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【摘要】農(nóng)村基礎(chǔ)教育作為準(zhǔn)公共品，具有很大的正外部性或者“鄰里效應(yīng)”。因我國(guó)許多農(nóng)村地區(qū)農(nóng)民收入低下，市場(chǎng)提供的基礎(chǔ)教育產(chǎn)品數(shù)量不足以滿足需求，政府提供將能擴(kuò)大農(nóng)村基礎(chǔ)教育產(chǎn)品供給，保障人人享有義務(wù)性基礎(chǔ)教育。保障供給也是我國(guó)義務(wù)教育法對(duì)政府的起碼要求。政府應(yīng)該在全國(guó)農(nóng)村保障提供滿足最低標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)教育產(chǎn)品，市場(chǎng)則可以根據(jù)公民的差別需求和偏好提供同樣滿足最低標(biāo)準(zhǔn)的、非平均化的差別產(chǎn)品。政府提供基礎(chǔ)教育并非一定由政府負(fù)責(zé)生產(chǎn)基礎(chǔ)教育產(chǎn)品。“教育券制”就是一個(gè)在公立和私立學(xué)校全面引入競(jìng)爭(zhēng)的機(jī)制，在該種制度下，私立學(xué)校也可以接受教育部門(mén)發(fā)行的教育券，從而分享政府義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)。這種競(jìng)爭(zhēng)傾向于帶來(lái)效率。從中國(guó)財(cái)政資金總量來(lái)看，農(nóng)村義務(wù)教育問(wèn)題不是財(cái)政資金供給嚴(yán)重不足問(wèn)題，而是財(cái)政資金分配嚴(yán)重不合理問(wèn)題。設(shè)計(jì)一種合理的轉(zhuǎn)移支付制度可以解決根本的農(nóng)村教育融資問(wèn)題。

【關(guān)鍵詞】農(nóng)村教育融資

一、基礎(chǔ)教育的提供和融資：理論基礎(chǔ)

教育并非是一種薩繆爾森意義上的純公共物品（即具有非排他性和非競(jìng)爭(zhēng)性的物品和服務(wù)），而是一種準(zhǔn)公共物品（介于純私人物品和純公共物品之間，純私人物品即為既具有排他性又具有競(jìng)爭(zhēng)性的物品和服務(wù)）。正因?yàn)樗菧?zhǔn)公共物品，它可以部分由市場(chǎng)提供、也可以部分由政府提供，或者可以在基礎(chǔ)教育環(huán)節(jié)由政府提供（義務(wù)教育制），而在高等教育方面部分由政府提供、部分由市場(chǎng)提供(馮興元,2000)。

此外，區(qū)分教育產(chǎn)品的提供和生產(chǎn)有助于我們理解如何提高教育供給的質(zhì)量和效率。從國(guó)內(nèi)外經(jīng)驗(yàn)和歷史經(jīng)驗(yàn)看，教育產(chǎn)品既可以由公共部門(mén)提供（公共提供），也可以由私人部門(mén)提供（私人提供），也可以混合提供。而教育產(chǎn)品的生產(chǎn)也是既可以由公共部門(mén)生產(chǎn)，也可以由私人部門(mén)生產(chǎn)，或者混合生產(chǎn)。1950年代，弗里德曼（Friedman）在其《資本主義與自由》一書(shū)和《政府在教育中的作用》一文中，對(duì)政府在教育方面的作用也進(jìn)行了深入的討論，就已經(jīng)有了應(yīng)充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制在教育發(fā)展中的作用的思想。弗里德曼（Friedman1955）的結(jié)論是，必須區(qū)分對(duì)學(xué)校普通教育服務(wù)的資金供給以及對(duì)這些學(xué)校的運(yùn)行管理。沒(méi)有理由一定要求政府作為資金供給方（即提供者）也必須是學(xué)校的運(yùn)行管理方（即生產(chǎn)者），也沒(méi)有理由一定要求學(xué)校的運(yùn)行管理必須是私立學(xué)校。

基礎(chǔ)教育具有巨大的正外部性：不僅僅受教育者本人將從其對(duì)教育產(chǎn)品的消費(fèi)中受益，整個(gè)社群乃至社會(huì)均會(huì)從中受益。另外，不提供基礎(chǔ)教育則具有巨大的負(fù)外部性：可以說(shuō)，多建造幾所學(xué)校與少建造幾所監(jiān)獄具有正相關(guān)關(guān)系。弗里德曼（Friedman1955）把教育的這種外部性稱作為“鄰里效應(yīng)”（neighborhoodeffects），亦即“一個(gè)人的行動(dòng)對(duì)他人造成可觀的成本，但是他人無(wú)法使得該人提供補(bǔ)償，或者該行動(dòng)對(duì)他人造成可觀的收益，但是該人無(wú)法使得他人向他提供補(bǔ)償”。弗里德曼繼而推斷，如果要求對(duì)每人所接受的教育水平設(shè)置一個(gè)最低標(biāo)準(zhǔn)并由國(guó)家為教育開(kāi)支，這種要求的合法性可以歸因到“鄰里效應(yīng)”。弗里德曼的解決思路是，可推行“教育券（Vouchers）制度”。即：政府可以向家長(zhǎng)發(fā)放教育券，以此方式要求每一位兒童獲得最低水平的教育。如果這些教育券花費(fèi)在“經(jīng)過(guò)核準(zhǔn)的”教育服務(wù)上，學(xué)?？梢詮恼抢锇匆?guī)定的每位兒童最大可報(bào)銷額報(bào)銷教育券（弗氏的原話是政府“可贖回”這些教育券）。這樣，家長(zhǎng)可以自由決定送孩子上哪一所“經(jīng)過(guò)核準(zhǔn)”的學(xué)校，無(wú)論該所學(xué)校是公立還是私立。這樣做的好處是，家長(zhǎng)可以用教育券購(gòu)買(mǎi)最低水平的教育，還可以自愿購(gòu)買(mǎi)額外的教育服務(wù)。政府的作用于是乎僅限于確保這些“經(jīng)過(guò)核準(zhǔn)的”學(xué)校滿足最低的標(biāo)準(zhǔn)，比如最低幅度的共同教育內(nèi)容等等。

教育券制度的雛形之一是二戰(zhàn)以后美國(guó)政府實(shí)行的退役老兵教育計(jì)劃(Friedman,1955)。據(jù)稱目前教育券制搞得最為紅火的是智利（曲恒昌，2002）。教育券制度為合理分配公共教育資源、克服國(guó)家或政府出資公辦學(xué)校的低效率甚至腐敗尋找到了一種有效的辦法。教育券為公共物品的提供引進(jìn)了市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，也給予了受教育者選擇權(quán)，擴(kuò)大了受教育者的選擇空間。

基礎(chǔ)教育的提供或者融資屬于供給方分析的內(nèi)容。實(shí)際上，需要考慮到需求方分析。家庭對(duì)基礎(chǔ)教育的需求和社會(huì)需求和政府需求是不一樣的。鑒于基礎(chǔ)教育的正外部性較大，社會(huì)需求（代表一種“公益”）是100％的學(xué)齡兒童均應(yīng)入學(xué)，社會(huì)愿意、而且也有能力支付基礎(chǔ)教育。個(gè)人的需求則不同，鑒于我國(guó)農(nóng)村地區(qū)存在著大量的貧困人口，個(gè)人對(duì)基礎(chǔ)教育的需求視個(gè)人收入和政府支持而定。在給定政府支持不足條件下，由于并非所有學(xué)齡兒童家庭都愿意、而且能夠支付基礎(chǔ)教育，個(gè)人的需求部分屬于潛在需求（資金不足），部分屬于有效需求。因此個(gè)人的需求（有效需求部分）之和低于社會(huì)需求。政府需求屬于政府愿意、而且能夠支付的教育需求。我國(guó)的情況是，政府能夠支付、但是不愿意支付全部學(xué)齡兒童的教育。因此，政府需求低于社會(huì)需求[1]。至于個(gè)人需求和政府需求的關(guān)系，則視具體的教育融資體制安排而定。一種體制安排可能是先要求個(gè)人提供，在此基礎(chǔ)上政府附加提供；另一種安排可能反其道而行之；又有一種可能均有政府提供。不同的安排，對(duì)應(yīng)著不同的個(gè)人需求和社會(huì)需求。上述分析的隱含前提是教育產(chǎn)品是同質(zhì)的，如果舍棄此前提，情況更為復(fù)雜。

從社會(huì)需求來(lái)看，政府應(yīng)為每一個(gè)學(xué)齡兒童提供義務(wù)性基礎(chǔ)教育，即教育的公共供給應(yīng)為100％；政府應(yīng)該滿足社會(huì)需求，即要求政府需求等于社會(huì)需求（其背后的含義是政府既要根據(jù)社會(huì)的愿望而表示愿意、而且也能夠支付教育）?；谶@兩種規(guī)范要求，政府的教育融資體制應(yīng)該作相應(yīng)的具體改革。

二、當(dāng)前對(duì)我國(guó)農(nóng)村教育融資體制的討論和認(rèn)識(shí)：一種綜述

根據(jù)我國(guó)1992年頒行的《中華人民共和國(guó)義務(wù)教育法實(shí)施細(xì)則》，各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)努力在20世紀(jì)末普及初等義務(wù)教育，并在全國(guó)大部分地區(qū)應(yīng)當(dāng)基本普及九年義務(wù)教育或者初級(jí)中等義務(wù)教育。根據(jù)我國(guó)的教育法、高等教育法、義務(wù)教育法和義務(wù)教育法實(shí)施細(xì)則，提供義務(wù)教育屬于省、地市、縣市、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的事權(quán)，提供高等教育則屬于中央和省政府的事權(quán)。我國(guó)加入WTO對(duì)教育服務(wù)的承諾，允許商業(yè)化教育的存在，即允許中外合作辦學(xué)。外資投資中國(guó)教育有了制度基礎(chǔ)。2002年底，我國(guó)頒行了《中華人民共和國(guó)民辦教育促進(jìn)法》，為我國(guó)民營(yíng)資本的進(jìn)入開(kāi)放了大門(mén)。

2001年9月，浙江省長(zhǎng)興縣教育局實(shí)施“教育券”制：愿意到民辦學(xué)校就讀的義務(wù)教育階段學(xué)生到教育局領(lǐng)一張面額為500元的“教育券”，將公共財(cái)政的教育經(jīng)費(fèi)平攤于每個(gè)學(xué)生，手持教育券的學(xué)生可以自由選擇學(xué)校，入學(xué)后交給該學(xué)校沖抵券面上的金額，政府根據(jù)教育券的數(shù)字給學(xué)校撥款（江南，2003）。長(zhǎng)興縣的“教育券”制度創(chuàng)新是財(cái)政壓力引致的制度變遷。該縣過(guò)去每年財(cái)政對(duì)教育的投入近9000萬(wàn)元，但仍不能滿足群眾對(duì)教育的需求（石家莊信息，2002），這迫使該縣政府從制度創(chuàng)新上做文章。制度變遷的附帶結(jié)果是一些民營(yíng)企業(yè)家開(kāi)始將巨額民資投入到該縣的民辦教育事業(yè)。由此也再次引起有關(guān)中國(guó)農(nóng)村教育投融資體制、投資方式和投資渠道等問(wèn)題的討論熱潮。2002年底，我國(guó)頒行了《中華人民共和國(guó)民辦教育促進(jìn)法》，進(jìn)一步促發(fā)了學(xué)界對(duì)政府和市場(chǎng)在發(fā)展教育事業(yè)中的作用的討論。

這些討論主要涉及以下問(wèn)題：（1）對(duì)作為公共投資的教育投資的投資效率的重新評(píng)價(jià)；（2）對(duì)政府和市場(chǎng)在發(fā)展教育中的作用的重新認(rèn)識(shí)；（3）農(nóng)村教育投資資金的籌集方式及投資方式；（4）農(nóng)村稅費(fèi)改革對(duì)農(nóng)村義務(wù)教育投資的影響，探討稅費(fèi)改革后農(nóng)村義務(wù)教育投入新機(jī)制；（5）貧困地區(qū)的農(nóng)村教育投資模式。

當(dāng)前對(duì)我國(guó)農(nóng)村教育融資體制的討論和認(rèn)識(shí)可以大致綜述如下：

（一）農(nóng)村教育投資在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的作用顯著

農(nóng)村教育投資、技術(shù)、基礎(chǔ)設(shè)施投資并列為農(nóng)村三大公共投資。樊勝根等人（2002）在研究了貧困地區(qū)的公共投資后得出結(jié)論認(rèn)為，教育公共投資的扶貧效果最顯著，同時(shí)對(duì)農(nóng)業(yè)、非農(nóng)業(yè)以及對(duì)整個(gè)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的回報(bào)率也很高。在各種公共投資中，在欠發(fā)達(dá)地區(qū)（西部地區(qū)）增加教育投資對(duì)縮小地區(qū)差距的作用最大。錢(qián)克明（2002）的研究表明，政府農(nóng)村教育投資對(duì)農(nóng)牧業(yè)產(chǎn)值增長(zhǎng)的貢獻(xiàn)高于農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施投資。每增加1元農(nóng)村教育投資，可使農(nóng)牧業(yè)產(chǎn)值增加8.43元，而每增加1元農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施投資，僅可使農(nóng)牧業(yè)產(chǎn)值增加6.75元。且政府每增加1元的農(nóng)村教育投入，可減少農(nóng)牧戶物質(zhì)費(fèi)用6.64元。對(duì)減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，提高農(nóng)民收入及降低農(nóng)產(chǎn)品成本和提高農(nóng)業(yè)的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力，有著至關(guān)重要的作用。

增加農(nóng)村教育投資，改善農(nóng)村教育，尤其是改善農(nóng)戶戶主的教育，不僅會(huì)提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率（NyuyenandCheng,1997；LiandZhang,1998）,而且還增加了農(nóng)民的非農(nóng)就業(yè)和進(jìn)城打工的機(jī)會(huì)（Zhao,1999；Yang,1997；Zhang,RozelleandHuang,2001）。

（二）基礎(chǔ)教育是一種準(zhǔn)公共物品，可以部分由政府提供，部分由市場(chǎng)提供

多數(shù)學(xué)者目前認(rèn)為，我國(guó)政府應(yīng)該承擔(dān)義務(wù)教育的提供。另一些學(xué)者強(qiáng)調(diào)，基礎(chǔ)教育因其消費(fèi)上的部分排他性和競(jìng)爭(zhēng)性，是準(zhǔn)公共物品，可以部分由政府提供，部分由市場(chǎng)提供。這些學(xué)者建議在我國(guó)引入民間資金，動(dòng)員多種力量辦學(xué)。但是仍然反對(duì)政府以任何保障義務(wù)教育理由加重農(nóng)民的教育負(fù)擔(dān)。從中國(guó)古代教育史看，教育甚至可以作為私人物品由私塾提供，這也是教育在消費(fèi)上的部分排他性和競(jìng)爭(zhēng)性使然的。對(duì)于貧困農(nóng)戶子女的就學(xué)，所有學(xué)者基本上均認(rèn)為需要由政府出資加以保障。

鑒于個(gè)人獲得教育服務(wù)對(duì)于我國(guó)具有巨大的正外部性，而不獲得教育服務(wù)對(duì)于我國(guó)具有巨大的負(fù)外部性，在我國(guó)的整個(gè)社會(huì)共同體中，必須為所有兒童提供義務(wù)性基礎(chǔ)教育，這基本上是一種共識(shí)。學(xué)者的觀點(diǎn)基于不同的視角，從公共經(jīng)濟(jì)學(xué)角度看，政府傾向于提供的是一種平均水平的標(biāo)準(zhǔn)教育服務(wù)。民間教育機(jī)構(gòu)提供的是一種差別性教育服務(wù)。兩者是可以結(jié)合起來(lái)的。無(wú)論如何，教育服務(wù)必須是至少滿足一種統(tǒng)一規(guī)定的最低水平的教育服務(wù)。

（三）我國(guó)農(nóng)村基礎(chǔ)教育融資的特征和歷史沿革

馬戎認(rèn)為（2000，P100）雖然教育資金的多渠道（官方、民辦以及官民合辦）籌措，是中國(guó)各個(gè)朝代政府理財(cái)?shù)哪撤N傳統(tǒng)。但郭建如（2003）認(rèn)為，現(xiàn)行農(nóng)村教育投融資制度安排，是地方政府對(duì)基礎(chǔ)教育財(cái)政壓力估計(jì)不足和農(nóng)民被動(dòng)接受的結(jié)果。中國(guó)傳統(tǒng)社會(huì)的鄉(xiāng)村教育和政府倡導(dǎo)的社學(xué)，基本上控制在在科舉中獲得過(guò)功名或者是做過(guò)政府官員的鄉(xiāng)村士紳手中，辦學(xué)經(jīng)費(fèi)的主要來(lái)源是學(xué)田的收入，而學(xué)田的少部分是官府撥給的，主要部分是私人捐贈(zèng)或集體捐田，另外還有商稅收入、學(xué)生納費(fèi)等（李國(guó)均等，2000）。清朝和民國(guó)時(shí)期，政府雖然有將社學(xué)納入國(guó)家財(cái)政體系的趨勢(shì)，但限于政府的統(tǒng)治能力和財(cái)政力量，真正意義上的全國(guó)統(tǒng)一普及性的義務(wù)教育并沒(méi)有出現(xiàn)；鄉(xiāng)村中的初等教育以私塾、義學(xué)和社學(xué)形式并存，資金籌措上表現(xiàn)為官方、民間以及官民合作形式并存，教育費(fèi)用主要由政府機(jī)構(gòu)之外的個(gè)人或組織（如宗族、社會(huì)團(tuán)體等）籌集，政府不在教育上進(jìn)行大規(guī)模的投資。

1970年代末期以來(lái)，隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革的深入，鄉(xiāng)村工業(yè)得到發(fā)展的同時(shí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政逐步建立，并在財(cái)政包干的體制下得到了增強(qiáng)，鄉(xiāng)村社會(huì)中的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)得到了培育，鄉(xiāng)村社會(huì)逐步分化，由“總體性生存”轉(zhuǎn)變成了“個(gè)體性生存”，個(gè)人的、集團(tuán)的利益和力量增加。農(nóng)民、村政府、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府以及更高層級(jí)的政府變成了不同的利益主體，在它們之間常常會(huì)圍繞各自的利益，對(duì)制度的設(shè)計(jì)、權(quán)利的安排進(jìn)行討價(jià)還價(jià)。在地方財(cái)力不斷增強(qiáng)的情況下，中央政府通過(guò)不斷改變博弈規(guī)則包括通過(guò)轉(zhuǎn)移支出責(zé)任以提高自身的財(cái)政收入、減輕自身的財(cái)政壓力。地方政府也因中央政府博弈規(guī)則改變以及支出責(zé)任增大而增大預(yù)算外和體制外收費(fèi)力度和集資力度。作為中央政府、地方政府以及農(nóng)民之間政策博弈的結(jié)果，鄉(xiāng)村義務(wù)教育實(shí)行了三級(jí)辦學(xué)、兩級(jí)管理的體制，即縣、鄉(xiāng)、村三級(jí)辦學(xué)，縣鄉(xiāng)兩級(jí)管理。在資金上實(shí)現(xiàn)了教育稅費(fèi)、捐資助學(xué)、社會(huì)力量辦學(xué)的投資和校辦企業(yè)的投入等來(lái)源多渠道籌措。對(duì)于地方政府來(lái)說(shuō)，在獲得財(cái)政自主支配權(quán)的方面的收益要大于中央轉(zhuǎn)移支出責(zé)任帶來(lái)的財(cái)政壓力，在這樣的情況下，地方政府一方面不得不、另外也愿意接受這樣的制度安排，因?yàn)槠淙匀唤柚湄?cái)政自主權(quán)直接向農(nóng)民轉(zhuǎn)嫁支出負(fù)擔(dān)。由于農(nóng)民是缺乏組織的、很脆弱的利益群體，常常并不能夠主動(dòng)地參與到政策制定的游戲中，往往是被動(dòng)接受已制定好的政策。而且，由于歷史的原因，農(nóng)民在教育方面并沒(méi)有形成關(guān)于義務(wù)教育的意識(shí)和觀念，對(duì)自己的權(quán)利以及實(shí)現(xiàn)權(quán)利的方式也缺乏認(rèn)識(shí)。而且，恰恰由于農(nóng)民沒(méi)有享受到充分的基礎(chǔ)教育，就更不易很快形成這方面的民主意識(shí)和權(quán)利意識(shí)。

1985年中國(guó)政府《關(guān)于教育體制改革的決議》的實(shí)施，在中國(guó)實(shí)現(xiàn)了鄉(xiāng)村義務(wù)教育三級(jí)辦學(xué)、兩級(jí)管理的體制，即縣、鄉(xiāng)、村三級(jí)辦學(xué)，縣鄉(xiāng)兩級(jí)管理。并在資金渠道上確立了利用財(cái)、稅、費(fèi)、產(chǎn)、社等來(lái)源多渠道籌措經(jīng)費(fèi)（蔣移祥，2002）。1992年頒行的《中華人民共和國(guó)義務(wù)教育法實(shí)施細(xì)則》，各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)努力在20世紀(jì)末普及初等義務(wù)教育。但是，我國(guó)并沒(méi)有做到，這說(shuō)明存在政府失靈。

政府對(duì)農(nóng)村義務(wù)教育投資資金供給不足，是中國(guó)農(nóng)村教育投融資體制的基本特征。1980年代中后期，在新的辦學(xué)體制和教育財(cái)政體制下，義務(wù)教育的投入有了顯著增長(zhǎng)。但這種增長(zhǎng)并沒(méi)有維持很長(zhǎng)時(shí)間就因?yàn)檗r(nóng)民來(lái)自農(nóng)業(yè)的收入陷入了長(zhǎng)期的停滯狀態(tài)而放慢了。在較多欠發(fā)達(dá)地區(qū)，不但談不上加大教育投資力度，即使是按照規(guī)定給予教育的費(fèi)用也得不到保證，教育經(jīng)費(fèi)常常還被截留、挪用，政府給予教育的名義資金與學(xué)校實(shí)際得到的資金在數(shù)量上很不一致，這兩者間的差額還相當(dāng)大（郭建如，2002）。

在財(cái)政包干體制下，中央財(cái)政增長(zhǎng)緩慢，在國(guó)民收入中的比重不斷下降，預(yù)算內(nèi)教育支出占GNP的比例逐年下滑。財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)占GNP的比重，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于世界平均水平。農(nóng)村教育經(jīng)費(fèi)支出需求增長(zhǎng)快于財(cái)政供給增長(zhǎng)，中國(guó)生均教育經(jīng)費(fèi)投入嚴(yán)重不足。據(jù)聯(lián)合國(guó)教科文組織的統(tǒng)計(jì)，中國(guó)公共教育支出約占全世界公共教育支出的1.2%，而負(fù)擔(dān)的三級(jí)正規(guī)教育學(xué)生卻占全球約20%。中國(guó)農(nóng)村教育經(jīng)費(fèi)短缺現(xiàn)象嚴(yán)重。正是由于教育經(jīng)費(fèi)短缺，學(xué)校公用經(jīng)費(fèi)所占的比例連年下降，不少省市都出現(xiàn)過(guò)拖欠中小學(xué)教師工資的現(xiàn)象，農(nóng)村中小學(xué)危房的比例已經(jīng)較高，全國(guó)農(nóng)村70％左右的中學(xué)和90％左右的小學(xué)未能按教學(xué)要求配齊儀器設(shè)備。

（四）我國(guó)農(nóng)村基礎(chǔ)教育融資的問(wèn)題

由于農(nóng)村和農(nóng)業(yè)問(wèn)題是今后相當(dāng)長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)涉及中國(guó)國(guó)家穩(wěn)定和全局發(fā)展的重要問(wèn)題，而農(nóng)村教育將在其中發(fā)揮極其重要的作用，加之中國(guó)農(nóng)村教育一直是中國(guó)教育中最薄弱的環(huán)節(jié)，當(dāng)前教育中的絕大多數(shù)問(wèn)題，都在農(nóng)村有突出的表現(xiàn)，所以農(nóng)村教育列為跨世紀(jì)前后中國(guó)教育所面臨的重大問(wèn)題。許多學(xué)者認(rèn)為，中國(guó)農(nóng)村教育面臨的最突出問(wèn)題是教育投資資金短缺、投資不足的問(wèn)題。本文作者認(rèn)為，中國(guó)農(nóng)村教育資金問(wèn)題不是資金短缺問(wèn)題，而是整個(gè)國(guó)家財(cái)政體制內(nèi)資金分配不合理的問(wèn)題[2]?？h以上政府沒(méi)有承擔(dān)起義務(wù)教育服務(wù)提供的應(yīng)有責(zé)任，是一種政府失靈。

學(xué)術(shù)界在討論中幾乎是一致性地認(rèn)為，中國(guó)農(nóng)村教育投融資體制應(yīng)該進(jìn)一步完善，這也是中國(guó)近年來(lái)農(nóng)村教育投融資發(fā)展現(xiàn)實(shí)所提出的基本要求。在鄉(xiāng)村基礎(chǔ)教育融資方面,雖然建立起了一個(gè)以國(guó)家財(cái)政撥款為主、多渠道籌措教育經(jīng)費(fèi)的體制，但還存在許多缺陷和問(wèn)題，主要表現(xiàn)在：

第一，政府基礎(chǔ)教育重視不夠，教育投資主要投向高等教育，基礎(chǔ)教育投入經(jīng)費(fèi)比率下降，義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)缺口較大。諾斯（North1990，P80）在其《制度、制度變遷與經(jīng)濟(jì)績(jī)效》一書(shū)中指出，投資于生產(chǎn)性知識(shí)的制度激勵(lì)缺乏是一種普遍的現(xiàn)象，即使是在發(fā)展中國(guó)家也是這樣。在發(fā)展中國(guó)家，政府即使要投資教育，也常把投資錯(cuò)誤地誘導(dǎo)向高等教育，而不是比高等教育有更高社會(huì)回報(bào)率的初等教育。如果市場(chǎng)不完善，投資的私人回報(bào)率太低，不值得投資，就應(yīng)該（在初等教育領(lǐng)域）給予應(yīng)有的公共投資，這些投資可以獲得較高的社會(huì)回報(bào)率。但事實(shí)是，政府往往忽視這些領(lǐng)域的公共投資，并由于行動(dòng)者不健全的教育投資意思而對(duì)教育領(lǐng)域的投資形成誤導(dǎo)。改革開(kāi)放以來(lái)，中國(guó)政府基礎(chǔ)教育經(jīng)費(fèi)投入總量呈逐年下降趨勢(shì)，財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)支出占GDP的比例在2％左右，大大低于發(fā)達(dá)國(guó)家（5％～6％），與發(fā)展中國(guó)家（3％～4％）也有差距。國(guó)家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)總額中，義務(wù)教育所占比例從1991年的58.2％下降到2000年的53.8％。義務(wù)教育投入中，財(cái)政預(yù)算內(nèi)撥款所占比重也不斷下降，由1994年的58.5％下降到1998年的53.9％。普及義務(wù)教育呈現(xiàn)較大的資金缺口（表1），農(nóng)村義務(wù)教育資金缺口就更加突出。

第二，各級(jí)政府的事權(quán)和財(cái)權(quán)不對(duì)稱，財(cái)政體制內(nèi)教育經(jīng)費(fèi)的分配不合理，中央在全國(guó)范圍內(nèi)在基礎(chǔ)教育領(lǐng)域沒(méi)有提供有效的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付。我國(guó)義務(wù)教育法及其實(shí)施細(xì)則規(guī)定，地方各級(jí)人民政府按照國(guó)務(wù)院的規(guī)定，在城鄉(xiāng)征收教育事業(yè)費(fèi)附加，主要用于實(shí)施義務(wù)教育。農(nóng)村教育附加由鄉(xiāng)級(jí)人民政府負(fù)責(zé)統(tǒng)籌安排，主要用于支付國(guó)家補(bǔ)助、集體支付工資的教師的工資，改善辦學(xué)條件和補(bǔ)充學(xué)校公用經(jīng)費(fèi)等。實(shí)施義務(wù)教育的學(xué)校新建、改建、擴(kuò)建所需資金，在農(nóng)村由鄉(xiāng)、村負(fù)責(zé)籌措，縣級(jí)人民政府對(duì)有困難的鄉(xiāng)、村可酌情予以補(bǔ)助。這意味著，如果縣鄉(xiāng)義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)不足，上級(jí)政府必須提供輔助性的轉(zhuǎn)移支付。實(shí)際的操作結(jié)果是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府主要負(fù)責(zé)提供基礎(chǔ)教育，而許多貧困的縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)，其財(cái)政不足以支撐本地農(nóng)村基礎(chǔ)教育體系，而上級(jí)政府對(duì)縣鄉(xiāng)政府在農(nóng)村教育供給方面的輔助性支持很少。據(jù)有關(guān)調(diào)查分析，全國(guó)義務(wù)教育投入中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)擔(dān)78％左右，縣財(cái)政負(fù)擔(dān)約9％，省地負(fù)擔(dān)約11％，而中央財(cái)政只負(fù)擔(dān)2％左右。鑒于我國(guó)許多縣鄉(xiāng)較為貧困，這意味著中央政府在全國(guó)范圍內(nèi)沒(méi)有提供有效的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付。地方財(cái)政收入太少，而負(fù)責(zé)的事務(wù)太多，不對(duì)稱的財(cái)權(quán)和事權(quán)，是農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)短缺的重要制度原因。中國(guó)的義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)總量中，政府財(cái)政預(yù)算內(nèi)撥款所占比重只維持在50％－60％之間，而對(duì)于非義務(wù)教育的高等教育，政府卻負(fù)擔(dān)了70％以上的經(jīng)費(fèi)。在基礎(chǔ)教育中，農(nóng)村小學(xué)和初中的平均經(jīng)費(fèi)都大大低于全國(guó)平均水平。

第三，教育收費(fèi)使得農(nóng)民負(fù)擔(dān)沉重。上述教育法規(guī)的具體規(guī)定實(shí)際上意味著農(nóng)村教育經(jīng)費(fèi)必須主要從本鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民中籌措。只要縣級(jí)以上政府不提供部分資金，那么農(nóng)村教育資金缺口只能主要由農(nóng)民自行來(lái)承擔(dān)，這成為造成農(nóng)民負(fù)擔(dān)越來(lái)越重的重要因素。盡管教育收費(fèi)屬于受益稅，是最有效的稅種類型，因?yàn)槭芤嬲呖梢灾苯涌吹剿冻杀九c所獲直接收益。但是，在許多貧困地區(qū)，農(nóng)民的負(fù)擔(dān)有一定的上限，在其上限之上，如果所籌集教育經(jīng)費(fèi)仍然不能滿足義務(wù)最低水平的教育服務(wù)需求，縣以上各級(jí)政府有義務(wù)補(bǔ)充投入，至少保障義務(wù)教育服務(wù)的供給達(dá)到最低水平的教育服務(wù)供給。尤其是涉及到貧困地區(qū)貧困農(nóng)戶的子女教育，政府的作用至關(guān)重要。目前我國(guó)已經(jīng)推行縣級(jí)政府負(fù)擔(dān)本縣域內(nèi)所有教師的工資，這意味著我國(guó)已朝著正確方向邁進(jìn)了一步。

第四，民間教育投資一直普遍受到排擠和抑制。我國(guó)政府普遍對(duì)基礎(chǔ)教育的提供和生產(chǎn)未作區(qū)分，對(duì)民間教育投資長(zhǎng)期鼓勵(lì)不足，壓制有余。政府提供義務(wù)教育，并不是意味著一定要由政府的公立學(xué)校來(lái)生產(chǎn)教育服務(wù)。私立學(xué)校只要能夠按照統(tǒng)一的最低教育質(zhì)量要求提供教育服務(wù)，也應(yīng)該得到財(cái)政教育經(jīng)費(fèi)的支持。迄今為止，絕大多數(shù)的私立學(xué)校分享不到政府提供的教育經(jīng)費(fèi)。此外，我國(guó)多數(shù)地方對(duì)民辦教育的市場(chǎng)意識(shí)還不夠，重視程度也不夠。1999-2002年中國(guó)社科院和德國(guó)維藤大學(xué)“轄區(qū)競(jìng)爭(zhēng)與地方公共產(chǎn)品融資”課題對(duì)浙北、蘇南和山西三個(gè)縣級(jí)市進(jìn)行了調(diào)查，除了在浙北被調(diào)查市的城區(qū)和農(nóng)村地區(qū)民辦教育有些進(jìn)展并形成一種市場(chǎng)意識(shí)，其他兩市城區(qū)和農(nóng)村地區(qū)幾乎沒(méi)有發(fā)展。2002年底中國(guó)通過(guò)了民辦教育促進(jìn)法，規(guī)定了民辦教育可以享受稅費(fèi)優(yōu)惠。至于如何在這方面實(shí)行稅費(fèi)優(yōu)惠，尚無(wú)具體對(duì)策，也為學(xué)界今后的課題研究和政策咨詢提供了空間。

（五）應(yīng)改革和完善農(nóng)村稅費(fèi)改革后農(nóng)村義務(wù)教育投資新機(jī)制

目前普遍存在一種看法，即認(rèn)為，農(nóng)村稅費(fèi)改革減少了農(nóng)村義務(wù)教育的收入來(lái)源，沖擊了義務(wù)教育。主要原因在于：按現(xiàn)行財(cái)政體制，財(cái)力是向上集中，越到基層可用財(cái)力越少；而教育體制上實(shí)行的是“分級(jí)辦學(xué)、分級(jí)管理”，把保障農(nóng)村辦學(xué)資金的主要責(zé)任下放到鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)。由于鄉(xiāng)級(jí)財(cái)力薄弱，農(nóng)村教育費(fèi)附加和教育集資實(shí)際上是農(nóng)村義務(wù)教育主要經(jīng)費(fèi)渠道。稅費(fèi)改革取消了農(nóng)村教育費(fèi)附加和教育集資，造成農(nóng)村教育投資嚴(yán)重不足，并出現(xiàn)農(nóng)村教育嚴(yán)重負(fù)債的現(xiàn)象。

但鮑勁翔（2002）的調(diào)研表明，（1）農(nóng)村稅費(fèi)改革以后，義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)的收入總量沒(méi)有減少。改革只是改變了部分教育經(jīng)費(fèi)收入的來(lái)源，主要是增加了中央和地方各級(jí)政府的財(cái)政投入。（2）當(dāng)前義務(wù)教育存在的問(wèn)題與農(nóng)村稅費(fèi)改革之間沒(méi)有必然的關(guān)系。（3）農(nóng)村稅費(fèi)改革不僅沒(méi)有沖擊義務(wù)教育，而且有力地促進(jìn)了農(nóng)村義務(wù)教育事業(yè)的健康發(fā)展。

實(shí)際上，我們從邏輯分析上也能推出第三條結(jié)論（馮興元等，2002）：農(nóng)村稅費(fèi)改革能夠?qū)φС鲂纬梢环N棘輪效應(yīng)。由于農(nóng)民負(fù)擔(dān)被設(shè)置了上限，這樣形成一種倒閉機(jī)制，迫使各級(jí)政府認(rèn)真考慮農(nóng)村教育投入問(wèn)題。政府需要解決一系列的問(wèn)題：調(diào)整各級(jí)政府的事權(quán)、支出權(quán)和收入權(quán)的關(guān)系，加強(qiáng)其對(duì)應(yīng)性；需要消除區(qū)域性教育經(jīng)費(fèi)投入不均衡分布狀況；繼續(xù)完善以縣為主的農(nóng)村義務(wù)教育投入管理體制；加大對(duì)農(nóng)村義務(wù)教育投入，特別是加大對(duì)貧困地區(qū)義務(wù)教育的政策性投入；調(diào)整和完善財(cái)政投入方式;增強(qiáng)義務(wù)教育資金的使用效益；加強(qiáng)教育負(fù)債管理。

三、現(xiàn)有農(nóng)村教育投融資問(wèn)題研究中的不足

現(xiàn)有農(nóng)村教育投融資研究主要存在著如下不足之處：

-沒(méi)能系統(tǒng)地分析中國(guó)農(nóng)村教育投融資體制變遷的歷史過(guò)程，并從制度變遷中分析現(xiàn)行中國(guó)農(nóng)村教育投融資體制的問(wèn)題。

-雖然也不乏關(guān)于農(nóng)村教育問(wèn)題的案例研究成果，也涉及到農(nóng)村教育經(jīng)費(fèi)問(wèn)題的討論，但這些案例分析沒(méi)能根據(jù)各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r、系統(tǒng)性地從理論角度深入分析農(nóng)村教育投資不足的根本原因何在。

-雖然認(rèn)識(shí)到教育是一種準(zhǔn)公共物品，但是沒(méi)有從競(jìng)爭(zhēng)理論角度出發(fā)進(jìn)一步探討農(nóng)村教育民間投資的效應(yīng)及其對(duì)政府教育供給的影響。

-雖然看到了財(cái)稅體制改革對(duì)農(nóng)村教育的影響，但是沒(méi)有提出一套滿足農(nóng)村教育投資需求的保障機(jī)制。

-沒(méi)有提出一套具有可操作性的中國(guó)農(nóng)村教育投融資體制改革的整體思路。

此外，貧困地區(qū)農(nóng)村教育，不但投資嚴(yán)重不足，而且存在效應(yīng)流失問(wèn)題。這說(shuō)明需要對(duì)教育體制本身之外的相關(guān)問(wèn)題也做補(bǔ)充性研究?，F(xiàn)行教育投資體制下，貧困地區(qū)地方財(cái)政薄弱，教育發(fā)展嚴(yán)重缺乏經(jīng)費(fèi)保障的同時(shí)，還因高考不斷向發(fā)達(dá)地區(qū)輸送人才而形成地方教育財(cái)政流失（張學(xué)敏，2001）。這對(duì)于貧困地區(qū)來(lái)說(shuō)，是一種負(fù)外部效應(yīng)。這種負(fù)外部效應(yīng)的矯正屬于上級(jí)政府的事權(quán)范圍，說(shuō)明中央政府、省政府在農(nóng)村教育投入方面需要擔(dān)負(fù)起其應(yīng)有職責(zé)。另外，一種分散化、多中心的經(jīng)濟(jì)布局可以緩解人才外流，甚至吸引外來(lái)人才。因此，在分析研究農(nóng)村教育投入體制本身之外，還要補(bǔ)充性地研究財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度、區(qū)域政策、產(chǎn)業(yè)政策、政府體制改革、財(cái)政體制改革等相關(guān)領(lǐng)域。

四、需要進(jìn)一步探討的問(wèn)題

對(duì)于中國(guó)農(nóng)村教育投融資問(wèn)題的研究，需要在系統(tǒng)深入調(diào)研的基礎(chǔ)上，立足于實(shí)證分析，利用公共選擇和公共投資理論、公共經(jīng)濟(jì)學(xué)、制度經(jīng)濟(jì)學(xué)、演化經(jīng)濟(jì)學(xué)等，在系統(tǒng)分析中國(guó)農(nóng)村教育投融資體制的變遷、目前存在的主要問(wèn)題及其原因的基礎(chǔ)上，提出完善中國(guó)農(nóng)村教育投融資體制的總體思路，為中國(guó)政府進(jìn)一步完善中國(guó)農(nóng)村教育投融資體制提供決策參考。

研究需要探討的主要內(nèi)容包括：

1.農(nóng)村教育投融資體制變遷的制度邏輯及現(xiàn)行農(nóng)村教育投融資體制存在的問(wèn)題；

2.農(nóng)村教育投資不足的根本原因；

3.稅費(fèi)改革對(duì)農(nóng)村教育投資的影響及其影響程度；

4.政府和市場(chǎng)在農(nóng)村教育投資中作用的界定。特別是為減輕縣級(jí)財(cái)政面臨的壓力，確保農(nóng)村教育健康發(fā)展，怎樣建立由中央和地方各級(jí)政府分類別、按比例合理負(fù)擔(dān)農(nóng)村教育投入的新機(jī)制？

5.政府系統(tǒng)內(nèi)部各級(jí)政府之間的事權(quán)、財(cái)權(quán)（支出與收入權(quán)、立法權(quán)）和責(zé)任的再劃分；

6.在農(nóng)村教育經(jīng)費(fèi)的籌措、調(diào)配和使用上，當(dāng)前和今后一段時(shí)間內(nèi)：(1)如何進(jìn)一步強(qiáng)化農(nóng)村教育投資意識(shí)，使農(nóng)村教育投資在國(guó)民生產(chǎn)總值和國(guó)民收入的分配中找到自己恰當(dāng)?shù)奈恢谩?2)如何科學(xué)合理地確定不同的利益群體在農(nóng)村教育投入中所承擔(dān)的份額?

7.如何進(jìn)一步調(diào)整農(nóng)村教育投資體制，以解決日益嚴(yán)重的地區(qū)差距和城鄉(xiāng)差距?

8.如何合理有效地調(diào)整農(nóng)村教育經(jīng)費(fèi)在農(nóng)村教育內(nèi)部各層次的分配比例，以最大程度地避免教育浪費(fèi)?

9.有償教育制度下，農(nóng)村貧困地區(qū)教育投資支持體系的建設(shè)問(wèn)題；

10.農(nóng)村教育投資及其效率分析：(1)人才的結(jié)構(gòu)性失業(yè)造成的教育效益的耗損；(2)有限教育投入下的浪費(fèi)問(wèn)題；(3)教育內(nèi)部諸要素內(nèi)耗導(dǎo)致的低效益問(wèn)題；

11.教育競(jìng)爭(zhēng)對(duì)農(nóng)村教育投資的影響；

12.中國(guó)農(nóng)村教育投融資機(jī)制改革的對(duì)策建議；

13.對(duì)農(nóng)村教育體制改革本身之外的相關(guān)政策機(jī)制（財(cái)政轉(zhuǎn)移支付、區(qū)域政策、產(chǎn)業(yè)政策等）的效應(yīng)和改進(jìn)可能性的研究。

五、解決農(nóng)村教育融資問(wèn)題的基本邏輯思路

本文并不能回答上述所應(yīng)探討的所有問(wèn)題，只能就解決全國(guó)基礎(chǔ)教育、尤其是農(nóng)村基礎(chǔ)教育融資問(wèn)題提出基本的邏輯思路。這一思路植根于我們對(duì)中國(guó)農(nóng)村義務(wù)教育問(wèn)題的理論分析和經(jīng)驗(yàn)分析。

第一，應(yīng)規(guī)定在全國(guó)范圍內(nèi)推行最低質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的義務(wù)性基礎(chǔ)教育。既然是基礎(chǔ)教育屬于義務(wù)教育，其最終資金來(lái)源應(yīng)該是政府征取的正式稅費(fèi)。這些稅費(fèi)應(yīng)該足以提供一種平均水平的教育產(chǎn)品。我國(guó)的法律沒(méi)有規(guī)定應(yīng)在全國(guó)范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)水平基本相同的義務(wù)性基礎(chǔ)教育，或者最低質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的義務(wù)性基礎(chǔ)教育。鑒于各地區(qū)辦學(xué)條件差距較大，應(yīng)規(guī)定在全國(guó)范圍內(nèi)推行最低質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的義務(wù)性基礎(chǔ)教育。為實(shí)現(xiàn)最低質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的義務(wù)性基礎(chǔ)教育，需要推行義務(wù)性基礎(chǔ)教育的標(biāo)準(zhǔn)化，在教材安排、實(shí)驗(yàn)設(shè)施配置、師資資源配置等方面統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。這將允許轄區(qū)之間在辦學(xué)方面展開(kāi)一種績(jī)效競(jìng)爭(zhēng)。

一般來(lái)說(shuō)，可以推定一個(gè)地區(qū)辦學(xué)條件與該地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平呈正相關(guān)關(guān)系：一個(gè)地區(qū)經(jīng)濟(jì)越發(fā)達(dá)，辦學(xué)條件越好。實(shí)際上，如果規(guī)定在全國(guó)范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)水平基本相同的義務(wù)性基礎(chǔ)教育，將在許多方面起到非常積極的作用：首先，這將有助于實(shí)現(xiàn)縮小中國(guó)城鄉(xiāng)差距和地區(qū)差距的目標(biāo)，沒(méi)有這一條，這一目標(biāo)將永遠(yuǎn)是空中樓閣；其次，這將迫使各級(jí)政府之間建立有效的轉(zhuǎn)移支付制度，保證實(shí)現(xiàn)在全國(guó)范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)水平基本相同的義務(wù)性基礎(chǔ)教育。德國(guó)在其基本法里規(guī)定在全國(guó)范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)同等的生活條件，這也意味著規(guī)定在其全國(guó)范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)水基本相同的基礎(chǔ)教育。但是，這一規(guī)定會(huì)帶來(lái)一些不利后果：轄區(qū)之間在教育服務(wù)提供和生產(chǎn)的制度競(jìng)爭(zhēng)和財(cái)政競(jìng)爭(zhēng)被排除。而這些競(jìng)爭(zhēng)本來(lái)是可以帶來(lái)效率的。哈耶克認(rèn)為，競(jìng)爭(zhēng)是一種發(fā)現(xiàn)過(guò)程。在此，制度競(jìng)爭(zhēng)和財(cái)政競(jìng)爭(zhēng)是發(fā)現(xiàn)更好的教育服務(wù)制度的過(guò)程。

第二，按照在全國(guó)范圍內(nèi)推行最低質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的義務(wù)性基礎(chǔ)教育之要求，組織財(cái)政資金來(lái)源。從公共經(jīng)濟(jì)學(xué)角度看，從農(nóng)民直接收取的稅費(fèi)和來(lái)自其他來(lái)源的財(cái)政收入，最終都來(lái)自于人民。農(nóng)民的負(fù)擔(dān)存在一個(gè)上限。可以從經(jīng)驗(yàn)角度計(jì)算各地農(nóng)民的負(fù)擔(dān)上限。另外要計(jì)算各地教育服務(wù)供給的成本差別和學(xué)生人均教育支出需要（趙志耘的觀點(diǎn)）。在此基礎(chǔ)上，可以計(jì)算來(lái)自農(nóng)民的直接教育稅費(fèi)收入和需要上級(jí)政府補(bǔ)充的教育經(jīng)費(fèi)。后者則是需要強(qiáng)制要求縣以上政府提供的教育經(jīng)費(fèi)，即專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付。這意味著縣以上政府之間必須有明確的事權(quán)和財(cái)權(quán)安排來(lái)滿足這一要求。

第三，最低水平的、平均化的教育服務(wù)可由公共部門(mén)提供（即出資），超出平均水平的教育產(chǎn)品既允許由公立學(xué)校提供、也允許由私立學(xué)校提供，而且兩者均可既允許由公立學(xué)校生產(chǎn)、也允許由私立學(xué)校生產(chǎn)。根據(jù)提供最低質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的義務(wù)性基礎(chǔ)教育的要求而提供的教育服務(wù)，實(shí)際上是一種最低標(biāo)準(zhǔn)的平均化的教育產(chǎn)品。由于社會(huì)中個(gè)人的偏好實(shí)際上五花八門(mén)，許多中等收入階層或者高收入階層的家庭需要更好水平的教育服務(wù)。即便低收入家庭，部分也不滿足于自己的兒女接受平均水平的教育服務(wù)，而愿意在其力所能及的范圍內(nèi)支付一些額外的教育服務(wù)。這要求應(yīng)該允許政府之外的其他主體提供和生產(chǎn)額外的教育服務(wù)，以滿足個(gè)別化的個(gè)人教育需求。

第四，生產(chǎn)單位的選擇最好通過(guò)引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制來(lái)進(jìn)行，競(jìng)爭(zhēng)可以帶來(lái)效率。比如通過(guò)引入私立學(xué)校，可以引入私立學(xué)校和公立學(xué)校之間的競(jìng)爭(zhēng)：如果其基礎(chǔ)教育產(chǎn)品的提供符合最低標(biāo)準(zhǔn)，政府仍然可以提供相應(yīng)的補(bǔ)償資金。不僅可以引入私立學(xué)校和公立學(xué)校之間的競(jìng)爭(zhēng)，還可以引入公立學(xué)校之間的競(jìng)爭(zhēng)。在引入競(jìng)爭(zhēng)方面，一個(gè)非常有意義的設(shè)想就是上述弗里德曼的教育券(Voucher)制度。據(jù)此，每一位學(xué)齡兒童都獲得一定額度的教育券，可以選擇任何一所公立或者私立中小學(xué)就學(xué)，學(xué)校收取教育券之后可以到政府教育管理部門(mén)或者財(cái)政部門(mén)換取經(jīng)費(fèi)。由此，學(xué)校之間為了生存必須展開(kāi)績(jī)效競(jìng)爭(zhēng)。引入教育券的好處是學(xué)校可以根據(jù)一些需求者的偏好，根據(jù)額外收費(fèi)原則提供進(jìn)一步的教育服務(wù)。

第五，解決舊有的農(nóng)村教育負(fù)債問(wèn)題，完善農(nóng)村義務(wù)教育投入機(jī)制和教育管理體制。從某種程度上講，為了解決農(nóng)村教師工資拖欠問(wèn)題，2001年6月，國(guó)務(wù)院明確了縣級(jí)政府對(duì)本地農(nóng)村義務(wù)教育負(fù)有主要責(zé)任，教師工資由縣級(jí)政府負(fù)責(zé)統(tǒng)一發(fā)放。這一辦法，逐漸在全國(guó)各地實(shí)施，但是，農(nóng)村教師工資拖欠問(wèn)題仍然較嚴(yán)重。為此，可以借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)，將義務(wù)教育教師納入國(guó)家公務(wù)員或地方公務(wù)員系列，工資由中央或較高層次地方財(cái)政承擔(dān)，或列入中央預(yù)算，或列入地（市）、省預(yù)算，或各級(jí)預(yù)算共同分擔(dān)，由縣統(tǒng)管。

從公共選擇理論和契約經(jīng)濟(jì)學(xué)理論分析，我國(guó)各級(jí)地方政府及其官員主要是向各自的上級(jí)政府或者上級(jí)官員負(fù)責(zé)，而不是對(duì)本轄區(qū)公民負(fù)責(zé)。這意味著上級(jí)政府對(duì)下級(jí)政府的任何過(guò)失都應(yīng)承擔(dān)連帶責(zé)任。對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政現(xiàn)有教育債務(wù)的處理，應(yīng)奉行“肇事者負(fù)擔(dān)原則”。如果按此原則辦事，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)承擔(dān)主要責(zé)任、鄉(xiāng)鎮(zhèn)官員應(yīng)承擔(dān)主要個(gè)人責(zé)任（沒(méi)有遵守預(yù)算法，根據(jù)該法，地方政府必須量入為出，實(shí)現(xiàn)預(yù)算預(yù)算或者預(yù)算盈余，且不論這一規(guī)定是否合理）、上級(jí)政府也應(yīng)對(duì)教育欠債承擔(dān)連帶責(zé)任、鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)公民作為受益者也應(yīng)承擔(dān)責(zé)任。如果鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)公民由于經(jīng)濟(jì)條件所限而債務(wù)責(zé)任過(guò)重，超過(guò)了承受能力，說(shuō)明上級(jí)政府應(yīng)該提供轉(zhuǎn)移支付。

我國(guó)許多省在農(nóng)村稅費(fèi)改革后，農(nóng)村教育費(fèi)附加和農(nóng)村教育集資被取消，縣鄉(xiāng)財(cái)政收入減少，為了保證縣鄉(xiāng)對(duì)義務(wù)教育的投入，中央應(yīng)確定一定比例的稅收搞轉(zhuǎn)移支付，專門(mén)用于農(nóng)村義務(wù)教育。在此基礎(chǔ)上，省、市、縣政府應(yīng)將中小學(xué)校舍的建設(shè)與維修納入各級(jí)政府基建計(jì)劃，設(shè)立學(xué)?；▽？?，從而形成一種有效的保障機(jī)制。主要參考資料:

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注釋:

[1]從這個(gè)意義上說(shuō)，對(duì)政府官員的自利假設(shè)是必要的。有自利的政府官員組成的政府不一定能夠代表社會(huì)。正因如此，政府需求與社會(huì)需求是有偏差的。社會(huì)作為個(gè)人的集合體，有著某種“公益”要求。法律代表人民的意志要求政府實(shí)現(xiàn)此項(xiàng)“公益”要求。如果政府能夠滿足此項(xiàng)要求，既可提高其合法性，又能促成政府組成成員的自利。

[2]阿馬蒂亞·森（2002）認(rèn)為，一些國(guó)家發(fā)生饑荒，不是因?yàn)闆](méi)有糧食供給，而是糧食分配問(wèn)題。聯(lián)系到教育產(chǎn)品供給問(wèn)題，這是同樣的道理。