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論文關鍵詞：科技體制，體制改革，國家創(chuàng)新，創(chuàng)新體系

論文摘要：由于是漸進式，目標又不斷調(diào)整，至今，我國的創(chuàng)新體系仍不是一個與市場經(jīng)濟完全吻合的創(chuàng)新體系，原有體系的許多深層次問題尚未徹底改革，而一些新的結(jié)構性問題卻又開始顯露出來。改革開放以來，我國科技體制和創(chuàng)新體系建設取得了較大進展。以促進科技進步及其成果轉(zhuǎn)化為核心內(nèi)容的國家創(chuàng)新體系，經(jīng)過從計劃集成型向市場集成型的深刻轉(zhuǎn)變，有力地推動了科技進步及其成果在經(jīng)濟領域中的轉(zhuǎn)化、推廣和應用。

一、科技體制和國家創(chuàng)新體系現(xiàn)存的主要問題

（一）國家宏觀科技管理體制沒有理順，調(diào)控能力明顯不足

我國科技體制改革一直以科技成果的市場化為目標，確立了企業(yè)是技術創(chuàng)新主體的改革道路，重點是針對科研院所和高校科技人員，但國家宏觀的科技管理體制并沒有根本性的改變。一是科技宏觀管理頂層設計不足。國家層面的科技戰(zhàn)略決策弱化，缺乏明確的國家目標和有效的宏觀調(diào)控機制，不利于集成全社會科技資源，實現(xiàn)戰(zhàn)略性跨越和趕超。二是科技管理體制仍然帶有明顯的計劃經(jīng)濟時代的痕跡，具有程式化、低效率、等級壁壘、自我膨脹化的特征。

（二）政府定位不科學，政策體系不健全

當前，我國政府在技術創(chuàng)新體系中發(fā)揮著非常重要作用，但還存在“越位”現(xiàn)象，主要表現(xiàn)在R&D投入還是以政府投入為主，政府擁有創(chuàng)新與否的決策權和對創(chuàng)新資源分配的壟斷權。此外，目前我國技術創(chuàng)新活動所遵循的制度規(guī)范往往存在于經(jīng)濟與科技的政策法規(guī)體系中，沒有形成獨立的體系，這在一定程度上降低了規(guī)范技術創(chuàng)新活動的針對性和有效性。我國對外技術依存度高達50%，而美國、日本僅為5%左右。這一方面，反映了我國產(chǎn)業(yè)總體技術發(fā)展水平較低的現(xiàn)狀；另一方面，也反映了國內(nèi)還沒有形成“注重創(chuàng)新能力建設”和“保障創(chuàng)新領先者權益”的政策環(huán)境。

（三）產(chǎn)學研合作機制仍不順暢，產(chǎn)學研結(jié)合的技術創(chuàng)新體系尚未形成

總體上看，我國產(chǎn)學研結(jié)合仍然不夠緊密，在體制與機制上還存在一些制約因素：合作還是以項目合作為主，特別是短期項目合作居多，缺乏形成產(chǎn)業(yè)技術創(chuàng)新鏈的合作，缺乏持續(xù)穩(wěn)定的戰(zhàn)略層次合作，很難適應產(chǎn)業(yè)技術重大創(chuàng)新的需要；產(chǎn)學研合作的形式比較松散，組織模式有待提升和強化；產(chǎn)學研合作協(xié)議往往對責、權、利界定不清，對風險共擔沒有共識，對知識產(chǎn)權、成果轉(zhuǎn)化收益等合作成果的分享缺乏明確可操作的規(guī)定，難以形成利益分配、風險共擔的機制；促進產(chǎn)學研結(jié)合的政策法治環(huán)境有待完善。

（四）企業(yè)自主創(chuàng)新能力不強，創(chuàng)新組織機制不完善

從總體上看，我國企業(yè)自主創(chuàng)新能力還不強。國內(nèi)擁有自主知識產(chǎn)權核心技術的企業(yè)僅為萬分之三。企業(yè)難以掌握核心技術，重引進、輕消化吸收再創(chuàng)新的問題一直未能有效解決。據(jù)統(tǒng)計，我國2萬多家大中型企業(yè)中有研發(fā)機構的僅占25%，有研發(fā)活動的僅占30%。企業(yè)技術開發(fā)投入嚴重不足，難以開展重大關鍵技術研究開發(fā)。大中型企業(yè)的研發(fā)經(jīng)費僅占銷售額的0.39%，即使高新技術企業(yè)也只占0.6%，尚不足發(fā)達國家的1/10。同時，自主創(chuàng)新還沒有成為企業(yè)尋求發(fā)展的第一選擇。有關研究表明，目前“政策尋租”的空間仍然較大，依靠政策或其他要素獲得超常規(guī)發(fā)展的機遇要比依靠創(chuàng)新更容易。

（五）科技管理、評價和監(jiān)督機制關系不順

長期以來，我國欠缺科學合理的科技評估機制，同時缺乏獨立、權威的科技評估機構。致使科研管理部門的工作如科研經(jīng)費分配等缺乏準確的評價和監(jiān)督，國家重大科技計劃、科研項目的實施情況缺乏科學的評價。我國管理機構與評價、監(jiān)督組織混合，管理職能與評價功能不分，始終缺乏一個獨立的評估和監(jiān)督機制。許多重大科技計劃從策劃出臺到預算、實施、完成，都是各部門自己確立、驗收，缺乏事后的評價。許多科技經(jīng)費得不到應有的監(jiān)督，造成相當大的重復、浪費，甚至腐敗問題。

（六）市場化改革對基礎研究和公共科技事業(yè)發(fā)展有一定的負面影響

由于體制改革往往以在市場中的生存能力為判斷標準，一些應用類院所和工科類院校成為改革的最大受益者，而一些市場效應不明顯的基礎類科研院所、公益類系所的科研工作卻受到一定的負面影響。國家基礎研究經(jīng)費占R&D經(jīng)費的比例有所下降，長期徘徊在5%－7%之間，遠低于發(fā)達國家15%－20%的水平。應用、開發(fā)研究得到了較多的重視和較好的發(fā)展，而基礎研究沒有達到長足發(fā)展的目標。

（七）資源環(huán)境的壓力沒有充分轉(zhuǎn)變?yōu)閮r格信號和更加嚴格的環(huán)境執(zhí)法標準，企業(yè)創(chuàng)新的“倒逼機制”尚未形成

目前，市場機制已經(jīng)開始成為配置資源的基本力量，但我國市場化進程的突出特點在于產(chǎn)品市場化，包括投資品和消費品市場化速度較快，而要素市場化，包括資本、土地、技術等市場化進程遲緩，要素價格被長期扭曲、壓低，不能反映其在市場上的稀缺程度。生產(chǎn)要素壓力沒有及時、充分傳遞給企業(yè)，逼迫企業(yè)創(chuàng)新的要素壓力機制尚未形成。

（八）國內(nèi)創(chuàng)新文化氛圍不濃，國民基本科學素養(yǎng)不高

加強技術創(chuàng)新不僅依賴社會的物質(zhì)保障，也需要較高的國民科學素質(zhì)基礎和能夠激發(fā)創(chuàng)新的文化環(huán)境。我國存在的科技產(chǎn)出效率不高、重大創(chuàng)新成果匱乏、原始性創(chuàng)新難以涌現(xiàn)、科學大師屈指可數(shù)等問題，除了受制于投入、條件和人才上的硬約束外，缺乏創(chuàng)新文化的有效支撐也是重要原因之一。當前，以創(chuàng)新為主的價值觀尚未成為普遍風尚，功利化、工具化的科技觀還較為嚴重?！肮俦疚弧钡葌鹘y(tǒng)文化中的消極因素，使科研成為一些人追逐名利的工具。重知識灌輸、輕能力培養(yǎng)；重趨同一致，輕標新立異的傳統(tǒng)教育體制和方法，也不利于創(chuàng)造能力和創(chuàng)新意識的培養(yǎng)。

二、科技體制改革和國家創(chuàng)新體系建設面臨的形勢

（一）全面建設小康社會對科技創(chuàng)新提出新的需求實現(xiàn)全面建設小康社會的宏偉

目標，離不開科技創(chuàng)新的強大支撐。我國不可能繼續(xù)走發(fā)達國家歷史上曾經(jīng)走過的傳統(tǒng)工業(yè)化道路，必須放眼我國全面建設小康社會所面臨的國際國內(nèi)環(huán)境，大力實施科教興國戰(zhàn)略，充分依靠科學技術，走出一條科技含量高、經(jīng)濟效益好、資源消耗低、環(huán)境污染少、人力資源得到充分發(fā)揮的新型工業(yè)化道路。

（二）世界新科技革命帶來的機遇和挑戰(zhàn)

當今時代，科學技術加速發(fā)展，科技成果轉(zhuǎn)化日益加快，學科之間、技術領域之間相互滲透、交叉、融合，科技創(chuàng)新出現(xiàn)群體突破態(tài)勢；科技進步與創(chuàng)新已經(jīng)成為推動經(jīng)濟發(fā)展、促進社會進步、維護國家安全的主導力量，科技競爭已成為綜合國力競爭的焦點；科技全球化的不斷加快和日益深入，給科技創(chuàng)新提出了迫切的要求。因此，必須用全球的眼光、開放的視野，充分發(fā)揮科技創(chuàng)新的作用，把握機遇、迎接挑戰(zhàn)。

（三）提高自主創(chuàng)新能力、建設創(chuàng)新型國家是國家發(fā)展戰(zhàn)略的核心

黨的十七大報告提出，提高自主創(chuàng)新能力，建設創(chuàng)新型國家。這是國家發(fā)展戰(zhàn)略的核心，是提高綜合國力的關鍵。目前，我國科技的總體水平同世界先進水平相比仍有較大差距，同我國經(jīng)濟社會發(fā)展的要求還有許多不相適應的地方。我國科技事業(yè)發(fā)展的狀況，與完成調(diào)整經(jīng)濟結(jié)構、加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟增長方式的迫切要求還不相適應；與把經(jīng)濟社會發(fā)展切實轉(zhuǎn)入以人為本、全面協(xié)調(diào)可持續(xù)的軌道的迫切要求還不相適應；與實現(xiàn)全面建設小康社會、不斷提高人民生活水平的迫切要求還不相適應。技術創(chuàng)新戰(zhàn)略的選擇，決定著我國的發(fā)展前景與未來命運。為此，必須在國家層次上從整合創(chuàng)新資源的角度進行組織與制度的創(chuàng)新，加快國家創(chuàng)新體系的建設，提高自主技術創(chuàng)新能力。

三、“十二五”時期科技體制改革與國家創(chuàng)新體系建設的指導思想與戰(zhàn)略目標

（一）指導思想

以黨的十七大精神為指導，全面貫徹落實《國家中長期科學和技術發(fā)展規(guī)劃綱要（2006－2020）》，堅持“自主創(chuàng)新、重點跨越、支撐發(fā)展、引領未來”的指導方針，實施自主創(chuàng)新戰(zhàn)略，發(fā)揮政府宏觀調(diào)控功能和市場配置資源的基礎性作用，實現(xiàn)全社會科技資源的高效配置和綜合集成，形成政府引導、全社會協(xié)調(diào)互動的創(chuàng)新格局，大幅度提高國家創(chuàng)新能力，加快建設創(chuàng)新型國家，為全面建設小康社會、基本實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化提供強大支撐和動力。

（二）發(fā)展原則

1、突出重點，統(tǒng)籌兼顧。根據(jù)現(xiàn)代化進程中經(jīng)濟、社會、科技的重大需求，突出重點，篩選產(chǎn)業(yè)帶動性強、具有戰(zhàn)略意義的科技項目，組織重點攻關；同時，兼顧城市與農(nóng)村科技發(fā)展、區(qū)域科技協(xié)調(diào)發(fā)展、經(jīng)濟與社會科技發(fā)展、科技縱深發(fā)展與科技知識普及、自主創(chuàng)新與對外開放等問題。

2、需求拉動，政府推進。堅持以市場需求為導向，發(fā)揮市場配置資源的基礎作用，加快科技資源流動和技術轉(zhuǎn)移，強化企業(yè)的技術創(chuàng)新主體地位；圍繞科技支撐發(fā)展和引領未來的關鍵問題，政府提供公共科技物品，包括完善創(chuàng)新體制、優(yōu)化創(chuàng)新環(huán)境、搭建公共平臺、組織公益科技和應用基礎研究等。

3、改革驅(qū)動，優(yōu)先發(fā)展。立足國家發(fā)展的全局，放眼新世紀發(fā)展遠景，以宏觀管理和體制創(chuàng)新為重點，深化科技體制改革。倡導適應時代特征的科技價值觀，實施科學技術“優(yōu)先發(fā)展”的原則。在科學技術范圍內(nèi)，在我國目前條件下要突出以提升技術創(chuàng)新能力為重點的組織和制度安排。

（三）戰(zhàn)略目標

到“十二五”期末，形成結(jié)構合理、機制靈活、具有持續(xù)創(chuàng)新能力的科技體制和國家創(chuàng)新體系；整合資源，提高效率，使科技資源配置進一步優(yōu)化，科技投入效益明顯提高；創(chuàng)新主體結(jié)構合理、功能明確并形成良好的互動聯(lián)系；科技創(chuàng)新的機制和政策環(huán)境基本完善；極大地提高我國的技術創(chuàng)新能力，特別是自主創(chuàng)新能力，為我國在本世紀頭20年內(nèi)全面建設小康社會提供強大的科技支撐。為此，在國家科教領導小組為核心的戰(zhàn)略決策體制下，創(chuàng)建分工協(xié)調(diào)的宏觀管理體制。

四、基本框架與戰(zhàn)略措施

（一）頂層設計與宏觀調(diào)控

1、加強國家層次上的總體創(chuàng)新制度安排。今后，科技宏觀管理體制應實行一種復合、功能性的制度安排，把科技政策同經(jīng)濟、財貿(mào)、工業(yè)、社會等方面的政策結(jié)合起來，注意保持政策之間的協(xié)調(diào)一致，保證各項政策之間的系統(tǒng)性、綜合性和連貫性，促進科技、經(jīng)濟、教育的互動和有機結(jié)合：一是完善科技計劃的出臺和管理體制，加大企業(yè)的參與力度，計劃項目的立項申請、評議、結(jié)題評審等工作，由類似國家自然科學基金委員會等機構負責實施。二是發(fā)揮政府在公共科技領域的主導作用，逐步減少對競爭領域企業(yè)科技活動的直接支持，加強對公益類研究機構的支持。三是發(fā)揮政府在重大平臺技術、共性技術、公共技術供給方面的作用。四是加強對國立研究開發(fā)機構的管理，加強對國立研究單位事業(yè)費的支持。五是通過稅收、財政和金融等手段促進科技的發(fā)展。

2、創(chuàng)新科技行政管理體制。一是完善國家科技決策體系，提高國家科技發(fā)展戰(zhàn)略的決策層次，在借鑒其他國家先進經(jīng)驗的基礎上，建立符合我國政治體制和國情現(xiàn)實的科技戰(zhàn)略決策和專家咨詢體系。二是強化政府科技部門對科技工作總體規(guī)劃、政策協(xié)調(diào)、指導監(jiān)督的職能，形成科技工作大聯(lián)合、大協(xié)作和大集成的新局面。三是要建立財政科技預算的協(xié)調(diào)機制，由科技、財政部門牽頭、相關政府部門參與，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)財政科技投入，切實避免多頭投入和分散投入，提高創(chuàng)新資源的配置效率。

3、制訂《建設創(chuàng)新型國家行動綱要》。圍繞我國增強自主創(chuàng)新能力、轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式的要求，研究制訂《建設創(chuàng)新型國家行動綱要》，以全球視野來謀劃自主創(chuàng)新戰(zhàn)略，明確目標、思路和任務，提出具體項目和措施，引導全國形成創(chuàng)新和發(fā)展合力。為進一步做好我國創(chuàng)新政策的制定，把過去一段時期內(nèi)政策重點放在解決我國工業(yè)在開放條件下迅速發(fā)展、擴大規(guī)模的“量”的問題，轉(zhuǎn)變到提高工業(yè)的水平、自主創(chuàng)新能力等方面。具體而言，在宏觀層面，要使促進自主創(chuàng)新能力形成的科技政策、產(chǎn)業(yè)政策、貿(mào)易政策更加協(xié)調(diào)和一體化；在中觀和微觀領域，要加大政策的差別化，針對不同的產(chǎn)業(yè)層次和區(qū)域?qū)哟危贫ǜ哂嗅槍π缘恼摺?/p>

（二）創(chuàng)新機制與環(huán)境條件

1、開放、流動、競爭、協(xié)作機制。主要體現(xiàn)為互聯(lián)互動、互補互通、互利互信，人員、信息、知識有序合理的流動，包括國內(nèi)國外的流動、科研機構之間的流動，大學和科研院所之間的流動。打破部門和行業(yè)以及地域的限制，各類機構都可以平等地參與承擔國家重大項目和任務，各類人才都可以在競爭中脫穎而出。

2、創(chuàng)新主體運行機制。按創(chuàng)新活動規(guī)律制定與創(chuàng)新活動相應的運行機制。首先，區(qū)分創(chuàng)新活動類型，遵循創(chuàng)新活動規(guī)律，分門別類地調(diào)整和完善運行機制。其次，從落實分類運行機制需求出發(fā)，調(diào)整各級創(chuàng)新管理實施辦法。最后，制定維護創(chuàng)新活動運行機制的相應政策。

3、產(chǎn)學研結(jié)合機制。形成產(chǎn)學研各個創(chuàng)新主體間的有機聯(lián)系和互動，形成以企業(yè)為核心，科研機構、高校、中介服務機構和政府機構之間相互連動的創(chuàng)新網(wǎng)絡?？萍加媱澮龑еR流動，優(yōu)先支持企業(yè)與高等院校、科研機構聯(lián)合承擔項目。

4、軍民融合機制。在科技管理體制上，形成軍民兩大科技系統(tǒng)資源共享、協(xié)同配合的機制。改革軍民分離的科技管理體制，形成寓軍于民的新體制。從宏觀管理、發(fā)展戰(zhàn)略和計劃、研究開發(fā)活動、科技產(chǎn)業(yè)化等多個方面，促進軍民科技的緊密結(jié)合，加強軍民兩用技術的開發(fā)，形成全國優(yōu)秀科技力量服務國防科技創(chuàng)新、國防科技成果迅速向民用轉(zhuǎn)化的良好格局。

5、科技評價和監(jiān)督體制。改變政府直接參與科技評估的模式，加強對科技活動的間接管理。建立國家級的獨立的評估機構。建立完善評價體系和運行機制，鼓勵創(chuàng)新，推進科學交流和同行評價，促進科技創(chuàng)新。建立第三方科技監(jiān)督機制，實行委托的監(jiān)督中介機構監(jiān)督模式。推動科技咨詢協(xié)會的健康、快速發(fā)展，使其成為科技評估監(jiān)督的中堅力量。

6、科技基礎條件和平臺共享機制。形成研究開發(fā)良好的基礎條件和平臺環(huán)境，保證科技基礎條件的投入。建成良好的科技基礎設施和公共科技基礎平臺，使廣大科技人員和社會公眾迅速了解國家科技發(fā)展的最新動態(tài)，得到必要的公共科技基礎支持，科技資源得以充分發(fā)揮作用，不斷提高其使用的效率和效益。

7、創(chuàng)新文化環(huán)境。要把創(chuàng)新文化環(huán)境建設作為精神文明建設的重要內(nèi)容，通過培養(yǎng)專業(yè)化的科普工作者隊伍，建設科普場館、科普網(wǎng)絡平臺措施，有效提高我國的科普能力。通過宣傳教育、樹立榜樣、推廣先進經(jīng)驗等方法，在全社會積極宣傳創(chuàng)新思想，大力倡導敢為人先、敢于攻堅的精神，倡導求真務實、科學民主的風氣，鼓勵創(chuàng)新，寬容失敗，形成激勵創(chuàng)新的社會氛圍。

（三）技術創(chuàng)新的政策體系

創(chuàng)新政策從供求的角度，可以分為兩類：一類是創(chuàng)新的供給促進政策；另一類是創(chuàng)新的需求激勵政策。我國現(xiàn)有政策比較偏重前者而忽視后者。今后除了要落實和完善供給促進政策外，也要制定和完善導向創(chuàng)新需求的激勵政策。