導(dǎo)語：地方電子政務(wù)建設(shè)論文一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

內(nèi)容摘要：行政服務(wù)中心不僅應(yīng)該是政府各部門辦事窗口的集中場所，而且應(yīng)該成為政府門戶網(wǎng)站的業(yè)務(wù)綜合處理后臺。衡水市政務(wù)服務(wù)中心在這方面提供了一個很有參考價值的應(yīng)用模式。行政服務(wù)中心和政府門戶網(wǎng)站應(yīng)該作為電子政務(wù)前臺-后臺服務(wù)體系中的兩個密不可分的組成部分，共同納入各地信息化發(fā)展規(guī)劃，進一步強化行政服務(wù)中心在地方政府的行政管理與電子政務(wù)建設(shè)方面的地位與綜合協(xié)調(diào)能力。

關(guān)鍵詞：電子政務(wù)，政府門戶網(wǎng)站，行政服務(wù)中心

一、基本情況

從1999年開始，一些地方政府開始設(shè)立行政服務(wù)中心，其初衷是為了方便外商投資企業(yè)的注冊登記、項目審批、相關(guān)證照辦理和稅費繳納等業(yè)務(wù)，而將部分或所有的政府職能部門的辦事窗口都搬到一個大樓內(nèi)集中辦理；后來，越來越多的與經(jīng)濟發(fā)展、公共管理和人民群眾日常生活、工作密切相關(guān)的行政管理與公用事業(yè)部門、單位的相關(guān)辦事窗口也都集中到行政服務(wù)中心，形成一個所謂的“政務(wù)超市”（這些機構(gòu)雖然在組織管理、業(yè)務(wù)功能等方面相似，但是其名稱卻各種各樣，如辦證中心、市民中心、政務(wù)服務(wù)中心、行政審批服務(wù)中心、經(jīng)濟服務(wù)中心，等等。為了論述方便，以下將這些類似機構(gòu)統(tǒng)稱為行政服務(wù)中心。）。到2004年，我國絕大多數(shù)的地（市）和縣（區(qū)）政府都建立了類似機構(gòu)（吳愛民、孫垂江：“我國公共行政管理服務(wù)中心的困境與發(fā)展”，《中國行政管理》2004年第9期。）。

但是，行政服務(wù)中心在建立之初，普遍沒有考慮到電子政務(wù)發(fā)展的需要，兩者是單獨發(fā)展的：行政服務(wù)中心主要是各部門辦事窗口的簡單的物理集中，業(yè)務(wù)流程并沒有發(fā)生實質(zhì)性的改變和調(diào)整。這時的前臺-后臺關(guān)系非常簡單，僅僅是受理-辦理的關(guān)系，很多業(yè)務(wù)還必須由行政服務(wù)中心的工作人員交到本部門去辦理。與此同時，互聯(lián)網(wǎng)的應(yīng)用也不多，即使是采用了信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)，也仍然只是為了滿足某個部門的內(nèi)部信息管理的需要或是通過網(wǎng)絡(luò)進行簡單的信息，其中并沒有多少互動的業(yè)務(wù)內(nèi)容。

近年來，隨著政府職能轉(zhuǎn)換和建立服務(wù)型政府的需要，電子政務(wù)的作用日益凸現(xiàn)。但是，電子政務(wù)的綜合性及其流程化特點卻一直與現(xiàn)實的政府職能分工的體制存在著明顯的有時甚至是尖銳的沖突，因此電子政務(wù)要發(fā)揮其業(yè)務(wù)協(xié)同、系統(tǒng)整合的功效，就必須對現(xiàn)有的政府管理體制進行改革以突破政府部門單獨上網(wǎng)的弊端。在這種情況下，行政服務(wù)中心所具有的集中性、規(guī)模性、流程化與公開透明的優(yōu)勢也就明顯地體現(xiàn)出來了。從某種程度上來講，如果能夠?qū)π姓?wù)中心進行相應(yīng)的完善和調(diào)整，它完全可以作為虛擬世界的電子政務(wù)在現(xiàn)實世界的對應(yīng)，相互之間形成一種有機的前臺-后臺關(guān)系，使電子政務(wù)得以充分地發(fā)揮信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)給政府行政管理帶來的巨大優(yōu)勢。

二、衡水市政府政務(wù)服務(wù)中心的經(jīng)驗（以下有關(guān)衡水的資料來自衡水市人民政府向聯(lián)合調(diào)研組所作的關(guān)于其信息化工作的匯報材料。）

2006年3月21日至24日，筆者隨國務(wù)院信息化工作辦公室和農(nóng)業(yè)部組織的聯(lián)合調(diào)研組前往河北考察其農(nóng)村信息化發(fā)展情況，詳細地考察了衡水市信息化和電子政務(wù)的發(fā)展情況。筆者發(fā)現(xiàn)，在耦合行政服務(wù)中心與電子政務(wù)之間的相互關(guān)系方面，衡水市政務(wù)服務(wù)中心的做法非常具有代表性。目前，衡水市政務(wù)服務(wù)中心已經(jīng)成為其一站式政務(wù)大廳、一線式電話聯(lián)動中心和一站式政府門戶網(wǎng)站的物理集中中心（如圖1所示）：

一站式政務(wù)大廳依托市數(shù)據(jù)中心，將分散的審批與服務(wù)項目全部納入其中，對行政審批和服務(wù)實行流程化管理，實現(xiàn)部分窗口的網(wǎng)上虛擬辦公。目前，全市市直機關(guān)共有47個部門進入大廳，窗口工作人員達到119人，在各級中心辦理的服務(wù)審批事項達到401項。現(xiàn)在，群眾辦事不再到各個政府部門分別地跑腿了，只須到市政務(wù)服務(wù)中心即可辦理各種事項。

一線式電話聯(lián)動中心集事務(wù)咨詢、辦事查詢、建議征集、接受投訴為一體，從與群眾關(guān)系密切的12個部門抽調(diào)懂技術(shù)、懂業(yè)務(wù)的人員，經(jīng)過崗前業(yè)務(wù)培訓(xùn)后到政務(wù)服務(wù)中心工作，為群眾進行電話服務(wù)。

一網(wǎng)式政府門戶網(wǎng)站則集中了各級政府機關(guān)網(wǎng)站的信息資源，對外一網(wǎng)式展示政府公務(wù)信息，增強政民互動，進行在線咨詢、下載表格，將政務(wù)大廳的審批服務(wù)事項全部上網(wǎng)。

圖1衡水市電子政務(wù)前臺-后臺服務(wù)體系

衡水市“一站式、一網(wǎng)式、一線式”電子政務(wù)綜合服務(wù)平臺初步實現(xiàn)了政府部門與行政服務(wù)中心的信息交換和審批事項的網(wǎng)上審批，促進了政府信息資源的整合、有效利用和政府效能的大幅度提升：2005年，衡水市行政服務(wù)中心完成了行政服務(wù)和審批事項約17萬件，完成事業(yè)性收費7000多萬元，收到群眾自發(fā)送來的錦旗125面，表揚信和電話280多件；另外，基于政務(wù)服務(wù)中心進行系統(tǒng)整合的電子政務(wù)綜合服務(wù)平臺的建立也為市政府每年節(jié)約近600萬元的鏈路費。

雖然受制于體制的因素，衡水市政務(wù)服務(wù)中心仍然沒有做到盡善盡美，但是卻已經(jīng)為地級市電子政務(wù)建設(shè)以及服務(wù)型政府的建立闖出了一條切實可行、行之有效的電子政務(wù)發(fā)展之路，對各地級市政府的政府行政管理體制改革和電子政務(wù)建設(shè)具有參考作用（衡水市電子政務(wù)建設(shè)模式之所以具有推廣價值，是因為衡水市是個經(jīng)濟相對落后的、以農(nóng)業(yè)為主的地級市，轄一區(qū)兩市八縣，全市人口中農(nóng)業(yè)人口占80%，農(nóng)業(yè)產(chǎn)值占其GDP的17%。這種結(jié)構(gòu)在我國的地級市中比較普遍，有相當?shù)拇硇浴＃?/p>

三、政策建議

未來的電子政務(wù)應(yīng)該是一個系統(tǒng)化的規(guī)范模式，本身是現(xiàn)有的各種職能機構(gòu)及其服務(wù)設(shè)施與信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)、政府行政管理理念的緊密結(jié)合與綜合體現(xiàn)，而行政服務(wù)中心則是這種結(jié)合和體現(xiàn)的有形載體，是虛擬網(wǎng)絡(luò)世界與現(xiàn)實世界的匯聚場所。因此，各級政府在電子政務(wù)建設(shè)過程中，應(yīng)該特別地注意發(fā)揮行政服務(wù)中心在電子政務(wù)建設(shè)中的這種樞紐作用。具體地來說，各級政府在建設(shè)行政服務(wù)中心、深化電子政務(wù)發(fā)展的過程中，應(yīng)該采取以下政策和措施：

首先，應(yīng)該將行政服務(wù)中心明確地納入地方電子政務(wù)發(fā)展規(guī)劃，將兩者統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一實施，克服以前行政服務(wù)中心和電子政務(wù)各自單獨發(fā)展的狀況。這一點是行政服務(wù)中心納入政府管理體制創(chuàng)新、實現(xiàn)電子政務(wù)效益的基本要求。可以想象，無論是仍然按照傳統(tǒng)思維建設(shè)行政服務(wù)中心還是仍然獨立地實施電子政務(wù)計劃，都是對社會資源的一種浪費，不可能實現(xiàn)應(yīng)有的效益。

實際上，之所以說行政服務(wù)中心在地方電子政務(wù)和政府門戶網(wǎng)站發(fā)展中具有重要的作用，除了因為其后臺業(yè)務(wù)處理平臺作用外，還與以下的兩個問題密切相關(guān)：一是政務(wù)處理的數(shù)字化及其網(wǎng)絡(luò)化的程度。一個政務(wù)流程，并不是所有的業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)都可以數(shù)字化并通過網(wǎng)絡(luò)傳輸，總是有很多的環(huán)節(jié)必須要以物理內(nèi)容或過程作依據(jù)和保障的，為此必須要有個相應(yīng)的實體來實施；二是當前的“數(shù)字鴻溝”問題。在今后相當長的歷史

時期內(nèi)，“數(shù)字鴻溝”將一直存在，大多數(shù)群眾要適應(yīng)數(shù)字化、網(wǎng)絡(luò)化的政務(wù)環(huán)境，還必須經(jīng)歷一個比較緩慢的過程，因此，電子政務(wù)的制度設(shè)計必須充分地考慮到這種現(xiàn)實的需要。

為了進一步規(guī)范行政服務(wù)中心，突出其作為行使行政管理與服務(wù)的一種政府機構(gòu)的嚴肅性與權(quán)威性，有必要結(jié)束當前在機構(gòu)名稱上的混亂局面，將辦證中心、市民中心、政務(wù)服務(wù)中心、行政審批服務(wù)中心、經(jīng)濟服務(wù)中心等諸多說法統(tǒng)一為行政服務(wù)中心。

關(guān)于行政服務(wù)中心在電子政務(wù)建設(shè)中的作用，還存在著一種錯誤的傾向，那就是凡事都要設(shè)立“中心”，“中心”存在過多過濫的趨勢。這種現(xiàn)象在一些發(fā)達地區(qū)或城市的城區(qū)政府當中非常普遍。實際上，這種“中心”已經(jīng)不是這里所強調(diào)的行政服務(wù)中心了，它根本就起不到集中辦理群眾事務(wù)、方便群眾的作用，因為每個中心所能整合的政務(wù)事項很有限，群眾為辦理一件審批事項，還是必須在各個中心之間跑來跑去。其結(jié)果是，公文由原先的在政府部門之間的流轉(zhuǎn)變成在各中心之間的流轉(zhuǎn)，電子政務(wù)的整合作用根本發(fā)揮不出來。

其次，是應(yīng)該明確未來地方電子政務(wù)建設(shè)的規(guī)劃目標是建立電子政務(wù)前臺-后臺服務(wù)體系。我們可以從下圖來理解和認識這種服務(wù)體系。

圖2電子政務(wù)前臺-后臺服務(wù)體系

電子政務(wù)前臺-后臺服務(wù)體系的基本內(nèi)容可以概括為四個流程主體、三項業(yè)務(wù)要求（李廣乾：“電子政務(wù)前臺-后臺服務(wù)體系與地方電子政務(wù)頂層設(shè)計”，國務(wù)院發(fā)展研究中心《調(diào)研報告》，2005年第223號。）。四個流程主體為各政府部門（以及由其業(yè)務(wù)網(wǎng)絡(luò)所構(gòu)成的內(nèi)部網(wǎng)）、行政服務(wù)中心、政府門戶網(wǎng)站、公眾（及其服務(wù)界面）；三種基本業(yè)務(wù)要求為集中、整合以及互動。從圖2中可以看出，該模型本身就是一個系統(tǒng)流程，電子政務(wù)建設(shè)的幾乎全部內(nèi)容均能涵蓋其中，而行政服務(wù)中心在其中發(fā)揮著關(guān)鍵的作用。實際上，衡水市電子政務(wù)實現(xiàn)模式與電子政務(wù)前臺-后臺服務(wù)體系就存在著邏輯上的一致性。這表明，電子政務(wù)前臺-后臺服務(wù)體系不僅理論上科學(xué)合理，而且實踐中切實可行，完全可以作為地方電子政務(wù)的規(guī)劃目標。

第三，行政服務(wù)中心的“機構(gòu)集中”一定要與政府門戶網(wǎng)站的“業(yè)務(wù)整合”有機地結(jié)合起來（嚴格地來說，“集中”和“整合”在意義上存在著較大的區(qū)別。“整合”是在“集中”的基礎(chǔ)之上，根據(jù)相應(yīng)的法律法規(guī)要求以及業(yè)務(wù)流程需要而對原有的業(yè)務(wù)和機構(gòu)進行重組和調(diào)整。）。我們可以將這兩者看作是政府行政管理方式在現(xiàn)實世界與虛擬世界的對應(yīng)，相互之間不能偏廢、不能缺失。我們也可將這種對應(yīng)關(guān)系稱為電子政務(wù)前臺-后臺關(guān)系，它是電子政務(wù)前臺-后臺服務(wù)體系的重要組成部分，甚至是其關(guān)鍵部分?？梢哉f，這種關(guān)系越緊密，電子政務(wù)的效益也就越明顯。

在構(gòu)建這種前臺-后臺關(guān)系時，一定要考慮到兩種具體情況：一種情況是行政服務(wù)中心的“機構(gòu)集中”過程與程度。就很多地級市政府而言，要像衡水市那樣將幾乎所有的具有對外辦事職能的機構(gòu)都集中到行政服務(wù)中心當然最好，但是卻不太容易做到。這就有個逐步集中的過程、以及選擇哪些機構(gòu)和哪些業(yè)務(wù)先行集中的問題。在這個過程中，一定不要將行政服務(wù)中心看作是一個與其他政府部門等同的部門，一定要給其賦予更多的職責(zé)、更大的整合權(quán)力；不然的話，行政服務(wù)中心就難以發(fā)揮其應(yīng)有的作用，也不利于今后的發(fā)展。

另一種情況是政府門戶網(wǎng)站的門戶整合程度。一方面，能夠整合的業(yè)務(wù)越多越好；另一方面，這種整合最好與行政服務(wù)中心的機構(gòu)集中程度相對應(yīng)。為實現(xiàn)這種關(guān)系的耦合，各級政府應(yīng)該就此制訂相應(yīng)的實施計劃與步驟，保持其整體作用的協(xié)調(diào)一致。

我們通常說，要實現(xiàn)真正的電子政務(wù)，必須進行組織機構(gòu)的重組與業(yè)務(wù)關(guān)系的整合。其實，從發(fā)展程度上講，無論是行政服務(wù)中心還是政府門戶網(wǎng)站，都存在兩種不同意義上的機構(gòu)重組和業(yè)務(wù)整合。就行政服務(wù)中心而言，一方面，其本身就是對原有的組織機構(gòu)的一種重組，只是這種重組還僅僅是各部門窗口的簡單的物理集中；另一方面，未來的發(fā)展也要求對各部門的業(yè)務(wù)進行歸并與調(diào)整，合并重復(fù)的內(nèi)容、剔除不必要的業(yè)務(wù)，按照業(yè)務(wù)線進行流程整合。在傳統(tǒng)的業(yè)務(wù)環(huán)境下，能夠做到這一點也就足夠了。就政府門戶網(wǎng)站而言，一方面，各政府部門如果能夠通過該門戶網(wǎng)站統(tǒng)一提供業(yè)務(wù)內(nèi)容就已經(jīng)實現(xiàn)了其最基本的“門戶”的內(nèi)涵了；另一方面，也應(yīng)該根據(jù)網(wǎng)絡(luò)環(huán)境的特征對這些業(yè)務(wù)進行歸并和整合，突出業(yè)務(wù)流程，淡化部門概念。綜合來看，就理想情況而言，行政服務(wù)中心的歸并和整合與門戶網(wǎng)站的歸并和整合應(yīng)該相應(yīng)地進行，特別是要以電子政務(wù)發(fā)展要求、以政府門戶網(wǎng)站的本質(zhì)特征來指導(dǎo)行政服務(wù)中心的歸并和整合。只有這樣，我們才能真正地建立網(wǎng)絡(luò)環(huán)境下的服務(wù)型政府。

第四，各級“條”的職能部門如工商、稅務(wù)、海關(guān)、質(zhì)監(jiān)等部門，應(yīng)該對行政府服務(wù)中心和政府門戶網(wǎng)站的集中和整合給予充分的支持與合作。實際上，沒有這些部門的業(yè)務(wù)參與與協(xié)作，整個電子政務(wù)前臺-后臺服務(wù)體系就不會完整，國家電子政務(wù)的整體效益就難以實現(xiàn)。這就要求國家從提高電子政務(wù)互操作性的角度對有關(guān)的法律法規(guī)進行修改，突出各政府職能部門特別是那些經(jīng)濟與社會管理部門在信息資源共享和協(xié)同辦公方面的職責(zé)與義務(wù)。

總之，對行政服務(wù)中心的作用和職能應(yīng)該基于電子政務(wù)前臺-后臺服務(wù)體系的角度進行全面考慮和統(tǒng)籌安排，注意處理各種前臺-后臺關(guān)系，進一步實現(xiàn)更深層次的歸并和整合。