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2020年初，肺炎疫情事件發(fā)生后，鑒于各地防疫及安全復產(chǎn)復工需要，疫情防護措施的增加及完善必然引起工程建設項目中相應費用的增加，是否可以調整因防護控制措施產(chǎn)生工程造價調整以及調整機制問題，引發(fā)了熱烈討論。筆者經(jīng)初步研究后，就關注的焦點—防疫費用的性質、法定性特點，結合工程合同的法律屬性以及當前國家對疫情防范的整體要求，有如下觀點與大家分享與討論。

一、疫情防護措施的具體內容

參考目前各地住房和城鄉(xiāng)建設管理部門相繼出臺的建設工程復工規(guī)定，疫情防護措施通常涵蓋定期日常消毒、防疫物資配備、為實施施工現(xiàn)場封閉管理增加圍擋、實施宿舍生活區(qū)域改造等內容。北京市2020年1月29日公布的《施工現(xiàn)場病毒感染的肺炎疫情防控工作管理規(guī)定》中提出：“……施工現(xiàn)場圍擋的高度不得低于2.5m，不具備全封閉條件肺炎疫情引發(fā)工程項目防疫費用價格調整機制研究的施工現(xiàn)場不得復工……嚴格按照標準要求設置宿舍。宿舍必須設置可開啟式窗戶，由專職衛(wèi)生員監(jiān)督，經(jīng)常保持室內通風。宿舍室內高度不低于2.5m，通道寬度不小于0.9m，人均使用面積不應小于2.5m2，每間宿舍居住人員不得超過6人……專職衛(wèi)生員應每天對生活區(qū)和辦公區(qū)的宿舍、辦公室、廁所、盥洗區(qū)域、食堂、會議室、文體活動室等重點區(qū)域進行不少于兩次的消毒……施工總承包單位負責監(jiān)督專業(yè)分包單位、專業(yè)承包單位和勞務分包單位配備齊全的疫情防控物資，包括口罩、體溫表、體溫檢測儀、消毒物資等……”等28項要求。上海市住房和城鄉(xiāng)建設委員會《關于進一步加強建筑工地疫情防控措施的通知》（滬建辦綜〔2020〕3號）則更進一步要求：“建筑工地應配備足夠的口罩、測溫計、消毒液等疾病控制用品，儲備不得少于一周用量”。結合當前防疫物資、勞動力因受疫情影響已經(jīng)出現(xiàn)緊缺的狀況，目前看來，各地對施工現(xiàn)場防疫安全管控的要求，客觀上已經(jīng)因疫情防護措施費用增加最終將致工程造價的調整，進而引發(fā)工程項目總投資增加。

二、建設工程造價及措施費構成

2013年《建設工程工程量清單計價規(guī)范》GB50500-2013）（以下簡稱“2013版清單計價規(guī)范”）中規(guī)定，“建設工程施工發(fā)承包造價由分部分項工程費、措施項目費、其他項目費、規(guī)費和稅金組成”。根據(jù)住房和城鄉(xiāng)建設部和財政部2013年（建標44號）《建筑安裝工程費用項目組成（按造價形成劃分）》規(guī)定，“建筑安裝工程費按照工程造價形成由分部分項工程費、措施項目費、其他項目費、規(guī)費、稅金組成，分部分項工程費、措施項目費、其他項目費包含人工費、材料費、施工機具使用費、企業(yè)管理費和利潤”，故建設工程造價由分部分項工程費、措施項目費、其他項目費、規(guī)費、稅金等部分組成。其中與防護措施有關的子項，涉及建設工程造價中措施費，其定義及構成，根據(jù)前述《建筑安裝工程費用項目組成（按造價形成劃分）》，“是指為完成建設工程施工，發(fā)生于該工程施工前和施工過程中的技術、生活、安全、環(huán)境保護等方面的費用”，其中包含了安全施工費、臨時設施費等項目。

三、疫情防護工程費用計入工程措施費的分析

就上述疫情防控措施引發(fā)的建設工程費用增加能否計入工程造價，爭議頗多且尖銳。筆者結合疫情防護費用的特點從其法律性和經(jīng)濟性上予以分析。第一，疫情防護費用的產(chǎn)生具有一定難以克服性。由于肺炎疫情尚未得到完全控制，基于國家及各地疫情控制需要，以及項目施工現(xiàn)場自身安全管理需求，相應防護費用的產(chǎn)生具有不能預見、不能不做的難以克服的特性。第二，疫情防護費用具有一定法定性。根據(jù)國務院《關于印發(fā)近期防控病毒感染的肺炎工作方案的通知》（肺炎機制發(fā)〔2020〕9號）對“嚴格對社區(qū)人群聚集的公共場所進行清潔、消毒和通風”、個人應“積極學習疾病防護知識和技能，培養(yǎng)健康生活方式，提倡‘口罩’文明”等規(guī)定，在疫情持續(xù)發(fā)展期間，采取消毒、清潔、通風等疫情防護措施、配備防護物資，符合國家層面對疫情防控的要求。同時，根據(jù)《傳染病防治法》第四十二條規(guī)定：“傳染病暴發(fā)、流行時，縣級以上地方人民政府應當立即組織力量，按照預防、控制預案進行防治，切斷傳染病的傳播途徑，必要時，報經(jīng)上一級人民政府決定，可以采取下列緊急措施并予以公告：……（一）限制或者停止集市、影劇院演出或者其他人群聚集的活動；（二）停工、停業(yè)、停課……（五）封閉可能造成傳染病擴散的場所。上級人民政府接到下級人民政府關于采取前款所列緊急措施的報告時，應當即時作出決定。緊急措施的解除由原決定機關決定并宣布”，各地人民政府可以做出停工、限制人群聚集活動的決定，相應措施的解除，亦應由決定機關宣布。結合目前北京、上海等全國各省市均出臺規(guī)定要求項目需完成消毒、防疫安全管理、物資儲備后方可經(jīng)批準復工的規(guī)定，疫情防護費用的產(chǎn)生具有一定法定性。第三，疫情防護費用產(chǎn)生具有一定強制性。如前所述，疫情防護費用的產(chǎn)生，客觀上難以克服，同時具有一定法定性。結合目前各省市出臺復工指導規(guī)范，相應疫情防護費用的支出、復工措施的組織，還具有強制性。以北京地區(qū)為例，根據(jù)2020年2月9日《北京市住房和城鄉(xiāng)建設委員會關于進一步加強疫情防控保障建設工程安全有序復工的通知》，“全市房屋建筑與市政基礎設施建設工程在確保各項疫情防控措施落實到位，施工現(xiàn)場具備封閉集中管理條件，完成復工各項準備工作，報區(qū)住房城鄉(xiāng)（市）建設委組織核查同意后，可以復工”，就其中提及的復工準備工作，前文已經(jīng)述及包括現(xiàn)場封閉、消毒管理、物資儲備等條件具備。相應條件不能具備的，項目無法復工，將直接影響工程項目建設及后續(xù)公共服務目標的實現(xiàn)，因而從這一層面來看，疫情防護費用的產(chǎn)生具有一定強制性。第四，疫情防護費用具有一定指導性價格特征。根據(jù)《價格法》第三條第四款，“政府指導價，是指依照本法規(guī)定，由政府價格主管部門或者其他有關部門，按照定價權限和范圍規(guī)定基準價及其浮動幅度，指導經(jīng)營者制定的價格”，盡管從目前國家及各地方公布的政府定價及指導價規(guī)范，尚不能確定當前防疫措施費用是否均可納入政府指導價范疇，但根據(jù)《價格法》第三十條，“當重要商品和服務價格顯著上漲或者有可能顯著上漲，國務院和省、自治區(qū)、直轄市人民政府可以對部分價格采取限定差價率或者利潤率、規(guī)定限價、實行提價申報制度和調價備案制度等干預措施。省、自治區(qū)、直轄市人民政府采取前款規(guī)定的干預措施，應當報國務院備案”，在當前已經(jīng)逐漸出現(xiàn)防疫物資價格因需求大增出現(xiàn)上漲的情況下，不排除國家及地方政府基于疫情特殊情況的考慮將其納入指導價格范疇。此外，結合前述疫情防護措施內容，疫情防護費用的產(chǎn)生，系為保障施工現(xiàn)場安全，防止發(fā)生人員感染等事故，其在費用產(chǎn)生目的及構成上，與建設工程造價措施項目費中的安全文明施工費存在相似之處。根據(jù)2013版清單計價規(guī)范第3.1.4條，“措施項目清單中的安全文明施工費應按照國家或省級、行業(yè)建設主管部門的規(guī)定計價，不得作為競爭性費用”，從這一角度，可以在疫情防護費用列入時，考慮其畢竟是短期的措施，且疫情期間的防疫物品短缺，無法通過日常使用的采購手段競爭性獲取，具備一定指導性價格特征的來源性基礎。第五，疫情防護費用的承擔具有一定可協(xié)商性。盡管如前所述，疫情防護費用在其產(chǎn)生、適用及價格標準方面，具有一定的不可避免性、強制性和指導性，但考慮到當前疫情發(fā)生及采取防疫措施的必要性與行政性特點，并非基于任何一方合同主體過錯產(chǎn)生，同時考慮到工程合同的商事交易的締約特點，因而可以考慮在建設單位與承包人之間，仍可通過協(xié)商形式，結合項目區(qū)域、疫情程度、項目防疫要求、疫情防護費用價格水平、項目盈利程度等具體特點進行計取和承擔。另外，鑒于項目兼具公益性與經(jīng)濟性特征，保持項目平穩(wěn)運行是合同各方的共同目標，各方應在此基礎上，促進項目及合同履行。第六，疫情防護費用承擔的例外。

如前所述，疫情防護費用一定程度上可能導致項目建設及投資的增加，對相應費用的分擔，可以參考其客觀及實際情況，由合同各方依法依約承擔。但考慮到疫情防護費用的產(chǎn)生仍與疫情狀況、項目建設運營主體承受能力、合同履行及合同目的實現(xiàn)等因素緊密相連，對該種費用的承擔還需提示注意如下要素，區(qū)分對待：1．疫情發(fā)展狀況對項目建設的影響可以成為例外目前全國各地疫情發(fā)展程度有所不同，其中以武漢為首的湖北地區(qū)屬于受疫情影響嚴重的地區(qū)，相應防護措施要求將更為嚴格，物資儲備存在較大困難，如具備復工條件，產(chǎn)生的防護費用亦不同于其他地區(qū)。又如神農(nóng)架、西藏地區(qū)，感染病例極少，疫情傳播危險相對較低，對于此類地區(qū)的項目而言，防護措施及費用水平同樣降低。因而，對此類地區(qū)項目承包人而言，可考量其所采取的防護措施是否超出地區(qū)疫情狀況需求、價格及措施合理性等因素后，進行判斷，存在一定的例外性。2．疫情防控費用在工程造價中的占比是例外安排的另一個方面同樣，如疫情防控費用在工程造價中占比極小，建設方或社會投資方可以通過項目利潤、后續(xù)運營收入回收相應成本的，基于協(xié)商、公平、合理的原則，合同各方可充分基于促進交易、維護良好合作的角度，進行分配。3．防護工程措施可以計入工程造價構成中的特定措施費如前所述，考慮到本次疫情的突發(fā)性，疫情防護工程措施相應費用構成亦與普通建設工程措施費在管理主體、計算標準、計算期限上存在一定共性與差異，將防護費用納入工程造價中的特定措施費，符合客觀實際及相應費用的系列性，可以考慮在一定幅度內的安排。目前多地住房城鄉(xiāng)建設部門已出臺相關規(guī)范，明確疫情防護費用可納入工程造價，以江蘇省住房和城鄉(xiāng)建設廳《省住房和城鄉(xiāng)建設廳關于肺炎疫情影響下房屋建筑與市政基礎設施工程施工合同履約及工程價款調整的指導意見》（蘇建價〔2020〕20號）為例，“工程復工前疫情防控準備及復工后施工現(xiàn)場疫情防控的費用支出，包括按規(guī)定支付的隔離觀察期間的工人工資，由承包人向發(fā)包人提供疫情防控方案，經(jīng)發(fā)包人簽證認價后，作為總價措施項目費由發(fā)包人承擔”。

需重點關注問題提示如下：（1）疫情特定措施費的管理主體根據(jù)《建設工程工程量清單計價規(guī)范》GB50500-2013）9.3.2條，“工程變更引起施工方案改變，并使措施項目發(fā)生變化的，承包人提出調整措施項目費的，應事先將擬實施的方案提交發(fā)包人確認，并詳細說明與原方案措施項目相比的變化情況”，措施費的調整，需由承包人與發(fā)包人共同確定。具體到工程項目中，由于該種疫情特定措施費的產(chǎn)生與客觀環(huán)境及政策要求密切相關，無論最終按照哪種法律原理予以定性該措施以及該費用，合同價格發(fā)生重大變化的，均應由承包人提出防疫措施方案以及相應造價調整計劃，經(jīng)建設單位批準后方可予以實施。（2）疫情特定措施費計算標準根據(jù)《建設工程工程量清單計價規(guī)范》GB50500-2013）9.3.2條，安全文明施工費的調整應按照實際發(fā)生變化的措施項目調整，已標價工程量清單中有適用于對應項目的，采用該項目的單價；但當工程變更導致該清單項目的工程數(shù)量發(fā)生變化，且工程量偏差超過15%時，需按照該規(guī)范9.6.2條調整，其他措施費的調整需結合實際變化情況、報價浮動等因素予以調整。而在疫情特定措施費項下，由于其涉及防疫物資儲備、消毒管理措施以及臨時設施調整多個方面，可參考前述計價規(guī)范的調整方式，結合具體措施的不同分別予以處理，具體的方法可以考慮：工程造價的比例幅度法；參照疫情期間涉及防疫范圍的全部人員與綜合單價法；考慮成本法方法，按照規(guī)定消耗的防護用品數(shù)量，單價采用成本法加適度酬金的方法；其他可以衡量措施的方法。在此過程中，可以參考各地陸續(xù)就相關問題公布的造價指導規(guī)范，如浙江省住房和城鄉(xiāng)建設廳《關于全力做好疫情防控支持企業(yè)發(fā)展的通知》（浙建辦〔2020〕10號）文件，“疫情防控期間繼續(xù)施工的項目，可在工程造價中單列疫情防控專項經(jīng)費，按照每人每天40元的標準計取”。應當特別注意的是，由于防疫物資價格目前呈現(xiàn)極度短缺、價格波動變化較大的狀況，對該部分費用的計算與處理，可盡量以實際發(fā)生為原則，參考當時的實際及合理市場價格予以計算。（3）疫情特定措施費計算期限由于疫情特定措施費，系在當前疫情狀況下，根據(jù)各地相關政策要求產(chǎn)生的額外支出，其與疫情發(fā)生、持續(xù)及結束時間存在緊密聯(lián)系。因此疫情特定措施費的發(fā)生與計算應限定在疫情持續(xù)期間或疫情雖已結束、但相應防護措施仍在履行的一段期限內，否則將超出合理限度。（4）疫情特定措施費與區(qū)域的關系前已述及，目前由于各地疫情發(fā)生及防控狀況在程度、水平及要求方面均有不同，尤其在湖北、浙江、廣東等疫情較為嚴重地區(qū)，對疫情防護管控水平上可能更為嚴格，因此，疫情特定措施費與項目所處特定區(qū)域必然存在緊密聯(lián)系，故該種費用的計算需結合區(qū)域疫情狀況、防控政策、復工及施工組織要求等，分別處理。（5）疫情特定措施費的指導性與協(xié)商性前已述及，疫情防控費用價格水平及承擔具備指導性與協(xié)商性，基于當前改善營商環(huán)境、促進項目及合同平穩(wěn)安全運行的目的，充分發(fā)揮疫情特定措施費的指導與協(xié)商作用，在合同各方之間合理、公平地進行分配，將有利于各方共渡難關，維護工程建設項目的健康與安全。（6）疫情特定措施費的支付按照建設工程慣例，通常情況下，對于安全文明施工費等措施費用可采取預支付的方式，為施工單位組織必要施工條件、實施安全管理提供資金。就因本次疫情產(chǎn)生的疫情特定措施費，亦可參考該種處理方式，結合前述2013版工程量清單計價規(guī)范的要求，由承包人報送防疫措施方案與預算方案，建設單位參考當?shù)毓こ淘靸r管理部門的指導意見與承包人協(xié)商確定相應的比例或費用，可以考慮先行支付50%的方式，預先支付至承包人，并根據(jù)疫情防控措施的開展逐步撥付。關于這個問題的初步研究結論，筆者認為，考慮到2020年的肺炎疫情防控措施具有的一定之法定強制性、標準的特定性、影響的廣泛性，對于工程建設項目的防疫工程造價費用，可以參考安全文明施工措施費的機制，由各地造價管理部門出臺一定的指導文件，結合當?shù)鼐唧w疫情影響情況、防疫資源物資供應情況、勞動力市場情況、當?shù)毓こ探ㄔO項目總體規(guī)模以及合同約定等因素，采用單列指導性費用模式計入工程造價比價符合當前疫情的環(huán)境與情勢要求。

作者:譚敬慧