導(dǎo)語(yǔ)：美麗城鎮(zhèn)建設(shè)體檢模式及糾偏機(jī)制探究一文來(lái)源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

摘要：美麗城鎮(zhèn)是浙江省小城鎮(zhèn)建設(shè)的新時(shí)代主題，也是推動(dòng)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的全領(lǐng)域行動(dòng)。地方實(shí)踐需要破除以往達(dá)標(biāo)創(chuàng)建的思維定勢(shì)、工作慣性和路徑依賴(lài)，編制實(shí)施方案可以對(duì)照省級(jí)層面三類(lèi)三級(jí)綜合評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，但需落實(shí)社會(huì)主體參與的體檢模式，尤其是共性指標(biāo)要堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向，個(gè)性指標(biāo)應(yīng)強(qiáng)調(diào)目標(biāo)向?qū)?，滿意度指標(biāo)主要著眼結(jié)果導(dǎo)向。安排建設(shè)項(xiàng)目需要考慮空間產(chǎn)權(quán)分散、利益主體多元等現(xiàn)實(shí)約束，重點(diǎn)關(guān)注目標(biāo)設(shè)置動(dòng)態(tài)化、項(xiàng)目選擇合約化、要素配置市場(chǎng)化、績(jī)效評(píng)估社會(huì)化等規(guī)劃管理轉(zhuǎn)型要求，充分發(fā)揮市場(chǎng)和社會(huì)兩大主體對(duì)行政決策的糾偏能力。

關(guān)鍵詞：美麗城鎮(zhèn)；體檢模式；指標(biāo)體系；糾偏機(jī)制；浙江省

實(shí)施“百鎮(zhèn)樣板、千鎮(zhèn)美麗”工程（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“美麗城鎮(zhèn)建設(shè)”），是浙江省深入貫徹落實(shí)系列重要思想，協(xié)調(diào)推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略和新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的重大部署和全面行動(dòng)[1]。自2019年12月浙江省委辦公廳、省政府辦公廳聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于高水平推進(jìn)美麗城鎮(zhèn)建設(shè)的實(shí)施意見(jiàn)》（浙委辦發(fā)〔2019〕52號(hào)）以來(lái)，各市（設(shè)區(qū)）、縣（市、區(qū)）、鎮(zhèn)（鄉(xiāng)、街道）相繼按照2020、2022、2035三個(gè)時(shí)間節(jié)點(diǎn)，篩選創(chuàng)建對(duì)象，編制實(shí)施方案，分解工作任務(wù)。隨著疫情防控總體穩(wěn)定、社會(huì)經(jīng)濟(jì)持續(xù)復(fù)蘇，原計(jì)劃建設(shè)項(xiàng)目陸續(xù)啟動(dòng)，新一輪達(dá)標(biāo)行動(dòng)全面鋪開(kāi)。但跟蹤研究發(fā)現(xiàn)，有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)目標(biāo)設(shè)定和項(xiàng)目選擇“重面子，輕里子”思維定勢(shì)仍在，資金安排和績(jī)效評(píng)判“重建設(shè)，輕維護(hù)”工作慣性猶存。要避免美麗城鎮(zhèn)建設(shè)產(chǎn)生事與愿違的結(jié)果，需要充分理解生態(tài)文明建設(shè)與多元主體共治的時(shí)代背景，切實(shí)引入社會(huì)主體參與的體檢模式，全面落實(shí)要素市場(chǎng)配置的糾偏機(jī)制，有效凝聚政府、市場(chǎng)和社會(huì)三大合力。

1浙江美麗城鎮(zhèn)建設(shè)的時(shí)代背景

1.1經(jīng)濟(jì)均衡與城鎮(zhèn)特色短板。小城鎮(zhèn)曾是農(nóng)村人口溢出和剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移的蓄水池[2]，后成為經(jīng)濟(jì)改革發(fā)展的減震帶，現(xiàn)在是城鄉(xiāng)融合發(fā)展的加速器。小城鎮(zhèn)之所以受到長(zhǎng)期廣泛關(guān)注，研究成果極其豐富，與我國(guó)城鄉(xiāng)二元體制密不可分[3]。浙江因其地理位置、生態(tài)環(huán)境、自然資源、人文精神等多種特性，走出了一條有中國(guó)特色的小城鎮(zhèn)建設(shè)路徑，學(xué)界和政界稱(chēng)其為“浙江模式”或“浙江經(jīng)驗(yàn)”。在2013年中央城鎮(zhèn)化工作會(huì)議上，明確提出發(fā)展美麗城鎮(zhèn)；2015年又對(duì)小城鎮(zhèn)建設(shè)作出重要批示：“從浙江和其他一些地方的探索實(shí)踐看，抓特色小鎮(zhèn)、小城鎮(zhèn)建設(shè)大有可為，對(duì)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)、新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，都具有重要意義?！币?guī)劃能產(chǎn)生秩序，也能導(dǎo)出千鎮(zhèn)一面，小城鎮(zhèn)在競(jìng)爭(zhēng)中求發(fā)展，總體結(jié)果是經(jīng)濟(jì)空間相對(duì)均衡和城鄉(xiāng)收入差距較小，但局部空間卻是“亂七八糟的生機(jī)勃勃”與“井井有條的死氣沉沉”并存。浙江的小城鎮(zhèn)從“一鎮(zhèn)一品”到特色小鎮(zhèn)，從環(huán)境綜合整治三年行動(dòng)到美麗城鎮(zhèn)建設(shè)2035蝶變，既是堅(jiān)守紅船初心和創(chuàng)新精神的延續(xù)，也在突破管制思維和審批路徑的約束。1.2生態(tài)文明與城鄉(xiāng)融合發(fā)展。在史無(wú)前例的快速城鎮(zhèn)化過(guò)程中，小城鎮(zhèn)是完成產(chǎn)業(yè)集聚的重要載體。浙江是生態(tài)文明思想的重要萌發(fā)地，是“綠水青山就是金山銀山”理念的發(fā)源地，多次強(qiáng)調(diào)創(chuàng)新引領(lǐng)，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)向形態(tài)更高級(jí)、分工更優(yōu)化、結(jié)構(gòu)更合理的階段演進(jìn)，走出一條質(zhì)量更高、效益更好、結(jié)構(gòu)更優(yōu)、優(yōu)勢(shì)充分釋放的發(fā)展新路。在改革開(kāi)放初期，小城鎮(zhèn)是浙江民營(yíng)經(jīng)濟(jì)的孵化器，是產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)的穩(wěn)壓器，是體制機(jī)制創(chuàng)新的檢驗(yàn)池，是市場(chǎng)資源配置的大載體，小城鎮(zhèn)兼有城市集聚效率和鄉(xiāng)村開(kāi)敞環(huán)境，在競(jìng)爭(zhēng)與協(xié)作中演化出城鎮(zhèn)群，奠定了城鄉(xiāng)發(fā)展的空間形態(tài)基礎(chǔ)[4]。伴隨著經(jīng)濟(jì)后工業(yè)化，城鎮(zhèn)化也進(jìn)入“以城市群為主體形態(tài)，大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展”的生態(tài)文明新時(shí)代，費(fèi)孝通先生倡導(dǎo)的“小城鎮(zhèn)，大戰(zhàn)略”，不但沒(méi)有過(guò)時(shí)，反而更加突顯新的歷史內(nèi)涵、戰(zhàn)略意義和時(shí)代特征[5]，尤其是規(guī)劃管理改革尚未完成存量轉(zhuǎn)型，小城鎮(zhèn)建設(shè)用地再利用、建成環(huán)境再提升等公共開(kāi)發(fā)訴求遭遇空間產(chǎn)權(quán)分散、利益主體多元等個(gè)體權(quán)利約束，美麗城鎮(zhèn)目標(biāo)需要接受城鄉(xiāng)融合結(jié)果檢驗(yàn)。1.3全域美麗與多元主體共治。在以人為本的新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，小城鎮(zhèn)是實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)融合的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)。雖然小城鎮(zhèn)建設(shè)一直是城鎮(zhèn)化政策的重要導(dǎo)向，但通常是出于保護(hù)耕地資源和生態(tài)環(huán)境、節(jié)約集約利用建設(shè)用地、引導(dǎo)農(nóng)村人口有序流動(dòng)、提高公共配套設(shè)施利用效率、調(diào)控城市規(guī)模和預(yù)防“城市病”等外在目標(biāo)[6]。結(jié)果就是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后、公共服務(wù)功能較弱、人口集聚有限、經(jīng)濟(jì)規(guī)模偏小、地方特色不清，小城鎮(zhèn)發(fā)展的實(shí)際成效很難達(dá)到政策預(yù)期，既沒(méi)能充分發(fā)揮帶動(dòng)農(nóng)村的作用，也沒(méi)有形成有效補(bǔ)充城市的功能。小城鎮(zhèn)發(fā)展不僅存在區(qū)域差異，而且普遍收縮與高度分化并存特征明顯，功能多樣的特色小城鎮(zhèn)格局正在逐步形成[7]。浙江省在縣域經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)上，還原小城鎮(zhèn)在城鄉(xiāng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)中的主體地位，助推美麗城市、美麗城鎮(zhèn)與美麗鄉(xiāng)村融合，演化生成城鄉(xiāng)生命共同體，是新時(shí)期國(guó)土空間規(guī)劃與監(jiān)督實(shí)施的關(guān)鍵結(jié)果。城鄉(xiāng)生命共同體既是命運(yùn)共同體，也是利益共同體，更是責(zé)任共同體，其中要統(tǒng)籌公共資源在城鄉(xiāng)間均衡配置是未來(lái)行動(dòng)的重點(diǎn)內(nèi)容[8]，要切實(shí)提高小城鎮(zhèn)公共設(shè)施的配置效率和服務(wù)水平，需要進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能，充分發(fā)揮市場(chǎng)配置資源的決定性作用。1.4數(shù)字政務(wù)與要素市場(chǎng)配置。在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展的新時(shí)代，小城鎮(zhèn)是優(yōu)化要素配置的網(wǎng)絡(luò)節(jié)點(diǎn)。隨著經(jīng)濟(jì)主力人口不斷收縮，老齡化不斷加劇，養(yǎng)老金財(cái)政負(fù)擔(dān)和地方債務(wù)缺口不斷累積，全面實(shí)現(xiàn)要素配置市場(chǎng)化成為核心訴求和改革焦點(diǎn)[9]。浙江省的改革實(shí)踐在行政審批制度、投融資體制、民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、要素市場(chǎng)化配置等方面取得了一定成效，但產(chǎn)權(quán)保護(hù)和要素配置仍存在一些薄弱環(huán)節(jié)[10]。2010年浙江領(lǐng)全國(guó)風(fēng)氣之先，搭建網(wǎng)上辦事大廳，將傳統(tǒng)辦證大廳的服務(wù)事項(xiàng)搬上了網(wǎng)，當(dāng)年即成為全國(guó)審批項(xiàng)目最少的省份之一；2014年率先提出“四張清單一張網(wǎng)”改革，初步厘清了政府治理的邊界；2016年首次提出啟動(dòng)“最多跑一次”改革，建成五級(jí)聯(lián)動(dòng)的浙江政務(wù)服務(wù)網(wǎng)，推動(dòng)“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)”跨越新平臺(tái)；2018年“最多跑一次”寫(xiě)入國(guó)務(wù)院政府工作報(bào)告，從浙江經(jīng)驗(yàn)走向全國(guó)。未來(lái)的小城鎮(zhèn)是城鄉(xiāng)要素交匯之所，為促進(jìn)土地資源與建設(shè)項(xiàng)目精準(zhǔn)對(duì)接，2019年率先推出“標(biāo)準(zhǔn)地”數(shù)字地圖，解決供需信息不對(duì)稱(chēng)問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)企業(yè)拿地“找市場(chǎng)不找市長(zhǎng)”，撬動(dòng)要素配置模式、供地模式、招商模式的深徹變革[11]。

2美麗城鎮(zhèn)建設(shè)的體檢模式

美麗城鎮(zhèn)建設(shè)是小城鎮(zhèn)環(huán)境綜合整治三年行動(dòng)收官之后的政策延伸，出發(fā)點(diǎn)是解決遺留問(wèn)題、引導(dǎo)特色發(fā)展。為規(guī)范美麗城鎮(zhèn)創(chuàng)建方案編制，2020年5月浙江省城鄉(xiāng)環(huán)境整治工作領(lǐng)導(dǎo)小組美麗城鎮(zhèn)建設(shè)公室印發(fā)《浙江省美麗城鎮(zhèn)建設(shè)評(píng)價(jià)辦法（試行）》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“評(píng)價(jià)辦法”），提供面向小城鎮(zhèn)高品質(zhì)發(fā)展的三類(lèi)三級(jí)加權(quán)綜合評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，其中全省達(dá)標(biāo)類(lèi)共性指標(biāo)150分，權(quán)重0.2，面向所有城鎮(zhèn)；特色創(chuàng)建類(lèi)個(gè)性指標(biāo)200分，權(quán)重0.25，針對(duì)美麗城鎮(zhèn)樣板鎮(zhèn)；公眾滿意度指標(biāo)100分，權(quán)重0.2，區(qū)分申報(bào)和驗(yàn)收兩個(gè)時(shí)點(diǎn)。一級(jí)指標(biāo)關(guān)注環(huán)境、生活、產(chǎn)業(yè)、人文、治理“五美”目標(biāo)，突出城鄉(xiāng)融合體制機(jī)制創(chuàng)新成效，二級(jí)指標(biāo)對(duì)應(yīng)領(lǐng)域提升行動(dòng)，三級(jí)指標(biāo)指向具體工作任務(wù)，創(chuàng)建申報(bào)明確引入體檢模式，建設(shè)內(nèi)容以城鎮(zhèn)建成區(qū)為重點(diǎn)，要求涵蓋行政轄區(qū)全域。2.1共性指標(biāo)堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向。從時(shí)間維度來(lái)看，美麗城鎮(zhèn)建設(shè)仍舊堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向。多數(shù)小城鎮(zhèn)啟動(dòng)美麗城鎮(zhèn)建設(shè)，編制行動(dòng)方案，面臨的首要難題是如何篩選建設(shè)項(xiàng)目[12]。小城鎮(zhèn)工作的正常模式，是按照先規(guī)劃后建設(shè)原則布局各類(lèi)項(xiàng)目，但是現(xiàn)行總體規(guī)劃（2020年）即將到期，新的國(guó)土空間規(guī)劃（2035年）尚未編制，加之突如其來(lái)的的疫情影響，相關(guān)部門(mén)和基層領(lǐng)導(dǎo)手里還沒(méi)有未來(lái)發(fā)展“一張藍(lán)圖”，倉(cāng)促確定建設(shè)項(xiàng)目，不僅影響創(chuàng)建進(jìn)程，也為后續(xù)發(fā)展留下隱患。規(guī)劃過(guò)渡期的最佳選擇，只能是對(duì)照共性指標(biāo)查找歷史遺留問(wèn)題，然后采用“針灸療法”進(jìn)行補(bǔ)救式建設(shè)。評(píng)價(jià)辦法設(shè)置了55項(xiàng)約束性共性指標(biāo)，約束性主要是指近期（2022年）申報(bào)省級(jí)樣板鎮(zhèn)的分類(lèi)達(dá)標(biāo)要求，其中都市節(jié)點(diǎn)型和縣域副中心型須達(dá)到120分（良好）以上，特色型須達(dá)到105分（中等）以上。共性是指遠(yuǎn)期（2035年）所有城鎮(zhèn)都必須達(dá)到150分（滿分）以上，從浙江小城鎮(zhèn)發(fā)展歷程來(lái)看，這些共性指標(biāo)可能會(huì)迭代升級(jí)，也就是說(shuō)15年以后，這些要求可能太低了，但從當(dāng)下工作實(shí)踐來(lái)看，逐條檢視得分情況，可以清楚地顯示現(xiàn)存問(wèn)題，也能反映小城鎮(zhèn)彼此差異，尤其是普遍失分的指標(biāo)，可能就是省市層面的機(jī)制創(chuàng)新方向。2.2個(gè)性指標(biāo)強(qiáng)調(diào)目標(biāo)導(dǎo)向。從空間維度而言，美麗城鎮(zhèn)建設(shè)更強(qiáng)調(diào)目標(biāo)導(dǎo)向原則。美麗城鎮(zhèn)建設(shè)是長(zhǎng)期目標(biāo)與短期行為的有效結(jié)合，盡管小城鎮(zhèn)“既不像城市，也不像鄉(xiāng)村”的刻板印象有所改觀，但從城鄉(xiāng)空間結(jié)構(gòu)層面來(lái)看，小城鎮(zhèn)還是“有特點(diǎn)、無(wú)特色”，雖然浙江引以為豪的“縣域經(jīng)濟(jì)”“塊狀經(jīng)濟(jì)”局部成效顯著，但是小城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)雷同、特色喪失、紐帶作用不強(qiáng)的普遍性問(wèn)題依然存在。在技術(shù)擴(kuò)散、標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一、城市建設(shè)趨同的背景下，小城鎮(zhèn)特色如何顯現(xiàn)，就成為美麗城鎮(zhèn)建設(shè)的又一難題，根本出路是在經(jīng)濟(jì)分工與合作中，找到特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展的可持續(xù)路徑。評(píng)價(jià)辦法設(shè)置了100余項(xiàng)個(gè)性指標(biāo)，著眼競(jìng)爭(zhēng)力提升和現(xiàn)代化建設(shè)，突出高標(biāo)準(zhǔn)、高品質(zhì)和高質(zhì)量，按都市節(jié)點(diǎn)、縣域副中心、特色鎮(zhèn)和一般鎮(zhèn)分類(lèi)引導(dǎo)，特色鎮(zhèn)細(xì)化為文旅、商貿(mào)、工業(yè)和農(nóng)業(yè)四個(gè)子類(lèi)。如果說(shuō)共性指標(biāo)主要反映政府各部門(mén)的工作成效，即落實(shí)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌政策過(guò)程中，按照城鄉(xiāng)一體化標(biāo)準(zhǔn)提供基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的既往成就，那么個(gè)性指標(biāo)則是市場(chǎng)多元主體參與全球經(jīng)濟(jì)分工或區(qū)域產(chǎn)業(yè)協(xié)作的目標(biāo)導(dǎo)向，因?yàn)閭€(gè)性指標(biāo)對(duì)應(yīng)的內(nèi)容，不再是統(tǒng)一提供的標(biāo)準(zhǔn)化產(chǎn)品或服務(wù)，能否達(dá)標(biāo)關(guān)鍵要看特色產(chǎn)業(yè)的關(guān)聯(lián)企業(yè)發(fā)展?fàn)顟B(tài)。2.3滿意度指標(biāo)是結(jié)果導(dǎo)向。從發(fā)展理念來(lái)說(shuō)，美麗城鎮(zhèn)建設(shè)對(duì)結(jié)果導(dǎo)向的內(nèi)涵有所調(diào)整。新型城鎮(zhèn)化之所以是中國(guó)特色，在于城市化的核心是“化”，包括“化地”和“化人”一體兩面，“完全化”了的就是城市，“不完全化”的就稱(chēng)之為鎮(zhèn)。過(guò)去城鄉(xiāng)建設(shè)普遍關(guān)注人、地、錢(qián)這三大要素從哪里來(lái)的問(wèn)題，結(jié)果就是以人為本、以人民為中心的發(fā)展理念很難落地。因?yàn)槌鞘谢褪且讶朔殖沙抢锶撕娃r(nóng)村人，農(nóng)村人還可細(xì)分為農(nóng)民工和留守人員，二者都被歸入“問(wèn)題人”范疇，解決他們“到哪里去”天然是“人民政府的責(zé)任”，雖然他們名下有地，但從結(jié)果來(lái)看，還是要政府花錢(qián)。評(píng)價(jià)辦法設(shè)置了20項(xiàng)滿意度指標(biāo)，以問(wèn)卷調(diào)查的方式，推動(dòng)美麗城鎮(zhèn)共謀、共建、共管、共評(píng)和共享，希望落實(shí)群眾主體原則，但是如何開(kāi)展問(wèn)卷調(diào)查，將影響到公眾調(diào)查的有效性和公共決策的科學(xué)性，因?yàn)楣妳⑴c能否反映“大多數(shù)人的意愿”始終存疑，“最大多數(shù)人的最大利益”本身就是一個(gè)偽命題，而且公共領(lǐng)域的“鄰避效應(yīng)”廣泛存在。因此，美麗城鎮(zhèn)建設(shè)開(kāi)展群眾滿意度調(diào)查，最重要的社會(huì)意義是激發(fā)小城鎮(zhèn)群眾參與公共事務(wù)的熱情，這就要求滿意度調(diào)查不能僅限于填寫(xiě)幾張問(wèn)卷，而要廣泛組織面對(duì)面交流和人與人溝通。

3城鄉(xiāng)融合發(fā)展的糾偏機(jī)制

政府行政、市場(chǎng)主體和社會(huì)組織是城鄉(xiāng)治理的三大主體，城鄉(xiāng)分治、統(tǒng)籌、一體化和融合是城鄉(xiāng)治理的四個(gè)階段，城鄉(xiāng)分治和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌側(cè)重行為，城鄉(xiāng)一體化是行為與結(jié)果的統(tǒng)一，而城鄉(xiāng)融合則是結(jié)果。各個(gè)階段的治理主體及其作用方式有很大差異，城鄉(xiāng)分治是行政作用的結(jié)果，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌主要依靠行政力量，城鄉(xiāng)一體化是行政與市場(chǎng)共同作用的結(jié)果，而城鄉(xiāng)融合則是市場(chǎng)和社會(huì)充分發(fā)育的均衡狀態(tài)，美麗城鎮(zhèn)建設(shè)能否成為城鄉(xiāng)融合體制機(jī)制創(chuàng)新的有效載體，關(guān)鍵在于能否充分發(fā)揮市場(chǎng)和社會(huì)兩大主體的糾偏能力。3.1目標(biāo)設(shè)置動(dòng)態(tài)化。初始目標(biāo)設(shè)置不是限制城鎮(zhèn)功能迭代。各鎮(zhèn)（鄉(xiāng)、街道）選擇哪個(gè)功能類(lèi)型，作為樣板鎮(zhèn)創(chuàng)建目標(biāo)，主要應(yīng)基于自身的資源稟賦和比較優(yōu)勢(shì)。雖然各鎮(zhèn)在“一鎮(zhèn)一方案”時(shí)，通常都有SWOT分析過(guò)程，但需要澄清兩點(diǎn)：一是比較優(yōu)勢(shì)是自己跟自己比，而不是跟其他鎮(zhèn)比；二是基于比較優(yōu)勢(shì)原理的分工與合作格局不是一成不變的，而是隨著環(huán)境和能力的變化而變化?；诘谝稽c(diǎn)，即使一個(gè)鎮(zhèn)的工業(yè)、商貿(mào)、文旅、農(nóng)業(yè)都比另一個(gè)鎮(zhèn)強(qiáng)，但對(duì)于自身來(lái)說(shuō)，各產(chǎn)業(yè)發(fā)展的機(jī)會(huì)成本不同，考慮到區(qū)位條件和資源約束，也應(yīng)該集中精力，發(fā)展成本最低、效益最高的產(chǎn)業(yè)，每個(gè)鎮(zhèn)都這樣做，就會(huì)實(shí)現(xiàn)社會(huì)總財(cái)富最大化?；诘诙c(diǎn)，加入時(shí)間維度，可以看到改革開(kāi)放40多年來(lái)，過(guò)去的許多農(nóng)業(yè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，今天已經(jīng)演變成工業(yè)強(qiáng)鎮(zhèn)、商貿(mào)特色鎮(zhèn)，甚至是城市建區(qū)，那么2022年成功創(chuàng)建省級(jí)樣板鎮(zhèn)的美麗城鎮(zhèn)，人口流動(dòng)、產(chǎn)業(yè)變遷等不確定性因素很多，高速增長(zhǎng)、持續(xù)發(fā)展的預(yù)設(shè)目標(biāo)能否達(dá)成，到2035年會(huì)演化成什么形態(tài)，停滯甚至衰退也有可能，需要根據(jù)市場(chǎng)變化適時(shí)調(diào)整。省級(jí)樣板鎮(zhèn)的目標(biāo)選擇，能反映比較優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)變和動(dòng)態(tài)適應(yīng)能力。2020年度共有169份省級(jí)樣板創(chuàng)建申請(qǐng)，其中都市節(jié)點(diǎn)型26個(gè)（占15.4%）、縣域副中心型36個(gè)（占21.3%）、文旅型66個(gè)（占39.0%）、商貿(mào)型6個(gè)（占3.6%）、工業(yè)型17個(gè)（占10.1%）、農(nóng)業(yè)型18個(gè)（占10.6%）。其中文旅型遠(yuǎn)超工業(yè)型，并非浙江小城鎮(zhèn)工業(yè)經(jīng)濟(jì)衰落、旅游產(chǎn)業(yè)繁榮的現(xiàn)實(shí)對(duì)應(yīng)，而是基層政府已經(jīng)認(rèn)識(shí)到服務(wù)業(yè)發(fā)展的大前提正在成型（2019年中國(guó)服務(wù)業(yè)占比53.9%），繼續(xù)擴(kuò)大工業(yè)用地的機(jī)會(huì)成本已經(jīng)增加，開(kāi)發(fā)旅游服務(wù)的比較優(yōu)勢(shì)開(kāi)始顯現(xiàn)，類(lèi)似的都市節(jié)點(diǎn)和縣域副中心城鎮(zhèn)，雖然當(dāng)前的工業(yè)產(chǎn)出占比依然很高，但發(fā)展目標(biāo)一定是融入城市群。3.2項(xiàng)目選擇合約化。建設(shè)項(xiàng)目選擇必須表達(dá)多元主體合意。社會(huì)組織參與公共服務(wù)供給、市場(chǎng)主體參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，是建設(shè)美麗城鎮(zhèn)、推進(jìn)城鄉(xiāng)融合的關(guān)鍵。多年來(lái)，基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)由公共財(cái)政出資、政府部門(mén)建設(shè)和維護(hù)，社會(huì)公眾缺乏“公共福利有成本”的理性認(rèn)知，存有“市場(chǎng)主體只關(guān)注經(jīng)濟(jì)效益”等惡意猜測(cè)，基層干部熱衷于向上爭(zhēng)取資金項(xiàng)目，養(yǎng)成了要優(yōu)惠政策、靠財(cái)政撥款的工作慣性，主管部門(mén)其實(shí)是“花公家的錢(qián)，辦別人的事”，也存在投資低效、權(quán)力尋租等負(fù)面現(xiàn)象?！叭绾畏诛?，決定餅?zāi)茏龆啻蟆保?dāng)前浙江城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施延伸、公共服務(wù)均衡的基本目標(biāo)已達(dá)成，可以說(shuō)公平原則已充分體現(xiàn)。未來(lái)美麗城鎮(zhèn)追求多元目標(biāo)平衡、特色更加突顯、服務(wù)質(zhì)量提升，投資原則應(yīng)轉(zhuǎn)向“效率優(yōu)先，兼顧公平”，項(xiàng)目選擇也應(yīng)是“政府引導(dǎo)、市場(chǎng)主體、社會(huì)參與”的合約模式，包括停車(chē)設(shè)施、星級(jí)酒店、品牌連鎖店等，尤其優(yōu)質(zhì)教育和醫(yī)療服務(wù)，都不是標(biāo)準(zhǔn)化產(chǎn)品；鄰里中心、商貿(mào)綜合體、文旅產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目，尤其老舊小區(qū)改造項(xiàng)目，都要基于真實(shí)的市場(chǎng)需求，經(jīng)得起邊際收益分析檢驗(yàn)。改造類(lèi)項(xiàng)目的規(guī)劃彈性，能體現(xiàn)三治融合意愿和政府服務(wù)能力。以城邊村、鎮(zhèn)中村改造為例，在工業(yè)化推動(dòng)城鎮(zhèn)化過(guò)程中，空間規(guī)劃主要關(guān)注有多少建設(shè)用地可用，項(xiàng)目設(shè)置更多考慮拆遷安置成本，許多建筑密度大、老舊房屋多的區(qū)塊，很自然地成為“歷史問(wèn)題”，“亂七八糟的生機(jī)勃勃”與“井井有條的死氣沉沉”并存。美麗城鎮(zhèn)建設(shè)依然是規(guī)劃引導(dǎo)，但結(jié)合“最多跑一次”改革，引入了彈性規(guī)劃更新機(jī)制，鼓勵(lì)市場(chǎng)主體與利益相關(guān)者協(xié)商，合作設(shè)計(jì)改造項(xiàng)目，只要不突破用地紅線，能夠改善人居環(huán)境品質(zhì)和交通出行條件，就可以自主論證規(guī)劃條件，納入建設(shè)項(xiàng)目庫(kù)，項(xiàng)目完成后還可以申請(qǐng)相關(guān)財(cái)政補(bǔ)助。3.3要素配置市場(chǎng)化。要素保障體系需要強(qiáng)化市場(chǎng)選擇功能。創(chuàng)新管理機(jī)制，統(tǒng)籌要素保障主要考察人口、用地、資金三大要素指標(biāo)，人口指標(biāo)賦值有所浮動(dòng)，用地、資金權(quán)重設(shè)定為1:1，因果關(guān)系可能是倒置，因?yàn)橥恋?、資金、人口等要素還主要由行政配置，用地指標(biāo)、稅收減免、財(cái)政補(bǔ)貼的決定權(quán)在縣級(jí)主管部門(mén)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)在多數(shù)情況下是結(jié)果承受者。要素配置模式是反映城鄉(xiāng)融合狀態(tài)的顯示器，體制機(jī)制指標(biāo)應(yīng)體現(xiàn)市場(chǎng)主體的能動(dòng)性。首先，人口項(xiàng)包括人口集聚和人才引進(jìn)兩個(gè)子項(xiàng)，但分值設(shè)置重點(diǎn)關(guān)注人才引進(jìn)，而非本地專(zhuān)業(yè)人才成長(zhǎng)或返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，沒(méi)有反映小城鎮(zhèn)的人口本底特征。其次，用地項(xiàng)形同虛設(shè)，小城鎮(zhèn)所有建設(shè)項(xiàng)目都可納入美麗城鎮(zhèn)建設(shè)范疇，專(zhuān)項(xiàng)指標(biāo)和增減掛鉤在鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)單元非常有限，最關(guān)鍵是存量開(kāi)發(fā)不應(yīng)設(shè)置上限得分。第三，資金項(xiàng)依賴(lài)公共財(cái)政，財(cái)政支持、財(cái)稅返還、土地開(kāi)發(fā)出讓收益返還都是政府補(bǔ)貼，社會(huì)資本只占30%的權(quán)重，而且還要判斷投資規(guī)模與成效，這將導(dǎo)致基層干部繼續(xù)圍繞上級(jí)政府部門(mén)開(kāi)展工作?？紤]到現(xiàn)行指標(biāo)體系要兼顧不同區(qū)域、覆蓋全省各地，各鎮(zhèn)（鄉(xiāng)、街道）提供的自主申報(bào)指標(biāo)，應(yīng)反映要素配置市場(chǎng)化的創(chuàng)新路徑和實(shí)際成效。文旅特色鎮(zhèn)的培育機(jī)制，能反映產(chǎn)業(yè)演化特征和市場(chǎng)糾偏能力。以慈溪市文旅特色省級(jí)樣板鎮(zhèn)培育為例，市域多個(gè)城鎮(zhèn)有文旅產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)和投資開(kāi)發(fā)愿望，其中觀海衛(wèi)鎮(zhèn)是國(guó)家級(jí)歷史文化名鎮(zhèn)，自然和人文旅游要素配置齊全；而匡堰鎮(zhèn)具備青瓷文化創(chuàng)意、高山民宿體驗(yàn)等開(kāi)發(fā)條件，借助互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)快速發(fā)展?？紤]到觀海衛(wèi)鎮(zhèn)前期政府已經(jīng)投入太多資金，而且后續(xù)保護(hù)開(kāi)發(fā)主要由國(guó)企（慈溪市旅游開(kāi)發(fā)投資有限公司）承擔(dān)，而匡堰鎮(zhèn)文旅產(chǎn)業(yè)可以帶動(dòng)鄉(xiāng)村轉(zhuǎn)型，因此建議匡堰鎮(zhèn)申報(bào)文旅特色樣板鎮(zhèn)，并提出以上林湖越窯青瓷為核心的實(shí)施方案。匡堰鎮(zhèn)接受了文旅目標(biāo)定位，放棄了依靠政府財(cái)政投入的培育模式，轉(zhuǎn)向市場(chǎng)尋找多元化合作對(duì)象，鼓勵(lì)本土民營(yíng)企業(yè)家二次創(chuàng)業(yè)，吸引大學(xué)生回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，支持本地農(nóng)民就業(yè)轉(zhuǎn)型，突破了青瓷、楊梅、高山茶葉等產(chǎn)品約束，拓展了民宿、采摘、生態(tài)體驗(yàn)等服務(wù)邊界。3.4績(jī)效評(píng)估社會(huì)化。建設(shè)績(jī)效評(píng)估需要防范行政決策風(fēng)險(xiǎn)。浙江美麗城鎮(zhèn)建設(shè)的階段性目標(biāo)，是2020年有100個(gè)左右小城鎮(zhèn)率先達(dá)到樣板鎮(zhèn)要求，2022年有300個(gè)左右小城鎮(zhèn)達(dá)到樣板鎮(zhèn)要求，其他小城鎮(zhèn)達(dá)到以“十個(gè)一”為標(biāo)志的基本要求，城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制初步建立，同步建立小城鎮(zhèn)動(dòng)態(tài)監(jiān)督評(píng)價(jià)機(jī)制，每年定期“美麗城鎮(zhèn)發(fā)展指數(shù)”。對(duì)于多數(shù)小城鎮(zhèn)主要領(lǐng)導(dǎo)來(lái)說(shuō)，美麗城鎮(zhèn)建設(shè)是全省統(tǒng)一布置的政治任務(wù)，也是全民普遍受惠覆蓋的民生工程，更是全面轉(zhuǎn)型發(fā)展的突圍行動(dòng)，作為政治任務(wù)肯定要按時(shí)完成，作為民生工程可能會(huì)忽略經(jīng)濟(jì)分析，作為突圍行動(dòng)必然面臨法規(guī)政策約束。但要實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)融合這一根本目標(biāo)，就需要充分考慮社會(huì)化多元主體參與和新型城鎮(zhèn)化多元目標(biāo)銜接，僅靠行政決策定然力不從心，如何發(fā)揮群眾主體的主觀能動(dòng)性，統(tǒng)籌不同利益相關(guān)者的核心訴求，打造共建共治共享的社會(huì)治理體系至關(guān)重要。首先要做，而且能做的就是改善滿意度調(diào)查的工作方法和反饋模式，由基層政府委托規(guī)劃設(shè)計(jì)單位調(diào)查反饋，改為社會(huì)第三方調(diào)查向當(dāng)?shù)厝舜蟠矸答?。評(píng)價(jià)數(shù)字化的在線模式，能反映社會(huì)發(fā)育過(guò)程和公眾參與能力。以寧波市鎮(zhèn)海區(qū)為例，結(jié)合數(shù)字政務(wù)建設(shè)，開(kāi)發(fā)基于移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)的在線評(píng)估系統(tǒng)，由第三方（屬地高校研究人員）監(jiān)測(cè)美麗城鎮(zhèn)建設(shè)指標(biāo)，并根據(jù)在線數(shù)據(jù)變化反向追蹤實(shí)際項(xiàng)目進(jìn)程，相關(guān)責(zé)任人、人大代表和政協(xié)委員可以實(shí)時(shí)查看績(jī)效數(shù)據(jù)，據(jù)此判斷項(xiàng)目決策的科學(xué)性和有效度。實(shí)現(xiàn)績(jī)效評(píng)估數(shù)字化和在線化，不只擴(kuò)大了社會(huì)公眾的知情權(quán)，還能有效提升公眾的參與意識(shí)和參與能力，尤其是涉及環(huán)境衛(wèi)生、停車(chē)場(chǎng)位等公共設(shè)施增建和改造過(guò)程中的“鄰避”難題，離開(kāi)公眾參與基本是無(wú)解的，通過(guò)與周邊村鎮(zhèn)、小區(qū)的實(shí)時(shí)數(shù)據(jù)對(duì)比，能夠化解項(xiàng)目實(shí)施阻力。

4結(jié)論與討論

美麗城市、美麗鄉(xiāng)村、美麗城鎮(zhèn)是新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義生態(tài)文明建設(shè)的三大板塊，小城鎮(zhèn)既是過(guò)渡地帶，也是連接紐帶，城鄉(xiāng)人居混合，產(chǎn)業(yè)持續(xù)迭代，總體質(zhì)量明顯改善，個(gè)體差異不斷擴(kuò)大，快速城鎮(zhèn)化遺留的矛盾沖突持續(xù)累積，未來(lái)發(fā)展的不確定性更加突出。面向2035城鄉(xiāng)融合發(fā)展目標(biāo)，美麗城鎮(zhèn)建設(shè)需要重新思考公平與效率的平衡問(wèn)題。一是全面落實(shí)體驗(yàn)?zāi)Ｊ?，維護(hù)城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施均衡和公共服務(wù)公平。公平是城鄉(xiāng)均衡，發(fā)展是底層邏輯，不同發(fā)展階段、不同人群對(duì)均衡的標(biāo)準(zhǔn)有不同的理解，過(guò)去行政主管部門(mén)擁有更多甚至是決定性的話語(yǔ)權(quán)，很難避免厚此薄彼或事與愿違的結(jié)果。要實(shí)現(xiàn)全域美麗，就需全面落實(shí)體驗(yàn)?zāi)Ｊ剑谌罕娭黧w意愿，配建市政基礎(chǔ)設(shè)施，維護(hù)公共服務(wù)品質(zhì)。二是重點(diǎn)引入糾偏機(jī)制，促進(jìn)社會(huì)多元主體發(fā)育和要素市場(chǎng)配置。任何公平，背后都有效率的考量，公共政策的良好意愿，并不會(huì)必然產(chǎn)生公平結(jié)果，過(guò)去行政主管部門(mén)擁有更多資源配置權(quán)，很難避免權(quán)力尋租或資源錯(cuò)配的結(jié)果。隨著公共財(cái)政支付范圍持續(xù)擴(kuò)大，美麗城鎮(zhèn)建設(shè)將更多地依靠社會(huì)和市場(chǎng)兩大行為主體，論證目標(biāo)可行性，評(píng)估項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)性。此外，美麗城鎮(zhèn)建設(shè)必須破除達(dá)標(biāo)創(chuàng)建的思維定勢(shì)、工作慣性和路徑依賴(lài)，小城鎮(zhèn)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)和特色功能，通常是基于比較優(yōu)勢(shì)的演化結(jié)果，而非頂層設(shè)計(jì)的規(guī)劃結(jié)果。實(shí)踐中強(qiáng)調(diào)規(guī)劃引導(dǎo)，并不否認(rèn)信息不對(duì)稱(chēng)和結(jié)果不確定等經(jīng)濟(jì)規(guī)律，評(píng)價(jià)辦法和指標(biāo)體系主要起引導(dǎo)作用，鄉(xiāng)鎮(zhèn)編制實(shí)施方案可以突破法定規(guī)劃約束，對(duì)于社會(huì)主體和市場(chǎng)機(jī)制在美麗城鎮(zhèn)和美麗鄉(xiāng)村建設(shè)中的作用方式，尤其是規(guī)劃引導(dǎo)與群眾主體的對(duì)接方式，還需深入研究。

作者:張美亮 王劍笠 易海軍 單位:1.寧波大學(xué)科學(xué)技術(shù)學(xué)院 2.慈溪市規(guī)劃設(shè)計(jì)院有限公司 3.寧波市鎮(zhèn)海規(guī)劃勘測(cè)設(shè)計(jì)研究院