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關鍵詞:農(nóng)地制度;承包經(jīng)營權;流轉(zhuǎn);障礙

中圖分類號:G633.26 文獻標識碼:A

面對耕地后備資源不足這一基本國情,為滿足我國人民生存和社會經(jīng)濟發(fā)展對土地資源的需求,緩解人地關系緊張的矛盾,唯一的途徑就是盤活土地資產(chǎn),提高土地利用效率。我國從法律規(guī)定與政策上均允許農(nóng)地承包經(jīng)營權流轉(zhuǎn),但是農(nóng)地承包經(jīng)營權流轉(zhuǎn)還是沒有真正地運行起來。農(nóng)地承包經(jīng)營權流轉(zhuǎn)立法理念的滯后導致相關法律制度存在諸多缺陷是嚴重制約我國農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場化的主要障礙。

一、農(nóng)地承包經(jīng)營權流轉(zhuǎn)的法律障礙分析

(一)立法理念滯后。我國目前農(nóng)村土地承包經(jīng)營權流轉(zhuǎn)不暢一個非常重要的原因是立法理念方面的滯后,其主要表現(xiàn)在:第一,農(nóng)地承包經(jīng)營權功能的錯位。由于我國一直把土地承包經(jīng)營權權視為農(nóng)民從政府手中獲得的一種生存保障,是國家給與農(nóng)民的一種福利。重視土地對農(nóng)民的生存價值,忽視土地本身的資本價值。導致農(nóng)村土地承包經(jīng)營權開始流轉(zhuǎn)的時候,我國并沒有對“土地資本”的概念引起足夠重視。第二,物權觀念淡薄。第三,重視對國家、集體利益的保護,忽視了對農(nóng)村土地耕作者切身利益的關注。在我國,仍然在觀念上一味地固守城鄉(xiāng)分工,一味的堅持承包者自耕是國家給與其最優(yōu)越的福利的觀念,忽視了農(nóng)村中出現(xiàn)的“棄農(nóng)務工”潮流的背后的觀念變革,更沒意識到土地承包經(jīng)營權流轉(zhuǎn)已成趨勢。第四,立法技術仍就停留在事后補救上。我國在土地承包經(jīng)營權流轉(zhuǎn)糾紛解決的立法設計理念上,沒有考慮到涉農(nóng)糾紛的特殊性,沒有把目光投向如何建立安全有序地流轉(zhuǎn)機制,仍然把它作為普通的民事糾紛來看待,重視糾紛的事后解決,忽視事前預防。

(二)相關法律法規(guī)不健全,缺乏完善的農(nóng)地流轉(zhuǎn)法律調(diào)控體系。當前,由于部門利益的多元化、立法過程的多層次狀態(tài)、立法技術的不統(tǒng)一和對立法審查的無力,使得法律制度的供給無法適應現(xiàn)實的需要。我國《憲法》、《民法通則》、《土地管理法》、《農(nóng)業(yè)法》、《農(nóng)村土地承包法》、《物權法》等法律文件中都有若干相關農(nóng)地流轉(zhuǎn)的法律規(guī)定。但是關于農(nóng)地流轉(zhuǎn)的專門法律僅有一部全國性的法律――《農(nóng)村土地承包法》。而上述法律中對農(nóng)村土地承包經(jīng)營權流轉(zhuǎn)的規(guī)定也不夠詳細具體,對土地承包經(jīng)營權的流轉(zhuǎn)有諸多制約,難以全面規(guī)范流轉(zhuǎn)行為、保障有序流轉(zhuǎn)。因而,從一定意義上講,我國根本就沒有農(nóng)地承包經(jīng)營權流轉(zhuǎn)的法律規(guī)制框架,更沒有完善的農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場法律調(diào)控體系。

1.相關法律法規(guī)之間在內(nèi)容上的協(xié)調(diào)性不足?！掇r(nóng)村土地承包法》盡管對以家庭承包方式取得的土地承包經(jīng)營權的“抵押”進行了限制,但是第49條規(guī)定“通過招標、拍賣、公開協(xié)商等方式承包農(nóng)村土地,其土地承包經(jīng)營權可以采取抵押方式流轉(zhuǎn)”。但2005年最高法院《關于審理涉及農(nóng)村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋》第十五條卻規(guī)定,“承包方以其土地承包經(jīng)營權進行抵押或者抵償債務的,應當認定無效”,這明顯與前一規(guī)定相矛盾。

2.法律偏離現(xiàn)實,致使法律規(guī)范本身在實踐中的可操作性較差?！掇r(nóng)村土地承包法》第40條規(guī)定:“承包方之間為方便耕種或者各自需要,可以對屬于同一集體經(jīng)濟組織的土地承包經(jīng)營權進行互換?！睂嵺`中,若一集體經(jīng)濟組織的甲承包戶將自己的承包地轉(zhuǎn)讓給另一集體經(jīng)濟組織的乙承包戶,而乙承包戶再將自己的承包地轉(zhuǎn)讓給甲承包戶,通過這種兩次或兩次以上轉(zhuǎn)讓的方式,當事人則輕而易舉地完成了土地承包經(jīng)營權的互換。所以限制不同集體經(jīng)濟組織的成員之間土地承包經(jīng)營權互換的規(guī)定顯然不具有操作性,形同虛設。

3.法律規(guī)定忽視了“效率優(yōu)先”原則。現(xiàn)行法律一基于種種顧慮對其流轉(zhuǎn)設定了很多限制:(1)不得改變土地所有權性質(zhì)和土地的農(nóng)業(yè)用途;(2)流轉(zhuǎn)的期限不得超過承包期的剩余期限;(3)受讓方須有農(nóng)業(yè)經(jīng)營能力;(4)通過家庭承包取得的土地承包權不得抵押等。立法上的種種限制有合理的,但更多的是忽視了“效率原則”,立法者的初衷是保護農(nóng)民的利益,而得到的卻是限制農(nóng)民權利、損害農(nóng)民利益的效果。

二、完善農(nóng)地承包經(jīng)營權流轉(zhuǎn)法律制度的幾點建議

(一)堅持“效率優(yōu)先,兼顧公平”的原則,轉(zhuǎn)變立法理念。我國農(nóng)村土地承載著多種社會功能,其中最重要的是農(nóng)村社會保障的使命。因而,現(xiàn)行的土地承包經(jīng)營權流轉(zhuǎn)制度更多地體現(xiàn)了保護耕地、保護農(nóng)民利益,堅持公平、正義的價值目標。但立法者在堅持這一價值目標時卻忽視了對效率價值的考量。法律經(jīng)濟學認為:稀缺資源應通過轉(zhuǎn)讓等競爭機制,配置給最能充分利用稀缺資源的人手中,才是有效率的財產(chǎn)權機制。在我國人多地少的約束條件下,從法律上允許土地承包經(jīng)營權的流轉(zhuǎn),是一種有效率的制度安排,應當在制度設計中堅持“效率優(yōu)先,兼顧公平”的價值取向。

(二)完善農(nóng)地流轉(zhuǎn)法律法規(guī),建立健全農(nóng)地流轉(zhuǎn)法律調(diào)控體系。這是完善我國農(nóng)民土地承包經(jīng)營權流轉(zhuǎn)制度最重要的一點,作為一個法制國家,只有在法律保障農(nóng)民土地承包經(jīng)營權流轉(zhuǎn),我國的農(nóng)地承包經(jīng)營權流轉(zhuǎn)制度才可能真正確立。

1.修訂《農(nóng)村土地承包法》。完善土地承包經(jīng)營權物權化的權能,應允許土地承包經(jīng)營權權抵押和繼承。2.制定《農(nóng)村土地產(chǎn)權法》。明確界定農(nóng)村土地的所有權主體;明確規(guī)定農(nóng)戶對承包經(jīng)營權的權能實現(xiàn)承包經(jīng)營權內(nèi)容的明晰化;以法律形式規(guī)定,取消現(xiàn)行的30年或50年承包期的限制,實現(xiàn)承包經(jīng)營權的長久化。3.制定《農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)法》。在《土地承包法》的基礎上,盡快制訂《農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)法》,對土地使用權流轉(zhuǎn)的原則、方式、程序、監(jiān)管、法律責任等進行明確的規(guī)定。

通過建立健全農(nóng)地承包經(jīng)營權流轉(zhuǎn)法律體系將土地流轉(zhuǎn)納入市場化、法制化的軌道,使我國未來的農(nóng)村土地資本市場更加規(guī)范、有序,交易更加安全、快捷。如此一來,農(nóng)村社會生產(chǎn)力將會從改革開放以來長期徘徊的局面中擺脫出來,達到一個質(zhì)的飛躍。

參考文獻:

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[關鍵詞]農(nóng)村土地承包合同 法律性質(zhì)定位 立法完善

農(nóng)村土地承包合同是從推行開始的，現(xiàn)在已經(jīng)成為實現(xiàn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)統(tǒng)分結(jié)合之雙層經(jīng)營體制的基本法律形式，是設立農(nóng)村土地承包經(jīng)營權的重要依據(jù)。但自農(nóng)村土地承包合同產(chǎn)生之日起，理論上就一直存有分歧，實踐中也多有沖突。因此，本文擬對農(nóng)村土地承包合同的法律性質(zhì)進行初步探討。

一、農(nóng)村土地承包合同的法律性質(zhì)評析

關于農(nóng)村土地承包合同的法律性質(zhì)主要有兩種觀點，即行政合同說和民事合同說。行政合同說認為，農(nóng)村土地承包合同是在承包土地由村集體所有，并在法律授權村委會為發(fā)包方的情況下，為實現(xiàn)國家管理目的而簽訂的，符合行政合同的特征。[1]而且有學者指出，自黨的上提出建立農(nóng)業(yè)聯(lián)產(chǎn)承包責任制，廢除“隊為基礎，三級所有”的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟核算體系后，農(nóng)民通過與政府簽訂行政合同獲得土地的使用權，在承包期限內(nèi)獲得一定的經(jīng)營自，隨著土地承包合同與農(nóng)業(yè)定購合同的出現(xiàn)和相關制度的建立，在農(nóng)業(yè)領域國家管理的方式上，行政合同管理已經(jīng)占據(jù)了主導地位。[2]民事合同說則認為，作為農(nóng)村土地承包合同的主體的集體經(jīng)濟組織和承包戶之間的地位平等；集體經(jīng)濟組織與承包戶簽訂農(nóng)村土地承包合同是為了以合同形式固定彼此之間基于承包而產(chǎn)生的權利義務關系，不是至少主要不是為了實現(xiàn)國家的行政管理目標；從合同簽訂的程序和原則以及不履行合同的法律后果來看，都與行政合同的要求相去甚遠，因此，農(nóng)村土地承包合同是一種民事合同。[3]不過，農(nóng)村土地承包合同是一種新型合同，不能歸入合同法中的任何一類有名合同，故應從立法上進行直接規(guī)制，使之有名化、典型化。[4]也有部分學者采取折中觀點，主張對農(nóng)村土地承包合同應當區(qū)別不同情況分析：農(nóng)村集體與其內(nèi)部成員之間簽訂的責任制性質(zhì)上的土地承包合同屬于行政合同；農(nóng)村集體與其內(nèi)部成員雙方經(jīng)過協(xié)商、個人有選擇權、合同履行過程中個人有自主經(jīng)營權的或農(nóng)村集體與非內(nèi)部成員之間簽訂的合同，如果符合平等地位的要求，則屬于民事合同。[5]

上述觀點均能夠在立法上尋求相關制度予以支持，產(chǎn)生這種矛盾的立法原因在于我國農(nóng)村于20世紀80年代推行乃是源于農(nóng)民自己的創(chuàng)造，而且最初是由國家政策予以調(diào)整的，后來才由立法的形式加以明晰。由于沒有固定的模式可以遵循，各地的具體做法也不一致，因此，在農(nóng)村土地承包合同制度演進的過程中，致使其在不同的法律文獻中呈現(xiàn)出不同的法律性質(zhì)。具體而言，在實行的初期，集體的職能盡管比過去有了很大的差異，但在沒有改革統(tǒng)購統(tǒng)銷制度以前，其仍然作為集體經(jīng)濟的一個層次發(fā)揮著自己的作用，而且當時農(nóng)村土地承包合同受到國家和當?shù)卣耐恋卣?、稅費政策的強烈制約，因此，農(nóng)村土地承包合同在一定程度上與集體化時期的口糧分配一樣，成為地方政府和鄉(xiāng)村干部對農(nóng)民進行全方位治理的一種手段，[6]故農(nóng)地承包合同具有顯著的行政性。但隨著農(nóng)村經(jīng)濟體制改革的發(fā)展和社會的進步，我國更加注重農(nóng)村土地承包合同的規(guī)范化和法制化，在這個過程中，農(nóng)村土地承包合同的行政性逐漸弱化，而民事性卻越來越得以彰顯。在制定《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》時，柳隨年在《關于〈中華人民共和國農(nóng)村土地承包法〉（草案）的說明》中，盡管指出對家庭承包的土地實行物權保護，對其他形式承包的土地實行債權保護，由此可知，農(nóng)村土地承包權屬于民事權利進一步被明確，但對作為農(nóng)村土地承包權產(chǎn)生依據(jù)的農(nóng)村土地承包合同的法律性質(zhì)卻仍然難以被定性為民事合同，因為根據(jù)農(nóng)村土地承包法的規(guī)定，發(fā)包方與承包方除了享有民事權利、承擔民事義務外，發(fā)包方還享有一定的行政性權力，而承包方也應承擔相應的行政性義務。因此，如何界定農(nóng)村土地承包合同的法律限制在今后一段時間內(nèi)還將是一個難題。

二、農(nóng)村土地承包合同的法律性質(zhì)定位

行政合同與民事合同是兩種性質(zhì)相異的合同，它們應當遵循各自的規(guī)則。一般認為，行政合同與民事合同在合同的主體、合同當事人之間的權利義務關系、合同權利的救濟方式等方面存在根本的區(qū)別。下面我們即從這三個方面分析農(nóng)村土地承包合同的法律性質(zhì)。

農(nóng)村土地承包合同的主體是發(fā)包方和承包方，其中發(fā)包方一般是農(nóng)村集體經(jīng)濟組織或村民小組，但村一級已成為農(nóng)村集體所有權的主要形式，而且農(nóng)民也接受了村是比村民小組更具主體性的存在。[7]因此，我們主要以村集體作為發(fā)包方進行考察。根據(jù)我國憲法第30條第1款規(guī)定：“中華人民共和國的行政區(qū)劃如下：（一）全國分為省、自治區(qū)、直轄市；（二）省、自治區(qū)分為自治州、縣、自治縣、市；（三）縣、自治縣分為鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)。”在我國村民委員會組織法第2條也規(guī)定，村民委員會是村民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織，其職能是辦理本村的公共事務和公益事業(yè)，調(diào)解民間糾紛，協(xié)助維護社會治安，向人民政府反映村民的意見、要求和提出建議?？梢?，村集體在我國不是一級行政機關。由于行政合同是行政主體為實現(xiàn)行政的目的或為行政事務而與他人訂立的合同，在農(nóng)村土地承包合同中，雙方當事人均非行政主體，故其不符合行政合同關于主體資格的規(guī)定。如果以村內(nèi)集體經(jīng)濟組織或村民小組作為發(fā)包方的，則將更不符合行政合同對主體資格的要求。

簽訂農(nóng)村土地承包合同的主要目的在于設立農(nóng)村土地承包經(jīng)營權。農(nóng)村土地承包經(jīng)營權最早由民法通則所規(guī)定，后來為土地管理法、農(nóng)業(yè)法和農(nóng)村土地承包法進一步鞏固和完善。盡管因農(nóng)村土地承包經(jīng)營權產(chǎn)生和發(fā)展的特殊性，以及目前法律上對農(nóng)村土地承包經(jīng)營權的性質(zhì)認定與其內(nèi)容不相吻合，致使純粹從法律條文的具體表述分析，學者因所選擇的視角的不同而得出債權說和物權說兩種相異的結(jié)論，但其是一種民事權利卻是毫無疑問的。一般而言，對于行政合同中的行政主體來說，為了保證行政的民主化和效益性，它應當遵守普通合同的規(guī)則，同時，為實現(xiàn)行政作為一種管理的本性和保障公共利益的目的，他又必須享有特權來解決普通合同這種自由行為方式帶來的缺憾。[8]考察我國農(nóng)村土地承包法第二章第一節(jié)的規(guī)定，可以發(fā)現(xiàn)在發(fā)包方和承包方簽訂承包合同時設立的土地承包經(jīng)營權是民事權利，但作為發(fā)包方的集體還是享有一定的行政性權力，同時承包方也應當承擔一定的公法性義務，這些規(guī)定的確與民事合同的性質(zhì)背道而馳，但其中發(fā)包方享有的這些行政性權力并不是所謂的行政合同中行政主體的特權，而是法律在定位作為發(fā)包方的集體的職能時所造成的錯位。因此，農(nóng)村土地承包合同雙方當事人的權利義務關系也不符合行政合同的規(guī)范意旨。

救濟方式的不同也是民事合同和行政合同的主要區(qū)別之一。由于行政合同中行政主體行使特權的行為屬于具體行政行為，故行政合同糾紛應當作為行政案件處理，在我國具體是由人民法院行政庭受理。我國行政復議法第6條第（六）項中即有規(guī)定，認為行政機關變更或者廢止農(nóng)業(yè)承包合同，侵犯其合法權益的，公民、法人或者其他組織可以依照本法申請行政復議；最高人民法院《關于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第16條也規(guī)定：“農(nóng)村土地承包人與土地使用權人對行政機關處分其使用的農(nóng)村集體所有土地的行為不服的，可以自己的名義提訟?！边@是對農(nóng)村土地承包合同行政性作的一個注腳。但1999年7月8日開始施行的《最高人民法院關于審理農(nóng)業(yè)承包合同糾紛案件若干問題的規(guī)定（試行）》關于農(nóng)村土地承包合同的規(guī)則完全是按照民事法律規(guī)范設計的，而實踐中農(nóng)村土地承包合同案件也幾乎全部是按照民事合同處理的。而且在2005年9月1日開始施行的《最高人民法院關于審理涉及農(nóng)村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋》第1條甚至明確將承包合同糾紛、承包經(jīng)營權侵權糾紛、承包經(jīng)營權流轉(zhuǎn)糾紛、承包地征收補償費用分配糾紛、承包經(jīng)營權繼承糾紛界定為民事糾紛。因此，從農(nóng)村土地承包合同的救濟方式來看，其亦應當定位為民事合同，而不是行政合同。

總之，盡管農(nóng)村土地承包合同的法律性質(zhì)在我國立法中還不十分明晰，在理論上也存在爭議，但從總體上而言，應當將其定位為民事合同，并以民事合同的基本理論和規(guī)則，針對其特殊性設計相應的法律規(guī)范。

三、農(nóng)村土地承包合同的法律性質(zhì)的立法完善

從民事合同的基本理論和規(guī)則來看，農(nóng)村土地承包合同主要應從以下幾個方面加以完善：

首先，應當重塑農(nóng)村集體所有權的主體形式，使農(nóng)村集體成為名副其實的民事主體。對農(nóng)村土地承包合同法律性質(zhì)的誤解往往與作為發(fā)包方的農(nóng)村集體的主體地位相關。由于“集體”不是一個嚴格的法律術語，盡管我國對農(nóng)村集體土地的所有權歸屬一直都非常重視，在我國的憲法、民法通則和土地管理法中都有規(guī)定，但因集體土地所有權問題在我國較為繁雜，憲法、民法通則和土地管理法制定或者修訂時的社會經(jīng)濟背景也存在差異，故他們有關農(nóng)村集體土地所有權的規(guī)定并不完全吻合。從而在理論上造成了極大的分歧。應強調(diào)的是，“準確性是立法語言的靈魂和生命，也是立法政策和立法意志記載、表達和傳遞的第一要義。立法政策記載的不準確，表達得不精確，必然會使傳遞的信息具有先天的缺陷。很明顯，對于法律語言來說，清楚、準確地傳達立法意志，讓人們非歧義地正確理解，這是最基本的要求，一切有悖于明確表意的手段和方法都在擯棄之列?！盵9]因此，從保護農(nóng)民的利益和促進農(nóng)業(yè)的發(fā)展出發(fā)，對“集體”的含義進行準確理解，并以適當?shù)拿袷轮黧w形式取而代之，從而使農(nóng)村土地承包合同中雙方當事人的平等地位得以張揚，以凸現(xiàn)農(nóng)村土地承包合同的民事性。

其次，嚴格區(qū)分農(nóng)村土地承包合同中的私法規(guī)范和公法規(guī)范，從而純化農(nóng)村土地承包合同的民事性。在我國農(nóng)村社會，集體土地所有權一般是由村民委員會行使的，但村民委員會卻具有極為強烈的行政功能。在農(nóng)業(yè)稅減免之前，村民委員會的行政化現(xiàn)象非常突出，這種行政負擔淡化了農(nóng)村集體的私權屬性，當村集體的“所有人角色”更多地為完成政治上的職能時，所有者的角色就當然為公法所吞沒。[10]這種民事主體與行政主體不分的狀況也表現(xiàn)在農(nóng)村土地承包合同中，即其中作為發(fā)包方的農(nóng)村集體既享有相應的民事權利，也享有一定的行政權力，而承包方則在承擔了民事義務的同時也承擔一定行政義務。正是農(nóng)村集體的角色在社會實踐中的錯位，導致村民委員會事實上取代了農(nóng)村集體所有權的主體地位，也致使其與農(nóng)戶產(chǎn)生了嚴重的疏離感。因此，我們認為應當在完善村民自治的基礎上，將行政性事務還給政府，突出村民委員會作為民事主體代表人的職能，從而既有利于妥善處理好農(nóng)村集體與村民委員會的關系以及村民委員會與農(nóng)村集體成員的關系，又可以減輕村民委員會的行政負擔。以此為前提，強化農(nóng)村土地承包合同雙方當事人對合同條款的協(xié)商機制，取消由行政機關統(tǒng)一制作的含有行政性法律關系的合同范本，使農(nóng)村土地承包合同回歸民事合同的本來面目。

最后，理順我國法律法規(guī)以及司法解釋關于農(nóng)村土地承包合同糾紛解決機制中相沖突和矛盾的規(guī)定。在一般情況下，一個國家的全部法律規(guī)范將分類組合為不同的法律部門，從而形成一個有機聯(lián)系的統(tǒng)一整體，其中每個部門法均統(tǒng)一于該國的憲法之上，相互協(xié)調(diào)，相互配合，共同構成一個國家和諧有序的法律體系。在我國法律體系中，對農(nóng)村土地的法律規(guī)制不僅僅是民法的任務，而且行政法、刑法、經(jīng)濟法、環(huán)境法以及其它各法律部門均須在各自的領域內(nèi)對農(nóng)村土地問題加以規(guī)范。目前，我國關于農(nóng)村土地法律制度主要是由行政法進行調(diào)整的，鑒于土地是極其寶貴的自然資源，是人類生存和生活最重要的物質(zhì)資料，當代各國均很重視以行政權力干預土地法律關系，故我國加強對土地資源的行政法律規(guī)制也是合理的，但不應當因此而忽視民法對土地問題的調(diào)整，在規(guī)制農(nóng)村土地關系方面，行政法規(guī)范無疑是不可能取代民法規(guī)范的功能的，所以，強化民法規(guī)范調(diào)整農(nóng)村土地問題的作用在現(xiàn)代中國社會十分必要的，而對農(nóng)村土地承包合同的法律規(guī)制應當是民法的重要任務之一。因此，對行政復議法和最高人民法院《關于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》等行政性法律規(guī)范和司法解釋中關于農(nóng)村土地承包合同的規(guī)定進行梳理，使之與民法通則以及《最高人民法院關于審理涉及農(nóng)村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋》等民事性法律規(guī)范和司法解釋相協(xié)調(diào)，也是完善農(nóng)村土地承包合同制度的一個重要方面。

總之，對農(nóng)村土地承包合同法律性質(zhì)的合理定位將有助于科學地認識農(nóng)村土地承包經(jīng)營權，且對完善農(nóng)村土地承包制起到重要的作用。而在我國農(nóng)村社會，農(nóng)村土地承包合同的行政性與民事性相互交織在一起，已經(jīng)在實踐中造成了諸多不良后果，因此，從理論上理清農(nóng)村土地承包合同中的各種法律關系，在立法上嚴格區(qū)分其中的行政法規(guī)范和民法規(guī)范，對完善農(nóng)村土地承包合同制度具有重要意義。

注釋：

[1]參見張樹義：《行政法與行政訴訟法案例教程》，知識產(chǎn)權出版社2001年版，第184頁。

[2]參見王平：“民事合同與行政合同之比較及啟示”，《武漢大學學報（人文社會科學版）》2000年第3期。

[3]參見王權典、張建軍：“論農(nóng)地承包經(jīng)營合同的法律性質(zhì)”，《云南大學學報（法學版）》2004年第5期。

[4]參見艾衍輝：“農(nóng)村土地承包合同的法律思考”，《棗莊師范專科學校學報》2003年第3期。

[5]轉(zhuǎn)引自胡呂銀：《土地承包經(jīng)營權的物權法分析》，復旦大學出版社2004年版，第95-96頁。

[6]參見趙曉力：“通過和談的治理——80年代以來中國基層法院對農(nóng)村承包合同的處理”，《中國社會科學》2000年第2期。

[7]參見陳小君等著：《農(nóng)村土地法律制度研究——田野調(diào)查解讀》，中國政法大學出版社2004年版，第6-7頁。

[8]參見朱新力：“行政合同的基本特性”，《浙江大學學報（人文社會科學版）》2002年第2期。

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一、指導思想和基本原則

（一）指導思想。認真貫徹黨的十六大精神，按照中央農(nóng)村工作會議的要求，長期穩(wěn)定并不斷完善農(nóng)村以家庭承包經(jīng)營為基礎、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制，賦予農(nóng)民長期而有保障的土地承包經(jīng)營權，維護農(nóng)村土地承包雙方當事人的合法權益，規(guī)范土地承包合同管理和土地承包經(jīng)營權的流轉(zhuǎn)。

（二）基本原則。依法保護農(nóng)村土地承包關系的長期穩(wěn)定，從根本上保護郊區(qū)農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權利；堅持公開、公平、公正的原則，尊重大多數(shù)農(nóng)民的意愿，正確處理國家、集體、農(nóng)民三者的利益關系；在穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關系的基礎上，支持和保護土地承包經(jīng)營權依法、自愿、有償流轉(zhuǎn)；堅持依法辦事和結(jié)合本地區(qū)實際，根據(jù)近郊、遠郊第二輪土地延包的不同情況，有計劃、有步驟地實施**法。

二、正確處理農(nóng)村土地承包和穩(wěn)定發(fā)展的關系

（三）做好與第二輪土地延包的銜接工作。各區(qū)、縣政府以及農(nóng)業(yè)行政主管部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，要按照**法，做好與第二輪土地延包的銜接工作，對郊區(qū)第二輪土地延包的成功經(jīng)驗，要予以肯定。**年3月1日前，已按照中辦、國辦《關于進一步穩(wěn)定和完善土地承包關系的通知》規(guī)定完成土地延包工作的，視為有效，不得重新承包土地或者調(diào)整承包地；對其中不符合**法規(guī)定的，應當予以糾正。除法律規(guī)定之外，在承包期內(nèi)，發(fā)包方不得收回承包地和調(diào)整承包地。

（四）維護承包方的權利，同時，承包方也應履行相應義務。穩(wěn)定和完善農(nóng)村土地承包關系，既要尊重農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權，切實維護承包方的合法權益，又要教育引導農(nóng)民履行承包合同的約定。農(nóng)民依法獲得土地承包經(jīng)營權，受法律保護。征用或者占用承包地的，應當按照土地管理方面的法律、法規(guī)辦理有關手續(xù)。農(nóng)民承包的土地不得買賣，不得對土地造成永久性損害，未經(jīng)依法批準不得用于非農(nóng)建設。

（五）促進郊區(qū)經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展。各區(qū)、縣政府以及農(nóng)業(yè)行政主管部門要根據(jù)本意見的有關要求，制定相應的實施辦法，規(guī)范土地承包經(jīng)營權的流轉(zhuǎn)以及規(guī)范征用地制度，保障農(nóng)民利益，推進郊區(qū)農(nóng)業(yè)結(jié)構調(diào)整，加快小城鎮(zhèn)建設，加快環(huán)境綠化，促進郊區(qū)可持續(xù)發(fā)展。

三、依法實施農(nóng)村土地的承包和管理

（六）合同的簽訂和發(fā)放證書。農(nóng)村土地發(fā)包方與承包方應當根據(jù)**法的規(guī)定，簽訂書面承包合同。承包合同一般包括發(fā)包方與承包方的名稱，發(fā)包方負責人和承包方代表的姓名、住所，承包土地的名稱、坐落位置、面積、質(zhì)量等級，承包期限和起止日期，承包土地的用途，發(fā)包方與承包方的權利和義務，違約責任等內(nèi)容。區(qū)、縣政府應當依法向承包方頒發(fā)土地承包經(jīng)營權證（加蓋區(qū)、縣政府公章），并加強審核和檢查。第二輪土地延包時，沒有簽訂土地承包合同的，應當根據(jù)**法的規(guī)定予以完善。

（七）關于機動地問題。實施**法前已留機動地的，機動地不得超過本集體經(jīng)濟組織耕地總面積的百分之五，超出部分應當承包給農(nóng)民；未留機動地的，不得再留機動地。所留機動地不足百分之五的，不得再增加。

（八）承包經(jīng)營權流轉(zhuǎn)、管理和登記工作。土地承包經(jīng)營權流轉(zhuǎn)的價款由雙方當事人協(xié)商確定，實行土地承包經(jīng)營權流轉(zhuǎn)后的收益歸承包方所有，任何組織或個人不得擅自截留、扣繳。市和區(qū)縣農(nóng)業(yè)行政主管部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應當根據(jù)**法的規(guī)定，做好土地承包經(jīng)營權的流轉(zhuǎn)與流轉(zhuǎn)合同的管理、指導和服務工作。當事人要求申請土地承包經(jīng)營權流轉(zhuǎn)登記的，由相應區(qū)、縣政府做好受理登記工作。

（九）進鎮(zhèn)農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權。對已在小城鎮(zhèn)落戶的農(nóng)民，應當按照承包方的意愿，保留其土地承包經(jīng)營權。在郊區(qū)第二輪土地延包時，承包土地的農(nóng)戶與集體經(jīng)濟組織簽訂過承包地退包協(xié)議，自愿放棄承包地進鎮(zhèn)的農(nóng)民，應當維持與集體經(jīng)濟組織簽訂的協(xié)議，土地不作調(diào)整。

（十）土地承包期限。在**法實施前已按國家有關規(guī)定進行承包，承包的耕地期限為30年或30年以上的，應當繼續(xù)有效。土地承包經(jīng)營權的流轉(zhuǎn)期限，不得超過土地承包經(jīng)營權期限的剩余期限。郊區(qū)今后在進行農(nóng)業(yè)結(jié)構調(diào)整和推進規(guī)模經(jīng)營時，與農(nóng)民簽訂土地承包經(jīng)營權流轉(zhuǎn)合同，應當按照**法的規(guī)定確定期限。

（十一）土地承包經(jīng)營權權證。郊區(qū)第二輪土地延包時已經(jīng)按照規(guī)定將土地承包經(jīng)營權發(fā)放給農(nóng)民的，應當繼續(xù)有效；對簽訂土地承包協(xié)議，但土地承包經(jīng)營權證等證書仍留存在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或者村集體經(jīng)濟組織的，應當及時將有關證書發(fā)放給農(nóng)民。

（十二）統(tǒng)一印制權證和合同。土地承包經(jīng)營權證和土地承包合同以及土地承包經(jīng)營權的流轉(zhuǎn)合同，由市農(nóng)委統(tǒng)一印制。

四、加強領導和進行宣傳培訓

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《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》的頒布以及國家出臺各項土地承包政策，從政策法律上賦予了農(nóng)民長期而有保障的土地使用權，有利于發(fā)展農(nóng)業(yè)、穩(wěn)定農(nóng)村、富裕農(nóng)民，給廣大農(nóng)民吃了定心丸。為了將國家的土地承包政策、法律運用于工作實踐、貫徹到基層、送到千家萬戶，我們利用各種形式進行宣傳，采取有力措施進行貫徹。

1 農(nóng)村土地承包政策法規(guī)宣傳貫徹情況

1.1 加強領導，形成推進機制

為了確保農(nóng)村土地承包法律和政策的宣傳貫徹、實施，擺上各級領導的主要議事日程，召開了專題會議研究，制定了具體意見，鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導包村、鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員包屯、村工作人員包在村民中有影響的農(nóng)戶。把農(nóng)村土地承包政策、法規(guī)的宣傳貫徹、實施當作農(nóng)村重點工作去抓。主要領導親自掛帥，主管領導具體抓，從組織上保證了此項工作的順利進行。

1.2 列入考核，獎優(yōu)罰劣

鎮(zhèn)政府將農(nóng)村土地承包政策、法規(guī)宣傳貫徹、實施情況列入責任制的考核內(nèi)容，并與村簽訂責任狀。責任狀中明確要求，農(nóng)村土地承包政策、法規(guī)的宣傳貫徹面必須達到100%；農(nóng)戶家庭土地承包經(jīng)營權落實率達到100%；土地承包經(jīng)營權流轉(zhuǎn)規(guī)范率達到90%以上；機動地面積占耕地面積比例不超5%；農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移后，土地承包經(jīng)營權自愿流轉(zhuǎn)率達到100%；所轄區(qū)域內(nèi)不能出現(xiàn)侵犯婦女土地承包經(jīng)營權的案件。對沒有按責任狀要求完成農(nóng)村土地承包政策、法律宣傳貫徹、實施工作的村相應扣減工作總分；在農(nóng)村土地承包法宣傳貫徹、實施工作中表現(xiàn)突出的村，給予表彰獎勵。

1.3 采取各種形式，宣傳土地承包政策、法律

利用標語、橫幅、村務公開欄、布告等各種群眾喜聞樂見的形式廣泛宣傳農(nóng)村土地承包政策、法規(guī)。村、屯在人口聚居的地方張貼標語或橫幅；每個村都利用村務公開的機會在政策宣傳欄中宣傳農(nóng)村土地承包法的具體條款；組織有文藝特長的農(nóng)民組成宣傳隊，利用生動活潑、通俗易懂的小節(jié)目宣傳農(nóng)村土地承包法。讓各級領導干部、工作人員以及廣大農(nóng)民深深懂得農(nóng)村土地承包政策、法規(guī)是農(nóng)民合法權益的保護神。

1.4 培訓基層干部，形成骨干力量

為了使鄉(xiāng)、村、屯干部掌握、精通農(nóng)村土地承包政策、法規(guī)的實質(zhì)，成為貫徹、實施的骨干力量。在鎮(zhèn)政府的精心布置和統(tǒng)一安排下，有計劃、有步驟地對全鎮(zhèn)農(nóng)村干部進行農(nóng)村土地承包政策及相關法律的培訓。培訓的內(nèi)容主要有切實保護農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權，穩(wěn)定，引導規(guī)范土地承包經(jīng)營權的流轉(zhuǎn)，完善荒山、荒丘、荒水、荒灘等其它資源的承包；土地承包經(jīng)營權糾紛解決的途徑以及民法、刑法、仲裁法等相關法律知識。通過培訓，使每個農(nóng)民家庭至少有一人熟知了土地承包政策、法規(guī)的精神，讓廣大農(nóng)民充分體驗到黨和政府對農(nóng)民的關心。

2 貫徹落實土地承包政策法規(guī)取得的效果

2.1 保障了農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權

經(jīng)過各種形式的宣傳和檢查落實，使農(nóng)村基層干部和廣大農(nóng)民充分認識到國家從法律政策上賦予農(nóng)民長期而有保障的土地使用權，實質(zhì)就是保護農(nóng)民的物質(zhì)利益。充分認識到在第二輪承包期內(nèi)，無論是農(nóng)村勞動力向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，還是戶口遷到不設區(qū)的小城鎮(zhèn)，以及婦女婚嫁都不能收回農(nóng)民的承包田，更不能以承包田的經(jīng)營權抵頂欠款。消除了過去農(nóng)村基層干部隨意收回農(nóng)民承包田的現(xiàn)象，穩(wěn)定了農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權。

2.2 規(guī)范了土地承包經(jīng)營權的流轉(zhuǎn)

前幾年，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)處于自發(fā)的無序的狀態(tài)，甚至出現(xiàn)雙方不簽訂書面協(xié)議，事后一方不承認；個別的村干部強行干涉農(nóng)民土地的流轉(zhuǎn)，輕者要求農(nóng)民先交出流轉(zhuǎn)期間的農(nóng)業(yè)稅，重者收回農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權作為機動地向外承包的現(xiàn)象。通過這次農(nóng)村土地承包政策法律的宣傳貫徹，使鄉(xiāng)村干部懂得土地承包經(jīng)營權流轉(zhuǎn)的主體是承包方。承包方有權依法自主決定土地承包經(jīng)營權是否流轉(zhuǎn)和流轉(zhuǎn)的方式。流轉(zhuǎn)的收益歸承包方所有，任何組織和個人不得擅自截留、扣繳。農(nóng)民明白了土地流轉(zhuǎn)的決策者是自己；土地流轉(zhuǎn)應該簽訂書面協(xié)議，明確當事人的權利和義務；土地流轉(zhuǎn)采取轉(zhuǎn)包、出租、互換等方式流轉(zhuǎn)需要到村集體備案；采取轉(zhuǎn)讓方式流轉(zhuǎn)應當經(jīng)發(fā)包方同意。從而結(jié)束了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)盲目、無序、混亂的狀態(tài)，進入到依法、自愿、有序、規(guī)范的軌道。

2.3 解除了勞動力轉(zhuǎn)移的后顧之憂

在個別村曾經(jīng)出現(xiàn)過勞動力前腳出村干活，后腳承包田就被村干部收回作為機動地發(fā)包的現(xiàn)象。增添了農(nóng)民離土離鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的憂慮。針對這種現(xiàn)象，我們舉一反三，利用各種媒體和召開會議的方式指出收回農(nóng)民承包田是嚴重違反國家政策和法律的行為，給農(nóng)民外出創(chuàng)收帶來了極大的消極影響。通過宣傳貫徹土地承包法，結(jié)合各地的實際情況，制定了農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移后土地承包經(jīng)營權的保障措施，完善了土地流轉(zhuǎn)方法，使外出勞動力能夠安心在外創(chuàng)收，沒有后顧之憂。杜絕了因土地流轉(zhuǎn)糾紛使勞動力返鄉(xiāng)的現(xiàn)象。

篇5

1．1實測法

實測法是指利用GPS、全站儀等儀器進行農(nóng)村土地承包經(jīng)營權界址點實地測量的方法。隨著JXCORS的建成，極大地方便了測繪工作，單人單機即可測量，提高了工作效率。本次試點工作采用JXCORS進行測量，對于滿足JXCORS測量要求的區(qū)域，直接使用JX-CORS采集界址點數(shù)據(jù);不能滿足測量要求的區(qū)域，采用JXCORS布設圖根控制點，使用全站儀測量界址點坐標。

1．2航測法

航測法是指采用航空攝影測量的方法采集農(nóng)村土地承包經(jīng)營權界址點數(shù)據(jù)的方法。由于農(nóng)村土地承包經(jīng)營權確權登記項目精度要求較高，一般采用無人機低空攝影測量方法，成圖比例尺為1∶1000，然后在此基礎上調(diào)繪得到界址點坐標和地塊圖。1．3圖解法圖解法是以已經(jīng)測得的大比例尺航天數(shù)字正射影像、地籍圖或地形圖為基礎，通過圖解量算獲取界址點坐標的方法?？梢钥闯觯瑘D解法需要依賴于已有資料，且需要進行量算，對于缺乏基礎資料或地塊不規(guī)則的丘陵、山區(qū)，該方法受到了一定的局限。

2地塊界址測量方法對比分析

2．1試點概況

贛州市南康區(qū)境內(nèi)大部分為丘陵至低山地貌，北部邊緣地區(qū)有中、低山地貌，沿章江、上猶江兩岸一帶有較廣闊的河谷平原，是贛南較平坦的一個區(qū)域。整個地勢西高東低，南北高中部低，由南北兩端向中、由西向東，逐漸傾斜，中東部形似敞口盆地。一般海拔中部為110m～150m，北部為350m～500m，南部為300m～450m。丘陵、山地、平原各約占總面積的59%、27%、14%。本次試點工作選擇一個比較典型的村莊進行測量，地形即包括低山丘陵區(qū)也包括山前平原，面積約2.4km2。由于本地區(qū)缺少大比例尺影像數(shù)據(jù)、地籍數(shù)據(jù)，且地形以低山丘陵為主，地塊不規(guī)則，采用圖解法進行界址點測量和地塊圖繪制具有一定的局限性，故本次試點采用實測法和航測法進行對比分析。2．2測量精度分析

2．2．1界址點精度分析

選擇本次測量成果中的876個界址點進行精度分析，所有界址點均有實測法和航測法兩套成果。(1)JXCORS測量界址點精度。眾所周知，目前CORS技術已經(jīng)成熟，根據(jù)農(nóng)村集體土地所有權、使用權和眾多測繪項目的檢查情況，在滿足JXCORS測量要求的情況下，其測量平面精度優(yōu)于3cm，可以滿足NY/T2537－2014《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權調(diào)查規(guī)程》(以下簡稱《規(guī)程》)中實測界址點的精度要求。本次測量時，每個界址點均獨立觀測兩次，平面較差小于3cm取平均值作為最終成果。當然，對于高大樹木遮擋、無線信號影響等不能滿足JXCORS測量要求的區(qū)域，需要全站儀測量等方法輔助測量。(2)無人機低空攝影測量界址點精度。采用無人機低空攝影測量的方法獲取試點區(qū)域的影響，經(jīng)過處理后根據(jù)田埂、農(nóng)村道路等線狀地物分割地塊，得到界址點成果。采用JXCORS對航測法界址點成果進行精度檢查。經(jīng)統(tǒng)計，點位較差小于15cm的界址點有234點，占總數(shù)的26.71%;點位較差在15cm－30cm之間的有515點，占58.79總數(shù)的%;較差在30cm－45cm之間的有127點，占總數(shù)的14.50%。視JXCORS測量成果為真值，計算無人機低空攝影測量的界址點的中誤差為±16.3cm，可以滿足《規(guī)程》中航測法界址點的精度要求。

2．2．2地塊面積精度

本次測量得到了251個地塊，對測量得到的地塊面積進行精度檢核。經(jīng)統(tǒng)計，JXCORS測量得到的地塊面積均滿足《規(guī)程》要求，航測法有兩個地塊面積不能滿足要求，經(jīng)分析原因，使用無人機低空攝影測量時受到樹木遮擋影響，該地塊處影像不清晰，造成面積誤差超限。采用航測法進行地塊圖繪制時，需要認真檢查面積數(shù)據(jù)。與原有地塊檔案對比，發(fā)現(xiàn)面積超限的，分析原因，若是由于本次測量精度較低造成的，需要采用實測法或圖解法重新制作地塊圖和界址點。

2．3工作效率分析

(1)實測法工作效率。經(jīng)統(tǒng)計，本次251地塊、876個界址點，采用JXCORS結(jié)合全站儀實測使用的時間為3工作日，地塊圖繪制時間為1工作日，合計時間為4工作日。(2)航測法工作效率。本次航測時間為0.5工作日，影像內(nèi)業(yè)處理時間為0.5工作日，地塊圖繪制及界址點整理時間為1工作日，共計花費2工作日。當然，本次試點工作面積較小，航測外業(yè)效率較低，若大面積航測，效率將會更高?？梢钥闯?，航測法效率較高，且野外的工作時間較少，采用航測法可以減少野外工作時間，降低成本和勞動強度，明顯的提高工作效率。

3結(jié)論

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一、農(nóng)村土地承包經(jīng)營權概述

農(nóng)村土地承包經(jīng)營權是指以種植、養(yǎng)殖、畜牧等農(nóng)業(yè)用途為目的，對國家或者集體所有的農(nóng)用地占有、使用和收益的物權。其權能有：土地使用收益權，物上請求權，生產(chǎn)經(jīng)營自，對產(chǎn)品的處置權。其中，收益權受到一定的限制，如：流轉(zhuǎn)方式法定化①，不得改變土地所有權性質(zhì)和土地的農(nóng)業(yè)用途，受讓方必須具有農(nóng)業(yè)經(jīng)營能力，流轉(zhuǎn)不得超過承包經(jīng)營期限等②。

在農(nóng)村，土地一般屬于集體所有，集體組織內(nèi)部成員，可以無償?shù)孬@得一份土地承包經(jīng)營權，供生存發(fā)展需要。我國現(xiàn)行社會保障制度尚未覆蓋到農(nóng)村居民，土地承包經(jīng)營權對農(nóng)民具有社會保障意義。土地承包經(jīng)營權具有物權性質(zhì)又具有人身權性質(zhì)。土地承包經(jīng)營權對農(nóng)民的社會保障功能正是體現(xiàn)在該項權利的人身性上。

二、農(nóng)村土地承包經(jīng)營權流轉(zhuǎn)的法律規(guī)制

《物權法》和《農(nóng)村土地承包法》把農(nóng)村集體土地承包區(qū)分為商業(yè)承包和家庭承包。兩部法律在后者流轉(zhuǎn)問題上沒做過多限制，允許其采用民法上的流轉(zhuǎn)方式實現(xiàn)其經(jīng)濟價值③。2005年農(nóng)業(yè)部頒布的《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權流轉(zhuǎn)管理辦法》中明確出現(xiàn)了“入股”的流轉(zhuǎn)方式。④2006年12月成都市出臺了《關于推進農(nóng)村土地承包經(jīng)營權流轉(zhuǎn)的意見》；2007年6月重慶市工商行政管理局出臺了《關于全面貫徹落實市第三次黨代會精神服務重慶城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的實施意見》，這兩個文件均規(guī)定土地承包經(jīng)營權可采用“入股”方式流轉(zhuǎn)。

三、農(nóng)村土地承包經(jīng)營權入股的法律風險

土地承載著農(nóng)民的生存保障功能。承包經(jīng)營權入股后，則成為公司資產(chǎn)，農(nóng)民和土地相分離。如果公司不能提供給足以保障農(nóng)民基本生存條件的股利或分紅，無能力在獲得生活保障的農(nóng)民將面臨生存危機。

公司法資本三原則要求股東不得抽回資本⑤，減少注冊資本有嚴格內(nèi)部程序控制⑥，外部債權人亦可通過提前請求實現(xiàn)債權對減少注冊資本行為施加壓力⑦。農(nóng)民一旦入股成為公司股東，就無法通過退股回復其承包經(jīng)營權。農(nóng)民股東退出公司的另一種機制是出讓股份。但這可能會使農(nóng)民與土地分離。農(nóng)民在土地上能獲的社會保障權將會喪失。

四、化解農(nóng)村土地承包經(jīng)營權入股的法律風險的對策

土地承包經(jīng)營權有財產(chǎn)屬性，又具有人身屬性。財產(chǎn)屬性的權利能轉(zhuǎn)讓，但人身屬性的權利不能轉(zhuǎn)讓。如果兩種權利混在一起，財產(chǎn)權利轉(zhuǎn)讓必然受到人身屬性的限制。因此須對土地承包經(jīng)營權作出劃分。一是可以轉(zhuǎn)讓的財產(chǎn)權，二是不能轉(zhuǎn)讓的人身權。

土地承包經(jīng)營權入股后，農(nóng)民只能獲得股份財產(chǎn)權上的收益。為保障農(nóng)民的社會保障權，只能把它設定為財產(chǎn)上的義務。公司運營土地獲得的兩部分利益，一是土地使用價值轉(zhuǎn)化的價值，二是土地產(chǎn)生的新增價值。后者通過股利的方式進行分配；而前者的源權利本不屬公司，而是被土地財產(chǎn)權捆綁來的農(nóng)民的社會保障權，此價值應返還給農(nóng)民。兩種價值應有分配順序，先從利潤中拿出固定的數(shù)額返還農(nóng)民在土地上的社會保障權；然后再分配股利。由于公司盈利能力不確定，若其利潤尚不能滿足農(nóng)民的社會保障需要就會陷農(nóng)民于危險中，解決該問題，需要配套社會保障法規(guī)。

公司法禁止抽回資本，故農(nóng)民入股后退出面臨困難。但《關于全面貫徹落實市第三次黨代會精神服務重慶城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的實施意見》中，針對該問題做了個“置換”制度設計⑧。用以限制涉及土地的股權進行二次轉(zhuǎn)讓，農(nóng)民可以以其他資本置換出他投入的土地承包經(jīng)營權。這種置換是成立的，入股的權利是已被物化的、與人身分離的虛擬價值形態(tài)，標志著該權利成為公司財產(chǎn)。公司的土地權利可以作為資產(chǎn)出售，不過只能出售即農(nóng)民股東，農(nóng)民取得該資產(chǎn)，達到二土地權利回歸同一，此時農(nóng)民股東的股份不變。但上述程序須在章程中設定。農(nóng)民股東取得回歸的土地權后，公司要繼續(xù)使用該土地的，可以采取不轉(zhuǎn)移承包經(jīng)營權的方式，這就成功解決了農(nóng)民土地承包經(jīng)營權退出的問題。

另外農(nóng)民可選擇轉(zhuǎn)讓股份。由于財產(chǎn)權與社會保障權相分離，無論股權怎么轉(zhuǎn)讓，農(nóng)民的社會保障要求始終只能由土地收益者承擔。這樣農(nóng)民不會喪失社會保障，而且盤活了土地資源。值得注意的是，可轉(zhuǎn)讓的財產(chǎn)權不是永續(xù)的，因作為其源權利的土地承包經(jīng)營權有期限。當權利到期時，農(nóng)民重新獲得土地承包經(jīng)營權，如果農(nóng)民欲繼續(xù)把土地投入公司，農(nóng)民就以重新獲得的承包經(jīng)營權中的財產(chǎn)權入股，同時原來的股權保持不變。

篇7

【關鍵詞】失地農(nóng)民；補償；保護；法律探究

一、我國集體土地征收中農(nóng)民權益受損的現(xiàn)狀

當前，中國失地農(nóng)民的總?cè)藬?shù)大約有4000萬，而且每年還要新增200多萬。這個數(shù)字是根據(jù)經(jīng)審批的合法征收土地數(shù)統(tǒng)計出來的，不包括違法侵占，突破指標以及一些農(nóng)村私下賣地。因此，有學者認為，1987～2001年實際征占耕地數(shù)為4080～4420萬畝左右，按人均占有土地0.8畝計算，被征地農(nóng)民數(shù)在5100～5525萬人。如果加上因農(nóng)村超生等原因沒有分到田地的“黑戶口”勞動力，這個數(shù)目則逾6000萬。這些農(nóng)民失去土地也就失去了土地賦予的生活保障，沒有資格進入城市社會保障體系，政治權利及受教育等各個方面的權利得不到保障。我國征地補償制度以犧牲農(nóng)民利益換取城市發(fā)展，對農(nóng)民利益缺乏保護，存在諸多問題。

二、我國對失地農(nóng)民的合法權益進行保護的法律依據(jù)

（1）《土地管理法》第10條規(guī)定，農(nóng)民集體所有的土地依法屬于村農(nóng)民集體所有的，由村集體經(jīng)濟組織或村民委員會經(jīng)營、管理；已經(jīng)屬于村內(nèi)兩個以上農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的農(nóng)民集體所有的，由村內(nèi)各該集體經(jīng)濟組織或村民小組經(jīng)營、管理；已經(jīng)屬于鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體所有的，由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)村集體經(jīng)濟組織經(jīng)營、管理。（2）《憲法》第10條規(guī)定：國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實行征收或者征用并給予補償。（3）《物權法》第42條雖然規(guī)定了“依法足額補償”，并且規(guī)定“保障被征地農(nóng)民的生活，維護被征地農(nóng)民的合法權益?！保?）《土地管理法》第47條、《土地管理法實施條例》第26條就安置補償做出了較為明確的規(guī)定。（5）《土地管理法》第45條規(guī)定征收土地由國務院或省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準，等法律法規(guī)。

三、國家在土地征用過程中存在的問題

我國《土地管理法》第45條規(guī)定征收土地由國務院或省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準。有權批地的政府審查的內(nèi)容是土地利用總體的規(guī)劃、土地利用年計劃、建設供地標準、附土地管理部門審查意見，但卻未規(guī)定政府審批用地申請的具體依據(jù)。我國《土地管理法實施條例》只規(guī)定征地補償、安置方案予以公告并聽取農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民的意見，但沒規(guī)定農(nóng)村集體經(jīng)濟組織或農(nóng)民可以要求聽證的具體規(guī)定。限制了廣大的被征地農(nóng)民對一些關系其切身利益的重大內(nèi)容的知情權與參與權，整個征地過程群眾的參與性非常有限，農(nóng)民無法以獨立權利主體的地位參與到征地協(xié)商談判中來，農(nóng)民沒有與買方平等地坐下來談判，更沒有決定權，完全由地方政府決定。

四、對城郊失地農(nóng)民的合法權益進行保護的對策

（1）試圖提出保護失地農(nóng)民權益的宏觀思路。首先，應規(guī)范現(xiàn)行法律、完善征地制度，對農(nóng)地產(chǎn)權進行明確的確定，農(nóng)村集體進行法人化經(jīng)營，應重構農(nóng)村產(chǎn)權組織進行公司化法人機關改造農(nóng)村集體應成為一個法人。其次，嚴格區(qū)分土地征收和征用，限定公益性用地范圍。再次，改革征地補償制度，提高征地使用權的標準，將重點放到擁有使用權的身上。強調(diào)應當對失地農(nóng)民的社會社會保障的補償，還應當保障農(nóng)民的居住條件。最后，建立土地征地制度，提高農(nóng)民的參與度。（2）試圖全面深刻的考察土地征收過程中農(nóng)民權益保護的理論問題。本項目根據(jù)法學原理，結(jié)合社會學、經(jīng)濟學、政治學等社會學科理論，主要采用了社會實證分析法、價值分析法、比較分析法和文獻研究等方法。

關于對城郊失地農(nóng)民補償與保護的法律問題的研究應從現(xiàn)有土地征收的相關問題、對土地換保障的機制內(nèi)容的實際研究分析、農(nóng)民土地權益受損的相關問題出現(xiàn)研究等理論入手，主要采用實證研究的方法，深入分析了土地征收過程中出現(xiàn)的問題，對合理安置失地農(nóng)民和健全農(nóng)村社會保障、完善失地農(nóng)民的權益表達和司法救濟等現(xiàn)實問題做了詳細的研究，并提出相應的解決方案，提供對策。

參考文獻

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篇8

請求轉(zhuǎn)發(fā)《進一步完善農(nóng)村土地承包關系工作方案》的請示

縣政府：

為了全面認真解決第二輪土地承包工作的遺留問題,進一步完善我縣農(nóng)村土地承包關系，根據(jù)有關法律、法規(guī)和政策要求,按照渝委[2004]6號和足委辦[2004]115號文件精神，結(jié)合我縣實際,制定本方案。

一、工作目標

穩(wěn)定和完善以家庭經(jīng)營為基礎、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制；使農(nóng)戶的承包地塊、承包面積、承包合同和經(jīng)營權證“四到戶”,做到“四相符”；農(nóng)村土地承包經(jīng)營權證入戶率達100%；將承包合同、清冊全部集中到街鎮(zhèn)鄉(xiāng)管理(街鎮(zhèn)鄉(xiāng)、村各一份),建檔率達100%；規(guī)范農(nóng)村土地承包經(jīng)營權的流轉(zhuǎn)行為,妥善解決農(nóng)村土地承包合同糾紛。

二、工作原則

（一）突出穩(wěn)定，注重完善。完善農(nóng)村土地承包工作，是保持農(nóng)村基本制度不變的前提下，把工作重點和注意力放在完善上。保持第二輪土地承包政策的連續(xù)性，不能隨意變動或推倒重來；不夠完善的，要按照程序合法、手續(xù)完備的要求做好規(guī)范工作；對還沒有進行第二輪土地承包的，要按照有關政策抓緊完善土地承包關系工作。

（二）尊重民意，民主決策。完善農(nóng)村土地承包關系必須尊重群眾意愿，確保農(nóng)民合法權益。要堅持公開、公平、公正和群眾路線，深入細致地做好群眾思想政治工作，不搞強迫命令。要堅持政策，結(jié)合實際，尊重歷史，解決遺留問題。

（三）依法推進，積極穩(wěn)妥。認真貫徹落實第二輪土地承包的有關政策，不得違反規(guī)定，各行其是。嚴格按照工作流程穩(wěn)步推進，確保不出現(xiàn)新的矛盾。

（四）加強管理，完善制度的原則。要建立健全相關機構，明確職責，完善各種管理制度，使土地承包管理向規(guī)范化、制度化、現(xiàn)代化方向發(fā)展。

三、實施步驟

本次工作分為準備、清理核實、審核完善和驗收總結(jié)四個步驟。

(一)準備工作。組建班子,制定實施方案,開展宣傳培訓,印制宣傳資料和各種表格。

(二)清理核實。經(jīng)第二輪土地承包時的三分之二以上的村民會議或村民代表會議通過，制定實施方案，形成書面決議。調(diào)查清理土地承包情況，分戶填寫《土地承包情況登記表》,并由承包戶主和村民小組長或社長簽字確認。對第二輪土地承包時已發(fā)到農(nóng)戶的《農(nóng)村土地經(jīng)營權證書》進行登記,與農(nóng)戶承包土地的實際情況逐一核對,若有不一致的要作詳細記錄,查明原因。已發(fā)到村組、但未填發(fā)到戶的空白《農(nóng)村土地經(jīng)營權證書》,全部交回街鎮(zhèn)鄉(xiāng)。對以前簽訂的《土地承包合同書》進行登記和審核,審驗內(nèi)容不完善的視為不合格。未發(fā)包的土地應首先用于解決符合政策規(guī)定沒有承包土地的人員。村民同意保留的可以保留,但不得超過總面積的5%。街鎮(zhèn)鄉(xiāng)要幫助村組妥善解決承包合同糾紛,盡量讓群眾滿意,保護農(nóng)民的合法權益。

(三)審核完善。清理登記結(jié)束后,及時將《土地承包情況登記表》、《土地承包分戶花名冊》和未發(fā)包土地情況張榜公示,接受村民監(jiān)督；對群眾反映的意見、建議要作記錄,反映的問題要及時核實、查清和答復。登記調(diào)查員將《土地承包情況登記表》和《土地承包分戶花名冊》整理復制三份,經(jīng)村民小組長或社長與承包戶戶主簽字確認后,報村民委員會和街鎮(zhèn)鄉(xiāng)審核并簽注審核意見；《土地承包情況登記表》由農(nóng)戶、村和街鎮(zhèn)鄉(xiāng)農(nóng)業(yè)服務中心分別保存,《土地承包分戶花名冊》由村民委員會、街鎮(zhèn)鄉(xiāng)農(nóng)業(yè)服務中心分別保存。村民小組或農(nóng)業(yè)社與土地承包農(nóng)戶要簽訂一式三份的《土地承包合同》，發(fā)包方、承包方和街鎮(zhèn)鄉(xiāng)農(nóng)業(yè)服務中心各保存一份。村民小組、承包戶要求對《土地承包合同》進行鑒證的，由街鎮(zhèn)鄉(xiāng)農(nóng)業(yè)服務中心進行鑒證。

凡符合核、換、補發(fā)《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權證》條件的，由農(nóng)戶提出書面申請，并填寫申請書,家庭承包方式的經(jīng)街鎮(zhèn)鄉(xiāng)農(nóng)業(yè)服務中心審批、其它方式承包的經(jīng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府審批后,報縣農(nóng)業(yè)局申領《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權證》；該證由各街鎮(zhèn)鄉(xiāng)農(nóng)業(yè)服務中心統(tǒng)一組織填寫，一戶一證，以鋼筆用碳素墨水書寫，字跡工整，不得涂改。

承包方采取轉(zhuǎn)包、出租、入股方式流轉(zhuǎn)的，不需辦理農(nóng)村土地承包經(jīng)營權變更登記；采取轉(zhuǎn)讓、互換方式流轉(zhuǎn)的，應辦理農(nóng)村土地承包經(jīng)營權變更登記；因轉(zhuǎn)讓、互換以外的原因?qū)е罗r(nóng)村土地承包經(jīng)營權分立、合并的，應當辦理農(nóng)村土地承包經(jīng)營權證變更登記。街鎮(zhèn)鄉(xiāng)要將《土地承包情況登記表》中的資料用電子表格分戶錄入微機，以便管理和查詢。

(四)驗收總結(jié)

1、按照檔案管理的要求,將農(nóng)村土地承包資料整理歸檔,分社立案成卷,作為永久性檔案由街鎮(zhèn)鄉(xiāng)農(nóng)業(yè)服務中心分村統(tǒng)一保管。檔案資料包括：《土地承包情況登記表》、《土地承包分戶花名冊》、土地承包調(diào)查登記文字材料、《土地承包合同》及鑒證文書、《農(nóng)村土地經(jīng)營權證》審驗、農(nóng)村土地承包調(diào)整方案、村民或村民代表會議記錄及決議、上報審批文書、清理完善農(nóng)村土地承包方案,宣傳、培訓等資料、各級有關土地承包的文件、清理完善農(nóng)村土地承包檢查、驗收和總結(jié)材料、其他相關資料、建立農(nóng)村土地承包管理的相關制度等。

2、街鎮(zhèn)鄉(xiāng)自查及縣上驗收。各街鎮(zhèn)鄉(xiāng)組織人員,以農(nóng)業(yè)社為單位進行檢查驗收，檢查的標準就是承包地塊、面積、合同和證書“四到戶”。不符合要求的要限期整改，從12月1日起，采取“一聽、二看、三走訪”的辦法，對各街鎮(zhèn)鄉(xiāng)進一步完善農(nóng)村土地承包工作情況進行檢查、驗收。此項工作結(jié)束后，要形成書面材料，于12月15日前報送縣農(nóng)業(yè)局農(nóng)經(jīng)科，縣農(nóng)業(yè)局匯總后書面報告縣委、縣政府和市農(nóng)業(yè)行政主管部門。

四、政策界限

(一)、已經(jīng)進行了第二輪土地承包的地方, 承包地不得隨意變動,要保持土地承包關系的穩(wěn)定,絕不允許借完善大范圍、大面積重新調(diào)整土地；重點是完善手續(xù)，沒有簽訂合同的要補簽，沒有發(fā)放土地經(jīng)營權證書的要補發(fā)土地承包經(jīng)營權證。

(二)、沒有進行第二輪土地承包的地方，要在11月15日前,按照《農(nóng)村土地承包法》的有關規(guī)定和第二輪土地承包政策抓緊補課。

(三)、農(nóng)戶承包面積全部退耕還林的，應收回農(nóng)村土地承包經(jīng)營權證書或公告宣布證書作廢，并終止承包合同。承包面積部分退耕還林的，按原承包面積扣減退耕面積后換發(fā)經(jīng)營權證。

(四)、承包地部分被國家征收或集體公益事業(yè)占用的，原承包地面積扣減征占面積后換發(fā)土地承包經(jīng)營權證。國家征收農(nóng)戶絕大部分承包地，并對其全部農(nóng)轉(zhuǎn)非，同時就地安置補償后所剩余的土地，原承包農(nóng)戶愿意繼續(xù)承包的應當允許其繼續(xù)承包，并填發(fā)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權證；原承包戶不愿意繼續(xù)承包的，可以交回發(fā)包方處理，但原則上不作補償。

(五)、少數(shù)沒有簽訂第二輪土地承包合同,也沒有發(fā)放承包經(jīng)營權證書,且承包地撂荒兩年以上的農(nóng)戶,要做好聯(lián)系工作,確實無法聯(lián)系上的,發(fā)包方可以委托他人代耕。該農(nóng)戶書面放棄承包權的,發(fā)包方可以按程序?qū)⑼恋卣{(diào)整或重新發(fā)包。

(六)、核、換、補發(fā)的《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權證》一律使用由市農(nóng)辦統(tǒng)一印制的新證,農(nóng)戶自愿要求以舊證換新證的,應予以更換。所用合同和表格以第二輪土地承包時的格式為準。

五、涉及具體問題的處理

1、關于退休職工戶口遷回農(nóng)村后，土地承包經(jīng)營權問題。

退休職工享有退休金，其身份仍屬于國家職工范疇，不屬于農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員，不應當享有土地承包經(jīng)營權。

2、關于土地共有人問題。

在此次完善農(nóng)村土地承包關系工作中，家庭承包的土地承包經(jīng)營權共有人應該以二輪土地承包時的家庭實際人口為準，已死亡或戶口遷出的應加以備注。1998年以后到現(xiàn)在，承包戶中出生或遷入的人口，在此次完善中不作為承包經(jīng)營權共有人填寫在經(jīng)營權證上。如某農(nóng)戶在第二輪土地承包時承包人口為4人，即戶主、父親、母親、妹妹。這次完善二輪土地承包時，父母均已死亡。妹妹已嫁，戶口遷出，在新落戶地無承包地。該戶主已結(jié)婚生子，現(xiàn)共3人。這種情況，該農(nóng)戶應填寫原承包人口即戶主、父親、母親、妹妹4人為共有人。

3、關于土地流轉(zhuǎn)優(yōu)先權問題

進行農(nóng)村土地承包經(jīng)營權流轉(zhuǎn)時，在同等條件下，本集體經(jīng)濟組織成員享有優(yōu)先權。但該土地承包經(jīng)營權流轉(zhuǎn)給本集體經(jīng)濟組織以外的人實際經(jīng)營一年以上的除外。所謂同等條件是指流轉(zhuǎn)內(nèi)容、流轉(zhuǎn)期限等方面的條件相同或者相近的情況。

4、關于國家征收農(nóng)戶絕大部分承包地對其全部農(nóng)轉(zhuǎn)非并就地安置補償后所剩余的承包地如何處理的問題。

根據(jù)《農(nóng)村土地承包法》的有關精神和原則，對于剩余部分土地，如果原承包農(nóng)戶愿意繼續(xù)承包的應當允許其繼續(xù)承包并填發(fā)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權證。如果原承包農(nóng)戶不愿繼續(xù)承包的可以交回發(fā)包方處理，但原則上不作補償。

篇9

我國憲法規(guī)定，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包經(jīng)營為基礎、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營。即一方面是農(nóng)戶的分戶承包經(jīng)營，另一方面是村組的合作統(tǒng)籌經(jīng)營；兩種經(jīng)營相互配合、相互促進。但是鳳陽農(nóng)村實行的是一種單層經(jīng)營。為什么說是一種單層經(jīng)營？因為實行的是一種土地完全承包。說其完全：一是所有土地全部承包給農(nóng)戶，集體一點不剩；二是以戶為單位承包，幾十年不變，一包到底。土地完全承包，其使用權、經(jīng)營權完全掌握在農(nóng)戶手中，村組沒有一點權力，擁有一個空頭的所有權；只有“分”而無“統(tǒng)”，無法實現(xiàn)雙層經(jīng)營，所以是一種單層經(jīng)營。

土地完全承包和單層經(jīng)營，其弊端是明顯的。

一、嚴重影響了農(nóng)村的社會穩(wěn)定，成為當前農(nóng)村很多矛盾和糾紛的引發(fā)點

當前農(nóng)村帶有普遍性的矛盾和糾紛主要有三類，都與土地的完全承包有關。

第一類是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)上的矛盾，突出的是農(nóng)田基本建設，尤其是水利建設方面的矛盾。鳳陽是個易旱易澇的地方，每到干旱季節(jié)，農(nóng)民因爭水而發(fā)生的矛盾很多。水利矛盾，說到底是建設不足的問題。六、七十年代，國家在鳳陽境內(nèi)興建了四大水庫、機站和一批中小型水利建設項目，之后又不斷增補完善，目前從大的方面基本解決了農(nóng)村缺水問題，但是村組與主干工程配套以及村組自備塘壩和灌溉渠道建設長期不足，成為建設的死角?！按蟀伞币郧埃恋丶w經(jīng)營，這種矛盾還不十分明顯；“大包干”以后，小塊分割經(jīng)營，這種矛盾就突出起來。為什么這種狀況長期解決不了呢？原因除資金外，最主要的還是土地問題。水利建設必然要使用土地，由于土地掌握在農(nóng)戶手中，村組沒有一點機動權，只能與農(nóng)戶協(xié)商，這種協(xié)商往往難以成功。前不久，鳳陽殷澗洪山村經(jīng)村民會議討論，一致要求修一面大塘。村干部也認為很有必要，于是自籌資金把大塘修好了。這面塘解決了周圍400多畝農(nóng)田的灌溉問題。但是修塘過程中占用了五戶農(nóng)民的八畝土地。被占土地的農(nóng)民說：這是好事，我們都知道，但是受益是大登陸文秘站網(wǎng)網(wǎng)查看更多文章家的，不能讓我們五戶損失土地，請補償土地吧。村里哪有土地可以補償呢？只好協(xié)商經(jīng)濟補償，農(nóng)民不愿意，聲稱，如果不給土地就要上訪。村干部本來想做件好事，結(jié)果卻落得一身的不是。村組水利建設滯后，農(nóng)民用不上水；即使用得上，成本增加，水費難以協(xié)調(diào)，經(jīng)常與水利部門形成對立，所以又造成很多水利設施閑置，渠道無人管護，毀壞嚴重，反過來進一步加深了水利矛盾。

第二類是農(nóng)民生活上的矛盾，突出的是宅基地和道路建設方面的矛盾。農(nóng)村宅基地每戶之間都有明顯的界限，隨著人口增長，原來的房子不夠用了，需要增加建設，往往與鄰居產(chǎn)生矛盾。而且“大包干”以后，農(nóng)戶人口增減不均，有的不夠用了，需要尋找新的地方，由于土地在農(nóng)戶手中，村組無法進行統(tǒng)一規(guī)劃，農(nóng)民只能在自家承包地或者承包山上建設，而自家承包地、承包山不一定適合建房，沒有辦法，只得硬著頭皮建。所以，現(xiàn)在到農(nóng)村去，經(jīng)?？吹?，一方面村莊建設零散，土地大量浪費，另一方面房子又建在耕地上，就是這個原因。房子建在耕地上，必然影響周邊農(nóng)戶的生產(chǎn)，往往成為農(nóng)村矛盾的引發(fā)點。村莊道路建設也是如此，也是因為土地問題難以解決。

第三類是農(nóng)民與工商投資者的矛盾。政府要發(fā)展經(jīng)濟，就要千方百計招引投資者。投資者來了，首先要解決土地問題。政府把農(nóng)民的土地拿來了，而失去土地的農(nóng)民就會采取各種形式進行抵制。中國農(nóng)民是從封建社會走來的，特別看重土地的作用：他們不僅把土地看作是當代人的飯碗，同時也看作是子孫后代幸福的依靠，其價值無法用金錢來衡量。土地被征用了，如果村組掌握了一定的土地調(diào)控權，給予相應調(diào)整補充，或者政府有能力幫助失去土地的農(nóng)民安置就業(yè)，他們也就算了，但是現(xiàn)在這兩個方面都無法辦到，農(nóng)民必然與村組和地方政府形成對立，就要上訪。上訪解決不了，他們就會與投資者過不去。俗話說，強龍不壓地頭蛇。這時候投資者已深感不妙，后悔來投資，而準備來投資的聽說了，也趕緊縮回去。工商投資對于當?shù)貋碚f是件好事，但這只是就周邊整體而言的，對于失去土地的少數(shù)農(nóng)民來說，眼前就是一件壞事，因為失了去土地，就失去了生活門路，他們又怎能善罷甘休呢？

土地完全承包還有一種潛在的矛盾，即土地與勞力之間的矛盾。完全承包，以戶為單位一包到底，承包的土地在農(nóng)戶之間固化了。而農(nóng)戶的人口是在不斷變化的，二十多年過去了，變化還很大。有的農(nóng)戶在承包初期可能是人口小戶，現(xiàn)在已經(jīng)變成了人口大戶；有的農(nóng)戶在承包初期可能是人口大戶，二十多年中，由于人口死亡或兒女出嫁、上學、參軍，現(xiàn)在變成了人口小戶。但是承包的土地還是那么多。我在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，有一戶，七八年承包的時候，他家共有九口人，承包了三十多畝土地，現(xiàn)在只剩下老頭一人；而相鄰的一戶，七八年全家只有五口人，承包了十幾畝土地，現(xiàn)在全家已有二十多口人，人均幾分地。土地多、勞力少，土地少、勞力多，這就造成一部分農(nóng)戶無地可種，另一部分農(nóng)戶種不了。土地多，收入多，人口少，家庭負擔輕；土地少，收入少，人口多，家庭負擔重，這又進一步加劇了農(nóng)村貧富差距，使一部分農(nóng)戶逐步走向貧困化，成為社會問題。過去土地收益少，農(nóng)民對這種情況反映還不太強烈，現(xiàn)在土地收益好了，很多群眾心里就不平衡了。他們說：土地是集體的，同樣是村民，為什么有的人種不了，有的人無地可種，難道回到舊社會了嗎！從去年開始，國家逐漸取消農(nóng)業(yè)稅，增加對農(nóng)民的補貼；土地多的補貼多，土地少的補貼少，很多農(nóng)民就不愿意了。而且我在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，由于土地一包到底，很多上學、參軍成為國家公職人員，現(xiàn)在還繼續(xù)承包著土地。他們一方面拿著國家工資，另一方面又坐收土地收益，農(nóng)民意見很大，也影響了公職人員在農(nóng)民心目中的形象。隨著國家對農(nóng)民補貼增加，土地收益更加顯著，我想農(nóng)民的這種不滿還會加深，甚至會形成農(nóng)村新的不穩(wěn)定因素。

二、嚴重制約了農(nóng)村乃至縣域經(jīng)濟的發(fā)展，成為農(nóng)村和縣域經(jīng)濟發(fā)展的瓶頸

第一，嚴重影響了農(nóng)業(yè)經(jīng)濟的發(fā)展。單層經(jīng)營，不僅制約了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)本身，也影響了農(nóng)業(yè)經(jīng)濟效益的整體發(fā)揮。

很多生產(chǎn)條件受到制約。水利等農(nóng)業(yè)基礎條件的改善是農(nóng)業(yè)發(fā)展的前提，這個問題解決不了，對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的影響很大。小塊土地，不利于機械使用，難以提高生產(chǎn)效率。分割承包，土地不能合理利用，造成了相當數(shù)量的浪費。土地與勞力失衡，不利于土地的精耕細作，經(jīng)常出現(xiàn)拋荒現(xiàn)象。一家一戶經(jīng)營，無法進行市場預測，不利于特色產(chǎn)品的開發(fā)，也不利于農(nóng)業(yè)新技術的推廣應用。

農(nóng)業(yè)綜合效益難以發(fā)揮。農(nóng)業(yè)經(jīng)濟走出低效農(nóng)業(yè)，必然要走產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營的路子。農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化，首先是規(guī)?；?，其次是企業(yè)化，第三是科技化。一家一戶承包經(jīng)營，無法實現(xiàn)規(guī)?；?，也無法實現(xiàn)企業(yè)化；科技化更是以強大的資金和技術為后盾的，農(nóng)戶很難企望。過去我們也搞規(guī)?；?，到處聽說萬畝什么、

萬畝什么的。實際上這種規(guī)?；瘺]有科技化作為支撐，還是傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)的規(guī)?；６鴤鹘y(tǒng)農(nóng)業(yè)本身已經(jīng)規(guī)?；耍淮嬖诶^續(xù)規(guī)?；膯栴}。低層次科技型的規(guī)模化在鳳陽也曾出現(xiàn)過，如樓店大棚蔬菜、棗巷蘑菇生產(chǎn)等，不過這種規(guī)?；蠖嗪镁安婚L，原因在于缺少企業(yè)化經(jīng)營。企業(yè)化經(jīng)營并不是有幾家公司在那里收購產(chǎn)品就企業(yè)化了，關鍵要有一個一頭連接市場，一頭連接生產(chǎn)，組成緊密的生產(chǎn)、研發(fā)、加工、銷售一體化的龍頭公司。這里一體化非常重要，如果農(nóng)戶是農(nóng)戶、公司是公司，只有生產(chǎn)、銷售兩個環(huán)節(jié)并不能形成一體化。一體化的龍頭公司不僅加工、銷售要企業(yè)化，生產(chǎn)也同樣要企業(yè)化。而生產(chǎn)企業(yè)化，公司本身是無法解決的，這就需要一個媒介，就是合作經(jīng)濟組織。單層經(jīng)營，無法產(chǎn)生合作經(jīng)濟組織。這種組織形式出現(xiàn)不了，“公司+農(nóng)戶”就無法實現(xiàn)，雙層經(jīng)營就無法實現(xiàn)，農(nóng)業(yè)經(jīng)濟的整體效益也就難以發(fā)揮。

土地完全承包阻礙了農(nóng)村雙層經(jīng)營，走的是一條傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)、小農(nóng)業(yè)、低效農(nóng)業(yè)的路子。這種經(jīng)營形式延續(xù)下去，農(nóng)業(yè)經(jīng)濟難以振興發(fā)展。

第二，嚴重制約了農(nóng)村工業(yè)化的進程。無農(nóng)不穩(wěn)，無工不富。農(nóng)村經(jīng)濟、縣域經(jīng)濟都離開工業(yè)化。但是鳳陽農(nóng)村工業(yè)化一直滯后，原因在哪里？原因當然很多，但是我認為最主要的還是土地的完全承包。

土地完全承包阻礙了鄉(xiāng)村集體工業(yè)的發(fā)展，使鳳陽在八十年代失去了第一次農(nóng)村工業(yè)化的大好時機。鳳陽農(nóng)村工業(yè)和全國其他地區(qū)一樣，萌發(fā)于七十年代。那時候，國家不允許個人發(fā)展工業(yè)，只能發(fā)展社隊集體工業(yè)。七十年代，鳳陽社隊工業(yè)開始起步，也形成了一些基礎，但是緊接著“大包干”出現(xiàn)了，農(nóng)村忙于土地承包，發(fā)展農(nóng)業(yè)，把社隊工業(yè)丟在了腦后。不僅是丟在腦后，而且是一次沉重打擊，這其中打擊最大的莫過于村辦工業(yè)。那時候村一級組織多數(shù)有幾部拖拉機或汽車搞運輸，有一些米面加工廠、茶林場，有的甚至還有建筑隊、窯廠、皮鞋廠、五金廠、農(nóng)具廠、礦山開采加工廠等。鳳陽梅市蔣莊村當時就有21個村辦企業(yè)?！按蟀伞钡臅r候，強調(diào)一個“分”字，一分到底。村辦工業(yè)在“分”字中被肢解了。拖拉機、汽車不好分，有的地方就拆成零件分。從那以后，村辦工業(yè)在鳳陽大地上基本銷聲匿跡。而就在這個時候，沿海地區(qū)農(nóng)村工業(yè)正是從村辦工業(yè)起步，尤其是江蘇?！按蟀伞钡臅r候，江蘇很多地方就沒有一分到底。他們一方面把村辦工業(yè)保留下來，另一方面也沒有將土地完全承包，村一級留有很大的土地調(diào)控余地。八十年代，群眾溫飽問題基本解決了，國家開始支持工業(yè)經(jīng)濟發(fā)展，沿海地區(qū)隨之跟上。那時候，貸款比較容易，但是有一條，承辦單位必須有自有資金。沿海地區(qū)由于集體工業(yè)沒有被分掉，留下了很多辦工業(yè)的種子，尤其是村一級組織擁有大量的土地機動權。八十年代，國家對土地管理沒有現(xiàn)在這樣嚴格，誰擁有土地，誰就可以發(fā)展，誰就擁有了發(fā)展資本。所以他們把土地“喬裝打扮”，拉上圍墻，平整土地，做出建設的樣子，然后爭取銀行貸款，銀行一看很滿意，貸款給了，企業(yè)就這樣發(fā)展起來了。沿海地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)雖然不像村組一級擁有土地，但是他們與村組合作，互相取長補短，所以鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)也隨之發(fā)展。那時候沿海的城市就不具備這樣的優(yōu)勢，他們辦企業(yè)首先就遇到土地問題。九五年，省政研室做過一個比較：“大包干”之前稱為“市”的地方，到九五年，安徽與江蘇相比，差距并不很大，差距最大的在農(nóng)村。當然現(xiàn)在不能這樣比較了，但是可以說明一個問題，即八十年代至九十年代初，江蘇經(jīng)濟發(fā)展的主要動力在農(nóng)村，而不是城市。按理說，同在一個地方，城市發(fā)展工業(yè)比農(nóng)村有優(yōu)勢，為什么那時候江蘇會出現(xiàn)這種現(xiàn)象呢？原因就是那時候江蘇的城市不具有農(nóng)村那個土地優(yōu)勢。八十年代，鳳陽各級政府也沒有放松村級工業(yè)的發(fā)展，其力度比現(xiàn)在大，但是就是發(fā)展不起來，原因也在于：一方面村辦工業(yè)沒有了基礎，另一方面沒有地方可以發(fā)展，也不能像江蘇那樣把土地變作資本吸引貸款。那時候鳳陽鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級工業(yè)雖然沒有在“大包干”中被分掉，但是和村一樣沒有土地，發(fā)展不了新項目，只能靠原有的那點企業(yè)滾動發(fā)展，其速度不可能快。在中國，農(nóng)村的工業(yè)化，八十年代是最好的起步時期，很多地方都是在那個時期起步的。但是鳳陽錯過了這個大好時機，不僅推遲了十多年的發(fā)展，對后來的發(fā)展也產(chǎn)生了很多不利影響。

土地完全承包還嚴重影響了農(nóng)村民營工業(yè)的發(fā)展，尤其是對民營工業(yè)的起步極其不利。在農(nóng)村，尤其是欠發(fā)達地區(qū)，集體工業(yè)發(fā)展不起來，只能靠民營工業(yè)的發(fā)展。民營工業(yè)如果不是從已有的工業(yè)企業(yè)中分化、生發(fā)產(chǎn)生，那就只能從農(nóng)戶中產(chǎn)生。農(nóng)戶在從農(nóng)業(yè)邁向工業(yè)的過程中，最初選擇的經(jīng)濟形式是家庭副業(yè)和手工作坊。他們通過家庭副業(yè)和手工作坊，進一步積累資金、技術和市場經(jīng)驗，實現(xiàn)二次積累和創(chuàng)業(yè)，然后才能形成真正意義上的工業(yè)。而處在這個時期，他們的資金、技術力量都很薄弱，離不開本土，只能利用莊前屋后現(xiàn)有的條件成長，是一種地地道道的“本土經(jīng)濟”。這種經(jīng)濟的發(fā)展最取決于本地已有的發(fā)展條件，比如經(jīng)營條件、電力條件、資源條件、交通運輸條件等。土地完全承包、單層經(jīng)營，使農(nóng)村公益建設受到嚴重制約，很難為他們提供這些條件。他們要經(jīng)營場地，解決不了；要電力供應，解決不了；要出村道路，還是解決不了。這種環(huán)境無法讓農(nóng)村的家庭副業(yè)、手工作坊產(chǎn)生出來，尤其是手工作坊。所以，鳳陽農(nóng)村為什么出現(xiàn)不了外地的那些水暖村、電子村、豆腐村、編織村、鞋帽村、頭巾村、紐扣村、服裝村，就是這個道理。另外，完全承包，讓更多的農(nóng)民捆在土地上，限制了他們的視野和觀念，也限制了他們接觸工業(yè)的機會、學習技術的機會和聚集資金的機會，進一步影響了他們從農(nóng)業(yè)向工業(yè)邁進的步伐。所以家庭工業(yè)發(fā)展不起來，嚴重影響了民營工業(yè)的起步和形成，使民營工業(yè)的發(fā)展成了無源之水。不過鳳陽也有兩種家庭工業(yè)沒有受到這種環(huán)境的影響，一是石英石、石灰石開采，二是農(nóng)副產(chǎn)品加工。石英石、石灰石開采從山頭上起步，與農(nóng)民的土地矛盾小；農(nóng)副產(chǎn)品加工從鄉(xiāng)村集體糧油加工廠中起步，與農(nóng)民的土地矛盾也小。到了九十年代初，鳳陽采取了變通措施，與農(nóng)民“返租倒包”，解決了工業(yè)建設用地；又積極爭取銀行貸款和財政周轉(zhuǎn)金，對民營工業(yè)進行扶持。這時候鳳陽的兩種家庭工業(yè)紛紛從山頭上走下來，從鄉(xiāng)村的米面廠房里鉆出來，形成了一批民營工業(yè)。所以，鳳陽民營工業(yè)雖然在九十年代以后有所發(fā)展，但是到目前為止也僅限于這兩個行業(yè)，是有其客觀原因的。九十年代后期以后，“返租倒包”被禁止了，土地難題又來了，民營工業(yè)再度停滯不前。

農(nóng)村實行是從鳳陽開始的。這既是中國農(nóng)民的創(chuàng)造，也是國家對農(nóng)村經(jīng)濟體制和土地政策的一項重大改革。這項改

篇10

深入貫徹實施好《農(nóng)村土地承包法》等法律政策對于長期穩(wěn)定并不斷完善以家庭承包經(jīng)營為基礎、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制，進一步調(diào)動農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，促進農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟的全面發(fā)展，保持農(nóng)村社會穩(wěn)定，都具有重要意義。對穩(wěn)定完善農(nóng)村土地承包關系和保護農(nóng)民土地承包經(jīng)營權的有著至關重要的作用。

一、貫徹落實農(nóng)村土地承包法律政策的主要情況

1.廣泛宣傳，認真落實，維護農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權

2003年3月1日《農(nóng)村土地承包法》頒布以來，我縣采取電視、會議、培訓、現(xiàn)場咨詢等方式，把《農(nóng)村土地承包法》及相關政策傳達到千家萬戶，使廣大農(nóng)民熟悉法律并能依法維護自己的正當權益，履行義務。

我縣于1998年開始，在全縣有計劃、有步驟地開展農(nóng)村土地承包延長30年的工作。到2010年底全縣307個村委會，2742個村小組，8.6萬余戶農(nóng)戶全面完成合同重新簽訂及換發(fā)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權證工作。通過開展土地承包期的延長30年工作，使農(nóng)民土地承包經(jīng)營權和經(jīng)營自得到了長期的保障。

2.加強監(jiān)督，引導流轉(zhuǎn)，出臺相關配套管理辦法

我縣農(nóng)業(yè)部門加強對農(nóng)村土地承包政策落實情況的監(jiān)督，堅持依法、自愿、有償?shù)脑瓌t積極引導農(nóng)村土地承包經(jīng)營權合理流轉(zhuǎn)。一是2009全縣統(tǒng)一制訂了規(guī)范的土地流轉(zhuǎn)合同。二是引導流轉(zhuǎn)。2011年上半年，全縣土地流轉(zhuǎn)總面積為2.5851萬畝，占全縣耕地總面積的4.5%。三是建立土地流轉(zhuǎn)服務平臺。條件成熟的鄉(xiāng)鎮(zhèn)都建立農(nóng)村土地規(guī)范化服務中心，為土地承包經(jīng)營權流轉(zhuǎn)提供信息，做好協(xié)調(diào)服務，為實現(xiàn)土地規(guī)模經(jīng)營，推進農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構調(diào)整，維護土地的農(nóng)業(yè)用途起到積極作用。四是出臺土地流轉(zhuǎn)獎勵辦法。吉發(fā)[2011]1號文提出落實產(chǎn)業(yè)發(fā)展獎補政策，使農(nóng)村土地承包經(jīng)營權流轉(zhuǎn)管理工作邁入規(guī)范化、制度化軌道。

3.嚴格農(nóng)村土地承包糾紛調(diào)處，切實維護農(nóng)民合法權益

近年來，隨著土地價值的凸顯和國家強農(nóng)惠農(nóng)政策的不斷推進，我縣農(nóng)村土地承包經(jīng)營權糾紛也逐年增加。為切實維護農(nóng)民的合法權益，對每起糾紛都要妥善處理。

二、貫徹執(zhí)行農(nóng)村土地承包法律政策存在的主要問題

1.學習宣傳還不夠深入，法律政策掌握不全面

由于《農(nóng)村土地承包法》頒布實施的時間較短，法律的宣傳普及需要很長的過程。要讓農(nóng)民了解和掌握土地流轉(zhuǎn)政策還需要做好廣泛宣傳。

2.人地矛盾的客觀性給承包經(jīng)營權的保護帶來一定的不可避免的難度

土地特別是耕地資源的有限性與人口增長，產(chǎn)生的客觀矛盾以及在土地承包上“大穩(wěn)定，小調(diào)整”的原則，帶來在一段時間內(nèi)使少數(shù)農(nóng)民的承包權益必然得不到保障。

3.農(nóng)村土地承包糾紛仲裁機制不完善

土地流轉(zhuǎn)糾紛大量涌現(xiàn)，土地承包糾紛仲裁機構還未成立。目前糾紛調(diào)處的辦法一是上訪，這就必然影響社會穩(wěn)定，帶來負面影響。 二是協(xié)商調(diào)解。三是法院訴訟。

三、進一步貫徹執(zhí)行農(nóng)村土地承包法律政策的思路

1.妥善做好二輪土地延包后的后續(xù)管理工作

《農(nóng)村土地承包法》是搞好農(nóng)村土地承包工作的重要法律依據(jù)，要繼續(xù)抓好法律的學習宣傳。做好二輪土地延包，妥善解決各種遺留問題，對已簽訂的承包合同書和發(fā)放的經(jīng)營權證書不完整、不規(guī)范的，要組織人員進行修改、完善，使之符合法律的規(guī)定，真正做到“兩證到戶”，證書面積與實際面積相一致。

2.積極探索土地承包經(jīng)營權流轉(zhuǎn)的有效途徑和辦法，促進土地承包經(jīng)營權合理流轉(zhuǎn)

依法引導和規(guī)范農(nóng)村土地承包經(jīng)營權流轉(zhuǎn)，有利于推進農(nóng)業(yè)專業(yè)化、集約化、規(guī)?；?jīng)營，提高土地利用效率。要在穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關系的基礎上，根據(jù)《農(nóng)村土地承包法》的規(guī)定，結(jié)合本地的實際，堅持“依法、自愿、有償”的原則，制定《吉安縣農(nóng)村土地承包經(jīng)營權流轉(zhuǎn)管理辦法》，引導農(nóng)村土地承包經(jīng)營權流轉(zhuǎn)，完善土地承包經(jīng)營權流轉(zhuǎn)機制。

3.加強農(nóng)村征地補償資金的管理，保護農(nóng)民的合法權益

加強對征地補償費的核算，嚴格專賬管理、專款專用的規(guī)范管理。將土地補償費的使用和管理情況納入農(nóng)村財務公開和民主管理內(nèi)容。對農(nóng)村集體經(jīng)濟組織土地補償費的撥付、管理和使用情況進行專項審計，切實保障被征地農(nóng)民和農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的合法權益。