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摘要：本文介紹了我國城建檔案法制建設的歷程、當前面臨的問題和城建檔案法制建設的前景，并通過國家層面的法制建設對城建檔案立法工作給出了建議，力圖能夠在機構(gòu)改革過程中通過城建檔案立法促進城建檔案管理工作的發(fā)展。

關(guān)鍵詞：城建檔案；法制；立法

黨的報告指出，堅持全面依法治國是中國特色社會主義的本質(zhì)要求和重要保障。堅持依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設。因此，研究并做好城建檔案法制建設，理順權(quán)利與責任是前提和保障。

一、城建檔案法制建設歷程

（一）國家層面1957年，國務院《關(guān)于改進檔案資料工作的方案》。1960年，國家檔案局通過《關(guān)于加強管理城市基本建設檔案的意見》和《關(guān)于如何加強城市基本建設檔案的報告》并由國務院批轉(zhuǎn)。1980年經(jīng)國務院批準，原國家經(jīng)委、原國家建委、原國家科委、國家檔案局共同《科學技術(shù)檔案工作條例》。1997年原建設部頒布《城市建設檔案管理規(guī)定》，并于2001年對該規(guī)定進行修訂。2000年國務院頒布的《建設工程質(zhì)量管理條例》也有部分條文涉及城建檔案管理。

（二）地方層面上世紀80年代至1999年。隨著《科學技術(shù)檔案工作條例》的實施，在全國范圍內(nèi)使得城建檔案工作得以迅速發(fā)展，各地紛紛建立健全城建檔案管理體制、成立城建檔案管理機構(gòu)。在城建檔案管理工作推進進程中，形成實行以向工程建設單位收取城建檔案保證金制度等手段，確保了工程檔案的歸檔。而今看來，這無疑是有利于檔案資源開發(fā)利用的重要舉措。在1999年國家取消了檔案保證金制度之后，各地逐步通過建立建設工程檔案預登記制度和建設工程竣工備案查驗、建設工程檔案認可文件制度，作為檔案移交歸檔的有效手段。2004年《中華人民共和國行政許可法》正式開始施行，該法促進推進政府職能轉(zhuǎn)變，控制行政許可設定權(quán)及行政許可事項范圍，保障和監(jiān)督行政機關(guān)有效實施行政管理的法律。城建檔案立法工作在此基礎上，順應時代法治精神的要求，結(jié)合時代實際需要，在總結(jié)之前立法成果的基礎上，集思廣益，使得城建檔案立法進一步轉(zhuǎn)型升級，在法律法規(guī)許可的框架范圍內(nèi)，設立行政許可事項，服務社會，城建檔案的接收、保管和利用工作更為順暢。

二、目前城建檔案立法面臨的問題

（一）缺少上位法依據(jù)目前，在國家層面缺少有關(guān)城建檔案管理的一般性法律法規(guī)規(guī)定?！吨腥A人民共和國檔案法》是一部國家層面的檔案管理的法律，但其中沒有明確涉及城建檔案管理的相關(guān)內(nèi)容，故而難以對全國性的城建檔案管理進行宏觀調(diào)控及有效具體指導。《科學技術(shù)檔案工作條例》和《建設工程質(zhì)量管理條例》也僅有指導性不強的散見條文。《城市建設檔案管理規(guī)定》雖對城建檔案管理工作做了系統(tǒng)規(guī)定，但屬于部門規(guī)章，未能設立行政許可。然而，改革意味著要改變舊的思想觀念和管理模式，以應對新的挑戰(zhàn)和機遇。在改革中容易出現(xiàn)改革突破現(xiàn)行法律法規(guī)規(guī)章，從而導致改革于法無據(jù)。在地方機構(gòu)改革過程中，機構(gòu)的合并撤改在所難免，職責職能確定、隸屬關(guān)系轉(zhuǎn)變和機構(gòu)合并改革需與修法并進。各地的城建檔案立法過程，規(guī)劃或建設行政主管部門與檔案行政管理部門會或多或少的就管理主體的資格等問題產(chǎn)生分歧，立法過程屢遇瓶頸，從而影響了城建檔案法制建設效果。

（二）建設工程檔案歸檔時限問題《城市建設檔案管理規(guī)定》規(guī)定“建設單位應當在工程竣工驗收后三個月內(nèi)，向城建檔案館報送一套符合規(guī)定的建設工程檔案。凡建設工程檔案不齊全的，應當限期補充”。從實際工作來看，很多工程項目在工程竣工驗收后，會盡快辦理竣工備案手續(xù)，而后工程完結(jié)，工程項目的監(jiān)理及施工單位的相關(guān)工程技術(shù)人員會離開工程項目現(xiàn)場。這樣的情況，對于竣工備案后的工程檔案整理造成一定的困難，有可能出現(xiàn)為完成工程檔案的編制而編造與事實不符的檔案數(shù)據(jù)情況。城建檔案貴在客觀真實，如若存?zhèn)?，則其存在的價值就喪失殆盡，也是對歷史、對未來、對國家、對人民的不負責，也是對城建檔案事業(yè)初衷的嚴重褻瀆。此外，也有可能會出現(xiàn)由于工程糾紛影響工程檔案順利歸檔的情況。

（三）業(yè)務管理和業(yè)務技術(shù)檔案接收對于《城市建設檔案管理規(guī)定》提及的“建設系統(tǒng)各專業(yè)管理部門(包括城市規(guī)劃、勘測、設計、施工、監(jiān)理、園林、風景名勝、環(huán)衛(wèi)、市政、公用、房地產(chǎn)管理、人防等部門)形成的業(yè)務管理和業(yè)務技術(shù)檔案……”的歸檔內(nèi)容不夠明確，資料的收集、歸檔的實際效果也不甚理想。

（四）立法欠科學、準確立法的目的是用以規(guī)范管理工作，于是立法科學性和準確性就顯得尤其重要，否則，將導致立法不能對管理工作實行有效的規(guī)范與指導。以檔案的查閱利用為例，《中華人民共和國檔案法》規(guī)定“國家檔案館保管的檔案，一般應當自形成之日起滿30年向社會開放”，“中華人民共和國公民和組織持有合法證明，可以利用已經(jīng)開放的檔案”，但具體開放和利用的辦法不甚明確，開放工作和利用工作具體實施就難以有效開展?！冻鞘薪ㄔO檔案管理規(guī)定》規(guī)定“城建檔案館應當積極開發(fā)檔案信息資源，并按照國家的有關(guān)規(guī)定，向社會提供服務”，同樣由于缺少具體的指導性條文，從而難以有效用以指導工作開展。

三、城建檔案法制建設前景

（一）理順改革與立法的關(guān)系改革要于法有據(jù)，需要對現(xiàn)行法律法規(guī)規(guī)章修改的應盡快修改，尤其是實現(xiàn)國家層面上位法的突破，先立后破，嚴格按法律程序有序進行。要樹立法律意識，強調(diào)依法辦事，實現(xiàn)城建檔案立法工作的創(chuàng)新突破，實現(xiàn)城建檔案立法與改革決策的優(yōu)質(zhì)銜接。

（二）堅持問題導向城建檔案立法應當堅持問題導向，針對城建檔案管理工作中存在的問題，才能有效加以解決。必要時，可以擴大民眾的參與程度，通過專家論證、公開征詢、立法聽證、論證和公開征求等方式，讓各方意見得到充分的吸收、采納和借鑒。要盡量避免過去以加強行業(yè)內(nèi)部的協(xié)調(diào)配合，來代替城建檔案立法在管理工作中規(guī)范作用的傳統(tǒng)方式。

（三）抓住立法法修定后的有力條件2015年《中華人民共和國立法法》經(jīng)修定后規(guī)定，“設區(qū)的市（之前表述為“較大的市”）的人民代表大會及其常務委員會根據(jù)本市的具體情況和實際需要，在不同憲法、法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)的地方性法規(guī)相抵觸的前提下，可以對城鄉(xiāng)建設與管理、環(huán)境保護、歷史文化保護等方面的事項制定地方性法規(guī)……”，修改后的立法法擴大了中小城市立法的權(quán)限，有利于中小城市開展城建檔案立法，形成城建檔案立法多點開花。

（四）加大立法的科學性及準確性著重強調(diào)立法科學性，改變過去“立法宜粗不宜細”的做法，提高城建檔案立法的精密化程度。一是理順管理體制，提高行政效率。二是明確業(yè)務管理和業(yè)務技術(shù)檔案收集、歸檔資料的范圍、途徑及手段，有針對性地開展工作，理順部門與部門之間相互關(guān)系。三是在檔案的鑒定、查閱利用和法律責任等方面內(nèi)容上要做到具體、明確，具有可操作性，而且邏輯上要嚴密，避免出現(xiàn)政策性用語。四是根據(jù)《中共中央關(guān)于深化黨和國家機構(gòu)改革的決定》，將全面推進承擔行政職能的事業(yè)單位改革，理順政事關(guān)系，實現(xiàn)政事分開，不再設立承擔行政職能的事業(yè)單位。在立法過程中，凡是涉及到行使行政職能的主體將不能是城建檔案機構(gòu)。

（五）做好配套行政規(guī)范性文件的制定2007年《中華人民共和國各級人民代表大會常務委員會監(jiān)督法》正式開始施行。該法專門規(guī)定了行政規(guī)范性文件（對于涉及公民、法人或者其他組織權(quán)利義務，具有普遍約束力，可以反復適用的公文）備案審查制度，也是對國家政府機關(guān)的行政行為實行監(jiān)督。為推進審查制度的落實，各地也逐步制定形成了相應的行政規(guī)范性文件管理辦法制度。起草規(guī)范性文件要對制定的必要性、需要解決的問題、擬確立的主要措施等進行調(diào)研，實現(xiàn)對城建檔案立法的必要補充。

做好城建檔案法制建設既是做好對城建檔案的事業(yè)健康穩(wěn)步發(fā)展保障，也是對黨的深化機構(gòu)改革的具體貫徹落實，城建檔案管理要實現(xiàn)于法有據(jù)、有法可依，保障依法治檔落到實處，城建檔案管理才能納入國家法制管理軌道，保持城建檔案管理工作的合理性、合法性與連續(xù)性，使得城建檔案管理可以更好地服務于社會。

作者:魏營 單位:重慶市城市建設檔案館