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關(guān)鍵詞：城中村；改造機(jī)制；BOT

提要：科學(xué)系統(tǒng)的處理好城中村問(wèn)題，已成為眾多城市發(fā)展面臨的巨大挑戰(zhàn)。筆者試圖使城中村問(wèn)題與公租房建設(shè)供應(yīng)聯(lián)系起來(lái)，設(shè)想以產(chǎn)權(quán)及其收益分配為核心，以BOT為改造開發(fā)方式，最終實(shí)現(xiàn)城中村改造及其功能的合理替代，以期對(duì)統(tǒng)籌解決這兩大難題有所幫助。

在工業(yè)化、城市化全面加速的今天，城市持續(xù)擴(kuò)張發(fā)展，城郊結(jié)合部不斷外推，許多農(nóng)村在外生型的城市化進(jìn)程中迅速完成了非農(nóng)化轉(zhuǎn)變，但這種轉(zhuǎn)變并沒(méi)有使這些村落社區(qū)順利融入城市，而是在眾多因素的影響下演變成了城市中難以徹底城市化的區(qū)域，即形成了所謂的“城中村”。與此同時(shí)，城市化的高速進(jìn)行也使得我國(guó)各大城市流動(dòng)人口劇增，而由于我國(guó)特殊的戶籍制度及城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，這些進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民、小手工業(yè)者以及剛剛踏入社會(huì)的大學(xué)畢業(yè)生成了游離于社會(huì)保障體制之外的弱勢(shì)群體，其住房保障問(wèn)題日益突出。對(duì)在社會(huì)經(jīng)濟(jì)二元結(jié)構(gòu)與城市發(fā)展碰撞磨合的過(guò)程中所產(chǎn)生的錯(cuò)綜復(fù)雜的城市問(wèn)題，本文嘗試用統(tǒng)籌系統(tǒng)的思維研究以下兩個(gè)困擾眾多城市政府的難題：城中村問(wèn)題和保障房問(wèn)題。

一、城中村形成機(jī)理

改革開放后，我國(guó)城市化進(jìn)入了“跨越式突進(jìn)”的快速發(fā)展時(shí)期。這種現(xiàn)象在我國(guó)一些沿海城市更為明顯。在城市化快速推進(jìn)的過(guò)程中，城市空間迅速向周圍城郊農(nóng)村擴(kuò)張。這些條件啟動(dòng)了城郊農(nóng)村的“外生型”城市化進(jìn)程，即由外部經(jīng)濟(jì)力量推進(jìn)村莊自身的城市化。

首先，外生型城市化改變了這些村落土地的相對(duì)區(qū)位，提高了集體剩余土地的地價(jià)。在快速城市化過(guò)程中，城市的基礎(chǔ)設(shè)施迅速向周邊延伸，原來(lái)處于城郊的農(nóng)村陸續(xù)被繁華城區(qū)包圍，周邊環(huán)境的優(yōu)化帶動(dòng)了地價(jià)飛速飆升。地價(jià)的上漲提高了剩余農(nóng)用地繼續(xù)保持農(nóng)用的機(jī)會(huì)成本，為了實(shí)現(xiàn)收益最大化，剩余集體農(nóng)用地陸續(xù)被土地收益能力更高的非農(nóng)產(chǎn)業(yè)占用。這就促使了這些村落在大部分耕地被征用后集體剩余土地也陸續(xù)非農(nóng)化，進(jìn)而經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)也向二三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)變。

其次，城市外來(lái)人口的劇增，促進(jìn)了城中村廉價(jià)出租屋市場(chǎng)的“繁榮”。城市經(jīng)濟(jì)的發(fā)展為人口城市化提供了拉力，大量異地農(nóng)民工和欠發(fā)達(dá)城市的非正式務(wù)工人員向這些經(jīng)濟(jì)發(fā)展較快的城市遷移。由于老城區(qū)內(nèi)的生活設(shè)施難以承載這些突如其來(lái)的外來(lái)人員，城中村利用良好的地緣優(yōu)勢(shì)和幾乎不計(jì)成本的土地，填補(bǔ)了這一巨大的廉價(jià)出租屋市場(chǎng)缺口。在這一過(guò)程中，作為理性經(jīng)濟(jì)人的村民，為了實(shí)現(xiàn)自身利益最大化，盡可能地利用可支配土地的面積和空間，密集搭建違章建筑，形成了今天城中村的外在建筑形態(tài)。

第三，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，經(jīng)濟(jì)效益往往是城市建設(shè)投資主體追求的唯一目標(biāo)。特別是在缺乏政策引導(dǎo)及法規(guī)約束的條件下，投資方往往選擇征地費(fèi)用低廉的農(nóng)田菜地，而有意避開了居住密度大、拆遷安置費(fèi)用相對(duì)較高、建設(shè)周期較長(zhǎng)的居民點(diǎn)。這種投資主體的效益回報(bào)心理，造成了改造建設(shè)成本高的農(nóng)村，未能像那些條件優(yōu)越的地區(qū)一樣被“整體消化”，而被有意避開，這是都市村莊被遺留下來(lái)的又一原因。

二、城中村在城市系統(tǒng)中的功能與特征

都市村莊為城市的發(fā)展做出了較大的貢獻(xiàn)。他們?yōu)槌鞘邪l(fā)展提供了空間，從而失去了土地；他們發(fā)展房屋租賃業(yè)，為暫時(shí)無(wú)房的城市人群和進(jìn)城的流動(dòng)人口提供了住房；他們經(jīng)營(yíng)的企業(yè)和各種店鋪，提供了很多的就業(yè)崗位，幫助政府解決了一批人員的就業(yè)問(wèn)題。據(jù)河南省社科院劉道興估算，目前在鄭州，一個(gè)城中村莊最少居住1萬(wàn)人，最多的5萬(wàn)多人，他們大多是進(jìn)城來(lái)的農(nóng)民工，或者是剛畢業(yè)的大學(xué)生，鄭州100多個(gè)城中村居住著外來(lái)人口大約有200萬(wàn)人?？梢?jiàn)城中村對(duì)社會(huì)“夾心層”的居住問(wèn)題起到了重要緩和作用。

但與此同時(shí)，城中村也存在著很多問(wèn)題。由于與城市現(xiàn)代化建設(shè)的脫節(jié)，其基礎(chǔ)設(shè)施落后，空間形態(tài)紊亂，建筑風(fēng)格低劣龐雜，幾乎沒(méi)有立意和美感，嚴(yán)重影響了城市空間規(guī)劃的科學(xué)性、層次性和完整性。由于城中村人員復(fù)雜，管理不力，搶劫盜竊、吸毒、賭博、等刑事治安案件發(fā)生率大大高于城區(qū)。同時(shí)，由于規(guī)劃的滯后和管理的被動(dòng)，村民多劃地為院，亂占亂建，土地利用率低，更不能通過(guò)規(guī)劃進(jìn)行功能組合，發(fā)揮土地的級(jí)差地租效益。村民又進(jìn)行高密度、超容量建設(shè)，牽手樓、貼面樓隨處可見(jiàn)。這種缺乏科學(xué)規(guī)劃的建設(shè)，給遠(yuǎn)期的更新改造增加了成本。

三、目前我國(guó)夾心層住房保障需求及保障住房現(xiàn)狀

住房是人類生存發(fā)展的必備物質(zhì)條件。在黨的十七大報(bào)告中將“住有所居”與“學(xué)有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)”一起，作為保障和改善民生的重大舉措，向世人展示了和諧社會(huì)的新圖景。實(shí)現(xiàn)“住有所居”的目標(biāo)，需要在總結(jié)我國(guó)住房制度改革實(shí)踐的基礎(chǔ)上，廣泛學(xué)習(xí)借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)和成功做法，推進(jìn)保障性住房體制機(jī)制的不斷創(chuàng)新。從重慶公租房的實(shí)踐看，大規(guī)模建設(shè)公共租賃住房，是完善城市住房保障體系的重要途徑。

盡管近些年通過(guò)廉租房、經(jīng)濟(jì)適用房以及危舊房、棚戶區(qū)、城中村改造安置房、農(nóng)民工公寓等供應(yīng)形式，使一部分低收入群體有了住房保障，但保障面不到總?cè)丝诘?0%，事實(shí)上形成了住房供應(yīng)主要靠市場(chǎng)來(lái)解決的“單軌制”。新生代城市居民、大學(xué)畢業(yè)生、外來(lái)工作人員等“夾心層”則被排斥在現(xiàn)有體制之外，既得不到保障性住房的覆蓋，短期內(nèi)也買不起商品房，這部分群體約占住房需求總量的20%以上。實(shí)踐證明，無(wú)論完全由政府保障，還是完全由市場(chǎng)調(diào)節(jié)，單軌的供房體系都存在制度缺陷，難以滿足絕大多數(shù)社會(huì)成員的住房需求。

目前的城中村改造多數(shù)采取推倒重建的消除做法，由于沒(méi)有對(duì)原村民的物業(yè)出租收益較為合理考慮，改造成本和難度都非常大，同時(shí)也完全沒(méi)有考慮到城中村住房租戶的剛性需求，不能從根本上消除城中村。因此，探索在城中村或有可能形成城中村的區(qū)域修建保障性住房，如公租房等，顯得可能而必要。

四、新型城中村開發(fā)機(jī)制構(gòu)想

（一）基本思路。從城中村形成原因可知，大量的外來(lái)人口對(duì)廉價(jià)住房租賃的剛性需求是城中村生存和發(fā)展的核心推動(dòng)力，正是如此，才使得居民搶著違章建房，一方面可以出租收益，另一方面等政府開發(fā)時(shí)獲取更多的拆遷補(bǔ)償，給城中村的再開發(fā)或改造帶來(lái)了望而卻步的成本。同時(shí)，目前保障房源不足，政策設(shè)計(jì)的缺陷使得大量外來(lái)人口別無(wú)選擇。這也使得城中村改造幾乎成為惡性循環(huán)的死結(jié)。

鑒于此，筆者設(shè)想在進(jìn)行涉及城中村的城市開發(fā)時(shí)，可以由政府規(guī)劃建設(shè)公租房（B），多方協(xié)商投資與經(jīng)營(yíng)（O），最后移交給政府（T），最終納入城市住房保障運(yùn)行軌道。這樣既考慮城中村目前所發(fā)揮的為夾心層及其他弱勢(shì)群體提供廉價(jià)居住場(chǎng)所的功能，又考慮到原村民的收益，同時(shí)這種社會(huì)選擇也使得那些在經(jīng)適房實(shí)施過(guò)程中出現(xiàn)的經(jīng)適房小區(qū)內(nèi)屢現(xiàn)寶馬車等現(xiàn)象有效過(guò)濾，使其真正達(dá)到設(shè)計(jì)效果，改善居住民生。（圖1）

（二）需要明確的問(wèn)題

1、產(chǎn)權(quán)問(wèn)題。產(chǎn)權(quán)問(wèn)題既是城中村產(chǎn)生的深層次原因，也是各方利益的核心載體。因此，首先在明確集體土地所有權(quán)的前提下，按照市場(chǎng)原則結(jié)合本地實(shí)際，確立征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，按規(guī)范程序?qū)w土地進(jìn)行征收，從而實(shí)現(xiàn)產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)移，但同時(shí)政府應(yīng)該承諾由原集體優(yōu)先獲得該土地的使用權(quán)，即被征用的土地，使用權(quán)仍歸集體或村民，由他們按照政府的統(tǒng)一規(guī)劃開發(fā)利用，并給予多種政策優(yōu)惠進(jìn)行引導(dǎo)。

2、有限期經(jīng)營(yíng)。允許和采用此種BOT模式的核心動(dòng)力之一是化解政府與集體利益的沖突，避免城市再開發(fā)成本過(guò)大而出現(xiàn)新的城中村，實(shí)現(xiàn)二者能接受且利于城市發(fā)展的雙贏。有限期的經(jīng)營(yíng)既可以保證當(dāng)前集體仍能在較長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)獲得物業(yè)出租收益，而產(chǎn)權(quán)的事先確定使得有限期過(guò)后政府的再開發(fā)成本大大降低，從而使得城市發(fā)展理性而和諧。

五、結(jié)論與建議

在進(jìn)行涉及集體土地征收與開發(fā)的過(guò)程中，采用此種BOT模式既保證了原有城中村的夾心層居住功能的更好發(fā)揮，又由于較少的損害原有居民的租賃收益，同時(shí)有力的配合了城市住房保障體制的良性運(yùn)轉(zhuǎn)，值得研究與推廣。但同時(shí)由于村民的房屋所有權(quán)和宅基地使用權(quán)是其安身之本，為此，在具體運(yùn)作過(guò)程中，筆者有以下建議：

（一）堅(jiān)持以人為本，關(guān)心都市村莊居民的切身利益。除合理提供征地補(bǔ)償外，在采用合營(yíng)或政府住房保障部門經(jīng)營(yíng)時(shí)，要給予村民以較高利潤(rùn)分成。在有限期經(jīng)營(yíng)方式中，應(yīng)結(jié)合當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)實(shí)際及村民就業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力分析的基礎(chǔ)上，合理確定經(jīng)營(yíng)期限，建議以商用土地使用權(quán)年限40年為宜。

（二）完善社區(qū)配套服務(wù)，建立村民社會(huì)保障和就業(yè)培訓(xùn)機(jī)制。為了較為徹底的解決城中村問(wèn)題，使其完全融入城市建設(shè)與現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)，政府應(yīng)加強(qiáng)規(guī)劃，加大此類地區(qū)公共教育衛(wèi)生服務(wù)系統(tǒng)建設(shè)，同時(shí)建立專門就業(yè)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)對(duì)失地村民進(jìn)行針對(duì)性的培訓(xùn)，使其及時(shí)參與城市就業(yè)，完成村民城市化的最后一環(huán)。

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