導(dǎo)語：新型領(lǐng)導(dǎo)體制架構(gòu)探析論文一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

[摘要]黨的委員會制度是黨的領(lǐng)導(dǎo)體制的核心和關(guān)鍵。地方黨委換屆后，在領(lǐng)導(dǎo)體制架構(gòu)上體現(xiàn)出了一些帶有趨向性的新特點，同時，也有一些需要思考和探索的問題，還需要在常委分工負責(zé)制、委員結(jié)構(gòu)、工作機制等方面提供制度支持，保證新型地方黨委領(lǐng)導(dǎo)體制的高效和諧運行。

[關(guān)鍵詞]黨委換屆；領(lǐng)導(dǎo)體制模式；新特點；基本思路

黨的領(lǐng)導(dǎo)與決策體制是黨內(nèi)權(quán)力運行的載體，在執(zhí)政條件下，其運作狀況既直接反映出黨內(nèi)民主的質(zhì)量，也是衡量整個政治體系民主素質(zhì)的一個重要標準。黨的委員會是黨的各級領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)的重要組織載體，是黨的領(lǐng)導(dǎo)體制架構(gòu)的核心。在黨的整個組織體系中，地方黨委既是一個重要的決策和執(zhí)行機構(gòu)，又是一個重要的信息匯集、處理和傳遞層次，處于承上啟下的關(guān)鍵位置。去年以來，根據(jù)黨的十六屆四中全會關(guān)于“減少地方黨委副書記職數(shù)，實行常委分工負責(zé)，充分發(fā)揮集體領(lǐng)導(dǎo)作用”的要求，各地黨委換屆工作陸續(xù)結(jié)束。從換屆后的情況看，地方黨委新型領(lǐng)導(dǎo)體制在架構(gòu)模式上體現(xiàn)出一些新特點，也存在一些帶有普遍性的問題，需要認真研究，在實踐中逐步解決，保證新的領(lǐng)導(dǎo)體制的和諧有效運行。

一、地方黨委新型領(lǐng)導(dǎo)體制架構(gòu)的主要特點和基本效能

換屆后，地方黨委的領(lǐng)導(dǎo)體制模式總體上可概括為“一正兩副（或三副）、黨政交叉、分工協(xié)作”，完善了集體領(lǐng)導(dǎo)與個人分工負責(zé)相結(jié)合的黨委會制度，體現(xiàn)出較為明顯的特點。

1.領(lǐng)導(dǎo)職位精簡，有利于降低執(zhí)政成本

在目前全國已換屆的省、市、縣三級黨委內(nèi)部，除民族地區(qū)外，書記、副書記基本上都按照“一正兩副或三副”（部分省市級黨委班子保留了三名副書記）的要求配備，常委人數(shù)基本控制在11至13人。據(jù)有關(guān)部門預(yù)計，這次換屆完成后，約有10多萬名干部要離開原有崗位，數(shù)量之大前所未有。從深層次來看，這樣的改革，決不是簡單的干部數(shù)量減少，而是體制層面的改革。干部制度改革已經(jīng)成為我國政治體制改革的重要環(huán)節(jié)，并且隨著由職務(wù)管理向職責(zé)管理的轉(zhuǎn)變，干部人事制度改革最有可能成為深化政治體制改革的新突破口。

2.領(lǐng)導(dǎo)層級減少，有利于發(fā)揚黨內(nèi)民主，提高執(zhí)政效率

換屆后，各地普遍取消了書記辦公會這一議事層次。從決策體制上看，由原來的“書記――副書記――常委”三級架構(gòu)向“書記――副書記或常委”兩級架構(gòu)運作機制轉(zhuǎn)變，根據(jù)分工，各項議題由常委直接提交常委會，減少了領(lǐng)導(dǎo)層級，決策鏈條明顯縮短。一方面，在常委分工負責(zé)制下，擴大了常委會的議事范圍，決策中心由書記辦公會向常委會、全委會轉(zhuǎn)移，在很大程度上限制了“一把手”權(quán)力過分集中和書記辦公會“以議代決”現(xiàn)象，黨內(nèi)民主和集體領(lǐng)導(dǎo)制度得到發(fā)揚和強化；另一方面，減少了常委對副書記的依賴性，增強了常委站位全局、縱向溝通、橫向協(xié)調(diào)的履職要求，將常委真正推到了黨委核心領(lǐng)導(dǎo)的前臺，常委職責(zé)凸顯出由重在履行表決權(quán)向承擔(dān)決策和執(zhí)行責(zé)任的轉(zhuǎn)變，有利于提高執(zhí)政效率。

3.職能配置更加優(yōu)化，有利于提高科學(xué)執(zhí)政的水平

職能配置是反映領(lǐng)導(dǎo)體制科學(xué)與否的一個重要標準?！皵U大黨政交叉任職的比例”是新的地方黨委領(lǐng)導(dǎo)體制的一個重要突破。目前，理論界對“擴大黨政交叉任職的比例”有不同看法，有學(xué)者認為這是黨政關(guān)系上的倒退。筆者認為，政黨執(zhí)政的條件下，黨與政是無法截然分開的，關(guān)鍵是控制公共權(quán)力的路徑選擇是否科學(xué)?；邳h的中央和地方組織的不同特點，在地方黨委會組成中存在一定程度和范圍的交叉任職，只要黨委和政府的權(quán)力邊界劃分清晰，會有利于提高黨委會的科學(xué)決策水平，有利于加強黨對經(jīng)濟和社會管理工作的領(lǐng)導(dǎo)，是優(yōu)化領(lǐng)導(dǎo)職能的重要嘗試。

4.黨委內(nèi)部權(quán)力結(jié)構(gòu)更加明晰

領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力是領(lǐng)導(dǎo)體制的核心，權(quán)力的高效實施應(yīng)以權(quán)限劃分為前提和基礎(chǔ)。黨委會內(nèi)部權(quán)力關(guān)系倒置或紊亂是地方黨委傳統(tǒng)模式運作中存在的一個突出問題。按照黨章和《中國共產(chǎn)黨地方委員會工作條例（試行）》，黨委會內(nèi)部的權(quán)力授受關(guān)系為“黨代表大會――全委會――常委會”，書記辦公會是議事機構(gòu)不是決策機構(gòu)，不得決定重大問題。但在實際工作中，一些地方黨委對于重大問題，往往是先上書記辦公會，參會人員已經(jīng)接近或超過了常委的半數(shù)，事實上已主導(dǎo)了常委會的決策，使常委會的職能受到削弱，影響了其他常委作用的發(fā)揮；一些本應(yīng)由常委會決策的重大工作，有時由書記辦公會議定，一些本應(yīng)由全委會決定的重大事項，往往被常委會所代替，降低了決策的科學(xué)化、民主化程度。同時，在缺乏對書記辦公會相關(guān)制度約束的條件下，使一些“隱性規(guī)則”得以通行，容易導(dǎo)致個人集權(quán)，加劇了一些地方“一把手”權(quán)力的擴張。這樣，就在客觀上造成了黨內(nèi)權(quán)力關(guān)系倒置、紊亂的不正常現(xiàn)象。換屆后，書記辦公會這一機構(gòu)被明確取消，一方面，突出了常委會在黨代會和全委會閉會期間的領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)，為使其真正成為一個權(quán)責(zé)對稱的決策主體清除了體制障礙，進一步理順了黨內(nèi)權(quán)力關(guān)系；另一方面，為實現(xiàn)常委分工負責(zé)的集體領(lǐng)導(dǎo)體制創(chuàng)造了條件，提高了黨內(nèi)權(quán)力運作的透明度和公開度。

二、地方黨委新型領(lǐng)導(dǎo)體制運行中存在的主要問題

改革和完善地方黨委領(lǐng)導(dǎo)體制需要一個過程，從實踐來看，還存在一些歷史性的、體制性的矛盾和問題，是原有工作機制和運行方式向新體制過渡時，新機制、新制度尚未完善、尚未成熟的表現(xiàn)。

1.常委會有效集中難度加大

在傳統(tǒng)的地方黨委會制度運行中，《中國共產(chǎn)黨地方委員會工作條例（試行）》賦予“書記辦公會”三個方面的議事職能，客觀地說，這一形式成為聯(lián)系書記與常委會之間的一個重要緩沖區(qū)，降低了書記“集中”常委會決策意志的難度。而在新的體制模式下，“書記辦公會”退出后留下的職能空間依靠什么方式來有效彌補，就成為一個重要問題。如果相關(guān)措施跟不上，就會出現(xiàn)反彈。這也是當前不少地方原來的書記辦公會仍以“書記碰頭會”、“黨政聯(lián)席會”等形式繼續(xù)存在的一個深刻原因。在常委會分工領(lǐng)導(dǎo)的集體決策模式下，書記如何把自己作為其中平等的一員放到常委會中間，加強與常委的溝通協(xié)調(diào)，集思廣益、統(tǒng)攬大家的決策意志，防止出現(xiàn)議而不決、決而不斷的現(xiàn)象，最后形成高效的集體決策，無疑需要一個適應(yīng)過程。

2.專職副書記的職能定位模糊

換屆后，地方黨委會內(nèi)部設(shè)置了一名專職副書記，但是在定位上，僅僅籠統(tǒng)地規(guī)定了“協(xié)助書記處理日常事務(wù)，受書記委托，負責(zé)有關(guān)工作”的原則，缺乏可操作性的制度安排。這樣，在實際中就有可能帶來兩種傾向：一是各位常委分工負責(zé)各項具體工作，專職副書記會“閑起來”，無事可做；二是專職副書記繼續(xù)分管的一些工作，又成為被分管常委必過的一道關(guān)，影響常委分工負責(zé)制的實施。由于職責(zé)定位模糊，給實際工作帶來很大難度。綜合各地的情況，目前副書記的職責(zé)存在三種較為集中的類型設(shè)置：一是專職綜合型。協(xié)助書記處理日常事務(wù)，受書記委托，負責(zé)有關(guān)臨時工作。二是專職黨務(wù)型。負責(zé)黨群工作、政治工作，與市長（副書記）的分管經(jīng)濟、行政工作相對應(yīng)。三是兼職綜合型。專職副書記兼任紀委書記，同時完成書記交辦的有關(guān)工作。從實質(zhì)上講，專職副書記的設(shè)置，應(yīng)當視為改革不徹底的一種表現(xiàn)。但是，既然設(shè)置了職位，就必須有明確的職能范圍，專職副書記的定位問題是一個重要的體制性問題，必須盡快明確。

3.在決策權(quán)與執(zhí)行權(quán)相對重合的情況下，有效監(jiān)督問題凸顯

從目前情況來看，盡管各地都明確規(guī)定增加全委會開會的次數(shù)，強化全委會的決策功能，但是，常委會開會次數(shù)增加更多，大量的日常工作決策還是由常委會來承擔(dān)。作為一個重要的決策機構(gòu)，常委會又直接履行著執(zhí)行功能，這就不可避免地產(chǎn)生功能的重合，由此產(chǎn)生了一個關(guān)鍵問題：如何加強對常委會成員尤其是黨委“一把手”的監(jiān)督問題。一方面，如何防止常委會成員在決策和執(zhí)行環(huán)節(jié)中過分突出自己分管范圍內(nèi)的部門利益而對全局性工作產(chǎn)生不良影響；另一方面，在存在書記辦公會的條件下，幾位副書記客觀上會對書記產(chǎn)生監(jiān)督作用，取消這一機構(gòu)后，如果措施不到位，極有可能會加劇黨委書記權(quán)力過分集中的現(xiàn)象，削弱對書記的監(jiān)督和制約。同時，“一把手”對常委的晉升問題有著重要的影響，如果一把手缺乏民主意識，在這樣的領(lǐng)導(dǎo)體制下，“一把手”極有可能利用手中的權(quán)力越過兩位副書記直接或間接對常委施加影響，使常委按照自己的意圖辦事，從而進一步強化黨委書記大權(quán)獨攬的局面。因此，新領(lǐng)導(dǎo)體制的運行過程中，存在著由于減少副書記而可能引發(fā)的對黨委書記的監(jiān)督和制約更加弱化的風(fēng)險。

4.傳統(tǒng)的干部成長路徑受到?jīng)_擊

黨管干部是黨的領(lǐng)導(dǎo)的重要內(nèi)容。長期以來，在傳統(tǒng)領(lǐng)導(dǎo)體制下，地方黨委的干部工作已經(jīng)形成了相對固定的模式，都有一個相對穩(wěn)定的干部升遷去留路徑，干部對政治成長的預(yù)期比較明確，客觀上形成了“常委――副書記――一把手”這樣的成長軌跡，但隨著新體制的確定，這個升遷路徑受到?jīng)_擊。由于缺少副書記這樣一個升遷的層級，所以班子中的一些人會提前出現(xiàn)“到頂”的感覺。新體制會使現(xiàn)任的多數(shù)常委對自己的未來難有相對比較明確的預(yù)期，這樣一種心理無疑將會對干部的工作和成長產(chǎn)生影響，由此帶來了觀念轉(zhuǎn)變的問題，也有干部的現(xiàn)實選擇問題。

三、完善新型地方黨委領(lǐng)導(dǎo)體制的基本思路

進一步完善地方黨委領(lǐng)導(dǎo)體制，需要把握“總攬全局、協(xié)調(diào)各方”的總體要求，在完善體制上堅持擴大民主、依法執(zhí)政、科學(xué)配置、提高效能的原則。

1.理順黨內(nèi)權(quán)力關(guān)系是前提和基礎(chǔ)

實現(xiàn)黨內(nèi)主要權(quán)力機構(gòu)關(guān)系的科學(xué)化、規(guī)范化，是充分發(fā)揮新型地方黨委領(lǐng)導(dǎo)體制效能的基礎(chǔ)和前提。從黨內(nèi)權(quán)力配置的特點來看，應(yīng)以理順黨代會、全委會和常委會權(quán)力關(guān)系為重點，進一步調(diào)整和明確“三會”的職責(zé)。一是突出黨代會的最高權(quán)力機構(gòu)地位。黨代會作為黨內(nèi)最高權(quán)力機構(gòu)，負責(zé)對涉及地方國民經(jīng)濟社會重大事項以及需要黨代會討論決定的事項進行決策。二是突出全委會作為決策機構(gòu)的職責(zé)定位，負責(zé)對重大事項決策、重大項目安排、重要干部任免和大額資金使用等進行討論決定，負責(zé)對需要黨委做出決策的其他事項進行討論決定。按照這一職責(zé)，需要適當增加全委會開會次數(shù)，以保證黨委決策效率。三是突出常委會的議事和執(zhí)行職責(zé)，即負責(zé)協(xié)調(diào)常委之間互相配合、互通情況，負責(zé)提出需要提請全委會進行審議決策的事項，負責(zé)貫徹執(zhí)行全委會做出的各項決策，負責(zé)推薦、提名干部和決定干部任免，負責(zé)對需要由常委會討論決定的事項進行決策。

2.落實常委分工負責(zé)制是核心和關(guān)鍵

第一，規(guī)范常委會內(nèi)部集體與常委個人分工的關(guān)系。實行集體領(lǐng)導(dǎo)與個人分工負責(zé)相結(jié)合的制度，是民主集中制的一項具體制度，二者不能偏廢。凡屬重大決策、重大項目安排、重要人事編制、大額度資金使用、重要干部的任免和獎懲，都要由常委會集體做出決定，分管常委必須堅決執(zhí)行。同時，各位常委既要根據(jù)職責(zé)分工各司其職、各負其責(zé)，大膽工作，又要密切協(xié)作、形成合力，共同做好工作，充分發(fā)揮整體效能。

第二，科學(xué)界定常委成員的職能。按照“權(quán)責(zé)對稱”的原則，根據(jù)每個常委的能力特長，進行合理分工，明確責(zé)任，做到工作量大致均衡，責(zé)、權(quán)、利相互統(tǒng)一。同時，進一步理順黨政之間的關(guān)系，切實解決好黨政分工重疊的問題。在具體職責(zé)分工上，對于兼任政府副職的常委，其工作分工和職責(zé)定位，應(yīng)以政府為主，所分工負責(zé)的政府工作，應(yīng)根據(jù)區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展的實際需要合理安排。其他常委不再分管政府職能部門的工作，重點是履行好自己的職責(zé)，圍繞經(jīng)濟社會發(fā)展大局抓好分管工作。在出現(xiàn)涉及多個常委的綜合工作時，應(yīng)由主管常委負責(zé)協(xié)調(diào)溝通并抓好落實。

第三，優(yōu)化常委會的組成結(jié)構(gòu)。新型黨委領(lǐng)導(dǎo)體制的確立，對領(lǐng)導(dǎo)成員的勝任素質(zhì)提出了更高的要求。首先要選好黨委“一把手”。地方黨委副書記職數(shù)減少后，“一把手”的任務(wù)更重了，要求“一把手”統(tǒng)攬全局的能力更強，民主作風(fēng)更好，自我要求更嚴，黨內(nèi)威望更高。其次，實行常委分工負責(zé)制，把常委會成員推到?jīng)Q策中心位置上，要求常委必須具有較強的領(lǐng)導(dǎo)能力和較高的綜合素質(zhì)，尤其能夠獨當一面，推動工作。在年齡結(jié)構(gòu)上，既要大力選拔優(yōu)秀年輕干部，又要注意合理使用其他年齡段的優(yōu)秀干部；在知識和專業(yè)結(jié)構(gòu)上，既要選拔熟悉黨務(wù)、意識形態(tài)、紀檢、政法等工作的干部，更要充實熟悉經(jīng)濟管理和社會管理工作的干部；在個性特點上，要充分把握每個常委的氣質(zhì)、性格特征，真正達到班子成員相容互補、剛?cè)嵯酀?、團結(jié)和諧，進一步優(yōu)化班子結(jié)構(gòu)，增強整體功能。

第四，進一步探索并逐步規(guī)范專職副書記的職能定位。從目前實踐來看，專職副書記職責(zé)的明確定位尚需要一個過程。筆者認為，根據(jù)實際，應(yīng)把握三個方面：一是突出助手的角色。作為書記的主要助手，應(yīng)協(xié)助書記處理重大事務(wù)，受書記或常委會委托，負責(zé)協(xié)調(diào)涉及多部門的綜合性工作、主持重要工作或重大活動。二是突出專職的角色。既然是專職黨委副書記，應(yīng)堅持黨要管黨的原則，協(xié)助書記抓好黨務(wù)工作，負責(zé)黨委日常工作。三是突出協(xié)調(diào)的角色。參與本地區(qū)重要干部任免、重要案件處理、重要工作等重大事項決策前的個別醞釀、思想溝通和決策后的協(xié)調(diào)落實。

3.建立健全工作機制是依托和保障

第一，完善地方黨委的議事決策機制。黨委的議事決策機制的程序化、規(guī)范化程度，是反映黨內(nèi)民主質(zhì)量的一個重要標準。要以完善黨委議事決策為重點，按照集體領(lǐng)導(dǎo)、民主集中、個別醞釀、會議決定的原則，建立健全常委會議事規(guī)則和決策程序，確保決策內(nèi)容、決策規(guī)則、決策程序、決策方法符合法律和有關(guān)規(guī)定；積極探索票決制等決策方式，不斷提高常委會決策的質(zhì)量和水平。通過建立健全決策咨詢、調(diào)研、聽證和民主討論、會議表決等一系列制度，防止決策的隨意性和盲目性。同時，要通過建立決策執(zhí)行中的協(xié)調(diào)、反饋和糾錯機制，在保證決策得到有效實施的基礎(chǔ)上，最大限度地減少因為決策失誤造成的損失。

第二，建立常委溝通協(xié)調(diào)機制。新體制下，常委分工相對獨立，客觀上容易造成常委之間對彼此分管工作缺乏了解，如果主動性不夠和缺乏有效的溝通協(xié)調(diào)機制，可能導(dǎo)致信息不通暢，常委會的決策作用難以得到真正發(fā)揮。比如，就某個議題，盡管開了常委會，如果某些常委對這個議題不了解，而又缺乏大局和宏觀意識，什么事情依然都是負責(zé)該領(lǐng)域的常委說了算，這樣的話，常委會實際上也成了走過場。另外，擴大黨政交叉任職后，交叉任職的干部相對負擔(dān)較重，因此，要建立常委溝通協(xié)調(diào)機制，加強書記與常委、常委與常委之間的工作交流，使常委工作既做到職責(zé)明確，又“分工不分家”，形成合力。

第三，建立科學(xué)的目標管理綜合考評機制。要適應(yīng)新的領(lǐng)導(dǎo)體制框架下領(lǐng)導(dǎo)干部選拔作用的新要求，認真落實中組部關(guān)于《體現(xiàn)科學(xué)發(fā)展觀要求的地方黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部綜合考核評價試行辦法》，突出經(jīng)濟發(fā)展、社會發(fā)展、科學(xué)發(fā)展三個方面、確立盡可能量化的指標體系，對領(lǐng)導(dǎo)班子、領(lǐng)導(dǎo)干部的任期目標和年度工作進行全面考核評價，為班子配備、干部使用提供科學(xué)依據(jù)，使干部對自己的升遷去留有一個明確的預(yù)期。

第四，建立權(quán)力運行的制衡監(jiān)督機制。按照橫向適度調(diào)整權(quán)力、縱向有步驟地下放權(quán)力、權(quán)力之間相互監(jiān)督和制約的原則，強化黨內(nèi)監(jiān)督、民主監(jiān)督、社會監(jiān)督，使地方黨的代表大會或全委會行使的決策權(quán)、黨的各級委員會行使的執(zhí)行權(quán)與黨的紀律檢查委員會行使的監(jiān)督權(quán)相互依存和制約，保證地方黨委科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政。在實際中，要健全報告和通報制度，常委要向常委會、常委會要向全委會報告工作，定期或不定期在一定范圍內(nèi)通報有關(guān)工作和決策執(zhí)行情況。同時要研究重大決策失誤和執(zhí)行不力的責(zé)任追究辦法，對責(zé)任追究的范圍、內(nèi)容、方式、程序和時限做出明確規(guī)定，嚴格區(qū)分集體責(zé)任與個人責(zé)任、主要責(zé)任與次要責(zé)任、主觀故意責(zé)任和過失責(zé)任。