導(dǎo)語(yǔ)：新經(jīng)濟(jì)時(shí)期住房管理機(jī)制轉(zhuǎn)型一文來(lái)源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢(xún)客服老師，歡迎參考。

住房是人類(lèi)生存的基本條件之一，關(guān)系到民眾身心健康、勞動(dòng)態(tài)度及社會(huì)和諧穩(wěn)定等諸多層面，是各國(guó)政府最為關(guān)切的一項(xiàng)基本民生問(wèn)題。解決住房問(wèn)題的決定因素是住房管理體制，包括住房所有制、建設(shè)、分配和管理等四方面的政策及其運(yùn)行機(jī)制。人類(lèi)歷史上第一個(gè)社會(huì)主義國(guó)家在創(chuàng)建伊始，面臨著歷史遺留和戰(zhàn)爭(zhēng)創(chuàng)傷造成的嚴(yán)峻住房形勢(shì)。對(duì)此，政府實(shí)行了集中式的住房管理體制，也就是將住房所有權(quán)、建設(shè)權(quán)、分配權(quán)和管理權(quán)全部集中到國(guó)家手中，統(tǒng)一管理，試圖通過(guò)這種方式迅速改善勞動(dòng)群眾的居住條件，一勞永逸地解決住房危機(jī)。然而，該管理體制只運(yùn)行了四年便難以為繼，在新經(jīng)濟(jì)政策時(shí)期向分散化住房管理體制轉(zhuǎn)型。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)史學(xué)界較少關(guān)注蘇聯(lián)的住房管理體制。俄羅斯史學(xué)界關(guān)于蘇聯(lián)住房問(wèn)題的研究成果，多集中于對(duì)1917年至1920年代住房管理體制的深入挖掘，但是，尚缺乏結(jié)合時(shí)代背景、系統(tǒng)而動(dòng)態(tài)地研究?jī)煞N住房管理體制的內(nèi)在邏輯關(guān)系的成果。①由此，他們對(duì)于十月革命后實(shí)行的集中化住房管理體制為何無(wú)法運(yùn)行下去，換言之，到了新經(jīng)濟(jì)政策時(shí)期，住房管理體制為何要轉(zhuǎn)型，究竟發(fā)生了怎樣的轉(zhuǎn)變，其解決住房危機(jī)的成效如何等問(wèn)題，均尚未作出很好的解答。因此，本文擬以蘇維埃政府在1917—1928年頒布實(shí)施的住房政策為依據(jù)，吸收俄羅斯學(xué)界的最新研究成果，通過(guò)考察兩種住房管理體制下的住房政策及運(yùn)行情況，嘗試回答上述問(wèn)題。

一、戰(zhàn)時(shí)共產(chǎn)主義時(shí)期集中化的住房管理體制

新生的蘇維埃政權(quán)誕生不久，就被迫與國(guó)內(nèi)外干涉力量作殊死的搏斗。在戰(zhàn)爭(zhēng)年代，受馬克思主義關(guān)于無(wú)產(chǎn)階級(jí)國(guó)家如何解決住房問(wèn)題①，以及戰(zhàn)時(shí)共產(chǎn)主義時(shí)期直接過(guò)渡思想的影響②，布爾什維克黨制定了將住房公有化并集中管理的住房政策，力求迅速改善勞苦大眾由來(lái)已久的住房困難，③一舉解決住房短缺危機(jī)。于是，在住房所有制方面，促使住房市有化①的政策出臺(tái)。1918年8月20日，全俄中央執(zhí)行委員會(huì)頒布了《關(guān)于廢止城市不動(dòng)產(chǎn)的私有財(cái)產(chǎn)權(quán)》的法令：在人口超過(guò)一萬(wàn)人的城市里，所有建筑物……如果其總價(jià)值或租賃收入超過(guò)地方政權(quán)機(jī)關(guān)規(guī)定的限度，就要廢除其私有財(cái)產(chǎn)權(quán)，交給地方政權(quán)機(jī)關(guān)支配。對(duì)于非資本家的房屋……不能收歸市有。②這樣，房屋市有化運(yùn)動(dòng)在全國(guó)展開(kāi)。人口在一萬(wàn)人以上的大中小城市，超過(guò)地方政權(quán)機(jī)關(guān)所規(guī)定限度的一切私有房產(chǎn)，都要被收歸市有。而國(guó)家之所以沒(méi)有制定將全部私有房屋收歸地方蘇維埃的政策，主要有兩點(diǎn)原因：第一，按照馬克思主義的理論，房屋市有化的主要對(duì)象是資本主義房主的房屋，“絕不觸犯非資本家房產(chǎn)的利益”。③因此，依靠自己辛勤勞動(dòng)獲得住房的勞動(dòng)者，其房產(chǎn)不應(yīng)該被收歸市有。第二，如果全部房屋市有化，意味著地方政府要承擔(dān)所有房屋的維修、保養(yǎng)等責(zé)任。從當(dāng)時(shí)的歷史條件來(lái)看，政府實(shí)際上是沒(méi)有資金和能力做到這一點(diǎn)的。從8月法令我們還知道，廢除私有財(cái)產(chǎn)權(quán)的房產(chǎn)要“交給地方政權(quán)機(jī)關(guān)支配”。因此，地方蘇維埃也是市有住房的管理機(jī)構(gòu)，但管理的范圍、職責(zé)和權(quán)限等問(wèn)題在法令中并未提及。作為住房管理的一項(xiàng)常規(guī)內(nèi)容，國(guó)家還對(duì)房租作出了規(guī)定。1917年11月10日，內(nèi)務(wù)人民委員部頒布了《關(guān)于延期償付住房費(fèi)用》的法令，在戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期和戰(zhàn)爭(zhēng)結(jié)束后3個(gè)月內(nèi)，完全免除低收入工人和職員、前線戰(zhàn)士家屬的房租。④部分工人和職員、前線戰(zhàn)士家屬的房租得到了免除。1921年1月27日，人民委員會(huì)頒布《關(guān)于免除房租》的法令：從1921年1月1日起，取消市有住房中工人、職員的房租。⑤至此，居住在市有住房里的所有工人和職員的房租都被免除了。法令的內(nèi)容表明，在社會(huì)主義國(guó)家里，市有住房的使用具有公共福利性質(zhì)，無(wú)需付費(fèi)。在房屋市有化政策出臺(tái)的同時(shí)，蘇維埃政府也著手制定對(duì)收歸市有的住房究竟如何重新分配的政策。政策的核心內(nèi)容是“緊湊使用住宅”，其標(biāo)準(zhǔn)是遵循俄羅斯蘇維埃聯(lián)邦社會(huì)主義共和國(guó)衛(wèi)生人民委員部在1919年頒布的法令，所有居民不分年齡一律人均8平方米。①如果一套住宅中的人均面積超標(biāo)，也就意味著出現(xiàn)了“多余的面積”，就必須允許其他人搬到這套住宅里共同居住，這就是“緊湊使用住宅”。于是，統(tǒng)一分配市有住房的原則確立下來(lái)了。從這一原則可以看出，在當(dāng)時(shí)的蘇俄，住房無(wú)須通過(guò)商品貨幣關(guān)系就可獲得。

重新分配房屋只能暫時(shí)緩解住房短缺危機(jī)，若要根本改善勞動(dòng)群眾的居住條件，必須建設(shè)住房。為此，俄共（布）在1919年的黨綱中規(guī)定了住房建設(shè)原則：消滅舊街區(qū)的人口稠密和不衛(wèi)生現(xiàn)象，取消不適用的住宅，改善舊住宅，修建適合于工人群眾新生活條件的新住宅。②由此看出，執(zhí)政黨將通過(guò)“拆除或改造舊住宅”和“建設(shè)新住宅”兩條途徑，來(lái)改善勞動(dòng)群眾的居住條件。但具體如何建房，尚未出臺(tái)后續(xù)政策。綜上所述，戰(zhàn)時(shí)共產(chǎn)主義時(shí)期頒布的住房管理政策體現(xiàn)出國(guó)家集中管理住房的思路，是對(duì)十月革命前住房私有制和市場(chǎng)化格局的顛覆性變革。此外，這一時(shí)期的住房政策還帶有明顯的傾向性，即重在所有制和分配領(lǐng)域。國(guó)家試圖通過(guò)將住房收歸公有并重新分配，一舉解決住房危機(jī)。因此，對(duì)于如何將私有住宅收歸市有、如何統(tǒng)一分配市有住宅、分配后如何使用住宅，都作出了具體規(guī)定。囿于戰(zhàn)時(shí)的嚴(yán)酷環(huán)境，布爾什維克黨只能解決眼前的住房危機(jī)，還沒(méi)有精力審慎、全面地考慮住房事業(yè)的問(wèn)題。因此，究竟如何管理市有住宅、如何統(tǒng)一開(kāi)展住房建設(shè)，還沒(méi)有完全提上日程，只出臺(tái)了方向性的、籠統(tǒng)的政策。各項(xiàng)住房管理政策出臺(tái)后，中央和地方各級(jí)住房管理機(jī)構(gòu)開(kāi)始貫徹落實(shí)，集中化的住房管理體制運(yùn)轉(zhuǎn)起來(lái)了。地方蘇維埃下屬的地方事業(yè)部是將私有住房收歸市有這項(xiàng)工作的具體執(zhí)行部門(mén)，在其領(lǐng)導(dǎo)下，房屋市有化工作取得了成功。市有化的房產(chǎn)面積占城市住房總面積的一半左右，價(jià)值占沙俄城市住房總價(jià)值的74.6%。①地方蘇維埃將面積大、價(jià)值高的房產(chǎn)集中到了自己手中。房屋市有化工作開(kāi)展的同時(shí)，在地方蘇維埃設(shè)立的專(zhuān)門(mén)委員會(huì)和工會(huì)組織的領(lǐng)導(dǎo)下，各城市開(kāi)始按照人均8平方米的標(biāo)準(zhǔn)重新分配住宅。一方面，積極組織工人搬遷到收歸市有的住宅里；另一方面，區(qū)別對(duì)待大地主、大資產(chǎn)階級(jí)等非勞動(dòng)者，或者令其與搬來(lái)的新住戶(hù)共同緊湊使用自己的住宅，或者將其遷出原有住宅，甚至遷出城市。大規(guī)模重新分配住房的工作于1921年結(jié)束。從結(jié)果來(lái)看，這一工作進(jìn)行得不徹底，只有部分工人搬遷到大地主大資產(chǎn)階級(jí)的住宅里。1917年莫斯科花園環(huán)形路以?xún)?nèi)居住的工人只占工人總數(shù)的5%，1920年達(dá)到40-50%。②1919-1921年，居住在彼得格勒市中心的工人由近10%上升到20%以上。③工人無(wú)法全部搬遷的原因，主要是可供居住的市有住宅數(shù)量有限。受歷史及現(xiàn)實(shí)因素的影響，需要改善居住條件的工人數(shù)量眾多。相對(duì)于巨大的需求量，可供分配的市有住宅數(shù)量顯得非常有限，況且還受到戰(zhàn)爭(zhēng)的破壞。因此，即使以緊湊使用的方式居住，收歸市有的住房仍不能滿足需求。此外，由于被機(jī)關(guān)占用等原因，市有化的住房并未全部分給勞動(dòng)群眾居住。因此，各城市可供工人搬遷的市有住宅數(shù)量較為有限，只有少部分工人可實(shí)現(xiàn)搬遷。直到1923年，彼得格勒仍有60%的工人居住在設(shè)施非常不完善的市郊住宅里。④

按照將私有住房收歸市有的法令規(guī)定，市有住房必須交給地方蘇維埃管理。負(fù)責(zé)這項(xiàng)工作的機(jī)構(gòu)仍是地方事業(yè)部，住戶(hù)全體大會(huì)選舉產(chǎn)生的房屋委員會(huì)則是基層的管理機(jī)構(gòu)。由于政策制定的偏頗，這一時(shí)期，無(wú)論是地方事業(yè)部還是房屋委員會(huì)，工作重心都放在將住房收歸公有和分配住房方面，很少?gòu)氖鹿芾碜》康墓ぷ?。況且，管理住房的政策又非常籠統(tǒng)，對(duì)于地方蘇維埃和房屋委員會(huì)之間的責(zé)任義務(wù)關(guān)系、房屋委員會(huì)的具體職責(zé)等都沒(méi)有規(guī)定，職責(zé)不明確勢(shì)必影響管理工作。特別需要指出的是，免費(fèi)使用住房政策的實(shí)施，將勞動(dòng)群眾從十月革命前昂貴的房租費(fèi)用中解放出來(lái)，顯示了社會(huì)主義制度的優(yōu)越性。但從另一角度看，由于房屋的維修費(fèi)用無(wú)法從房租中補(bǔ)給，國(guó)家不啻又給自己添加了一個(gè)大包袱。這樣看來(lái)，戰(zhàn)時(shí)共產(chǎn)主義時(shí)期的管理住房的工作基本流于空泛。1919年的黨綱規(guī)定，布爾什維克黨將“盡一切力量來(lái)改善勞動(dòng)群眾的居住條件”，這項(xiàng)工作是由國(guó)家建筑委員會(huì)總體負(fù)責(zé)的。1919-1920年，在蘇維埃政權(quán)新建的電站附近，誕生了第一批新住房。①新住房雖數(shù)量不多，與龐大的需求量相比可謂杯水車(chē)薪，但顯示出政府改善群眾住房條件的積極姿態(tài)。囿于戰(zhàn)時(shí)的特殊環(huán)境，統(tǒng)一規(guī)劃、大規(guī)模建房的工作尚未提上日程。綜觀戰(zhàn)時(shí)共產(chǎn)主義時(shí)期集中化住房管理體制的運(yùn)行情況，我們可以看到，這一體制取得了歷史性的功績(jī)：城市住房中面積大、價(jià)值高的住房都集中在地方蘇維埃手中，公有住房在住房所有制中占據(jù)了主導(dǎo)地位。經(jīng)過(guò)對(duì)住房的重新分配，部分工人群眾從地下室、陋室搬進(jìn)寬敞的大住宅里，實(shí)現(xiàn)了住進(jìn)昔日資產(chǎn)階級(jí)豪華、講究的大宅院的“最高理想”，居住場(chǎng)所發(fā)生了質(zhì)變。這種質(zhì)變彰顯了工人階級(jí)的主人翁地位，縮小了沙俄時(shí)期居住條件的巨大差異。此外，政府向居住在重新分配住房中的勞動(dòng)群眾收取極其低廉的房租，甚至1921年還徹底免除了工人、職員的房租，解除了他們沉重的房租負(fù)擔(dān)。這些努力雖然涉及面十分有限，但卻顯示了蘇維埃政權(quán)和社會(huì)主義制度為工人階級(jí)謀利益的無(wú)產(chǎn)階級(jí)性質(zhì)。在肯定成績(jī)的同時(shí)，我們也看到，集中化住房管理體制存在兩個(gè)明顯缺陷：其一，國(guó)家集各項(xiàng)住房管理權(quán)限于一身，卻囿于戰(zhàn)時(shí)環(huán)境和財(cái)力等因素，實(shí)際上不能獨(dú)自挑起解決住房危機(jī)的重?fù)?dān)。其二，住戶(hù)與住房的責(zé)權(quán)關(guān)系不明確，勢(shì)必影響住房的修繕和保護(hù)?？傊?，集中化住房管理體制雖然能夠一舉沒(méi)收和分配住房，迅速解決部分勞動(dòng)群眾的住房困難，但是，對(duì)于有效地管理住房、整治戰(zhàn)爭(zhēng)對(duì)住房事業(yè)造成的創(chuàng)傷和解決住房短缺危機(jī)卻不夠充分。要想迅速恢復(fù)和發(fā)展住房事業(yè)，必須調(diào)整現(xiàn)行政策，改變集中化的住房管理體制。

二、新經(jīng)濟(jì)政策時(shí)期轉(zhuǎn)向分散化的住房管理體制

國(guó)內(nèi)戰(zhàn)爭(zhēng)結(jié)束后，蘇維埃政府繼續(xù)推行戰(zhàn)時(shí)共產(chǎn)主義政策，征集的余糧數(shù)額有增無(wú)減，引起渴望安定生活的農(nóng)民群眾的強(qiáng)烈不滿，農(nóng)民紛紛起義或暴動(dòng)，布爾什維克黨最可靠的支柱喀瑯施塔得水兵也發(fā)動(dòng)了暴動(dòng)。全國(guó)性的經(jīng)濟(jì)政治危機(jī)迫使布爾什維克黨必須改變現(xiàn)行政策，鞏固執(zhí)政地位。以1921年3月俄共（布）十大為標(biāo)志，蘇維埃俄國(guó)進(jìn)入“新經(jīng)濟(jì)政策”時(shí)期。國(guó)家開(kāi)始對(duì)經(jīng)濟(jì)進(jìn)行分權(quán)管理，在一定程度上引入市場(chǎng)機(jī)制，刺激經(jīng)濟(jì)的恢復(fù)和發(fā)展。這種分權(quán)管理經(jīng)濟(jì)的思路也影響到住房管理，為住房管理政策的調(diào)整提供了良好的大環(huán)境。以此為契機(jī)，國(guó)家開(kāi)始轉(zhuǎn)變集中化的住房管理思路，將自己從住房管理的全權(quán)地位上解放出來(lái)，發(fā)動(dòng)社會(huì)各界力量共同參與住房事業(yè)。分散化的住房管理政策陸續(xù)出臺(tái)。由國(guó)家單方管理市有房產(chǎn)轉(zhuǎn)向國(guó)家、集體和個(gè)人分散化管理，是這一時(shí)期住房管理政策的一項(xiàng)重大轉(zhuǎn)變。為了減輕市屬公用事業(yè)部門(mén)的財(cái)政壓力，在十月革命后收歸市有的房產(chǎn)中，國(guó)家只保留面積最大、價(jià)值最高的少量房產(chǎn)，其余的市有房產(chǎn)小部分發(fā)還原主，歸個(gè)人所有和管理，大部分租賃給住房租賃合作社集體管理。將市有住房發(fā)還原主，就是在完成大修住房的前提下，將市有住房中面積不大的房產(chǎn)發(fā)還給原業(yè)主，變?yōu)樗接凶》俊?921年8月8日，人民委員會(huì)頒布《關(guān)于修訂收歸市有的房產(chǎn)名單》，責(zé)成公用事業(yè)處在兩個(gè)月內(nèi)列出面積不大、不適合公用事業(yè)和國(guó)家需要的房屋名單，從應(yīng)該保留和妥善管理的意義出發(fā)，轉(zhuǎn)交給個(gè)人或者集體。①12月28日，人民委員會(huì)頒布《關(guān)于發(fā)還原主的條件》，規(guī)定只有在一年之內(nèi)將住房修繕完好后才能將其發(fā)還原主。②以上兩個(gè)決議標(biāo)志著將住房發(fā)還原主的工作正式啟動(dòng)。從上述內(nèi)容我們知道，集體或個(gè)人在完成大修住房后，可以歸還房屋所有權(quán)。因此，該決議能有效調(diào)動(dòng)居民修繕住房的積極性。但是，國(guó)家并非將全部收歸市有的房產(chǎn)都發(fā)還原主，而是將“面積不大、不適合公用事業(yè)和國(guó)家需要”的少部分房產(chǎn)發(fā)還。這一方面表明，國(guó)家試圖通過(guò)將用途較小的房產(chǎn)交給個(gè)人管理的辦法，減輕公用事業(yè)部門(mén)的管理負(fù)擔(dān)，另一方面也表明，國(guó)家在有意識(shí)地限制私有房產(chǎn)的規(guī)模。

除將少部分市有房產(chǎn)發(fā)還原主歸個(gè)人管理外，國(guó)家將大部分市有住房都租賃給住房租賃合作社集體管理。1921年12月3日，莫斯科市蘇維埃主席團(tuán)制定了《關(guān)于住房合作社和建設(shè)合作社》的決議，①市有住房的住戶(hù)要組建住房合作社，以集體租賃的方式使用并管理房產(chǎn)。這樣，在莫斯科，管理市有住房的任務(wù)將轉(zhuǎn)交給住房合作社。1922年5月23日，《關(guān)于住房合作社》的法令在全國(guó)頒布，②于是，國(guó)家的大部分市有住房轉(zhuǎn)交給住房合作社管理。1924年8月19日，蘇聯(lián)中央執(zhí)行委員會(huì)和人民委員會(huì)通過(guò)了《關(guān)于住房合作社》的決議，③租賃住房的合作社被稱(chēng)為住房租賃合作社。新決議賦予住房租賃合作社較多的自主權(quán)，有利于調(diào)動(dòng)其管理住房的積極性。在發(fā)還原主和租賃給集體經(jīng)營(yíng)兩項(xiàng)政策之外，國(guó)家對(duì)市有住房的住戶(hù)本人也提出了修繕、保護(hù)住宅的要求。1921年5月23日，人民委員會(huì)在《關(guān)于改善勞動(dòng)群眾的居住條件和同破壞住房的現(xiàn)象作斗爭(zhēng)的措施》中規(guī)定④：居民要積極參與保護(hù)和修理住房，合理占據(jù)住房面積，在必要的情況下個(gè)人承擔(dān)修理住房的任務(wù)。8月8日，人民委員會(huì)在《關(guān)于住房管理》的決議中再次強(qiáng)調(diào)，⑤居住在市有住房的公民和行政機(jī)關(guān)要對(duì)所居住的住房承擔(dān)保護(hù)和維修的責(zé)任。要在住戶(hù)中選舉住房管理員，自己管理市有住房。對(duì)于用個(gè)人資金修理市有住房的住戶(hù)，在住房保持完好無(wú)損的情況下，自大修完成（恢復(fù)自來(lái)水、下水道、房屋主體部分的集中供暖）之日起，三年之內(nèi)不能將該住戶(hù)遷出市有住房。對(duì)于用集體的力量恢復(fù)破損和無(wú)法居住的市有住宅的集體住戶(hù)，如果其占有的面積符合衛(wèi)生人民委員部規(guī)定的人均面積標(biāo)準(zhǔn)，終生不能將其遷出住宅，也不能緊湊使用其住房。從8月決議的內(nèi)容可以看出，這是一個(gè)令市有住房的住戶(hù)備受鼓舞的決議：在住戶(hù)中選舉住房管理員，將提高管理效率；住宅修繕完好的住戶(hù)，不會(huì)被遷出住宅；不會(huì)緊湊使用其住宅，住戶(hù)會(huì)積極踴躍地修繕住宅。這樣，新經(jīng)濟(jì)政策時(shí)期開(kāi)創(chuàng)了地方蘇維埃、住房租賃合作社和住戶(hù)個(gè)人共管市有住宅的模式，而且租賃方與承租方權(quán)利義務(wù)關(guān)系明晰，有助于改變戰(zhàn)時(shí)共產(chǎn)主義時(shí)期疏于管理的局面。

從無(wú)償使用住房到恢復(fù)房租征收制，也是住房管理政策的一項(xiàng)轉(zhuǎn)變。為減輕國(guó)家的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，使房屋的使用逐步與經(jīng)營(yíng)維修費(fèi)用接軌，從1922年4月至1928年5月，蘇聯(lián)人民委員會(huì)相繼頒布了五部房租法令，繳費(fèi)人數(shù)逐步覆蓋到全體租戶(hù)，收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)也不斷提高，但始終根據(jù)社會(huì)地位和工資差異，執(zhí)行差別房租制。以這一時(shí)期頒布的最后一部房租法令為例，1928年5月14日，俄羅斯蘇維埃聯(lián)邦社會(huì)主義共和國(guó)全俄中央執(zhí)行委員會(huì)和人民委員會(huì)通過(guò)了《關(guān)于在城市和工人村支付房租》的決議，①規(guī)定房租的收取標(biāo)準(zhǔn)為：工人和職員的最高房租為每月每平方米1.32盧布，自由職業(yè)者、小商人和手工業(yè)者的最高房租為每月每平方米1.98盧布，軍人為每月每平方米8戈比。多子女的家庭減免5-15%，領(lǐng)取退休金者減免50%，靠助學(xué)金生活的學(xué)生也享有減免權(quán)。此外，還有一些住戶(hù)享有房租優(yōu)惠。從政策內(nèi)容可以看出，房租的征收標(biāo)準(zhǔn)是由國(guó)家硬性規(guī)定的，其數(shù)額主要取決于住戶(hù)的工資和社會(huì)地位，脫離市場(chǎng)關(guān)系。住房管理政策調(diào)整的另一項(xiàng)重要內(nèi)容是住房建設(shè)主體由國(guó)家單一渠道向多元化轉(zhuǎn)變。國(guó)內(nèi)戰(zhàn)爭(zhēng)結(jié)束后，貫徹俄共（布）八大提出的住房綱領(lǐng)的工作提上了日程。1922年5月22日，全俄中央執(zhí)行委員會(huì)通過(guò)了《關(guān)于（在領(lǐng)到的地段上）建筑房屋權(quán)》的法令，②規(guī)定法人和自然人享有在國(guó)家允許的地段上建筑房屋的權(quán)利，為個(gè)人和集體組織參與建房奠定了法律基礎(chǔ)。另一方面，這個(gè)法令對(duì)土地所有者（國(guó)家）和這塊土地的經(jīng)營(yíng)主體之間的關(guān)系作出了規(guī)定：法人和自然人需要同地方公用事業(yè)機(jī)構(gòu)簽訂建房合同，合同終止時(shí)，在給予房主補(bǔ)償?shù)那闆r下不動(dòng)產(chǎn)將歸還蘇維埃。從這里我們知道，在土地國(guó)有的前提下，經(jīng)營(yíng)主體只是以租賃的方式獲得一塊土地，并享有在這塊地段上建筑房屋的權(quán)力。他們僅在合同期內(nèi)擁有該住房的所有權(quán)、居住權(quán)和管理權(quán)，合同到期后，土地連同其上的房屋都要?dú)w還國(guó)家。該政策的內(nèi)容表明，國(guó)家試圖通過(guò)最終收回經(jīng)營(yíng)主體的住房所有權(quán)，限制非國(guó)有房產(chǎn)的發(fā)展，擴(kuò)大國(guó)有房產(chǎn)的規(guī)模，最終實(shí)現(xiàn)住房的絕對(duì)公有制。除了調(diào)動(dòng)個(gè)人建房的積極性外，十月革命前就已存在的住房建設(shè)合作社也得以復(fù)興。1921年12月3日，莫斯科市蘇維埃主席團(tuán)公布了《關(guān)于住房合作社和建設(shè)合作社》的決議，率先成立了住房建設(shè)合作社。1924年8月19日，蘇聯(lián)中央執(zhí)行委員會(huì)和人民委員會(huì)通過(guò)了《關(guān)于住房合作社》的決議，①住房建設(shè)合作社被細(xì)化為工人住房建設(shè)合作社和全民住房建設(shè)合作社兩種形式，開(kāi)始向全國(guó)推廣。②這樣，新經(jīng)濟(jì)政策時(shí)期形成了國(guó)家、住房建設(shè)合作社集體和個(gè)人多渠道出資建房的景象，有效地緩解了住房短缺問(wèn)題。新經(jīng)濟(jì)政策時(shí)期住房管理政策的調(diào)整還表現(xiàn)在打破國(guó)家單一渠道分配住房的機(jī)制，實(shí)現(xiàn)住房分配渠道多元化。通過(guò)戰(zhàn)時(shí)共產(chǎn)主義時(shí)期重新分配住房，只有部分工人遷入資產(chǎn)階級(jí)的大住宅里。這表明，通過(guò)國(guó)家單一渠道分配住房并不能一舉解決住房危機(jī)。為此，1921年秋，全俄中央執(zhí)行委員會(huì)通過(guò)決議，允許不動(dòng)產(chǎn)交易。③國(guó)家試圖通過(guò)市場(chǎng)渠道對(duì)房產(chǎn)進(jìn)行二次分配，以緩解住房壓力。此外，在住房建設(shè)合作社和住房租賃合作社中，國(guó)家規(guī)定按照成員交納入股金的數(shù)額，由合作社自己來(lái)分配住房。這樣，新經(jīng)濟(jì)政策時(shí)期開(kāi)辟了國(guó)家、市場(chǎng)、合作社三條分配住房的渠道。

綜合新經(jīng)濟(jì)政策時(shí)期出臺(tái)的各項(xiàng)住房管理政策，我們可以看到，調(diào)整后的政策突破了政權(quán)建立初期由國(guó)家集中管理住房的思路，轉(zhuǎn)向由國(guó)家、集體和個(gè)人分頭管理。此外，新政策還克服了戰(zhàn)時(shí)共產(chǎn)主義時(shí)期只注重住房所有制和住房分配的政策偏頗，實(shí)現(xiàn)了住房事業(yè)的全方位均衡發(fā)展。這些調(diào)整不但拓寬了建房資金的來(lái)源渠道，減輕了國(guó)家全權(quán)管理住房的財(cái)政壓力，而且調(diào)動(dòng)了社會(huì)各界的積極性和主動(dòng)性。但同時(shí)，我們也應(yīng)看到，在調(diào)整后的政策中，國(guó)家仍有意識(shí)地限制非國(guó)有制房產(chǎn)的發(fā)展規(guī)模，還硬性規(guī)定了房租征收標(biāo)準(zhǔn)，脫離市場(chǎng)原則。伴隨住房管理政策的調(diào)整，各級(jí)地方住房管理機(jī)構(gòu)隨之調(diào)整工作方向，分散化的住房管理體制運(yùn)行起來(lái)了。將市有房產(chǎn)發(fā)還原業(yè)主的工作基本是在1926年結(jié)束的。從結(jié)果來(lái)看，發(fā)還原業(yè)主的工作比較順利，國(guó)家成功地將小面積房產(chǎn)發(fā)還給原業(yè)主，管理住房的責(zé)任隨之轉(zhuǎn)移到業(yè)主身上。這一時(shí)期，由于加大了對(duì)住房的管理力度，開(kāi)創(chuàng)了國(guó)家、住房租賃合作社和個(gè)人共同管理市有住房的局面，且責(zé)權(quán)關(guān)系明確，到1927年，恢復(fù)破損住房的任務(wù)基本完成了。①住房管理可謂成績(jī)斐然。不足的是，雖然恢復(fù)了房租征收制，且房租數(shù)額不斷提高，但由于實(shí)行差別征收制，對(duì)于工人階級(jí)而言，房租只占工資中很小的比例，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能抵償房屋的管理成本費(fèi)用。因此，國(guó)家的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)依然很沉重。新經(jīng)濟(jì)政策時(shí)期，在國(guó)家、住房建設(shè)合作社和個(gè)人的共同努力下，住房建設(shè)取得了長(zhǎng)足進(jìn)步。從1918-1928年，三方共建住房5120萬(wàn)平方米，年均增長(zhǎng)470萬(wàn)平方米。②多渠道建房，融匯社會(huì)各方人力、物力和財(cái)力，促進(jìn)了住房建設(shè)的發(fā)展，改善了城市居民的居住條件。在住房分配領(lǐng)域，市場(chǎng)渠道分配住房受到城市居民的普遍歡迎。1926年，列寧格勒一半以上的居民參與到房屋的租賃和買(mǎi)賣(mài)中去。③沒(méi)有單獨(dú)房間或住宅可供租賃的住戶(hù)，往往將自己的住處用柜子、窗簾、屏風(fēng)等隔成一些角落出租，這是新經(jīng)濟(jì)政策時(shí)期很普遍的現(xiàn)象。④之所以出現(xiàn)普遍出租住宅的情況，主要是由于國(guó)民經(jīng)濟(jì)恢復(fù)時(shí)期，城市居民的生活非常貧困，出租住房無(wú)疑可以增加收入來(lái)源；另一方面也表明，當(dāng)時(shí)的住房形勢(shì)仍然十分緊張，存在著巨大的住房需求。分散化住房管理體制的運(yùn)行，基本克服了集中化住房管理體制存在的兩個(gè)弊端：一是住房事業(yè)由國(guó)家集中管理轉(zhuǎn)向國(guó)家和社會(huì)分散管理，與國(guó)家勢(shì)單力孤應(yīng)對(duì)住房挑戰(zhàn)相比，“眾人拾柴”加快了恢復(fù)和發(fā)展住房事業(yè)的步伐；二是明確住戶(hù)與住房之間的責(zé)權(quán)關(guān)系，管理有力。由于克服了上述弊端，分散化住房管理體制處于良性運(yùn)轉(zhuǎn)狀態(tài)。但另一方面，這種體制在運(yùn)行的過(guò)程中，國(guó)家依然采用行政命令方式，限制住房事業(yè)可能出現(xiàn)的“非社會(huì)主義因素”，這在一定程度上影響了該體制可能發(fā)揮的效果?？傊?，分散化住房管理體制有效調(diào)動(dòng)了居民修繕和保護(hù)住房的積極性和主動(dòng)性，有利于住房事業(yè)的恢復(fù)。如果國(guó)家能突破傳統(tǒng)社會(huì)主義觀念的禁錮，減少對(duì)住房事業(yè)的行政干預(yù)，進(jìn)一步加大市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的管理力度，住房事業(yè)會(huì)是會(huì)獲得更好的發(fā)展的。

三、新經(jīng)濟(jì)政策時(shí)期城市住房狀況的初步改善

較之戰(zhàn)時(shí)共產(chǎn)主義時(shí)期只是部分勞動(dòng)群眾居住場(chǎng)所的質(zhì)變，在新經(jīng)濟(jì)政策時(shí)期，由于實(shí)行分散化住房管理體制，住房事業(yè)開(kāi)始回春。首先，城市住房總面積增加了。1913年俄國(guó)城市住房總面積為1.80億平方米，1926年時(shí)達(dá)到2.16億平方米。①這個(gè)總量包括修復(fù)戰(zhàn)爭(zhēng)破壞的住房面積，恢復(fù)集中化住房管理方式下因修繕和管理不力遭破壞的面積，也涵蓋新建面積。囿于蘇維埃政府對(duì)住房事業(yè)的有限投資以及當(dāng)時(shí)生產(chǎn)技術(shù)水平的落后，13年里住房總面積能超過(guò)1913年的水平實(shí)屬不易。其次，住宅公用設(shè)施得到了改善。十月革命前，俄國(guó)住宅公用設(shè)施的發(fā)展極為落后。自來(lái)水管道數(shù)量少且分布不均。1870-1914年，在俄國(guó)的歐洲部分和西伯利亞的城市里共建有135條自來(lái)水管道，其中86.6%分布在該國(guó)歐洲部分。大多數(shù)城市居民經(jīng)常到受到污染的井里和公共水塘里取水，流行病、傳染病和中毒事件頻發(fā)。①下水道網(wǎng)也很少。自來(lái)水協(xié)會(huì)常務(wù)處在1909年進(jìn)行的調(diào)查顯示：俄國(guó)歐洲部分的762個(gè)城市中只有27個(gè)城市有下水道網(wǎng)，高加索地區(qū)的103個(gè)城市中只有6個(gè)城市有下水道網(wǎng)，西伯利亞和中亞的城市根本就沒(méi)有下水道網(wǎng)。②1910年，全俄城市中有電力照明的房屋僅為5%。③從1914年起，原本不發(fā)達(dá)的公用設(shè)施又遭到連年戰(zhàn)爭(zhēng)的破壞，致使1.7%的自來(lái)水管道、15.4%的凈化設(shè)備和20.2%的電站無(wú)法工作。④被敵人占領(lǐng)的城市，上、下水道徹底遭到破壞，電站停止發(fā)電。⑤到了新經(jīng)濟(jì)政策時(shí)期，公用設(shè)施得到恢復(fù)并有較大發(fā)展。大城市普遍鋪設(shè)了上下水道網(wǎng)。1923年，在俄羅斯蘇維埃聯(lián)邦社會(huì)主義共和國(guó)的城市里，12.3%的住房接通了自來(lái)水，18.4%的住房安裝了下水道；在莫斯科，相應(yīng)的數(shù)字為34.4%和31.0%；列寧格勒為51.3%和48.4%；省級(jí)城市為12.2%和5.7%；其他城市為8.4%和22.6%。⑥1927-1928年，在工人家庭的住宅中，接通自來(lái)水的家庭從28.8%增加到35.3%，使用電力照明的家庭從64.8%增加到66.9%，到1929年達(dá)到71.9%。⑦上下水道的鋪設(shè)和照明的普及，為城市居民提供了便利、潔凈和明亮的生活環(huán)境，保障了居民的健康，提高了生活質(zhì)量。最后，設(shè)施齊備的新建住宅拔地而起。1920年代初期建設(shè)的住宅，占地面積大，樓層低，建筑材料節(jié)約，服務(wù)配套設(shè)施齊全。新興的工人村建造了大量的低層建筑。

1923年，由藝術(shù)家、人民委員會(huì)的工作人員、經(jīng)濟(jì)學(xué)家、農(nóng)學(xué)家和少量工人組成的住房建設(shè)合作社，開(kāi)始在莫斯科的克拉斯諾普雷斯涅地區(qū)建設(shè)雄鷹村。會(huì)員可以選擇住宅設(shè)計(jì)方案、結(jié)構(gòu)和建筑材料?；诿繎?hù)的具體要求、人口及財(cái)力狀況，住房面積不等，樓層不一。按住房類(lèi)型可以分為平房，單層帶閣樓的住房，雙層住房和宿舍。在建設(shè)中首次使用纖維板。住宅周?chē)O(shè)有消費(fèi)品商店、幼兒園、圖書(shū)館、夏令營(yíng)、俱樂(lè)部和運(yùn)動(dòng)場(chǎng)。到1928年，雄鷹村已經(jīng)有500名居民，共有102所住房，全部采用集中供暖，住宅通水通電，并建有浴室和盥洗室。雄鷹村還建有完整的綠化帶，樹(shù)種經(jīng)過(guò)了精心挑選。在寬闊的波列諾夫大街上，兩排美國(guó)槭樹(shù)同兩排楊樹(shù)交叉種植，在微風(fēng)吹拂下不斷變換顏色。在蘇里科夫街道上交叉種植著細(xì)葉和闊葉兩種加拿大椴樹(shù)。①此外，在莫斯科的恩圖濟(jì)阿斯特公路上還建設(shè)了保溫板房街區(qū)，莫斯科汽車(chē)公司增建了兩層住宅。在列寧格勒、頓巴斯、格羅茲尼和巴庫(kù)油田以及其他工業(yè)中心也普遍建設(shè)了低層住宅。②為了容納不斷增多的城市人口，節(jié)約占地面積，從1924-1925年起，蘇聯(lián)開(kāi)始大規(guī)模建造高層住宅，由此而誕生了高層定型單元式住宅和高層住宅建筑群。1925年，莫斯科建造了第一批一梯四戶(hù)的定型單元式住宅，每套住宅有2-3個(gè)房間，無(wú)浴室。由于需要按房間安排住戶(hù)，房間之間互相隔絕，都通向狹窄的走廊。③因沒(méi)有通風(fēng)設(shè)備，第一批定型單元式住宅被勒令改造。

1928年，莫斯科開(kāi)始建造一梯兩戶(hù)、每套3個(gè)房間的定型單元式住宅。由于仍要按房間安排住戶(hù)，房間之間依然是隔絕的。有所改善的是房間安裝了通風(fēng)設(shè)備，并且所有的住宅都有浴室。④在列寧格勒和其他城市也建設(shè)了定型單元式住宅。1924-1932年的列寧格勒，一梯兩戶(hù)、每套3個(gè)房間的住宅是最普遍的住房類(lèi)型。住宅的一側(cè)是廚房和一個(gè)房間，另一側(cè)有兩個(gè)房間。直到現(xiàn)在，圣彼得堡還保存著281處這一時(shí)期的建筑。⑤在定型單元式住宅的基礎(chǔ)上開(kāi)始建造第一批高層住宅建筑群。1925年開(kāi)始在莫斯科建設(shè)的烏薩喬夫卡建筑群，到1929年時(shí)總面積近20公頃，約3000套住宅。建筑群專(zhuān)門(mén)建造了百貨商店、浴池、市場(chǎng)、門(mén)診部、藥店、兒童公園、醫(yī)院、五所學(xué)校和六所幼兒園。住房采用集中供暖，有上下水道和其他便利設(shè)施。①1926年，在烏薩喬夫卡的東北部開(kāi)始建造四批庭院式住宅樓。②1927-1931年，莫斯科所建的住房中，70%以上是占地面積至少20公頃的大型建筑群。③1928年還出臺(tái)了占地面積高達(dá)40-50公頃的建筑群方案，預(yù)計(jì)可容納1.5-2萬(wàn)居民。沃洛達(dá)爾斯克地區(qū)的圣三一田野、列寧格勒的國(guó)際大街等，就是依此方案建造的。④這些新街區(qū)的住宅密度非常小，一般不超過(guò)25%-30%。而十月革命前的俄國(guó)，住宅密度有時(shí)甚至達(dá)到80%-85%。⑤以上史料表明，在新經(jīng)濟(jì)政策時(shí)期，住宅建設(shè)基本上在全國(guó)鋪開(kāi)。從建筑類(lèi)型來(lái)看，十月革命以前，俄國(guó)城市的住房以平房為主，二層建筑極少。莫斯科91.2%的住房為平房，大部分城市99%都是平房。⑥在新經(jīng)濟(jì)政策時(shí)期，從低層住宅到高層住宅、定型單元式住宅，乃至建筑群，其建筑形式不斷摸索前進(jìn)，不拘一格。從建筑材料來(lái)看，采用新材料纖維板等，既節(jié)約了木材又降低了成本。從配套設(shè)施來(lái)看，居室內(nèi)部普遍帶有上下水道、浴室和集中供暖。住宅周?chē)G意盈盈，幼兒園、運(yùn)動(dòng)場(chǎng)、醫(yī)院、學(xué)校和商店等文化和日常生活設(shè)施齊全。上述成就的取得，體現(xiàn)了社會(huì)主義制度的優(yōu)越性，即，在土地公有制條件下，國(guó)家可以統(tǒng)一規(guī)劃與同步安排各種基礎(chǔ)設(shè)施。⑦住房事業(yè)的進(jìn)步也與實(shí)行分散化的住房管理體制密不可分，這是建房渠道多元化結(jié)出的碩果。

綜上所述，在新經(jīng)濟(jì)政策時(shí)期，城市居民的住房總面積增加了；住宅公用設(shè)施得到了一定程度的改善；配套設(shè)施齊備的低高層住宅、定型單元式住宅，乃至建筑群拔地而起。城市居民住房狀況的初步改善，譜寫(xiě)了蘇聯(lián)住房歷史的新篇章。但是，由于分散化住房管理體制在運(yùn)行過(guò)程中受到種種限制，長(zhǎng)期存在的住房短缺問(wèn)題仍未得到根本緩解，有待于工業(yè)化時(shí)期繼續(xù)解決。新經(jīng)濟(jì)政策時(shí)期結(jié)束之后，分散化的住房管理體制也隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)因素的退出和計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的確立而再次轉(zhuǎn)型。盡管如此，這一時(shí)期的政策實(shí)踐還是在歷史上留下了成功的經(jīng)驗(yàn)，可供后世借鑒。