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內(nèi)容摘要：“政府信息資源管理”、“政府項目的費用—效益分析”、“政府行政的績效評估”這三條主脈絡(luò)，為美國政府的電子政務(wù)及其績效評估奠定了制度基礎(chǔ)。這些制度包括法律、政策、政策咨詢、機構(gòu)與管理四個層面。文中簡介對美國聯(lián)邦政府電子政務(wù)績效的一次內(nèi)評估。

關(guān)鍵詞：電子政務(wù)績效評估美國政府

拋開政治和行政理念不談，電子政務(wù)是政府信息管理與信息資源管理（在信息時代借助電子技術(shù)）的延伸，電子政務(wù)績效評估則是政府績效評估的最新組成。因此，考察美國政府的電子政務(wù)績效評估，應(yīng)該上溯到它的兩個源流：信息資源管理和政府績效評估。

美國政府的信息資源管理有著豐富的內(nèi)涵，擬專文另述，本文側(cè)重討論政府績效評估。

若以政務(wù)內(nèi)涵為劃分，政務(wù)績效評估又可以分為兩類。一類是針對“政府項目”的評估，大體上類似于對企業(yè)投資的評價；另一類是針對“政府行政”的評估，大體上類似于對企業(yè)日常經(jīng)營管理的診斷。

一、聯(lián)邦政府項目的費用—效益分析

美國聯(lián)邦政府項目的績效評估，在機制上主要是受制于國會監(jiān)督，在管理上主要是基于根深蒂固的費用—效益分析。

在美國，從整個國民經(jīng)濟角度來確定政府投資的費用和效益，最初開始于1902年根據(jù)《河港法》評價水域資源工程項目。費用效益分析的正式定型則在30年代，當(dāng)時美國政府運用它來評定一些水域資源開發(fā)工程是否合算；此外，一些州政府還用它來評價某些公路建設(shè)方面的投資項目。1936年，美國《全國洪水控制法》規(guī)定所有提出來的洪水控制和水域資源開發(fā)等項目，都要符合一項標(biāo)準(zhǔn)：“不論受益者是誰，項目的預(yù)期效益必須超過其預(yù)計費用。”這樣，費用效益分析正式成為評價工程項目的一種方法。

第二次世界大戰(zhàn)期間，費用效益分析被美國政府用來指導(dǎo)有關(guān)資源分配方面的決策。因為戰(zhàn)時資源緊張，必須通過選擇來將它們用在更有效的地方，也就是說，使有限的國民經(jīng)濟資源得到最有效的利用。

戰(zhàn)后，人們又研究費用效益分析在其他領(lǐng)域的應(yīng)用，逐步把它推廣到交通運輸、文教衛(wèi)生、人員培訓(xùn)、城市建設(shè)等方面的項目評價上。1950年，美國政府機構(gòu)“聯(lián)合江河流域委員會”的費用效益小組發(fā)表了“綠皮書”，概述了確定效益費用比率的原則和程序。

60年代后期，聯(lián)邦政府開始實行“設(shè)計計劃預(yù)算制度”。該制度要求從費用效益的角度來審查政府的各級計劃項目是否合算。由于政府的活動范圍日益擴大，各種不同形式的費用效益分析亦日益受到重視；對于編制計劃預(yù)算工作的人員來說，進行費用效益分析，已成為愈來愈重要的一項職責(zé)。

以美國的戰(zhàn)略石油儲備項目為例。政府根據(jù)費用效益分析確定石油戰(zhàn)略儲備技術(shù)路線和儲備量。石油儲備的效益表現(xiàn)為中斷石油供應(yīng)可能帶來的損失。據(jù)美國能源部的分析，石油價格增長1倍，GDP將下降2.5%左右；每桶石油價格上升10美元，將給美國經(jīng)濟造成1年500億美元的損失，經(jīng)濟增長率將減少約0.5個百分點。石油儲備的費用包括儲備設(shè)施的一次性投入、采購石油所需資金、運行維護費用等（呂薇2002）。

不僅邊界清晰的政府項目要做費用效益分析，而且政府采取的經(jīng)濟措施（減免稅等）也要做費用效益分析。費用效益分析先后被卡特政府的總統(tǒng)行政命令12044、里根政府的總統(tǒng)行政命令12291、克林頓政府的總統(tǒng)行政命令12866所要求。其中，里根政府的總統(tǒng)行政命令12291要求，所有聯(lián)邦機構(gòu)提交給聯(lián)邦管理與預(yù)算局OMB的主要條例，都要進行“條例影響分析”。主要條例的定義是，每年對經(jīng)濟的影響超過1億美元，或具有其他主要成本或價格影響。

根據(jù)“Stevens修正案”，“2001財年國庫券和一般行政撥款法案”，國會要求OMB要定期提交關(guān)于聯(lián)邦條例的效益和費用的報告。

二、政府行政的績效評估

政務(wù)績效評估在很大程度上可以而且應(yīng)該納入公共財政預(yù)算績效評估。

（一）預(yù)算績效評估

自1921年起，美國共進行了五次預(yù)算改革，最近一次（1992）推行的是“企業(yè)化預(yù)算制度”，或可稱為“績效基礎(chǔ)預(yù)算”。80年代以后的預(yù)算危機，促使各國政府紛紛對預(yù)算制度進行改革，例如，英國的“財務(wù)管理方案”、澳大利亞的“財務(wù)管理改善計劃”、新西蘭的“財政法”，以及美國的“首席財務(wù)官法”與“政府績效與結(jié)果法”等，都可以算是“企業(yè)化預(yù)算制度”的興起例證。

財政預(yù)算績效評估體系是公共財政框架的重要組成部分之一，是將現(xiàn)代市場經(jīng)濟的成本—收益理念融入到政府財政的預(yù)算管理之中，使政府預(yù)算能像企業(yè)財務(wù)計劃一樣，對政府的行為進行內(nèi)控，并通過這種內(nèi)控，保障政府目標(biāo)的實現(xiàn)，提高政府運行效率，促進政府職能轉(zhuǎn)變，提高政府與市場的協(xié)調(diào)能力。

（二）政府績效與結(jié)果法

20世紀(jì)80年代，美國政府成立了一個全國績效評估委NPR，由副總統(tǒng)親自領(lǐng)導(dǎo)，對政府的行政過程和效率、行政措施與政府服務(wù)的品質(zhì)進行全面評估。NPR開展了大量的調(diào)查研究，訪問了第一線的聯(lián)邦雇員，直接收集了多達1200項具體意見和建議，于1993年提出《創(chuàng)建經(jīng)濟高效的政府》和《運用信息技術(shù)改造政府》兩份報告，認(rèn)為借助信息技術(shù)進行再造工程，能使政府運作更加順暢，并能夠節(jié)約成本。

美國審計總署1992年發(fā)表的一份報告總結(jié)出實施信息資源管理有11種障礙，并將其分成三大類：第一類是知識障礙，第二類是制度障礙，第三類是政治障礙。該報告中還引述了這樣一句話：“摒棄信息資源管理就是自動數(shù)據(jù)處理這種非常狹隘的觀點的時代已經(jīng)到來?！豹?/p>

在一系列工作的基礎(chǔ)之上，1993年出臺了《政府績效與結(jié)果法》，其他的配套措施也相應(yīng)出臺。其中最重要的是《聯(lián)邦績效檢查》，其主要內(nèi)容包括：(1)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)——創(chuàng)立了近2000個社會公眾標(biāo)準(zhǔn)，該標(biāo)準(zhǔn)是績效計劃、績效報告中有關(guān)績效目標(biāo)的靈魂；（2）績效協(xié)議——總統(tǒng)與部長之間簽訂的關(guān)于承諾完成績效目標(biāo)與結(jié)果的協(xié)議，個人考評與激勵機制緊密相聯(lián)；（3）績效管理的“再發(fā)明實驗室”——給予管理者充分彈性，消除不必要的控制；（4）績效合作伙伴——關(guān)注聯(lián)邦資金的價值及其使用效果，賦予地方政府在項目管理上更多的彈性，并突出他們在績效管理及其結(jié)果上的責(zé)任。

三、聯(lián)邦政府電子政務(wù)及其績效評估的制度基礎(chǔ)

從技術(shù)方面看，電子政務(wù)當(dāng)然緣起IT產(chǎn)業(yè)的發(fā)展

。從制度方面看，如前所述的“政府信息資源管理”、“政府項目的費用—效益分析”、“政府行政的績效評估”這三條主脈絡(luò)，為電子政務(wù)及其績效評估奠定了制度基礎(chǔ)。這些制度包括法律、政策、政策咨詢、機構(gòu)與管理四個層面。

（一）法律層面

從1889年的《通用記錄處理法》開始，相關(guān)法律有《預(yù)算和審計法案》（1921）、《聯(lián)邦報告法》（1942）、《記錄處置法》（1943）、《信息自由法》（1966）、《隱私權(quán)法》（1974）、《文書削減法》（1980、1995）、《信息科學(xué)技術(shù)法》（1981）、《國際通信重組法》（1981）、《政府績效與結(jié)果法》（1993）、《電信競爭與放松管制法》（1995）、《電信法》（1996）、《文書工作消失法》（1998）等。許多授權(quán)或撥款議案中也有大量的指導(dǎo)政府機構(gòu)信息活動的條款。

（二）政策層面

OMB自1985年起不斷A-130通報《聯(lián)邦信息資源管理》，對實施政府信息資源管理和推進電子政務(wù)起到巨大作用；所的其他通報包括《聯(lián)邦聲像活動的管理》、《政府文書削減法的實施》、《機構(gòu)間共享個人數(shù)據(jù)指南》、《建立政府信息定位服務(wù)》、《聯(lián)邦咨詢委員會的管理》等。

（三）政策咨詢層面

從19世紀(jì)末到20世紀(jì)80年代初，美國國會先后成立了8個專業(yè)委員會，負(fù)責(zé)對聯(lián)邦政府的記錄管理情況進行調(diào)研并提出具體措施，其中包括對引入信息資源管理概念和制定《文書削減法》作出直接貢獻的聯(lián)邦文書委員會（1975年成立）。聯(lián)邦政府的審計總署、內(nèi)務(wù)委員會、全國績效評估委等，非政府機構(gòu)的洛克菲報告、薩蒙報告等，都曾做過大規(guī)模調(diào)研并提出政策建議。

（四）機構(gòu)與管理層面

設(shè)立預(yù)算局（OMB的前身，1921）、建立美國國家檔案館（1934）、開發(fā)聯(lián)邦信息定位系統(tǒng)（1980）、開發(fā)政府信息庫存定位系統(tǒng)（1993）等。

自1993年美國前總統(tǒng)克林頓和副總統(tǒng)戈爾在其任期內(nèi)首倡電子政務(wù)之后，在聯(lián)邦政府內(nèi)逐步形成了一整套管理體系，概要來說包括以下幾個子系統(tǒng)。

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1.領(lǐng)導(dǎo)與管理層。“電子政府”計劃（EGovernmnet）是由總統(tǒng)管理委員會（PMC）領(lǐng)導(dǎo)、由總統(tǒng)行政辦公室及OMB兩個部門聯(lián)合執(zhí)行的，主要由OMB負(fù)責(zé)。

日常事務(wù)由OMB專管信息技術(shù)和電子政府的副主任直接來抓。副主任對主任負(fù)責(zé)，主任則向總統(tǒng)管理委員會報告事務(wù)進程以及獲得相應(yīng)的批準(zhǔn)。總統(tǒng)管理委員會也關(guān)注政府機構(gòu)間的組織和程序的變革，促進以公民為中心的改革，這與電子政府項目的宗旨是一樣的。

由此，總統(tǒng)管理委員會成為聯(lián)邦政府轉(zhuǎn)型為EGovernment的關(guān)鍵的管理部門。OMB對推進電子政務(wù)、開展績效評估起著舉足輕重的作用。

2.信息主管CIO制度。美國政府建立了信息主管制度，聯(lián)邦政府的首席信息官由OMB第一副局長兼任，政府各部門也同時設(shè)立首席信息官，各州政府也都有相應(yīng)的首席信息官。CIO委員會在來自其他聯(lián)邦管理委員會的成員參與下，形成“業(yè)務(wù)指導(dǎo)委員會”，關(guān)注EGovernment的四大業(yè)務(wù)，即G2C、G2B、G2G和聯(lián)邦政府內(nèi)部的效率和效力。

3.政策制定。為了推動電子政務(wù)計劃，OMB成立“電子政務(wù)特別工作組”，于2001年8月正式開始工作。它由來自46個政府機構(gòu)的成員組成，由OMB負(fù)責(zé)信息技術(shù)和電子政務(wù)的副主任領(lǐng)導(dǎo)。該小組2001年9月圍繞“為取得電子政務(wù)的戰(zhàn)略性進展應(yīng)采取的重點行動”提出了建議，10月總統(tǒng)管理委員會討論并通過了這些建議。隨后，各機構(gòu)的項目小組會同OMB制定了電子政務(wù)計劃實施框架，并將其列入2003財年預(yù)算。各機構(gòu)都制定有詳細的電子政務(wù)項目計劃，并為投資和實施這些項目建立了伙伴關(guān)系。

要注意的是，這個工作組只是一個政策的主要制訂者，而具體的電子政務(wù)項目實施則依賴于外部力量。在美國目前的46個機構(gòu)部門中，每個部門參與的人數(shù)不等，多則3～4人、少則一個人，這些人統(tǒng)一聽從OMB的調(diào)配，參與相關(guān)的項目研究。

4.技術(shù)推動。在聯(lián)邦政府下面或自發(fā)組織、或由政府及一些公益性團體組織，共組成10個推動政府信息化的機構(gòu)，冠以一個總名稱——政府技術(shù)推動組。這些機構(gòu)主要有：政府信息化促進協(xié)會聯(lián)盟、IT產(chǎn)業(yè)顧問協(xié)會、州級信息主管聯(lián)盟、國家電信信息管理辦公室、政府評估組、首席信息化小組等。

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政府技術(shù)推動組負(fù)責(zé)全國的政府信息化管理指導(dǎo)工作，包括技術(shù)推進、法規(guī)政策建議、管理投資、業(yè)績評估等。

四、對聯(lián)邦政府電子政務(wù)績效的一次內(nèi)評估

2001年8月即2002財政年度開始前一個月，布什總統(tǒng)公布了他的總統(tǒng)行政管理議程（PMA）——聯(lián)邦政府改革行政管理的一個五點計劃。在這個議程中，布什總統(tǒng)承諾了一個以績效為導(dǎo)向的、基于市場的、以及以公民為中心的政府。

總統(tǒng)行政管理議程提出的五個全政府行動計劃分別為：把績效整合到預(yù)算中；以公民為中心的電子政府；改善財務(wù)管理；人力資本的戰(zhàn)略性管理；競爭性來源。所有五個目標(biāo)都是彼此相關(guān)的，績效是它們的共同的思路。

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總統(tǒng)行政管理議程明確指出，“電子政府不是把大量的政府信息表格和紙張搬到網(wǎng)上，更確切地說，它是關(guān)于政府更好地利用技術(shù)來更好地服務(wù)于公民和提高政府效率，縮減政府決策的時間，從數(shù)周或者數(shù)月縮減為幾小時或者幾天?！豹?/p>

2003年10月底，美國的績效學(xué)會、理性公共政策學(xué)會、國家公共管理學(xué)院等機構(gòu)聯(lián)合了題為“建立一個基于績效的電子政府”的報告。從文件性質(zhì)看，這是一份圍繞總統(tǒng)行政管理議程所做的電子政務(wù)的年度白皮書。從文件內(nèi)容看，由于立題就是“基于績效”，評論對象（PMA）的指導(dǎo)思想也是績效，所以大部分篇幅都涉及到績效評估的理念和實際操作。

在這一報告中，展示出此次電子政務(wù)績效評估的幾個側(cè)面。

（一）評估主體

進行此次績效評估的調(diào)查研究小組，是由“優(yōu)秀的政界人士組成的團體”形成的。項目由著名的政府績效管理專家CarlD·DeMaio設(shè)想和領(lǐng)導(dǎo)，由績效協(xié)會、富士通咨詢公司和Reason基金會提供人員配備。

項目顯然得到了聯(lián)邦政府的支持，所以才能要求“反饋的資料送到聯(lián)邦政府的信息技術(shù)職位的3500個聯(lián)系人手中”，才能“與每一個部門級的CIO辦公室進行了多次聯(lián)系，要求政府機構(gòu)提供電子政府行動計劃的名稱和業(yè)務(wù)案例信息”，才能“采訪了多組來自23個聯(lián)邦政府機構(gòu)的IT員工——調(diào)查他們的程序表、他們的行動計劃和他們關(guān)于電子政府的績效測量標(biāo)準(zhǔn)”。事實上，首席信息官委員會向它的會員了關(guān)于該項目的報道。

大體上可以判斷，此次評估是一次得到政府支持與配合的內(nèi)評估，類似于內(nèi)部審計，但政府未必有所資助，審查的內(nèi)容也不是財務(wù)而是績效。

（二）評估對象

總統(tǒng)行政管理議程提出的五個目標(biāo)都是全政府行動計劃，所以評估的對象就是聯(lián)邦政府的全部25個機構(gòu)，對它們?nèi)绾瓮七M五個目標(biāo)之一—“以公民為中心的電子政府”——進行評價。

（三）調(diào)研和評估的內(nèi)容

評估主體根據(jù)總統(tǒng)行政管理議程的要求，確定了調(diào)研和評估的四個關(guān)鍵任務(wù)。調(diào)查的方法主要是大量的采訪和案例研究。

第一，明確定義“以市民為中心”的IT——什么構(gòu)成一個“以公民為中心的電子政府行動計劃”。

第二，確定決定性的成功因素——確定指導(dǎo)性的實踐，提高“以公民為中心的行動計劃”的設(shè)計、調(diào)整、測量和管理上的成功。

第三，提供關(guān)于成本節(jié)省和項目績效提高的測量標(biāo)準(zhǔn)的證明文件。

第四，認(rèn)可IT的“績效領(lǐng)導(dǎo)者”。

（四）“績效領(lǐng)導(dǎo)”裁定

由于總統(tǒng)行政管理議程提出了電子政府記分標(biāo)準(zhǔn)，各機構(gòu)也有電子政府記分卡，所以優(yōu)勝者標(biāo)準(zhǔn)是比較明確的。

研究小組基于評估，提出五個政府機構(gòu)當(dāng)選為電子政府的“績效領(lǐng)導(dǎo)”，獲得特殊褒獎。在2002財政年度，“全面績效管理”的優(yōu)勝者是美國勞動局，“實現(xiàn)成本效益”的優(yōu)勝者是海軍部和國家科學(xué)基金會，“提高項目執(zhí)行成效”的優(yōu)勝者是財政部的美國國內(nèi)稅局，“跨機構(gòu)行動計劃的合作關(guān)系和行政管理的有效使用”的優(yōu)勝者是小企業(yè)管理局。

（五）總體評估結(jié)論

通過績效評估，對2002財政年度的電子政府行動計劃歸納出10個結(jié)論，既有肯定的內(nèi)容也有批評的內(nèi)容；對未來的發(fā)展提出27條政策建議，其中有些建議相當(dāng)具體且可操作性極強。

主要結(jié)論有兩條。

第一，盡管某些方面仍然有待于改進，政府以及OMB因為它們在電子政府行動計劃中的強有力的領(lǐng)導(dǎo)作用而受到表揚。對于政府在電子政府中的重要地位存在明確的認(rèn)同。另外，總統(tǒng)的行政管理議程在每一個政府機構(gòu)中受到越來越明顯的關(guān)注。

第二，機構(gòu)通常不能用與任務(wù)密切相關(guān)的IT績效測量來調(diào)整、管理和評價電子政府的成功。在大多數(shù)情況下，研究小組不能獲得它們進行的案例研究的有效績效測量標(biāo)準(zhǔn)。事實上，一些機構(gòu)匯報說沒有測量電子政府績效的方法，缺乏一個健全的、系統(tǒng)性的程序來收集和匯報績效管理數(shù)據(jù)。

因此，研究小組認(rèn)為，“大多數(shù)政府機構(gòu)普遍不能有效地測量它們的電子政府績效，這也許最終會妨礙在電子政府領(lǐng)域取得最初的成果。對于2002財政年度在信息技術(shù)上支出的480億美元，本次調(diào)查表明：這些支出中的大多數(shù)沒有通過與任務(wù)密切相關(guān)的績效測量標(biāo)準(zhǔn)加以合理化調(diào)整。這一實踐代表著一種‘高風(fēng)險’的商業(yè)做法，可能導(dǎo)致IT項目的失敗，以及對于納稅人的浪費?！?/p>

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參考文獻

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〔4〕陳朝建：“政府預(yù)算制度之變革歷程”，陳誠法政專業(yè)教學(xué)網(wǎng)2004年。

〔5〕楊冰之譯：《建立一個基于績效的電子政府》，2004年。