合體、企業(yè)以反壟斷法下的例外、豁免。1922年頒布的凱伯一沃爾斯塔德法案就使得美國農戶在免受反壟斷法約束下能夠組成聯(lián)合體，通過提高價格增加收益。以后美國又相繼頒布實施了“合作銷售法案”、“農業(yè)公平行為法案”和“出口貿易公司法案”等，這些法案不僅使農業(yè)聯(lián)合體繼續(xù)免受反壟斷法約束，還擴大了對他們從事進出口聯(lián)合經營權的授權范圍，在購買商因為農民組成聯(lián)合體而拒絕采購其產品或采取其他方式予以抵制，農民還可以向美國農業(yè)部起訴農產品購買商的不當行為。凱伯一沃爾斯塔德法案等系列法案對美國農業(yè)聯(lián)合體的種種授權是否構成國營貿易企業(yè)的“專有權、特殊權利或特權”，這些聯(lián)合體或企業(yè)是否應該受到WTO國營貿易規(guī)則約束呢?許多成員認為有必要對之進行鑒定，以確定其是否屬于STE，更有學者毫不猶豫地認為美國這些受惠于反壟斷法例外的農產品出口企業(yè)應被納入GATT第1了條的“國營貿易企業(yè)”的范疇。

由此可見，至少在目前的WTO法律文件中，還缺乏對國營貿易企業(yè)的清晰而可供共同接受的定義。

2、對STE透明度要求也不清楚，哪些STE需要通知有疑問

依據透明度要求，各成員國應每3年向貨物貿易理事會提交國營貿易問卷所要求的6方面的信息，包括國營貿易所涉特定產品分類清單、確定國營貿易經營方式的理由與目的、對已確定的國營貿易企業(yè)產品沒有發(fā)生進出口行為所作出的解釋等等。雖然1998年的問卷調查比1960年版本更加詳細，但是總的說來，有關國營貿易企業(yè)透明度的規(guī)則并不成功。

首先，提交問卷調查、完整履行透明度義務的國家較少。根據Ingco和Ng(1998)的調查，在1980到1994年間，只有45個成員國提交了通知而其中只有3個成員國則完全履行了提交調查報告的義務，1998年新調查問卷出臺后，134個WTO成員國中，有76個成員國履行了通知義務，還有58個未履行通知義務。其次即使提交問卷調查，內容也很不完整，沒有對STE的詳細報告。有些國家存在STE活動也不履行通知義務，例如埃及的物質供應中心局(GASC)，巴基斯坦的糧食農業(yè)合作理事會等具有國營貿易性質的STE就沒有通知給WTO，埃及的GASC在農產品貿易中一直具有壟斷地位，但自從1993年起，埃及政府就允許私營企業(yè)從事小麥進口，至1997年GASC占小麥進口量的60%，其余的則為私營企業(yè)經營。這樣就帶來一個問題，盡管GASC在進口中仍占主導地位，但已經不是市場唯一的經營者，此時是否仍可認為其具有“專有權”或“特優(yōu)權利”呢?對什么需通知給WTO，事實上WTO的規(guī)則仍然是不明確的。

3、某些實體規(guī)則還缺乏具體適用的標準

GATT第17條要求國營貿易企業(yè)在購買或銷售時應只以商業(yè)考慮為根據，并按照商業(yè)上的慣例為其他締約方的國營企業(yè)參與這種購買或銷售提供充分的競爭機會。但是該條對于如何認定商業(yè)考慮并未給出明確標準，該規(guī)則只是個別地指出，“根據商業(yè)上的原因，適應出口市場上的供求情況”，在不同市場內以不同價格出售商品的行為符合“商業(yè)考慮”；在國際市場采購貨物時，可以把某項“附有條件的貸款”作為一種“商業(yè)考慮”加以考慮。

顯然這些含義晦澀的條款本身就會給人以不確定的感覺，在遇到具體案例時因為解釋困難必然會帶來適用的困難。2002年11月17日美國訴加拿大谷物貿易政策案中就涉及對“商業(yè)考慮”的解釋，美國認為加拿大小麥局具有政府授予的壟斷權，在購銷活動中主要是為了擴大政府收入而不是出于商業(yè)考慮。但是WTO專家小組沒有支持美國的主張，認為美國缺乏足夠證據證實這一點，而且所有銷售行為都應認為是一種商業(yè)行為，因為稅收而不僅僅是利潤最大化就是一個商業(yè)目標。該案例專家組的解釋擴大了“商業(yè)考慮”的含義，也使得WTO框架下的國營貿易規(guī)則更為寬松。

二、我國農產品國營貿易制度相關問題剖析

在入世之前，我國外貿經營權的授予分外貿流通經營權和生產企業(yè)自營進出口權，相應地采用核準制和登記制，因此對外農業(yè)貿易幾乎完全為國營。入世后我國正式確立了農產品國營貿易制度，2001年國務院頒布了《貨物進出口管理條例》，專門規(guī)定了國營貿易和指定經營的具體制度，實行國營貿易管理的進出口貨物目錄由國務院外經貿主管部門會同國務院有關經濟管理部門制定、調整并公布。此后，新的《貨物進口許可證管理辦法》、《貨物出口許可證管理規(guī)定》陸續(xù)出臺，國營貿易產品的進口配額制度也逐步確立，包括國家發(fā)展計劃委員會于2002年1月公布的《農產品進口關稅配額管理暫行規(guī)定》及其后的《2003年重要農產品進口關稅配額分配實施細則》。最后2004年4月通過的新外貿法增加了國營貿易的內容，我國農產品國營貿易的法律框架基本建立。

在WTO下，我國農產品國營貿易將面臨以下一些問題：

(一)政府主導型STE與農民自發(fā)型聯(lián)合貿易體

前文論及，WTO框架下的國營貿易企業(yè)與我們通常所說的“國營企業(yè)”或“國有企業(yè)”是兩個不同范疇的概念，概言之，界定國營貿易企業(yè)，只有一個標準，即該企業(yè)是否被授予特定產品的進出口專營權，不以企業(yè)形態(tài)為標準，更不以所有制為標準。

依據中國入世議定書附件2A所列，對糧食、棉花、植物油、食糖和煙草等關系國計民生的大宗商品的進口實行國營貿易經營，企業(yè)有中國糧油進出口總公司、華潤公司、南光進出口公司，對茶、大米、玉米、大豆、絲、棉花等商品的出口實行國營貿易管理，出口方面的國營貿易企業(yè)有吉林糧油集團進出口公司、中國絲綢、紡織品等進出口公司等壟斷經營，這些企業(yè)都由國家控制所有，是政府主導型STE。

雖然上述產品已經明確規(guī)定由國營貿易企業(yè)專營，但從國際貿易自由化的趨勢看，對國營貿易的約束越來越嚴格，其范圍也將逐步縮小。這已在我國入世承諾中和國內立法中有所體現，即一方面實行國營貿易管理的貨物，國家允許非國營貿易企業(yè)從事部分數量的進出口，例如我國加入議定書2Al有成品油和原油的非國營貿易允許經營的數量及年增長率的原則性約定；另一方面，我國將視情況調整由國營貿易專營的進出口貨物目錄和企業(yè)名錄，甚至會取消個別產品的專營。比如絲及絲織品的出口國營貿易管理和植物油的進口國營貿易管理分別在2005年1月日和2006年1月1日之前取消。這說明，我國由國營貿易專營的農產品也在一定范圍內允許非國營貿易企業(yè)經營。

那么在我國是否會出現類似美國那樣的農業(yè)聯(lián)合團體，由于經營國營貿易專營的農產品，而被其他WTO成員方認為屬于STE，應受GATT17條管制?這些農業(yè)聯(lián)合團體與STE之間存在什么聯(lián)系呢?某些國家的農民聯(lián)合團體的產生發(fā)展和演變有一些經驗教訓值得我國研究和借鑒。例如澳大利亞、新西蘭的出口銷售局就是在戰(zhàn)爭時期由于單個農民力量薄弱自發(fā)組成聯(lián)合體以避免中介力量的控制，最后要求政府介入使所有農民“強制合作”。但是這種以出口銷售局為特征的出口STE往往將狹隘的部門利益置于公共和國家利益之上，總體上被認為是缺乏效率的。

而美國式的農業(yè)聯(lián)合體，僅享有反壟斷法的例外，還未完全得到政府的專門經營特許權，在實踐上并沒有接受GATT第17條管制(盡管有些國家和學者已經提出質疑)，與澳大利亞的出口銷售局、我國的中糧(集團)等具有壟斷性質的STE有本質的區(qū)別。從目前多哈談判的進展情況來看，美國希冀嚴格管制具有壟斷性質的STE，而對非壟斷性的出口貿易企業(yè)——農業(yè)聯(lián)合體等卻閉口不提，談判策略不可謂不巧妙。

我國現在也出現了一些有農民自發(fā)形成的專業(yè)化組織，并為農民提供技術支持或倉儲、運輸及銷售等服務，這種有農民自發(fā)形成的經濟實體，對我國農業(yè)未來發(fā)展有深遠意義。在WTO關于STE規(guī)則更加嚴格的趨勢下，筆者認為對這些農民自發(fā)聯(lián)合體，政府不能武斷加以限制和干涉，應該給與其一定生長空間，使其能夠配合我國的STE與國外的壟斷集團抗衡，從國內發(fā)展和保護農民利益的角度出發(fā)，也只有農民的專業(yè)化和組織化程度提高了，政府才能真正聽到農民的呼聲，農民的利益才能得到更有效的維護。

(二)農業(yè)國營貿易企業(yè)的運作方式

1、我國仍應維持一定的國營貿易的壟斷權。

我國農業(yè)國營貿易企業(yè)壟斷專營權來自法律法規(guī)的直接授權，也要遵守我國入世議定書和加工工作組報告中有關STE的具體承諾。從加入工作組報告內容來看，農業(yè)國營貿易企業(yè)的壟斷權并非一成不變，而是適時適機給與非國營貿易商以一定的進出口貨物權，如前述絲及絲織品的出口國營貿易管理和植物油的進口國營貿易管理分別在2005年1月日和2006年1月1日之前取消。公務員之家

根據2004年8月多哈工作計劃下總理事會的決議及附件A農業(yè)方面達成的框架協(xié)議，尚未形成有關STE最新的紀律。根據附件1第18段，各成員方同意在各方同意的時間內，最終取消有關出口STE的貿易扭曲作法，包括取消有政府財政和損失擔保方式提供給STE的出口補貼，該段還表明對STE使用壟斷力量的議題將進一步談判。附件1的第25段則進一步申明，在發(fā)展中國家中，以穩(wěn)定國內消費者價格及確保糧食安全為目的而享有特殊權利的STE，對維持其壟斷地位方面應加以特殊考慮。從多哈回合談判過程看，各方利益不同，立場相異，STE與其他談判議題交織，顯然現階段無法對STE的壟斷權方面達成更進一步的規(guī)則。

我國現有的農業(yè)保護水平較低，因此在農產品方面的入世承諾上，相應換取了在國營貿易管理上較為有利的條款。我國國營貿易企業(yè)經營的農產品是糧食、棉花、油、茶、原油等涉及國計民生、國家糧食安全的重要物質，對這些物質實行國家壟斷經營意義重大，即使對絲、絲織品等取消壟斷專營權，對某些物質給與一定范圍的開放，但必須確保國家在戰(zhàn)略物質上仍具有主導、壟斷地位。

2、我國履行透明度義務的問題。

我國對農產品STE經營采取進出口許可證制度和配額制度進行調控管理，就許可證的應用領域而言，幾乎涉及所有農產品的進口，其中包括種子的進出口。H.Colby等認為，許可證是中國政府控制糧食和石油政策體系的有機組成部分，進口許可證由外經貿部管理，主要進口糧食和棉麻的中糧公司和中國棉麻進出口公司等國營企業(yè)可以自動從外經貿部獲得進口許可證，但是對其他大多數從事農產品貿易的企業(yè)來講，辦理這一手續(xù)面臨許多障礙和隱含成本。而據J.Schmidhuber觀察，中國政府從1996年4月1日起對小麥、玉米、大米采用關稅配額制度，但從沒有公布關稅配額的管理辦法，也沒有公布配額數量。谷物的進口配額由國務院決定，然后由中糧公司具體執(zhí)行。H.Colby等更深入地指出，中國的配額制度與其他發(fā)展中國家不同，一是中國對進口配額從未公布控制有關貿易的制度、法規(guī)和政策，二是無論對國際市場還是對國內的最終用戶來說，配額數量的確定和分配辦法都不透明。

中國入世工作組報告第208段中承諾保證國營貿易企業(yè)自主經營，進口采購作法和程序應完全透明。212段中，中國承諾將每季度公布非國營貿易商提出的進口要求及所發(fā)放的許可證，并應請求提供與此類貿易商有關的工作信息。其他入世承諾也規(guī)定了我國更為詳盡的透明度義務，“中國實際承擔了較WTO規(guī)則更為具體和詳盡的透明度義務，這種加重的負擔主要來自于WTO成員對中國計劃經濟體制下貿易政策的暗箱操作的擔憂”。

WTO的透明度履行并不成功，成員國即使沒有履行透明度義務WTO也并沒有相應的處罰措施，但因為農產品問題與其他成員國發(fā)生爭端起訴至WTO爭端解決機構，透明度義務履行問題將成為衡量是非曲直的一個重要評估因素。我國在履行透明度義務時應盡量公開承諾公布的信息和辦法，筆者認為在全球化時代不能依據傳統(tǒng)暗箱操作來保護我國的國家利益(也許保護的不是國家利益而只是某個部門、行業(yè)甚至某些利益集團的利益)，更主要的出路在于研究相關WTO規(guī)則，前文有關WTO對國營貿易企業(yè)規(guī)則的分析表明，WTO規(guī)則為我國農業(yè)STE留下了不少運作空間，整理、發(fā)掘這些有利規(guī)則是我們從事國際經濟法和國際貿易研究的學人責無旁貸的義務。