導語：企業(yè)國有資產管理現(xiàn)狀與對策一文來源于網友上傳，不代表本站觀點，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

摘要:全面分析了企業(yè)國有資產管理體制的現(xiàn)狀，深入剖析了其存在的問題，并根據(jù)十八屆三中全會對發(fā)展混合所有制和國有企業(yè)按功能分類的要求對進一步完善企業(yè)國有資產管理體制提出了具體的，可操作性的對策建議。文章認為，應加強國有資產所有權；將國有資產監(jiān)督管理機構的國有資產出資人職能與公共管理職能分開；根據(jù)國有企業(yè)的功能分別設立不同類型的國有資產經營公司，實行分類治理；大力完善企業(yè)國有資產管理的法制。企業(yè)國有資產管理體制改革應有組織地分步推進，并注意與其他方面的改革相協(xié)調。

關鍵詞:國有資產管理體制；國有企業(yè)；國有經濟；公司治理

一、引言

國有資產管理體制是關于國有資產管理機構設置、管理權限劃分和確定調控管理方式等方面的基本制度體系；是涉及國有資產的管理、監(jiān)督、運營，以及國家投資企業(yè)的公司治理等多方面相互聯(lián)系又相互制約的體制和機制。它是國民經濟管理體制的有機組成部分，是國民經濟管理過程中產權關系的具體表現(xiàn)形式，也是國家所有制的具體實現(xiàn)形式。[1-2]國有資產管理體制包括宏觀和微觀兩個層面。其中宏觀層面反映政府內部所有者的權能關系，微觀層面反映政府與企業(yè)之間的產權關系。[3]國有資產管理體制有廣義和狹義之分。廣義的國有資產管理體制是指企業(yè)國有資產、行政事業(yè)性國有資產以及資源性國有資產等所有權屬于國家的一切財產的管理體制。本文的研究對象為狹義的國有資產管理體制即企業(yè)國有資產管理體制。企業(yè)國有資產管理體制是推進我國國有企業(yè)改革的體制載體。改革開放以來，隨著我國國有企業(yè)改革的發(fā)展，企業(yè)國有資產管理體制經歷了數(shù)次調整，逐漸從計劃經濟體制下政企不分的政府多頭管理模式向社會主義市場經濟體制下政企分開、政資分開和資企分開的政府統(tǒng)一管理模式轉變。黨的十八屆三中全會提出發(fā)展混合所有制和國有企業(yè)按照功能分類等思想，并且提出以管資本為主加強國有資產監(jiān)管，新一輪國資國企改革正式啟動。認清企業(yè)國有資產管理體制的具體形勢，把握本輪改革的基本方向是當前迫切需要解決的問題。本文對企業(yè)國有資產管理體制的現(xiàn)狀進行了詳細的考察，對其存在的問題進行了深入的剖析，并在此基礎上對完善企業(yè)國有資產管理體制提出了相應的對策建議。

二、企業(yè)國有資產管理體制的現(xiàn)狀

（一）國有資產管理體制的基本框架初步確立一是，明確國有資產屬于國家所有即全民所有，國家或全體人民是國有資產的所有者，統(tǒng)一行使國有資產的所有權。二是，為解決國家所有權的“虛置”問題，建立了國有資產的出資人制度。一方面，由國務院代表國家行使國有資產所有權。另一方面，由國務院和地方政府分別代表國家履行出資人職責，享有出資人權益。國務院確定的關系國民經濟命脈和國家安全的大型國家出資企業(yè)、重要基礎設施和重要自然資源等領域的國家出資企業(yè)，由國務院代表國家履行出資人職責。其他的國家出資企業(yè)由地方政府代表國家履行出資人職責。①三是，設立了專門的國有資產監(jiān)督管理機構。除企業(yè)國有資產較少的設區(qū)的市、自治州以外，中央政府和省、市（地）兩級地方政府分別設立專門的國有資產監(jiān)督管理機構，根據(jù)本級政府的授權代表本級政府具體履行出資人職責；②也可根據(jù)需要授權其他有關部門、機構代表本級政府對國家出資企業(yè)履行出資人職責。③四是，實行國有資產授權經營。國有資產監(jiān)督管理機構可以對所出資企業(yè)中具備條件的國有獨資企業(yè)、國有獨資公司進行國有資產授權經營。④被授權企業(yè)對授權范圍內的國有資產依法經營、監(jiān)管，對其全資、控股或參股企業(yè)的國有資產行使所有者職能（見圖1）[4]。（二）國有資產管理不同主體的權利和責任基本明確國有資產管理的主體主要包括各級人大常委會、中央和地方政府、國有資產監(jiān)督管理機構以及國家出資企業(yè)四大類。按照相關法律的規(guī)定，人大常委會作為立法機關的職責是聽取和審議本級政府關于國有資產監(jiān)督管理的專項報告，組織對《企業(yè)國有資產法》的執(zhí)法檢查。政府作為出資人對其授權的國有資產監(jiān)督管理機構的履職情況進行監(jiān)督，并依法向社會公布國有資產狀況和國有資產監(jiān)督管理工作情況。國有資產監(jiān)督管理機構根據(jù)本級政府的授權，依法履行出資人職責，對企業(yè)國有資產進行監(jiān)督管理，對下級政府的國有資產監(jiān)督管理工作進行指導和監(jiān)督，同時具有指導推進國有企業(yè)改革和重組，推進國有企業(yè)的現(xiàn)代企業(yè)制度建設，推動國有經濟結構和布局的戰(zhàn)略性調整等義務。國家出資企業(yè)享有法律、法規(guī)規(guī)定的經營自主權，對出資人負責。（三）國有資產管理日益規(guī)范并納入法制軌道首先，國有資產的各項監(jiān)督管理制度逐步健全。國務院國資委成立后建立和優(yōu)化了一系列相關的制度，內容涉及企業(yè)規(guī)劃發(fā)展、財務監(jiān)督和統(tǒng)計評價、產權管理、收入分配、業(yè)績考核、安全生產與節(jié)能減排、收益管理、干部管理、監(jiān)事會監(jiān)督、董事會建設、黨群工作、紀檢監(jiān)督、企業(yè)法制、社會責任與協(xié)會建設、對地方國有資產監(jiān)督管理部門的指導等各個方面，基本建立起了較為全面的國有資產監(jiān)督管理制度體系。其次，在法制建設方面，自1988年以來，我國先后頒布了《全民所有制工業(yè)企業(yè)法》、《公司法》、《國有企業(yè)財產監(jiān)督管理條例》、《國有企業(yè)監(jiān)事會暫行條例》、《企業(yè)國有資產監(jiān)督管理暫行條例》、《企業(yè)國有資產法》等國有資產管理的法律、法規(guī)。國有資產管理法律體系的建立為國有資產管理的法制化奠定了基礎。

三、企業(yè)國有資產管理體制存在的問題

（一）國有資產管理體制還不統(tǒng)一

除屬于國資委系統(tǒng)管理的國有企業(yè)之外，還存在大量的游離于統(tǒng)一的國有資產管理體制之外的國有企業(yè)。這些企業(yè)或者沒有明確的出資人（如中央金融企業(yè)）；或者因為剛剛改制完成，國有資產管理體制仍然在探索之中（如中央文化企業(yè)）；或者尚未實現(xiàn)政企分開，仍由原屬政府管理部門直接管理（見表1）。這部分企業(yè)國有資產的管理體制還不健全，管理權限在不同的政府部門之間割裂開來，形成了交叉管理和管理真空等問題。

（二）國有資產管理不同主體之間的關系還沒有完全理順

一是，作為國有資產所有者的國家和全體人民與作為國有資產所有權代表的國務院之間的信托關系沒有得到充分體現(xiàn)。主要表現(xiàn)為，一方面所有權代表在代表所有者行使所有權時具有較大的任意性，另一方面國有資產的所有者缺乏對所有權代表的監(jiān)督。二是，政府具有國家行政機關和國有資產出資人的雙重職能。國有資產監(jiān)督管理機構作為政府的附屬部門，在履行國有資產出資人職能時難以擺脫作為國家行政機關的政府的干預。主要表現(xiàn)為，政府對國有資產監(jiān)督管理機構的授權超出了出資人權的范圍，導致該機構兼具出資人和公共管理者的職能，承擔了大量宏觀經濟管理的任務。三是，上級政府國有資產監(jiān)督管理機構依法對下級政府的國有資產監(jiān)督管理工作進行指導和監(jiān)督。但是從國有資產管理體制的基本框架來看，不同層級的履行出資人職責的機構之間并不存在直接的關系。它們只需對作為出資人的本級政府負責，并在其授權范圍內履行出資人職責即可。因此，這種指導監(jiān)督關系缺乏明確的法律依據(jù)，往往流于形式。四是，作為國有資產出資人的國有資產監(jiān)督管理機構與國家出資企業(yè)之間的權責關系沒有完全建立。一方面，該機構對國家出資企業(yè)的“指導”和“管理”已經涉及到了企業(yè)經營的各個方面，影響了企業(yè)的獨立自主經營。另一方面，該機構對國家出資企業(yè)的授權經營缺乏相應的規(guī)范，容易使國有資產的出資人權受到侵蝕。

（三）國有資產各項具體的管理制度還不完善

一是，制度的執(zhí)行力有待加強。一方面，國有資產管理各主體的定位不夠明確，其權利和責任沒有得到清晰的界定。另一方面，制度主體的權利和責任不對等，對制度的執(zhí)行缺乏有效的監(jiān)督機制和追責機制。二是，各項制度之間不完全相適應?，F(xiàn)存制度之間存在一定的沖突和矛盾。如現(xiàn)行企業(yè)領導人員的選任制度與市場化考核制度之間的矛盾；黨對國有企業(yè)的領導制度與現(xiàn)代公司治理制度之間的矛盾；國有經濟管理制度與企業(yè)微觀經營管理制度之間的矛盾等。三是，制度缺乏針對性。目前的企業(yè)國有資產管理制度主要是針對競爭性企業(yè)國有資產制定的。對于公益性國有資產，如果仍然使用以盈利性為目標的管理制度就會扭曲對企業(yè)管理者的激勵，削弱該類國有資產的功能。四是，部分領域的國有資產監(jiān)督管理制度還沒有建立起來。對市（地）級以下政府所屬國家出資企業(yè)中的國有資產管理還沒有統(tǒng)一的規(guī)范；對不同政府共同出資企業(yè)的國有資產監(jiān)督管理還缺乏明確的指引；對境外企業(yè)國有資產的監(jiān)督管理制度還處于初步探索階段。（四）國有資產管理的法制還不健全一是，相關法規(guī)存在大量的原則性規(guī)定，為法律的執(zhí)行埋下了隱患，在一定程度上削弱了法律的權威和實際作用。例如，《企業(yè)國有資產法》雖然規(guī)定國務院和地方政府應對國有資產監(jiān)督管理機構進行監(jiān)督，披露國有資產及其監(jiān)督管理的情況，接受社會公眾的監(jiān)督，但沒有規(guī)定具體的程序和內容。二是，部分法律法規(guī)沒有及時修訂，已經落后于實踐發(fā)展的需要。例如，《國有企業(yè)監(jiān)事會暫行條例》、《國有資產監(jiān)督管理暫行條例》已經十幾年沒有修訂，一些法條已經明顯不能反映國有企業(yè)改革新形勢的要求。三是，國有資產管理的法律體系還不完整。包括《國有資產授權經營管理辦法》、《國有資產基礎管理法》、《境外國有資產管理法》等與《企業(yè)國有資產法》相配套的法律、法規(guī)還沒有出臺。四是，相關的執(zhí)法監(jiān)督體系還需進一步完善和鞏固。雖然《企業(yè)國有資產法》規(guī)定各級人大常委會負責對該法的執(zhí)法監(jiān)督，但并沒有設置相應的執(zhí)法監(jiān)督程序。對執(zhí)法部門沒有建立規(guī)范的報告制度，對執(zhí)法監(jiān)督部門也沒有規(guī)定相應的監(jiān)督和問責機制。

四、完善企業(yè)國有資產管理體制的對策

根據(jù)以上研究，我們對完善企業(yè)國有資產管理體制提出以下對策：第一，加強國有資產所有權。明確由全國人大及其常委會作為國有資產的立法機關。成立全國人大常委會國有資產委員會。該委員會可由技術專家、法律專家、國有資產經營管理者、監(jiān)管部門的代表以及人大代表組成，負責國有資產的執(zhí)法監(jiān)督。按照國有企業(yè)所屬的經濟部門設立全國人大常委會國有資產委員會的下屬專家委員會，其委員由行業(yè)專家、法律專家、監(jiān)管專家等組成，負責對特定經濟部門的治理原則等提出建議。第二，將國有資產監(jiān)督管理機構的國有資產出資人職能與公共管理職能分開。一方面，設立國有資產經營公司，具體履行國有資產出資人的職能。另一方面，將國有資產監(jiān)督管理機構的公共管理職能，包括推進國有企業(yè)改革和重組，推進國有企業(yè)的現(xiàn)代企業(yè)制度建設，推動國有經濟結構和布局的戰(zhàn)略性調整等職能劃歸國務院的相關部門。為避免出現(xiàn)新的政府多頭管理和政企不分問題，應轉變國務院的履職方式。應從目前的命令型方式向市場型方式轉變，即充分尊重企業(yè)的獨立法人地位和自主經營權，在推行相關政策時與企業(yè)平等協(xié)商并支付公平、合理的對價。第三，根據(jù)國有企業(yè)的功能分別設立不同類型的國有資產經營公司，實行分類治理。國有資產經營公司按照其功能分為公共政策性、特定功能性、一般商業(yè)性三類。其中公共政策性企業(yè)的功能是彌補市場失靈的缺陷，特定功能性企業(yè)的功能是實現(xiàn)經濟趕超，一般商業(yè)性企業(yè)的功能是培育市場主體。目前，為數(shù)眾多的中小型國有企業(yè)屬于一般商業(yè)性企業(yè)，公共政策性企業(yè)數(shù)量較少，大多數(shù)特定功能性企業(yè)從長遠來看將轉變?yōu)橐话闵虡I(yè)性企業(yè)。[5-6]第一類是公共政策性國有資產經營公司。該類公司是政府的政策執(zhí)行機構，以實現(xiàn)政府政策為目標；采取國有獨資的形式，為特殊企業(yè)法人，只受專門法的管轄。企業(yè)獨立經營，商業(yè)性和一般政策性經營事項由經營者獨立決定。公司的具體經營方針、業(yè)務規(guī)則以及特定業(yè)務的比例等受專門法的嚴格限制。全國人大及其常委會對關系國家利益的特殊重大經營事項進行審批，對公司的財政撥款、信貸額度、存續(xù)時間等進行定期審核。國家審計機關對其經營活動是否符合政府的經濟、政治、軍事、社會和外交等政策進行審計。政府行政監(jiān)察機構對其是否符合政府的政策要求，以及是否存在浪費、欺詐和濫用職權等進行監(jiān)督。不設股東會。公司的最高決策機關為董事會，其成員由全國人大常委會國有資產委員會任命，由政府監(jiān)管部門的官員和主要客戶、合作伙伴、相關產業(yè)、社區(qū)以及員工等利益相關者的代表組成。對CEO的薪酬考核以是否達到政策性目標以及滿足專門法中關于企業(yè)財務的特殊要求為依據(jù)。年報須經會計師事務所審計后對外披露。負責審計的會計師事務所由企業(yè)提名，由全國人大常委會國有資產專業(yè)委員會批準。第二類為特定功能性國有資產經營公司。該類公司具有商業(yè)性和政策性的雙重經營目標。根據(jù)企業(yè)發(fā)展的需要可選擇國有控股或國有參股等股權形式，具體股權結構由各股東按照商業(yè)規(guī)則平等協(xié)商。該類公司受公司法和專門法的共同管轄。其中專門法對與企業(yè)的政策性目標、政府股東的特殊治理等有關的事項作出具體的規(guī)定。設立一般商業(yè)公司的治理結構，包括股東會、董事會和監(jiān)事會等。董事會由股東代表董事、獨立董事和內部董事組成，國有股東代表董事為政府官員和公務員以外的人員。為實現(xiàn)公司完全的商業(yè)化經營，國有股東代表董事的數(shù)量及表決權應受到一定的限制。為實現(xiàn)政策性經營目標，賦予國有股東代表董事在與政策性經營目標相關的重大表決事項上的否決權。對CEO的薪酬考核以商業(yè)性目標為主，并根據(jù)政策性目標的影響進行相應的調整。年報需經會計師事務所審計。負責審計的會計師事務所由企業(yè)自行聘任。第三類為一般商業(yè)性國有經營公司。該類公司以商業(yè)性目標為唯一的經營目標。在市場主體培育成功，私營企業(yè)大量進入市場并成為市場主體后，該類公司中的國有股將逐步退出。公司僅受公司法的管轄，完全遵循一般商業(yè)性公司的治理原則。企業(yè)黨組織對國有資產經營公司實行分類治理。對于關系國計民生和國家安全的重點企業(yè)，應加強對企業(yè)的監(jiān)督和檢查。具體辦法是，通過雙向進入，交叉任職，對企業(yè)實行日常監(jiān)督；通過巡視和專項檢查，對企業(yè)進行專門監(jiān)督。對特別重要的企業(yè)，實行紀檢機構派駐制，增強監(jiān)督機構的獨立性。黨管干部的原則主要通過賦予黨組織對企業(yè)相關人事任免的否決權來實現(xiàn)。第四，地方國有資產建立與上述中央國有資產類似的管理體制。地方人民代表大會及其常委會依據(jù)全國人大及其常委會所頒布的全國性法律制定本轄區(qū)國有資產經營公司的專門法，并實行執(zhí)法監(jiān)督。國有資產經營公司依法經營。為加強對地方國有資產管理體制的控制，可借用公司治理國際最佳實踐中的“遵守或解釋”（ComplyorExplain）的做法，要求地方立法機關和國有資產監(jiān)督管理機構每年對其所出臺的相關法律、法規(guī)與中央國有資產監(jiān)督管理的法律、法規(guī)的一致性進行自查，并對其中不一致的部分作出解釋。第五，實現(xiàn)上述國有資產管理體制必須大力完善企業(yè)國有資產管理的法制。首先，在立法理念方面，應改變目前以政府行政管理為核心的辦法，從主要側重對政府監(jiān)管權利的保護向規(guī)范政府行為和保障企業(yè)權益的方向轉變。其次，在立法方法方面，應改變目前以原則性規(guī)定為主的方式，對國有資產管理不同主體的權利和義務進行清晰的界定，對監(jiān)督和懲罰機制作出詳細的規(guī)定。再次，在法律體系方面，應改變目前的行政管理式的法律體系，建立以國有資產的全國性綜合法與國有資產經營公司的專門法為主要內容的新的法律體系。其中全國性的綜合法主要對國有資產的基礎性制度如信息披露制度、報告制度、專門法的立法程序和執(zhí)法規(guī)則等作出規(guī)定。第六，完善企業(yè)國有資產管理體制應有組織地分步推進。第一階段，選取條件好的省市進行試點，中央層面在政策、資源等方面給予支持，同時加快對全國性政策的研究和制定工作。應在國務院和試點省市設立相應的領導機構，加強聯(lián)系和溝通。第二階段，在初步試點經驗已經成熟的情況下逐步擴大試點范圍。允許地方根據(jù)自身的情況提交個性化的試點方案，尊重地方實踐的多樣性。國務院領導機構應注意把握好試點的總原則，制定相應的規(guī)范，加強監(jiān)督和經驗總結。同時啟動中央層面的試點。第三階段，全國各省市全部進入試點。改革在中央層面全面鋪開。在不斷修訂和調整的過程中形成較為成熟的政策規(guī)范。第四階段，各機構、企業(yè)改革已基本到位，相關政策、法規(guī)基本成型。改革進入最后的平穩(wěn)過渡期。改革領導機構的任務逐漸減少，并在適當時期予以取消。相關人員可視情況并入相關的國有資產管理部門。此外，應加快國有企業(yè)改革，逐步將國有企業(yè)均納入統(tǒng)一的國有資產管理體系；注意與經濟、社會、政治等其他方面的改革相協(xié)調；妥善緩解改革所涉及的不同部門、機構、組織的利益矛盾，減少改革阻力；廣泛聽取來自不同個體、機構的意見。同時還應進一步解放思想，推動基本經濟制度的理論創(chuàng)新以及意識形態(tài)和執(zhí)政理念的進步。

作者:常蕊 單位:中國社會科學院工業(yè)經濟研究所

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