導(dǎo)語：農(nóng)地承包制度中公平與效率研究一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

一、農(nóng)地承包制度演進(jìn)中的公平與效率追求

（一）農(nóng)地承包制度演進(jìn)中的公平追求。公平一直是我國(guó)農(nóng)地承包制度演進(jìn)中的核心價(jià)值趨向之一。農(nóng)地承包制度中追求公平的制度設(shè)計(jì)主要圍繞農(nóng)民與集體兩大主體展開，具體內(nèi)容包括兩類：一是存在于農(nóng)民間的公平，即承包權(quán)獲取與承包地分配公平。這主要表現(xiàn)在：其一，農(nóng)民獲取承包資格的公平。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制創(chuàng)立之初，農(nóng)民憑借自身具有的社員、隊(duì)員身份獲得包產(chǎn)、包工的資格。在承包責(zé)任制不斷穩(wěn)定、完善的演進(jìn)過程中，承包資格的身份屬性保持不變。具有成員身份即可承包土地，承包資格的獲取在集體經(jīng)濟(jì)組織成員之間實(shí)現(xiàn)了最基本的公平。其二，承包地分配公平。對(duì)于承包地的分配，初始政策主張按照勞動(dòng)力情況分配土地。這是一種強(qiáng)調(diào)生產(chǎn)效率的分地政策，同時(shí)具有兼顧公平的意思表達(dá)。但在現(xiàn)實(shí)操作中，由于各家各戶的勞動(dòng)力很難通過量化進(jìn)行精確比較，各地普遍采取“兼顧土地肥瘦，按人頭均分土地”的分配方式?！鞍慈司帧睂?shí)現(xiàn)了土地分配在同一集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)的顯性公平。而后續(xù)的土地政策則不斷強(qiáng)調(diào)承包地的穩(wěn)定，促使這一追求公平的分配方式在演進(jìn)中得以維持。二是存在于農(nóng)民與集體間的公平，即對(duì)農(nóng)民土地承包權(quán)的公平保護(hù)與維系。1978年以來，所有權(quán)與承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的“兩權(quán)分離”提高了勞動(dòng)生產(chǎn)率，但也存在集體利用所有權(quán)侵犯農(nóng)民合法權(quán)益的風(fēng)險(xiǎn)。因此，農(nóng)地承包制度有必要對(duì)農(nóng)民土地承包權(quán)進(jìn)行公平保護(hù)與維系，以實(shí)現(xiàn)農(nóng)民與集體間的公平。這種制度設(shè)計(jì)的公平價(jià)值趨向表現(xiàn)為兩點(diǎn)：其一，表現(xiàn)為對(duì)雙方權(quán)利義務(wù)關(guān)系的劃定，尤其表現(xiàn)為對(duì)集體行為的限制。1987年中央5號(hào)文件指明合作組織應(yīng)承擔(dān)提供生產(chǎn)服務(wù)、加強(qiáng)合同管理兩項(xiàng)工作，并強(qiáng)調(diào)承包雙方要嚴(yán)格遵守合同約定。1994年12月30日，農(nóng)業(yè)部《關(guān)于穩(wěn)定和完善土地承包關(guān)系的意見》，對(duì)集體行為進(jìn)行限制，強(qiáng)調(diào)集體“嚴(yán)禁強(qiáng)行解除未到期的承包合同”“不得借調(diào)整土地之機(jī)變相增加農(nóng)民負(fù)擔(dān)”[1]。嚴(yán)格限制集體行為的制度安排有效降低了在二輪承包初期，集體組織侵犯農(nóng)民權(quán)利的可能。而后續(xù)政策則不斷完善發(fā)包方與承包方的權(quán)利與義務(wù)劃定，以此維系農(nóng)民與集體間的公平。其二，表現(xiàn)為承包關(guān)系的穩(wěn)定。1980年《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和完善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)責(zé)任制的幾個(gè)問題》出臺(tái)，充分肯定并要求進(jìn)一步完善承包責(zé)任制。在此基礎(chǔ)之上，1993年國(guó)家提出要穩(wěn)定承包關(guān)系，并在2008年十七屆三中全會(huì)上明確“現(xiàn)有承包關(guān)系要保持穩(wěn)定并長(zhǎng)久不變”[2]?！耙?008年為分界點(diǎn)，我國(guó)對(duì)農(nóng)村土地承包關(guān)系的界定從長(zhǎng)期不變轉(zhuǎn)為長(zhǎng)久不變”[3]，并延續(xù)至今。這一演進(jìn)過程通過穩(wěn)定承包關(guān)系限制了集體對(duì)承包權(quán)的有效作為，從而保證土地承包權(quán)長(zhǎng)久歸屬于農(nóng)民，以此保護(hù)農(nóng)民的合法權(quán)益，“使農(nóng)地權(quán)利在歸屬問題上經(jīng)得住公平價(jià)值的追問”[4]。（二）農(nóng)地承包制度演進(jìn)中的效率追求。穩(wěn)定與發(fā)展是我國(guó)改革開放的兩大核心目標(biāo)，如果說公平追求主要是為了實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定的話，那么，效率追求則是要實(shí)現(xiàn)發(fā)展的目標(biāo)。所謂效率，是一種使“較小量的勞動(dòng)獲得生產(chǎn)較大量使用價(jià)值的能力”[5]366。對(duì)農(nóng)地承包制度而言，效率不僅體現(xiàn)為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率，還表現(xiàn)為土地資源利用率，具體制度涉及三個(gè)方面：一是為促進(jìn)農(nóng)民對(duì)土地進(jìn)行投資、穩(wěn)定農(nóng)民收益預(yù)期而不斷延長(zhǎng)承包期。1984年，國(guó)家出臺(tái)政策明確農(nóng)地承包十五年的期限設(shè)置。1993年，中央11號(hào)文件將承包期延長(zhǎng)為三十年。而后，黨的報(bào)告又提出“保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長(zhǎng)久不變，第二輪土地承包到期后再延長(zhǎng)三十年”[6]的政策主張，再一次延長(zhǎng)承包期限。承包期的延長(zhǎng)有利于通過穩(wěn)定農(nóng)民收入預(yù)期，激勵(lì)農(nóng)民增加生產(chǎn)投入，實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)效率的提高。同時(shí)，延長(zhǎng)承包期也為土地流轉(zhuǎn)提供了時(shí)間基礎(chǔ)，有利于推進(jìn)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，在提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率的同時(shí)，也促進(jìn)了土地利用效率的提升。二是為防止土地拋荒、提高利用效率而建立承包權(quán)退出與收回制度。承包制度建立之初，由于其克服了“大鍋飯”時(shí)期“平均主義”的弊病，因而大受歡迎。然而，隨著改革開放的不斷深入與農(nóng)業(yè)稅的提高，農(nóng)地承包領(lǐng)域開始出現(xiàn)棄耕、撂荒、私自改變農(nóng)用地用途等問題。這些問題的出現(xiàn)降低了土地的利用效率，同時(shí)也在不斷激化潛在的人地矛盾。為此，國(guó)家著手建立承包權(quán)退出與收回制度。在1984年“荒蕪、棄耕的土地，集體應(yīng)及時(shí)收回”[7]的制度安排基礎(chǔ)之上，1987年的中央5號(hào)文件補(bǔ)充規(guī)定，要求長(zhǎng)期從事非耕地職業(yè)的農(nóng)民應(yīng)當(dāng)將承包地交還給集體。之后，2002年《土地承包法》第二十六條，對(duì)承包權(quán)退出與收回制度進(jìn)行了更為細(xì)致的規(guī)定，并提出在承包期內(nèi)自愿退出承包的主體有權(quán)獲得相應(yīng)的補(bǔ)償。承包權(quán)有償退出與收回制度的建立重新調(diào)整了人地匹配關(guān)系，有效減少了土地拋荒現(xiàn)象，體現(xiàn)出對(duì)土地資源利用效率的追求。三是為調(diào)整人地關(guān)系、推進(jìn)規(guī)模經(jīng)營(yíng)而建立并完善土地流轉(zhuǎn)制度。土地流轉(zhuǎn)制度的建立起源于對(duì)耕地能力的要求。1984年，政策提出無力耕地的社員可以進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)，鼓勵(lì)土地向種田能手集中。1986年《土地管理法》中明確規(guī)定，集體所有的土地可以依法進(jìn)行使用權(quán)轉(zhuǎn)讓，第一次從法律層面上確定了土地流轉(zhuǎn)制的合法地位。而后，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，人地分離情況增多，進(jìn)一步增加了對(duì)土地流轉(zhuǎn)的需要，有關(guān)流轉(zhuǎn)的制度設(shè)計(jì)不斷細(xì)化。2014年，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的意見》，進(jìn)一步提高了流轉(zhuǎn)行為的制度規(guī)范性。土地流轉(zhuǎn)制度通過經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)，在不改變承包關(guān)系的前提下，借助土地資源的重新配置達(dá)到協(xié)調(diào)人地關(guān)系的目的，從而有效減少農(nóng)地棄耕、撂荒現(xiàn)象，提高土地資源的利用效率。與此同時(shí)，經(jīng)營(yíng)權(quán)的流動(dòng)性也促進(jìn)了規(guī)模經(jīng)營(yíng)的發(fā)展，有利于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率的提升。

二、農(nóng)地承包制度演進(jìn)中公平與效率的矛盾及其變化

雖然公平趨向和效率追求都有其充分的合理性，但在現(xiàn)實(shí)中，這二者之間存在明顯的張力。這種張力以矛盾的形態(tài)普遍存在農(nóng)地分配、流轉(zhuǎn)、承包期和承包權(quán)劃分制度演進(jìn)中，并呈現(xiàn)長(zhǎng)期存在的基本趨勢(shì)。（一）農(nóng)地分配制度演進(jìn)中的公平與效率矛盾。農(nóng)地分配制度領(lǐng)域的矛盾主要存在于土地均分與生產(chǎn)效率之間。農(nóng)地承包制度創(chuàng)立之初，按人頭均分土地的方式實(shí)現(xiàn)了農(nóng)民主體間最基本的分配公平。然而，這種追求公平的制度安排卻帶來了長(zhǎng)久的效率缺失，直接表現(xiàn)為土地的細(xì)碎化。“按人頭均分”使土地分成了諸多“小塊”，每一“小塊”分屬于不同主體，各主體自主經(jīng)營(yíng)土地、自負(fù)盈虧。這種分配與經(jīng)營(yíng)的方式適合了承包制設(shè)立之初不發(fā)達(dá)的生產(chǎn)力水平，有效激勵(lì)了農(nóng)民生產(chǎn)的積極性。然而，隨著科學(xué)技術(shù)的發(fā)展，在機(jī)械化、規(guī)模化趨勢(shì)日益明顯的背景下，農(nóng)地的“小塊”分割阻礙了對(duì)效率的追求：一方面，“小塊”式的分割使得農(nóng)民主體意志成為影響農(nóng)地資源使用效率的重要因素，由此增加了土地流轉(zhuǎn)的交易成本；另一方面，過于細(xì)碎的土地分配也限制了農(nóng)業(yè)機(jī)械化的推廣，制約農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率的進(jìn)一步提升。而在農(nóng)地承包制度的演進(jìn)過程中，制度安排始終強(qiáng)調(diào)土地資源配置的穩(wěn)定性，禁止大規(guī)模調(diào)整土地并不斷延長(zhǎng)承包期限。這一總體趨勢(shì)固化了農(nóng)地細(xì)碎問題，導(dǎo)致農(nóng)地承包制度演進(jìn)中的分配公平與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)地利用效率之間的矛盾日益突出。（二）農(nóng)地流轉(zhuǎn)制度演進(jìn)中的公平與效率矛盾。農(nóng)地流轉(zhuǎn)制度演進(jìn)過程中同樣存在公平與效率的矛盾，表現(xiàn)為承包權(quán)身份屬性與流轉(zhuǎn)效率之間的矛盾。流轉(zhuǎn)制度設(shè)立之初，為了避免大規(guī)模流轉(zhuǎn)引發(fā)土地管理失控的情況，制度設(shè)計(jì)將流轉(zhuǎn)對(duì)象限制為集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部成員。這一限制過于強(qiáng)化承包權(quán)的身份屬性，造成了組織外部潛在經(jīng)營(yíng)主體的缺失。以“保護(hù)”為出發(fā)點(diǎn)的公平取向超越了對(duì)效率的追求，進(jìn)而誘發(fā)了公平與效率的矛盾。在土地流轉(zhuǎn)制度不斷完善的過程中，對(duì)于流轉(zhuǎn)對(duì)象的限制逐漸放寬。在人口流動(dòng)日益加速的背景下，原有矛盾逐漸演變?yōu)橐环N因承包權(quán)身份不確定而誘發(fā)的流轉(zhuǎn)效率對(duì)公平價(jià)值的損害。在流轉(zhuǎn)合同期限內(nèi)，假使承包方身份發(fā)生改變（例如舉家遷入設(shè)區(qū)的市等），承包方將不再具備承包資格，基于承包權(quán)而產(chǎn)生的流轉(zhuǎn)合同就會(huì)面臨失效風(fēng)險(xiǎn)，合約期內(nèi)的流轉(zhuǎn)方權(quán)益將會(huì)受到損失。對(duì)流轉(zhuǎn)主體而言，承擔(dān)他方所致的額外風(fēng)險(xiǎn)顯然有失公平。由此可見，在農(nóng)地流轉(zhuǎn)制度演進(jìn)中，公平與效率相互影響，存在長(zhǎng)期性的調(diào)和困境。（三）農(nóng)地承包期制度演進(jìn)中的公平與效率矛盾。農(nóng)地承包期制度演進(jìn)中的公平與效率矛盾主要存在于承包期限設(shè)置與承包期延長(zhǎng)制度之間。承包期制度的設(shè)計(jì)初衷是為了留下到期調(diào)整土地的可能，本質(zhì)上講是一種追求公平的制度安排。然而，在政策演進(jìn)過程中，自1993年起，農(nóng)地承包期不斷延長(zhǎng)，客觀上提高了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率，卻誘發(fā)了公平與效率的矛盾：一方面，承包期的一再延長(zhǎng)打破了初始政策“在承包期結(jié)束時(shí)，當(dāng)期限屆滿，農(nóng)民擁有的土地?cái)?shù)量不等，發(fā)生貧富分化時(shí)，就可以重新調(diào)整土地，重新發(fā)包，以制造新一輪起點(diǎn)公平”[8]的制度構(gòu)想，在追求效率的同時(shí)造成了起點(diǎn)公平的缺失；另一方面，承包期延長(zhǎng)過程中，為激勵(lì)農(nóng)民增加生產(chǎn)投入，達(dá)到提高生產(chǎn)效率的目的，農(nóng)地分配始終遵循非特殊條件下“生不增地，死不減地”的政策原則，不允許農(nóng)地大規(guī)模重新配置。這就容易產(chǎn)生農(nóng)地配給與人口流動(dòng)不適應(yīng)的問題，誘發(fā)人地沖突。新增人口無地可種，城市化人口依舊保留土地，追求效率的承包期延長(zhǎng)制度加深了“有地?zé)o人種，有人無地種”的窘?jīng)r，有損公平的實(shí)現(xiàn)。而倘若為了緩解承包期制度中的“公平-效率”矛盾而放棄延長(zhǎng)承包期，或者在延長(zhǎng)之前進(jìn)行大范圍的土地重新分配，則可能會(huì)出現(xiàn)權(quán)力傾軋、農(nóng)民生產(chǎn)投入縮小等問題，最終結(jié)果則是公平與效率的共同損失。由此可見，農(nóng)地承包制度演進(jìn)過程中，承包期制度中的公平與效率矛盾始終存在。（四）權(quán)利劃分制度演進(jìn)中的公平與效率矛盾。事實(shí)上，對(duì)承包雙方權(quán)利劃分的目的在于，通過對(duì)“集體權(quán)利”的限定達(dá)到制約“集體權(quán)力”的目的，從而保護(hù)相對(duì)弱勢(shì)的農(nóng)民權(quán)利不受侵犯，以此實(shí)現(xiàn)農(nóng)民與集體間的公平。因此，制度設(shè)計(jì)重點(diǎn)在于限制集體作為，表現(xiàn)為不允許私自調(diào)整土地。然而，這種追求公平的權(quán)利劃分制度存在兩方面的效率損失：一方面，降低了基層治理的效率。土地是農(nóng)村的命脈，也是鄉(xiāng)村治理的根基。土地調(diào)整權(quán)受限反過來就意味著“給每個(gè)農(nóng)戶更大的反對(duì)公共事務(wù)的權(quán)利”[9]，致使鄉(xiāng)村治理陷入低效困境；另一方面，降低了土地利用效率。與承包期一再延長(zhǎng)引發(fā)的效率缺失類似，土地調(diào)整權(quán)受限的集體無法根據(jù)實(shí)際對(duì)農(nóng)地進(jìn)行調(diào)整，在人口流動(dòng)加速的背景下，“有地?zé)o人種，有人無地種”的境況不斷加深，造成土地利用低效。盡管在制度演進(jìn)過程中，相關(guān)政策對(duì)集體土地調(diào)整權(quán)做了適當(dāng)放松，設(shè)置了特殊情況下土地調(diào)整的空間，但條件嚴(yán)格，并沒有從根本上解決基層治理與土地利用低效的問題，因權(quán)利劃分與權(quán)力限制而引起的公平與效率的矛盾將長(zhǎng)期存在。

三、農(nóng)地承包制度演進(jìn)中公平與效率矛盾的原因分析

上述分析表明，在具體的農(nóng)地承包制度演進(jìn)中，公平與效率的矛盾普遍存在并呈現(xiàn)長(zhǎng)期性趨勢(shì)。這一結(jié)果的產(chǎn)生根源于公平與效率的內(nèi)生矛盾屬性，同時(shí)，在社會(huì)主義初級(jí)階段發(fā)展不平衡不充分的背景下，也是效率路徑依賴、農(nóng)地市場(chǎng)資源配置能力受限與城市子系統(tǒng)容納度有限等因素共同作用的結(jié)果。（一）兩大價(jià)值追求的內(nèi)生矛盾屬性。作為經(jīng)濟(jì)學(xué)的固有矛盾之一，公平與效率存在內(nèi)生矛盾。這是根源于二者核心追求差異的矛盾，在任何涉及公平與效率關(guān)系的制度領(lǐng)域普遍存在。可以說，這一內(nèi)生矛盾屬性正是農(nóng)地承包制度演進(jìn)中“公平-效率”矛盾存在的根源。對(duì)于這一內(nèi)生矛盾屬性，馬克思主義曾通過批判資本主義的形式對(duì)其進(jìn)行間接揭示。馬克思主義指出，在資本主義發(fā)展過程中，剝削與壓榨成了追求效率的合理方式，“平等地剝削勞動(dòng)力”甚至被稱為是“資本的首要的人權(quán)”[10]650。隨著生產(chǎn)力不斷發(fā)展，生產(chǎn)社會(huì)化與生產(chǎn)資料私有制的矛盾日益突出，資本的積累導(dǎo)致了社會(huì)貧富差距拉大，兩極分化嚴(yán)重。資本主義的發(fā)展困境顯示出效率與公平的內(nèi)在沖突。而后，馬克思又指出，只有實(shí)現(xiàn)共產(chǎn)主義，在物質(zhì)資源極大富足的條件下，才能實(shí)現(xiàn)真正意義上的公平。由此可以推出，效率的追求必然以一定程度公平的損失為前提，而公平的實(shí)現(xiàn)則以不再需要追求效率為基礎(chǔ)，這間接揭示了公平與效率的內(nèi)生矛盾屬性。此外，一些西方經(jīng)濟(jì)學(xué)家則更為直接地指明這一點(diǎn)。帕累托在1909年提出效率最優(yōu)的狀態(tài)衡量———帕累托最優(yōu)，即存在這樣一種最優(yōu)狀態(tài)，如果不使任何一個(gè)人的效用受到損失，那么就不可能存在任何效用的增加，由此反映出均衡條件下公平與效率的內(nèi)在矛盾。此外，匈牙利經(jīng)濟(jì)學(xué)家科爾內(nèi)將公平與效率視作存在對(duì)立關(guān)系的“兩個(gè)不同的價(jià)值體系”[11]106。美國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家奧肯則更為直接地提出“為了效率就要犧牲某些平等，并且為了平等就要犧牲某些效率”[12]80。上述論斷盡管存在偏激之處，但都揭示了經(jīng)濟(jì)學(xué)意義上的公平與效率的內(nèi)生矛盾屬性。而由于土地本身是一種資源，存在于經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域并具有經(jīng)濟(jì)價(jià)值，因此經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域中的公平與效率的內(nèi)生矛盾屬性同樣適用于農(nóng)地承包領(lǐng)域。事實(shí)上，這也正是農(nóng)地承包制度演進(jìn)中“公平-效率”矛盾產(chǎn)生并長(zhǎng)期存在的重要根源。（二）對(duì)初始制度效率傾向的路徑依賴?！耙粋€(gè)社會(huì)的發(fā)端往往是以效率優(yōu)先原則起步的，當(dāng)社會(huì)財(cái)富積累到一定的程度，公平問題就突出起來”[13]。承包制創(chuàng)立前的制度效率傾向事實(shí)上導(dǎo)致了初始承包制度的效率偏向，并持續(xù)影響后續(xù)制度選擇。在公平與效率存在內(nèi)生矛盾的條件下，這種效率傾向性成為致使內(nèi)生矛盾外顯化并長(zhǎng)期存在的重要原因。借助諾斯的路徑依賴?yán)碚摽梢杂行Х治鲞@一原因的作用機(jī)理。二十世紀(jì)五六十年代，、化運(yùn)動(dòng)表現(xiàn)出對(duì)效率的極度追求。盡管1978年黨的十一屆三中全會(huì)糾正了“浮夸風(fēng)”，但這種追求效率的思想事實(shí)上保留了下來，作為“路徑傾向”體現(xiàn)在各類制度設(shè)計(jì)中。我國(guó)的農(nóng)地承包制度正是如此。盡管制度設(shè)計(jì)強(qiáng)調(diào)“兼顧公平”，但由于國(guó)家事實(shí)上的整體效率傾向，再加上過去經(jīng)濟(jì)結(jié)果導(dǎo)向的地方政府績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制、工業(yè)發(fā)展對(duì)農(nóng)業(yè)原始資本積累的需求等因素影響，初始農(nóng)地承包制度很難擺脫對(duì)效率傾向的路徑依賴。而在制度演進(jìn)中，這種效率偏向不斷成為路徑依賴中的“過去”，引發(fā)下一階段公平與效率的關(guān)系失衡，最終致使公平與效率的內(nèi)生矛盾持續(xù)外顯并不斷加深。（三）農(nóng)地領(lǐng)域市場(chǎng)資源配置能力受限。通過確保市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用，輔以保障制度，將“有形之手”與“無形之手”合理結(jié)合，這是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)緩解“公平-效率”矛盾的重要手段。然而，在農(nóng)地資源配置領(lǐng)域，市場(chǎng)能力受到極大限制。甚至可以說，農(nóng)地承包領(lǐng)域，只有制度安排，并不存在市場(chǎng)機(jī)制。而這正是資源配置理論視角下“公平-效率”矛盾產(chǎn)生并長(zhǎng)期存在的重要原因。限制市場(chǎng)配置農(nóng)地資源的能力是出于對(duì)土地特殊資源功能的合理考慮：作為資源，土地?fù)碛袇^(qū)別于其他資源的經(jīng)濟(jì)功能，即肩負(fù)國(guó)家糧食安全重任。同時(shí)，土地還具有其他資源所不具有的社會(huì)保障與政治統(tǒng)治功能。如果交由市場(chǎng)進(jìn)行資源配置，極易出現(xiàn)資源的寡頭集中，致使土地?zé)o法實(shí)現(xiàn)其特殊功能，進(jìn)而引發(fā)基層權(quán)力異化、社會(huì)沖突頻發(fā)等問題。在市場(chǎng)對(duì)資源配置起決定性作用的情況下，“生產(chǎn)條件的優(yōu)劣和價(jià)值規(guī)律的雙重作用往往會(huì)導(dǎo)致貧富兩極分化”[14]，從而引發(fā)更大規(guī)模的社會(huì)動(dòng)蕩。有鑒于此，農(nóng)地資源配置難以實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)化。而市場(chǎng)能力受限意味著資源難以實(shí)現(xiàn)最優(yōu)配置，極易產(chǎn)生人地關(guān)系的不匹配，進(jìn)而誘發(fā)“公平-效率”矛盾。與此同時(shí)，受限的市場(chǎng)無法及時(shí)對(duì)不匹配的人地關(guān)系進(jìn)行調(diào)整，政策手段又存在滯后性，這就導(dǎo)致農(nóng)地資源配置不合理現(xiàn)象難以及時(shí)解決。而問題的積累則會(huì)提高矛盾的對(duì)抗性，增加調(diào)和難度，使矛盾關(guān)系呈現(xiàn)長(zhǎng)期存在的趨勢(shì)。（四）城市子系統(tǒng)容納度有限。在大量剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移進(jìn)城的背景下，城市有限的容納度固化了進(jìn)城人員“離人不離地”的行為選擇，成為系統(tǒng)論視角下“公平-效率”矛盾長(zhǎng)期存在的重要原因。需要說明的是，本文所提“城市容納度”不僅包括表象意義上的城市對(duì)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口數(shù)量上的容納，還包括城市各種社會(huì)保障制度對(duì)此類人群的包容度。農(nóng)地耕種技術(shù)的提高使得大量勞動(dòng)力從土地中抽離。在城鎮(zhèn)化進(jìn)程快速推進(jìn)、鄉(xiāng)村企業(yè)發(fā)展不充分的背景下，大量剩余勞動(dòng)力進(jìn)城謀生，實(shí)現(xiàn)了勞動(dòng)力從農(nóng)村子系統(tǒng)向城市子系統(tǒng)的轉(zhuǎn)移。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2018年，轉(zhuǎn)移人口中僅農(nóng)民工數(shù)量就已經(jīng)達(dá)到了28836萬人。①城市子系統(tǒng)的就業(yè)市場(chǎng)有限，難以有效接納如此大規(guī)模的轉(zhuǎn)移勞動(dòng)力。再加上戶籍、醫(yī)療、教育等諸多制度的限制與調(diào)整困境，大量進(jìn)城務(wù)工人員存在“生存危機(jī)感”。這凸顯了農(nóng)地承包本身所具有的社會(huì)保障功能，致使諸多進(jìn)城人員不愿意放棄承包權(quán)，“離人不離地”情況增多，人地關(guān)系不匹配問題加重，導(dǎo)致“公平-效率”矛盾持續(xù)激化。隨著城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，轉(zhuǎn)移勞動(dòng)力的增多與城市子系統(tǒng)容納度的降低同期存在，以人地關(guān)系不匹配為表現(xiàn)形態(tài)的“公平-效率”矛盾在制度演進(jìn)中呈現(xiàn)長(zhǎng)期存在的趨勢(shì)。而本質(zhì)上講，這也是社會(huì)主義初級(jí)階段城市發(fā)展不充分、福利制度不完善的結(jié)果。

四、協(xié)調(diào)農(nóng)地承包制度中公平與效率矛盾的政策建議

制度演進(jìn)中出現(xiàn)的公平與效率矛盾及其變化影響著農(nóng)地承包制度的完善，進(jìn)而影響農(nóng)村社會(huì)的發(fā)展與整體現(xiàn)代化。因此，通過制度調(diào)整緩和矛盾意義重大。在內(nèi)生矛盾屬性與農(nóng)地市場(chǎng)資源配置不充分難以改變的條件下，制度設(shè)計(jì)需要借助路徑轉(zhuǎn)變與系統(tǒng)發(fā)展的思想，針對(duì)主要矛盾表現(xiàn)進(jìn)行制度調(diào)整，以期實(shí)現(xiàn)矛盾關(guān)系的緩和。（一）轉(zhuǎn)變制度設(shè)計(jì)與執(zhí)行思路，切實(shí)兼顧公平與效率。為調(diào)和公平與效率的矛盾，農(nóng)地承包制度必須擺脫效率路徑依賴，在制度設(shè)計(jì)與政策執(zhí)行兩個(gè)層面都要切實(shí)兼顧公平與效率。這就需要配套制度的調(diào)整：首先，在農(nóng)地承包制度領(lǐng)域，降低行政權(quán)力的滲透度，賦予村民自治更大的自主權(quán)。行政權(quán)力的過多干預(yù)容易引起農(nóng)地承包制度悖論，即公權(quán)干預(yù)本質(zhì)上是為了保護(hù)私權(quán)，但在實(shí)際中卻損害了私權(quán)的實(shí)現(xiàn)（私權(quán)即農(nóng)民土地承包權(quán)）。行政權(quán)力應(yīng)當(dāng)更多傾向于監(jiān)督，從而使自治權(quán)得以充分實(shí)現(xiàn)，以便結(jié)合實(shí)際及時(shí)、有效地協(xié)調(diào)農(nóng)地承包中的“公平-效率”矛盾。其次，轉(zhuǎn)變基層政府績(jī)效考核指導(dǎo)原則，重視民眾滿意度。經(jīng)濟(jì)結(jié)果導(dǎo)向的評(píng)價(jià)機(jī)制只會(huì)帶來基層制度安排的效率傾向，只有轉(zhuǎn)變對(duì)“數(shù)字經(jīng)濟(jì)”的追求、切實(shí)重視民眾評(píng)價(jià)，才能實(shí)現(xiàn)公平與效率的矛盾調(diào)和。（二）完善城市保障制度，通過提升子系統(tǒng)包容度平衡矛盾關(guān)系。首先，要培育并完善城市勞動(dòng)力市場(chǎng)。與勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移數(shù)量相比，現(xiàn)有城市勞動(dòng)力市場(chǎng)就業(yè)機(jī)會(huì)稀缺，大量進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民存在生計(jì)困難，這影響了農(nóng)地承包權(quán)的回收。為此，制度設(shè)計(jì)應(yīng)當(dāng)重視培育勞動(dòng)力市場(chǎng)，在提供就業(yè)機(jī)會(huì)的同時(shí)完善進(jìn)城務(wù)工人員勞動(dòng)保障制度，保護(hù)此類人群的合法權(quán)益。其次，盡快完善戶籍、醫(yī)療、教育等保障制度。城市社會(huì)保障制度的不完備致使進(jìn)城務(wù)工人員難以消除生存危機(jī)感，不愿意放棄承包權(quán)，這是農(nóng)地承包制度演進(jìn)中以“人地關(guān)系不匹配”為表征的“公平-效率”矛盾難以調(diào)和的重要原因。對(duì)此，應(yīng)當(dāng)盡快完善城市社會(huì)保障制度，使進(jìn)城務(wù)工人員充分融入城市，免除流入“城市貧民窟”的擔(dān)憂，以此激勵(lì)他們主動(dòng)退出承包權(quán)，緩和人地關(guān)系。最后，激勵(lì)城市企業(yè)入村投資，發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)。城市的就業(yè)機(jī)會(huì)有限，而鄉(xiāng)村則是“一個(gè)可以大有作為的廣闊天地”[15]。通過提供優(yōu)惠補(bǔ)貼等政策激勵(lì)企業(yè)進(jìn)駐鄉(xiāng)村，既有利于內(nèi)部消化部分剩余勞動(dòng)力，協(xié)調(diào)人地關(guān)系，調(diào)和“公平-效率”矛盾，又“推動(dòng)了我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的合理調(diào)整”[16]，促進(jìn)農(nóng)村可持續(xù)發(fā)展，在產(chǎn)業(yè)興旺層面助推鄉(xiāng)村振興。（三）適度強(qiáng)化所有權(quán)，調(diào)和以人地沖突為表征的公平與效率矛盾。通過前述分析可以發(fā)現(xiàn)，農(nóng)地承包期制度與權(quán)力劃分制度演進(jìn)中存在的“公平-效率”矛盾，本質(zhì)上都是因集體土地調(diào)整權(quán)受限，導(dǎo)致人地關(guān)系失衡，進(jìn)而誘發(fā)的矛盾。對(duì)于此類矛盾，可以通過適度強(qiáng)化所有權(quán)意識(shí)、擴(kuò)充集體權(quán)能的方式加以調(diào)和。首先，強(qiáng)化所有權(quán)意識(shí)。在制度實(shí)踐中，權(quán)利劃分制度對(duì)集體行為限制以及承包期的不斷延長(zhǎng)，都在一定程度上弱化了土地所有權(quán)，致使農(nóng)民群體中容易出現(xiàn)土地私有化認(rèn)知偏差。而這種認(rèn)知偏差會(huì)阻礙下一步農(nóng)地承包政策的調(diào)整，進(jìn)而制約土地相關(guān)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的有序開展。對(duì)此，可以通過強(qiáng)調(diào)所有權(quán)主體對(duì)承包權(quán)使用的監(jiān)督權(quán)力等措施強(qiáng)化所有權(quán)意識(shí)，為后續(xù)各種調(diào)和矛盾措施的實(shí)施奠定思想意識(shí)基礎(chǔ)。其次，擴(kuò)充集體權(quán)能。這是調(diào)和矛盾的關(guān)鍵。具體來說，就是要適度增加集體調(diào)整土地的權(quán)力：一是在現(xiàn)有權(quán)力基礎(chǔ)上完善承包權(quán)有償退出機(jī)制。制度設(shè)計(jì)中應(yīng)當(dāng)允許集體通過適度提高承包權(quán)退出補(bǔ)償?shù)确绞剑_(dá)到激勵(lì)“離人不離地”群體主動(dòng)交回承包權(quán)的目的，使人地關(guān)系調(diào)整具備資源基礎(chǔ)；二是進(jìn)一步完善集體承包權(quán)強(qiáng)制收回制度。制度設(shè)計(jì)中可以擴(kuò)充不當(dāng)土地利用方式的內(nèi)容，并在鑒別土地是否合理利用方面，明確賦予所有權(quán)主體與基層治理主體適度的自由裁量權(quán)，作為政策不全面的補(bǔ)充。在此基礎(chǔ)上，進(jìn)一步明確集體與基層治理主體對(duì)不當(dāng)利用的土地承包權(quán)的強(qiáng)制收回權(quán)力，通過人地關(guān)系再匹配實(shí)現(xiàn)對(duì)公平與效率矛盾的調(diào)和。（四）完善經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)制度，調(diào)和分配與流轉(zhuǎn)制度演進(jìn)中的公平與效率矛盾。首先，通過推廣有序流轉(zhuǎn)實(shí)現(xiàn)農(nóng)地分配制度中的矛盾調(diào)和。農(nóng)地分配制度演進(jìn)中的“公平-效率”矛盾表現(xiàn)可以進(jìn)一步歸納為：公平的分配方式導(dǎo)致土地細(xì)碎化進(jìn)而誘發(fā)效率的缺失，即土地均分造成土地分割細(xì)碎化，難以推廣機(jī)械操作，最終造成生產(chǎn)效率低下。因此，制度調(diào)整的突破口在于解決農(nóng)地細(xì)碎化問題。而土地流轉(zhuǎn)則可以解決這一問題。通過培育新型經(jīng)營(yíng)主體[17]、大力發(fā)展生產(chǎn)合作社[18]、培育流轉(zhuǎn)市場(chǎng)并完善交易準(zhǔn)則[19]等方式大力推廣土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)，緩解細(xì)碎化帶來的“公平-效率”矛盾。此外，鑒于農(nóng)民自發(fā)產(chǎn)生的土地流轉(zhuǎn)仍具有分散性特征，制度設(shè)計(jì)應(yīng)當(dāng)重視集體對(duì)土地流轉(zhuǎn)的引導(dǎo)，完善集體集中流轉(zhuǎn)土地相關(guān)制度，以此克服分散弊端，實(shí)現(xiàn)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)。其次，通過完善流轉(zhuǎn)合同實(shí)現(xiàn)流轉(zhuǎn)制度中的矛盾調(diào)和。這一矛盾產(chǎn)生的表象誘因在于承包主體身份屬性的限制與轉(zhuǎn)變。對(duì)此，一是要進(jìn)一步拓寬流轉(zhuǎn)對(duì)象范圍，使土地可以流轉(zhuǎn)到懂經(jīng)營(yíng)、會(huì)經(jīng)營(yíng)、能經(jīng)營(yíng)的主體手中，真正實(shí)現(xiàn)效率追求；二是要完善流轉(zhuǎn)合同規(guī)定。尤其是要明確界定因承包權(quán)主體身份改變而造成的利益損失歸屬，根據(jù)不同原因進(jìn)行責(zé)任主體認(rèn)定，避免流轉(zhuǎn)經(jīng)營(yíng)主體承擔(dān)額外風(fēng)險(xiǎn)，由此協(xié)調(diào)因身份屬性問題造成的公平與效率矛盾。

作者:祝天智 閻辭 單位:江蘇師范大學(xué)哲學(xué)與公共管理學(xué)院