導(dǎo)語：社會組織法制建設(shè)的問題與策略一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

現(xiàn)階段，我國處于社會轉(zhuǎn)型時期，僅僅依賴國家管制難以滿足社會與經(jīng)濟發(fā)展的需要，所以要從國家本體逐步轉(zhuǎn)化成社會本體，將社會組織立法的側(cè)重點從控制、管理向支持、鼓勵、扶持社會組織進行社會管理的方向轉(zhuǎn)變。重點支持社會團體的穩(wěn)定發(fā)展，讓社會團體承擔更多的服務(wù)職能與社會職能是特別重要的。要促進社會組織的全面、健康發(fā)展，就要借助法制對社會組織與公民、國家的關(guān)系進行規(guī)范，對社會組織權(quán)力和國家權(quán)力進行明確劃分，為有效發(fā)展社會組織建立良好制度環(huán)境，構(gòu)建起雙方互相推動與合作，且相互分享的制度，促進社會與國家的穩(wěn)定、和諧發(fā)展。

一、引言

現(xiàn)階段我國正處于社會發(fā)展與轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵時期，進入了矛盾突出、社會分化、利益多元的敏感時期。隨著社會的持續(xù)發(fā)展，公共資源配置的不均衡性逐步加劇，區(qū)域、階層、城鄉(xiāng)間的差距不斷擴大，人民內(nèi)部矛盾更加復(fù)雜，而傳統(tǒng)市場調(diào)節(jié)機制與政府管理機制難以有效協(xié)調(diào)各方利益。所以，十八界三中全會明確指出，要逐步完善社會治理模式、調(diào)動起社會組織的活力，建立起預(yù)防與淡化社會矛盾的機制與體制。鼓勵扶持與依法治理社會組織，是改革社會管理的重要抉擇。社會組織逐步提高在社會管理中的功能，但也存在很多問題，解讀、研究、探討這些問題，提出解決問題的思路與對策，促進社會組織法律的制定與完善，提高社會監(jiān)管力度，對于發(fā)揮社會組織的作用，改革與增強社會管理，具有特別重要的意義與價值。

二、新形勢下社會組織與社會治理的關(guān)系

目前，我國社會進入了一個空前的大轉(zhuǎn)型時期，社會治理也迎來了大變革時代。社會轉(zhuǎn)型的速度、廣度、深度、難度等均前所未有。從宏觀上看，在社會轉(zhuǎn)型期，我國社會治理領(lǐng)域存在的問題和挑戰(zhàn)突出表現(xiàn)在:一是，社會分化程度增加、利益沖突對抗加劇、社會矛盾凸顯。二是，社會潛在風險一觸即發(fā)、群體性事件問題集中、治安形勢日趨嚴峻。三是，社會競爭加劇、刑事案件多發(fā)。復(fù)雜的現(xiàn)實要求我們必須深入研究社會治理規(guī)律，更新社會治理觀念，整合社會治理資源，創(chuàng)新社會治理的體制機制，形成社會治理的新格局才能實現(xiàn)社會轉(zhuǎn)型的“軟著陸”。而所有的這些都與社會組織密不可分，社會組織作用的有效發(fā)揮則成為轉(zhuǎn)型期下社會治理實現(xiàn)的關(guān)鍵。因此，我們必須正確認識社會組織與社會治理的相互關(guān)系，深刻把握內(nèi)在聯(lián)系。

（一）社會組織是中國社會治理的重要主體

由于社會歷史背景和特殊國情，我國不可能像某些西方發(fā)達國家那樣將社會治理與政府完全剝離。在當代社會生活的現(xiàn)實中，政府仍是最主要和最重要的社會治理的主體，但并不唯一。對社會治理的認識應(yīng)由傳統(tǒng)的政府一元行政管理的狹義社會治理逐步轉(zhuǎn)為社會多元公共治理的廣義社會治理。黨的十八大報告明確確立了“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障”的社會治理體制建設(shè)目標，在社會治理主體上明確了政府負責和社會協(xié)同這兩層含義。其中“政府負責”，強調(diào)政府必須充分履行應(yīng)有的社會治理職能?！吧鐣f(xié)同”，突出了“社會”在社會治理中應(yīng)發(fā)揮的積極作用。需注意的是“社會協(xié)同”中的“社會”，是廣義的“社會”，不僅指“社會組織”，它還包括各類企事業(yè)單位、社會組織、人民團體和城鄉(xiāng)基層自治組織，等等?！皡f(xié)同”并不是社會治理中“社會”與政府的地位不平等，“社會”不是可有可無或無關(guān)緊要，而是相互協(xié)作，共同治理。

（二）社會組織在社會治理中是不可替代的重要主體

社會組織的特性決定了社會組織是社會治理的重要主體，是政府的重要協(xié)助者。與政府或企業(yè)不同，社會組織的自愿性、民間性、組織性、公益性、非營利性和自治性等特性，使社會組織在社會治理方面比政府更具優(yōu)勢，發(fā)揮的作用更加直接，獲得的效應(yīng)也更好。社會組織在產(chǎn)生淵源上的民間性，使其活動范圍可以延伸到政府管理難以顧及的領(lǐng)域、層面和環(huán)節(jié)，及時填補政府社會治理的空缺。社會組織成員參與的自愿性和志愿性、社會組織形成目的的公益性，使得社會組織比起政府來說具有更強的號召力，從而更有效地動員、整合社會力量和社會資源。社會組織所具有的自治性又使其在具體活動領(lǐng)域、具體活動對象、活動的方式、方法等方面更具有靈活性，更易于重塑社會價值、加強社會溝通，獲得社會認同，激發(fā)社會活力，促進社會自治。

三、新形勢下社會組織法制建設(shè)存在的問題

就我國規(guī)范社會組織的法律法規(guī)而言，國務(wù)院先后頒布了《社會團體登記管理條例》、《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》和《基金管理條例》等行政法規(guī)，民政部也相繼出臺了《取締非法民間組織暫行辦法》、《民辦非企業(yè)單位登記暫行辦法》等部門規(guī)章，這在很大程度上有效規(guī)范了社會組織的發(fā)展。然而，我國社會組織發(fā)展的法制環(huán)境現(xiàn)狀而言，依舊存在很多的矛盾和沖突。

（一）缺乏高層次立法，法規(guī)內(nèi)容不全面

目前，我國法律體系中與社會組織相關(guān)的法律法規(guī)不足，大部分屬于行政法規(guī)，還沒有制定出以社會組織為目標的法律。同時規(guī)范社會組織的文件也只有部門規(guī)章和行政法規(guī)，大部分是地方性法規(guī)，其內(nèi)容較少，法律體系的嚴謹性、科學性、整體性都較差。很多與社會組織相關(guān)的法律制度內(nèi)容都是操作程序簡單且抽象的，如社會組織注冊、登記等，沒有具體規(guī)范社會組織內(nèi)部的運轉(zhuǎn)方式、管理制度等。另外，現(xiàn)行法律沒有明確界定民辦非企業(yè)單位、基金會的法人地位，造成社會組織成立與發(fā)展的法律依據(jù)和法律地位不足，并在國際合作與交流中受到影響和限制。同時，按照民事法律的相關(guān)規(guī)定，社會組織的單位法人與法人地位的關(guān)系不對等，導(dǎo)致社會管理過程中社會組織一直處于較為弱勢的境地。

（二）缺乏明確的社會組織法制原則

社會組織在發(fā)展過程發(fā)揮出自身的重要作用，政府部門規(guī)范、指導(dǎo)社會組織的行為，如制定法則對組織設(shè)立、責任要求、治理行為等方面進行監(jiān)督以及制定減免稅收的規(guī)定，對社會組織發(fā)揮功能與發(fā)展自身有重要影響。在此基礎(chǔ)上，選擇哪種理念和立場作為制定社會組織法律的原則是特別重要的。一方面，公民社會體系中社會組織是較為活躍的角色，發(fā)展社會組織可以促進社會發(fā)展，能夠轉(zhuǎn)變社會與國家權(quán)力，彰顯出還政于社會、于民的理念。社會組織也希望有更大的發(fā)展空間，在社會管理中體現(xiàn)更多作用。另一方面，社會組織發(fā)展中暴露出很多問題，如管理人員貪污腐敗、部分社會組織隨意使用民間捐款、志愿失靈現(xiàn)象等。政府借助控制資格審批數(shù)量、程序限制等方面來監(jiān)管社會組織，此管控型立法思想影響社會組織的設(shè)置。

（三）目前運行的法律未將合法身份賦予社會組織

現(xiàn)階段，我國對社會組織的建立條件與法律要件等方面提出較高要求，讓大部分社會組織無法達到其要求與規(guī)定。如《社團登記條例》、《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》是明確規(guī)定，從事相同業(yè)務(wù)的民間組織，在同一地區(qū)只能有一個?！睹裾筷P(guān)于清理整頓社會團體的請示》中闡述，對于重復(fù)設(shè)置、沒有達到社會要求的組織，要進行合并或撤銷。這些政策與規(guī)范性文件的制定與實施，其積極的一面，是約束各個社會組織間的惡性競爭；其消極一面是影響社會組織的發(fā)展與建立。因為成立社會組織有很多條件與限制，政府管理部門沒有正式認可社會組織。部分社會組織必須得到政府部門的擔保，或者規(guī)定其組織規(guī)模、會員數(shù)量、財產(chǎn)數(shù)額等方面，這些限制影響甚至阻礙社會組織的順利發(fā)展。

（四）社會組織持續(xù)發(fā)展面臨合法性危機

社會組織缺少合法性表現(xiàn)在內(nèi)部與外部合法性危機上。外部合法性是社會組織獲得社會、組織外部門的支持、認可、服從。法律制度的缺失引起外部合法性危機，社會組織為社會提供服務(wù)，獲得公民的肯定，具有一定的“社會合法性”，而此“社會合法性”因為法律制度不完善，難以獲得立法層面的合法性。法律制度的不完善主要體現(xiàn)在政府的不取締、不承認、不接觸的方針以及等級管理制度的雙重管理制定、高準入門檻下的“找婆家”，讓很多社會組織缺少法律法規(guī)的保護與約束?，F(xiàn)在社會組織管理出現(xiàn)很多問題，主要表現(xiàn)在社會組織合法性較弱、數(shù)量較多等方面。內(nèi)部合法性是社會組織成員對組織的認同度及歸屬感。如果得不到組織成員的認同，社會組織則難以獲得發(fā)展。

四、新形勢下完善社會組織法制建設(shè)的策略

（一）重視社會組織方面的立法

第一、制定正確的立法方式。現(xiàn)階段，社會組織立法通常選擇三種立法模式。1.統(tǒng)一立法：按照我國實際情況并學習其他國家的先進經(jīng)驗，制定統(tǒng)一、完善的《社會組織法》，對社會組織的行為與法律地位進行規(guī)范與界定，支持社會組織體現(xiàn)出其社會管理作用與自治功能。2.分散立法：是按照社會組織的基本特征，分析具體問題，設(shè)計出滿足社會組織要求的法律規(guī)范。3.混合立法：此立法模式體現(xiàn)在行政法律的立法上。例如《行政許可法》，僅制定其總結(jié)構(gòu)與大框架，而具體行政行為則根據(jù)特殊法運行，而特殊法原則不能脫離《行政許可法》的相關(guān)要求。我國正處于社會發(fā)展、轉(zhuǎn)型的新時期，社會關(guān)系更加復(fù)雜，社會組織會對不同領(lǐng)域進行管理，選擇混合立法方式，既滿足法律關(guān)系的靈活性和多變性，保證法律的統(tǒng)一性與完整性，也能結(jié)合本地實際情況對立法權(quán)進行修改和補充。第二、制定立法的基本原則與指導(dǎo)思想。社會組織立法原則包括法治原則與自治原則。自治原則的概念是社會組織在法律領(lǐng)域中的自我管理與自治，其權(quán)利與地位是獨立的，任何個人或其他組織不得干預(yù)其組織運行。自治是目的也是方式。社會組織實現(xiàn)自治，不但能確保社會組織的持續(xù)、穩(wěn)定發(fā)展，也能夠增強行政部門的工作質(zhì)量與效率。法治原則是從社會組織的建立、運行到結(jié)束的全部過程中外部及內(nèi)部行為都要符合法律規(guī)范。社會組織應(yīng)該在法律規(guī)范的框架內(nèi)享有其利益，并制定出規(guī)章制度及其詳細內(nèi)容。另外，社會組織不可以行使憲法之外的權(quán)利，如違反則要承擔必要的責任。社會組織要轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)理念，建立起以人為本的思想，全面體現(xiàn)其為公民與社會服務(wù)的基本職能。社會組織發(fā)展的基礎(chǔ)是公民社會與市場經(jīng)濟的持續(xù)發(fā)展，其本質(zhì)要求是向社會各界提供相關(guān)服務(wù)，并確保公民結(jié)社權(quán)。第三、建立現(xiàn)代化、科學化社會組織體制。以我國實際國情為出發(fā)點，增強社會組織資源、盤活其資源存量，借助體制外發(fā)展與體制內(nèi)改革的雙規(guī)驅(qū)動來建立現(xiàn)代組織形式與體制。制定法律時也要分別在體制外與體制內(nèi)開展，一方面逐步增加民間社會組織數(shù)量，另一方面確保人民團體、事業(yè)單位、社區(qū)組織的改革與創(chuàng)新，進而有效盤活現(xiàn)有資產(chǎn)存量。

（二）政府按照法律規(guī)定進行監(jiān)督與管理

第一、政府有責任保護和尊重社會組織。因社會職能與政府職能的分工而產(chǎn)生自治權(quán)，行駛自治權(quán)的目的是維護公共領(lǐng)域的正常秩序，而不是追求經(jīng)濟利益。就此意義來說，政府權(quán)力與自治權(quán)力是同質(zhì)、同源的，政府應(yīng)該保護和鼓勵社會自治，在給與社會組織尊重的基礎(chǔ)上，為其營造有序、良好、和諧的法制環(huán)境。第二、監(jiān)督社會組織的行為沒有脫離法律范圍。不同社會組織面對公益時會有不同的理解，各個社會組織間、同一社會組織不同時間面對不同政府部門都會出現(xiàn)矛盾，社會組織也許與其發(fā)展方向相悖。所以，政府要監(jiān)督管理社會組織成立與發(fā)展，并監(jiān)管其運行與活動都在法律允許的范圍內(nèi)開展。為避免社會組織的消極作用，政府立法要在防止社會組織失控和保持社會組織獨立性之間尋找恰當?shù)钠胶恻c，如建立新的準入制度、進行分類管理以及成立統(tǒng)一的日常監(jiān)管機構(gòu)等。第三、對社會組織自治進行監(jiān)督。不同社會組織間存在很多聯(lián)系，它們不是同緣或隸屬關(guān)系，而是平等合作關(guān)系。所以政府根據(jù)法律要求對社會組織進行監(jiān)督，讓其實現(xiàn)依法自治。通常來說，政府要從三個方面履行監(jiān)督職能。首先，監(jiān)督社會組織修訂內(nèi)部規(guī)章制度，社會組織的規(guī)章制度要隨組織發(fā)展和社會進步而更新和修正；其次，對不法牟利行為進行監(jiān)督，嚴格管理社會組織的資產(chǎn)，避免政府部門、領(lǐng)導(dǎo)個人以非法手段向社會組織牟取不正當利益。最后，對社會組織的非法交易進行監(jiān)督，社會組織成員不可以開展有損組織利益的非法交易，不能非法牟取私利。

（三）健全執(zhí)行制度和司法體制

第一、維護社會組織的正當權(quán)益。社會組織出現(xiàn)的實質(zhì)是政府將一些管理權(quán)交予社會，由社會履行管理職能，進而獲得治理社會的積極結(jié)果，體現(xiàn)出社會的發(fā)展與進步。一方面政府要建立法律救濟渠道，特別是司法保護渠道，維護社會組織的正當權(quán)益。另一方面，社會組織自治也要在法律的管轄下進行自治?，F(xiàn)階段，我國大部分政府存在過度介入社會組織的情況，甚至直接干預(yù)社會組織的運行，而法律制度卻無法為社會組織提供有效的救濟方式，影響社會組織的發(fā)展。所以，應(yīng)該限制或禁止國家領(lǐng)導(dǎo)人或者政府機構(gòu)對社會組織的正?；顒舆M行干擾。第二、重視司法部門救濟力度，確保社會組織穩(wěn)定發(fā)展。我國社會組織運行過程中遭遇到很多法律領(lǐng)域的問題，需要司法部門為其正當權(quán)益提供保護。但新時期我國運行的司法制度出現(xiàn)一些問題，導(dǎo)致部分個人或政治團體利用法律漏洞保護部分社會組織的不正當利益，甚至侵犯其他機構(gòu)與組織的利益與權(quán)利，造成社會組織的惡性競爭。因此，提高司法部門救濟勢在必行。第三、對一些政府部門的行為進行規(guī)范，建立健全的評估體系，全面開展考核與評議。根據(jù)現(xiàn)在部分政府部門出現(xiàn)違規(guī)罰款、亂收費、亂執(zhí)法等情況，要對政府行為進行規(guī)范，政府工作內(nèi)容包括對職能部門的考核與評價。政府要根據(jù)法律法規(guī)整頓評議不合格的部門，并依法追究其法律或行政責任。

（四）重視政策、法律的傾斜與支持力度

第一、健全政府支持性政策。在稅收方面，建立促進社會組織發(fā)展的稅收優(yōu)惠制度，在制度允許范圍內(nèi)提高“普惠式”力度，分析并健全與社會組織有直接關(guān)系的社會保障與人力資源政策，借助政策的支持推動社會組織的建立與發(fā)展。政策支持要從動態(tài)化逐步轉(zhuǎn)變成常態(tài)化，政府對于發(fā)展社會組織提供的支持應(yīng)該是一以貫之的。第二、重視法律法規(guī)的傾斜與保護力度。在社會組織參與商業(yè)活動、結(jié)社活動以及政府購買社會服務(wù)過程中，都離不開法律保護。政府要借助政策與法律來支持、維護社會組織的運行與發(fā)展，增加其活動范圍，確保憲法規(guī)定與國際公約的結(jié)社權(quán)利，促進社會寬容性、多元化發(fā)展。進一步改革與創(chuàng)新社會管理，填補公共部門的功能缺失。第三、提高法律法規(guī)的可行性。一些地方政府針對社會團體制定規(guī)范性政策與文件，但卻表現(xiàn)為“大而空”，缺乏操作性，難以維護社會組織的合法權(quán)益。所以，應(yīng)該根據(jù)實際情況制定與實施規(guī)范性文件，進而增強法律的執(zhí)行力與實效性。

五、結(jié)語

隨著我國社會變革的加劇和轉(zhuǎn)型的深入，社會管理與創(chuàng)新日益重要，社會組織已成為社會發(fā)展和管理中不可或缺的中間組織力量。雖然有關(guān)社會組織的法制建設(shè)取得了一定的成效，但仍然存在法規(guī)內(nèi)容不完善、立法層次較低、立法原則不確定、社會組織發(fā)展遭遇合法性危機、現(xiàn)有法律法規(guī)限制社會組織取得合法身份等一系列問題。只有加快相關(guān)立法建設(shè)，加強政府依法管理和監(jiān)督，完善相關(guān)司法體制和執(zhí)行制度，加大政策支持和傾斜，才能促進我國社會組織健康快速的發(fā)展。

作者:楊靜 單位:中共河南省委黨校