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“三農(nóng)”問題的核心是農(nóng)民問題。農(nóng)民問題的癥結(jié)在于人地關(guān)系高度緊張，導(dǎo)致大量剩余勞動力的出現(xiàn)。因此，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)剩余勞動力的充分轉(zhuǎn)移，是解決“三農(nóng)”問題的必由之路。然而，現(xiàn)行的農(nóng)地制度制約了農(nóng)業(yè)剩余勞動力的轉(zhuǎn)移，必須加以改革。

一、農(nóng)地制度對農(nóng)業(yè)剩余勞動力轉(zhuǎn)移的影響

一般認(rèn)為，農(nóng)地制度歸結(jié)為土地占有方式和使用方式。土地的占有方式和使用方式既密切相關(guān)，又在一定程度上存在相對獨立性。農(nóng)地制度既是一個經(jīng)濟問題，又是一個社會政治問題。農(nóng)地制度對社會經(jīng)濟結(jié)構(gòu)正處于工業(yè)化、城市化、現(xiàn)代化進程之中的我國農(nóng)業(yè)剩余勞動力轉(zhuǎn)移有著十分重要的影響。

(一)不同的土地所有制形式和土地經(jīng)營方式直接影響著農(nóng)業(yè)剩余勞動力向城鎮(zhèn)和非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的方式和規(guī)模

一般的情形是，土地占有愈不均衡，就會使愈來愈多的無地農(nóng)業(yè)人口涌向城市，或者少地農(nóng)民以兼業(yè)方式從事非農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動，處于一種不穩(wěn)定的流動狀態(tài)。不均衡的土地所有制及經(jīng)營方式潛伏著極大的農(nóng)村人口流動的推動力，而推動力的大小影響了農(nóng)村人口流動的速度和規(guī)模。

(二)中國現(xiàn)行農(nóng)地制度對農(nóng)業(yè)剩余勞動力轉(zhuǎn)移的影響

新中國的農(nóng)村土地制度經(jīng)歷了、合作化運動、化運動和家庭承包制等復(fù)雜的發(fā)展過程。家庭承包制基本上是以農(nóng)民家庭人口為基礎(chǔ)在全體人口中平均分配土地占有權(quán)、經(jīng)營權(quán)。如果說50年代是土地制度的第一次革命，是土地所有權(quán)的革命，使土地從封建社會的生產(chǎn)關(guān)系的束縛中解放出來，從而確立了土地社會主義國家和集體所有的基礎(chǔ)，那么，家庭承包制則是土地制度的第二次革命，是土地使用權(quán)的革命，使土地從計劃經(jīng)濟體制、政經(jīng)合一的制度束縛中解放出來。家庭承包制在不改變所有制的基礎(chǔ)上，實現(xiàn)了所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)的分離，農(nóng)戶通過承包方式獲得了獨立經(jīng)營集體公有土地的權(quán)力。應(yīng)該肯定，這一制度完全符合二十世紀(jì)八十年代初中國農(nóng)村的生產(chǎn)力水平和國情實際，家庭承包制的推行充分調(diào)動了億萬農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，使陷于崩潰邊緣的農(nóng)村經(jīng)濟擺脫困境，促進農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力連上幾個臺階，其歷史功績毫無疑問。但這種家庭承包制形成了目前中國農(nóng)地制度兩個突出的特點：一是“耕者有其田”，農(nóng)地分配極其均勻；二是占有經(jīng)營規(guī)模極其細(xì)小。這種均田制及小規(guī)模的經(jīng)營方式，形成了對農(nóng)村人口的“拉力”，阻礙了農(nóng)業(yè)剩余勞動力的轉(zhuǎn)移。

當(dāng)然，現(xiàn)實的農(nóng)地制度也醞釀著對農(nóng)村人口流動的“推力”。首先，中國的土地家庭承包制有別于土地私有制基礎(chǔ)上的小農(nóng)土地所有制。在中國土地所有權(quán)被明確為國家和集體所有，農(nóng)民所行使的只不過是生產(chǎn)經(jīng)營權(quán)，因此，從根本上講，農(nóng)民也很清楚，他所眷戀的土地并不是他本人的私有財產(chǎn)，國家和集體有權(quán)收回。其次，由于資源稟賦的原因，農(nóng)民家庭現(xiàn)行進行經(jīng)營的土地只能基本解決家庭成員的溫飽，只能滿足最基本的生存需要。要想在解決溫飽的基礎(chǔ)上實現(xiàn)小康及達到更高層次的生活水平，均田制下的土地家庭承包制無論如何也滿足不了需要。事實上，自20世紀(jì)80年代中后期以來，中國農(nóng)村社會經(jīng)濟的發(fā)展，主要動力是農(nóng)村非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，而非農(nóng)產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的發(fā)展，客觀上需要農(nóng)業(yè)剩余勞動力的流動。從這種意義上講，土地家庭承包制及小規(guī)模經(jīng)營不但為農(nóng)業(yè)剩余勞動力的轉(zhuǎn)移創(chuàng)造了必要的條件，最終發(fā)展的結(jié)果是促使農(nóng)業(yè)剩余勞動力轉(zhuǎn)移。

兩種傾向同時并存的結(jié)果，使得現(xiàn)實的農(nóng)業(yè)剩余勞動力一方面不得不以轉(zhuǎn)移追求更高的生活質(zhì)量，一方面則又難以割舍與土地的臍帶，加之在城鎮(zhèn)對農(nóng)民并未完全開放的背景下，大部分農(nóng)民被迫選擇了兼業(yè)化之路，要么由家庭主要勞動力流向城鎮(zhèn)或農(nóng)村非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，次要勞動力維持土地經(jīng)營；要么大部分時間流入城鎮(zhèn)從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)經(jīng)營，農(nóng)忙時短期回鄉(xiāng)務(wù)農(nóng)；要么已在城鎮(zhèn)中初步立足，但仍不放棄農(nóng)村土地，任憑其撂荒或由別人代耕。這種非永久性轉(zhuǎn)移，在改革發(fā)展的初期是可以理解并予以支持的，但在工業(yè)化加速并積極推進城市化、現(xiàn)代化新的歷史進程中則將會拖后腿，會延緩歷史的進程。家庭承包制作為改革開放初期的一項農(nóng)地制度創(chuàng)新，在中國改革開放和農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展史上曾寫下光輝的一筆，但這種農(nóng)地制度在新時期已難以適應(yīng)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、農(nóng)村城市化發(fā)展的需要，它對引導(dǎo)農(nóng)業(yè)剩余勞動力向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移表現(xiàn)出制度上的嚴(yán)重滯后性。

(三)農(nóng)地制度影響農(nóng)業(yè)剩余勞動力轉(zhuǎn)移的程度分析

農(nóng)地制度對于農(nóng)村勞動力的轉(zhuǎn)移結(jié)果具有決定性的影響。中國特有的農(nóng)地制度決定了中國農(nóng)業(yè)勞動力轉(zhuǎn)移的特征，它是一個既有流出又有回流的過程。因此，農(nóng)業(yè)勞動力的轉(zhuǎn)移決策不是永久性的。這導(dǎo)致中國農(nóng)業(yè)勞動力轉(zhuǎn)移中的一系列特點，包括農(nóng)業(yè)勞動力轉(zhuǎn)移的循環(huán)往復(fù)，呈現(xiàn)出“鐘擺式”的轉(zhuǎn)移模式，即多次性、季節(jié)性和回遷性。土地是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的基本要素之一，土地制度的安排決定了農(nóng)民與土地的聯(lián)系方式。在世界各國，土地制度安排的形式多樣，不僅與各國的經(jīng)濟水平有關(guān)系，也和各個國家所具有的歷史文化背景有聯(lián)系。中國具有鮮明計劃經(jīng)濟特征的統(tǒng)購統(tǒng)銷制度、制度都是以農(nóng)地制度的安排為基礎(chǔ)的。中國經(jīng)濟體制改革的序幕在農(nóng)村拉開，而對農(nóng)地制度的改革又是各項農(nóng)村改革的開始和核心。農(nóng)村改革在確認(rèn)農(nóng)村土地集體所有的同時，靈活地安排了農(nóng)民對土地的使用權(quán)。由于土地使用權(quán)的排他性和享有農(nóng)業(yè)生產(chǎn)剩余，農(nóng)民的生產(chǎn)積極性得到了充分發(fā)揮，農(nóng)業(yè)的產(chǎn)出水平出有了明顯增加。

但是，隨著時間的推移和經(jīng)濟的迅速發(fā)展，農(nóng)業(yè)在國民經(jīng)濟中的產(chǎn)值地位日漸下降。與其相應(yīng)的是，在微觀層面上，農(nóng)戶的家庭收入中農(nóng)業(yè)收入的比例也越來越小，而非農(nóng)收入，尤其是外出務(wù)工收入的比例逐漸上升。相應(yīng)地，土地在家庭決策中的作用也在逐漸變化，從家庭的主要生產(chǎn)要素演變?yōu)樘峁┍Ｕ虾偷钟L(fēng)險的資產(chǎn)。

由于土地轉(zhuǎn)而成為農(nóng)民社會保障的主要依賴，因此，包括轉(zhuǎn)移決策在內(nèi)的各種家庭決策，都與土地的歸屬產(chǎn)生聯(lián)系。這種農(nóng)地制度的安排直接導(dǎo)致“循環(huán)轉(zhuǎn)移”成為中國農(nóng)村轉(zhuǎn)移的主要形式，使農(nóng)業(yè)剩余勞動力的轉(zhuǎn)移可能會擺脫農(nóng)業(yè)，但無法徹底擺脫農(nóng)村。此外，由于土地的保障功能甚于生產(chǎn)功能，使得轉(zhuǎn)移后獲得的現(xiàn)金收入很少投資于農(nóng)業(yè)，又影響了農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。中國農(nóng)地制度的安排仍是帶有計劃經(jīng)濟色彩的政策，構(gòu)成了農(nóng)村勞動力市場發(fā)育與完善的障礙，是導(dǎo)致農(nóng)業(yè)剩余勞動力轉(zhuǎn)移難以徹底完成的一個主要因素。

二、對深化農(nóng)地制度改革，推進農(nóng)業(yè)剩余勞動力轉(zhuǎn)移的幾點建議

(一)農(nóng)地制度改革必須充分考慮經(jīng)濟發(fā)展的基礎(chǔ)，使之條件化、理性化

農(nóng)地制度改革，既要有利于農(nóng)村人口流動、農(nóng)業(yè)勞動力的轉(zhuǎn)移，讓一部分已具備脫離土地從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營者無后顧之憂地割斷與土地的臍帶，加速非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的步伐，又要穩(wěn)定農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，穩(wěn)定農(nóng)村社會，避免社會震動。我國的農(nóng)地制度改革必須在解決上述矛盾中找到自己的出路?！胺€(wěn)制活田嚴(yán)管”是改革的基本思路。同時，必須以該地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的水平來衡量具備必要的條件。如果條件具備就得到農(nóng)民朋友的支持，從而順利推進改革；如果條件不具備，那必定適得其反，甚至?xí)斐梢欢ǖ纳鐣鹗?。中科院牛文元研究員認(rèn)為，現(xiàn)行的農(nóng)地制度改革特別是土地流轉(zhuǎn)絕不能靠行政力量強制推行。農(nóng)地制度的改革應(yīng)根據(jù)經(jīng)濟發(fā)展基礎(chǔ)、農(nóng)民意愿和各地實際情況不搞一刀切，采取靈活的制度，以適應(yīng)市場經(jīng)濟對農(nóng)地經(jīng)營管理的要求。

(二)穩(wěn)定家庭承包制度，使之法律化、長期化

家庭承包制以人口、勞動力均分土地，以“耕者有其田”為主要特征。這一制度對于解決中國80年代初的農(nóng)村問題，實踐證明它比集體經(jīng)營制度好，也比純粹的小農(nóng)經(jīng)濟好，它保留了土地的公有制性質(zhì)，避免私人壟斷土地的危險。我國農(nóng)地資源稟賦，人多地少，人地關(guān)系高度緊張，土地作為中國農(nóng)民安身立命的最基本的生存資料，每個老百姓能有一份土地，就占有了一份生存的資源。農(nóng)民承包的土地按人口、勞力平均分配，這還體現(xiàn)了社會的公平，至少是起點的公平。家庭承包制這是中國農(nóng)村一個歷史的轉(zhuǎn)折。土地不僅僅是經(jīng)濟來源，而且還是社會保障的財源。從國情出發(fā)應(yīng)該給家庭承包制予以立法，從政策層面轉(zhuǎn)到法律層面，給它一個有力可靠的法律保障。應(yīng)該把從公有制分離出來的承包權(quán)，以法律形式肯定它是一個經(jīng)濟主體，一種物權(quán)，應(yīng)按私人財產(chǎn)給予保護。承包權(quán)可以說是準(zhǔn)所有權(quán)。它包含使用權(quán)、經(jīng)營權(quán)、還有抵押權(quán)、入股權(quán)、轉(zhuǎn)讓權(quán)等多種權(quán)利，如果立法予以界定，形成法律依據(jù)，從宏觀上看，對于穩(wěn)定農(nóng)村、穩(wěn)定農(nóng)業(yè)、穩(wěn)定農(nóng)民、穩(wěn)定中國是大有益處的。農(nóng)民承包權(quán)長期化或改稱為農(nóng)地永包權(quán)，使農(nóng)民能夠根據(jù)這個法律排除不穩(wěn)定因素，讓種田的農(nóng)民增加土地的預(yù)期，安心生產(chǎn)。

(三)建立土地流轉(zhuǎn)制度，使之資本化、市場化

市場經(jīng)濟如果沒有要素的流動就不成為市場經(jīng)濟。如果沒有一種有效的承包權(quán)轉(zhuǎn)讓或資本化的市場，即使農(nóng)民已從農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)到非農(nóng)產(chǎn)業(yè)就業(yè)，已是一個非農(nóng)勞動者，也不會放棄他對土地的承包權(quán)。目前的農(nóng)地制度不利于農(nóng)業(yè)勞動力徹底脫離農(nóng)業(yè)。這一制度，盡管保護了農(nóng)民的利益和權(quán)益，但不利于非農(nóng)化和城市化的推進。因而必須建立流轉(zhuǎn)機制。鼓勵流轉(zhuǎn)要避免行政行為，要靠市場的力量。通過市場轉(zhuǎn)讓，優(yōu)化土地配置。要按照依法、自愿、有償?shù)脑瓌t，建立土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)配置。通過承包權(quán)的流轉(zhuǎn)，既照顧了目前農(nóng)村均分土地的現(xiàn)實，又可適應(yīng)農(nóng)村人口外流和農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營的需要。這種形式，可以使在非農(nóng)領(lǐng)域中有了穩(wěn)定立足之地的農(nóng)民順利流出，也可以使處于這一過程之中的農(nóng)民有一個漸進的適應(yīng)過程。這種穩(wěn)制活田新型農(nóng)地制度，既不會產(chǎn)生突發(fā)性的大規(guī)模農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移，給農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)村社會經(jīng)濟穩(wěn)定造成損害，又可加速非農(nóng)勞動者從農(nóng)業(yè)中轉(zhuǎn)移出來，是促進農(nóng)村人口流動并使其漸進而有序進行的較好選擇。

(四)嚴(yán)格土地管理制度，使之科學(xué)化、規(guī)范化

為提高農(nóng)地利用的宏觀效率，促進土地有序健康地流轉(zhuǎn)，必須建立嚴(yán)格的農(nóng)地管理制度。這種制度可以分三類：一類是農(nóng)地流轉(zhuǎn)和管理制度。首先，應(yīng)建立農(nóng)村土地定級估價制度。按照市場經(jīng)濟的要求，逐步形成合理的地租、地價，保障土地交易各方的利益，并以此為杠桿，促進土地合理流轉(zhuǎn)；以股份制形式將土地產(chǎn)權(quán)量化到戶，農(nóng)民轉(zhuǎn)移進城后可進行土地股權(quán)交易，舉家外遷也可變現(xiàn)，當(dāng)然國家應(yīng)制定相應(yīng)的交易法規(guī)，如交易變現(xiàn)的資金應(yīng)納入該業(yè)主落戶城市社會保障專戶、?？顚Ｓ茫员Ｕ掀浠旧?，防止出現(xiàn)“失地流民”。其次，應(yīng)建立土地交易許可制度，國家直接干預(yù)某些地區(qū)的地價水平和土地利用方向。第三，應(yīng)建立流轉(zhuǎn)土地儲備制度。第四，應(yīng)設(shè)立土地流轉(zhuǎn)中介服務(wù)機構(gòu)。另一類是農(nóng)地征收制度。即農(nóng)用地向非農(nóng)用地轉(zhuǎn)化中科學(xué)的農(nóng)地征收制度，改征用制度為購買制度，按市場經(jīng)濟規(guī)律進行土地的轉(zhuǎn)讓，以利于保障土地所有者和使用者的權(quán)益。再一類是耕地保護制度。應(yīng)建立完善的土地用途管制制度和基本農(nóng)田保護制度，使土地管理科學(xué)化、規(guī)范化。

三、結(jié)束語

在工業(yè)化、城市化、現(xiàn)代化的進程中，人口流動集聚是必然現(xiàn)象；在二元傳統(tǒng)經(jīng)濟向一元現(xiàn)代經(jīng)濟轉(zhuǎn)變中，農(nóng)業(yè)剩余勞動力轉(zhuǎn)移也是必然現(xiàn)象；在人地關(guān)系中，不均衡的農(nóng)地制度安排有助于人口集中化。從國情出發(fā)，建立在“均等化”基礎(chǔ)上的承包制這一農(nóng)地制度是理性的選擇，但隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，人口流動的加快，農(nóng)地制度必須創(chuàng)新。農(nóng)地制度創(chuàng)新既要有利于農(nóng)村人口流動，農(nóng)業(yè)剩余勞動力轉(zhuǎn)移，又要提高土地利用效率，促進農(nóng)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展，穩(wěn)定農(nóng)村社會?！胺€(wěn)制活田嚴(yán)管”是農(nóng)地制度創(chuàng)新的基本思路。通過創(chuàng)新，使農(nóng)地制度從適應(yīng)農(nóng)業(yè)剩余勞動力轉(zhuǎn)移過渡到促進農(nóng)業(yè)剩余勞動力轉(zhuǎn)移，并進而加速農(nóng)業(yè)剩余勞動力轉(zhuǎn)移，為推進工業(yè)化、城市化和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化增添動力。