導(dǎo)語：醫(yī)院管理制度及公立醫(yī)院法治化建設(shè)一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

[摘要]《基本醫(yī)療衛(wèi)生與健康促進法》確立了我國以建立現(xiàn)代醫(yī)院管理制度為核心的公立醫(yī)院改革方向，為此，必須遵循公益性、依法辦事、公平性和以人為本的原則，借鑒國外經(jīng)驗，以問題為導(dǎo)向，以制度化建設(shè)為基礎(chǔ)，以合法性審查為依據(jù)，以專業(yè)化隊伍為目標，以法治文化建設(shè)為抓手，切實推進公立醫(yī)院法治化建設(shè)進程。

[關(guān)鍵詞]基本醫(yī)療與健康促進法；公立醫(yī)院；現(xiàn)代醫(yī)院管理制度；法治化建設(shè)

法治是治國理政的重器，基于民主的法治則是人類社會經(jīng)過艱苦卓絕的探索而找到的國家治理的最佳路徑與方式。黨的十八大以來，我國全面推進依法治國，努力實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，并且將強化醫(yī)療衛(wèi)生行業(yè)立法作為重點領(lǐng)域，加快了醫(yī)療衛(wèi)生行業(yè)立法進程，初步形成了中國特色的醫(yī)藥衛(wèi)生法律體系。2019年，國家衛(wèi)生健康委辦公廳下發(fā)了《關(guān)于進一步加強醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)單位法治建設(shè)的通知（試行）》，從國家治理能力和治理體系現(xiàn)代化的高度，要求把法治建設(shè)融入醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)單位管理運行的全過程。2020年12月28日，《基本醫(yī)療衛(wèi)生與健康促進法》出臺，明確提出：“國家建立責(zé)權(quán)清晰、管理科學(xué)、治理完善、運行高效的現(xiàn)代醫(yī)院管理制度。”然而，現(xiàn)代醫(yī)院管理制度的內(nèi)涵是什么？如何保障“現(xiàn)代醫(yī)院管理制度”的實現(xiàn)？推進公立醫(yī)院法治化建設(shè)無疑是實現(xiàn)這一目標不可或缺的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

1我國公立醫(yī)院法治化建設(shè)的內(nèi)涵

法治（ruleoflaw）的基本內(nèi)涵包括三個方面：法具備普遍的約束力，法是治國理政的基本手段和方式，法是指民主的法律化[1]。中國的法治化進程已經(jīng)進入到歷史的新階段，推進公立醫(yī)院法治化建設(shè)，實際是法治意識、法治思維、法治價值、法治文化在公立醫(yī)院的重構(gòu)。國家通過《基本醫(yī)療衛(wèi)生與健康促進法》進一步確立了我國公立醫(yī)院“公益性”和“法治化”原則，將公立醫(yī)院法治建設(shè)與當(dāng)前深化醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化等相結(jié)合，將法治融入公立醫(yī)院運行管理全過程，打造公立醫(yī)院從“人治”到“法制”再到“法治”的發(fā)展路徑。

1.1公立醫(yī)院法治化建設(shè)的基本特征

公立醫(yī)院法治化建設(shè)作為法治社會建設(shè)的一部分，其基本特征不僅包含法治的基本精神、基本原則，還具有明顯的醫(yī)療衛(wèi)生行業(yè)特點。（1）公益性。我國公立醫(yī)院必須堅持“公益性”，已經(jīng)被寫進《基本醫(yī)療衛(wèi)生與健康促進法》。公立醫(yī)院的“公益性”源自公立醫(yī)院的組織目的性，特別是公立醫(yī)院作為我國醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體系的主體，承擔(dān)著諸多法定和政府指定的公共衛(wèi)生任務(wù)。（2）依法辦事原則?！傲挤ㄉ浦巍笔乾F(xiàn)代醫(yī)院管理制度實現(xiàn)的前提，公立醫(yī)院在醫(yī)療服務(wù)和日常管理過程中要以法律法規(guī)為根本遵循，在制定重大決策和規(guī)章制度時要審查與現(xiàn)有法律法規(guī)的適配性，按照“上位法”的要求制定并完善醫(yī)院的管理制度，并嚴格執(zhí)行。此外，醫(yī)療服務(wù)是醫(yī)院管理的核心，要嚴格以法律法規(guī)為準據(jù)，確保醫(yī)療行為的合法合規(guī)。（3）以人為本。法治的基本要義是限制公權(quán)力，保護公民的合法權(quán)利，“以人為本”是建設(shè)社會主義法治國家的基礎(chǔ)。公立醫(yī)院必須把堅持公益性作為其基本的社會屬性，堅持以患者為中心，以維護健康、解除病痛為根本任務(wù)，同時需要維護好醫(yī)院干部職工的總體利益，調(diào)動干部職工干事創(chuàng)業(yè)的積極性，努力實現(xiàn)患者滿意和醫(yī)院干部職工滿意的良好局面。（4）公平性原則。公平是法治的基本要義，也是基本醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)的價值追求，是推動公立醫(yī)院法治化建設(shè)不可背離的目標。當(dāng)下國家推進的公立醫(yī)院績效考核，其核心指標包括質(zhì)量、公平、效率、可持續(xù)發(fā)展、滿意度，督促公立醫(yī)院在提供基本醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)過程中秉持公平性。同時，陽光是最好的防腐劑，公立醫(yī)院的重大決定部署不僅要符合上級部門的要求，更要贏得醫(yī)院干部職工的支持，因此要動員醫(yī)院干部職工參與到重大事項的決策中來，減少決策的主觀性、片面性，避免“一言堂”帶來的決策法律風(fēng)險和廉政風(fēng)險。

1.2推進公立醫(yī)院法治化建設(shè)的意義

推進公立醫(yī)院法治化建設(shè)是我國大衛(wèi)生、大健康發(fā)展理念的一項重要內(nèi)容。一方面，在當(dāng)前醫(yī)患關(guān)系緊張的現(xiàn)實背景下，推進公立醫(yī)院法治化建設(shè)有助于防范診療過程中的不當(dāng)行為，化解醫(yī)療糾紛，避免矛盾激化，以及妥善解決醫(yī)療損害事件。另一方面，推進公立醫(yī)院法治化建設(shè)有助于優(yōu)化醫(yī)院內(nèi)部管理結(jié)構(gòu)，規(guī)范行政管理辦事流程，規(guī)避招采、財務(wù)、人事等關(guān)鍵環(huán)節(jié)的潛在風(fēng)險，推動新時期公立醫(yī)院高質(zhì)量轉(zhuǎn)型發(fā)展。

2公立醫(yī)院法治化建設(shè)的現(xiàn)實困境

2.1公立醫(yī)院的法律屬性定位不清

我國民法典明確規(guī)定，公立醫(yī)療機構(gòu)屬于事業(yè)單位法人，從事非營利性的各項社會公益事業(yè)，具有獨立的法人代表，但事業(yè)法人權(quán)利邊界在現(xiàn)有法律體系中很難厘清。公立醫(yī)院作為一種特殊的公法人，其法律地位與組織形式應(yīng)該得到進一步明確，這也是現(xiàn)代醫(yī)院管理制度建立的前提[3]。從法理上講，行政主管部門對醫(yī)院只負責(zé)審批和監(jiān)管，不參與具體運營管理。但實踐中，行政主管部門往往對所轄的公立醫(yī)院改革及發(fā)展方向具有關(guān)鍵的決定權(quán)，要求“時時報、事事報”，對公立醫(yī)院的行政干預(yù)過多[4]。如何真正實現(xiàn)公立醫(yī)院獨立法人治理結(jié)構(gòu)，理順與行政主管部門之間的權(quán)利和義務(wù)邊界，已迫在眉睫。

2.2政府部門之間的管理權(quán)限不清

我國現(xiàn)行事業(yè)單位管理體制下，衛(wèi)生行政部門一般直接監(jiān)管各級各類公立醫(yī)院，這種管理主要以“上下級行政命令”和“行政檢查”的方式進行，并沒有把監(jiān)管與法治相結(jié)合，造成“所有權(quán)”“監(jiān)管權(quán)”和“經(jīng)營權(quán)”混亂。公立醫(yī)院的上級監(jiān)管部門有時不止一家，如醫(yī)科大學(xué)附屬醫(yī)院存在著衛(wèi)生行政部門、地方政府和大學(xué)等多重管轄；公立醫(yī)院的醫(yī)務(wù)、人事、財務(wù)、紀檢等部門也對應(yīng)著不同的歸口管理機構(gòu)，造成公立醫(yī)院改革與發(fā)展受制于各方面，甚至無所適從[5]。

2.3公立醫(yī)院運行管理中法治意識淡薄，缺乏專門的法律人才

我國公立醫(yī)院的領(lǐng)導(dǎo)班子成員大多具有臨床醫(yī)療背景，很少有職業(yè)管理者或者法學(xué)背景，重業(yè)務(wù)輕管理，法治意識淡薄，在醫(yī)院重大決策管理中容易導(dǎo)致法律風(fēng)險。此外，醫(yī)院內(nèi)部的規(guī)章制度延續(xù)性較強，缺乏跟蹤國家政策法規(guī)而不斷調(diào)整更新的能力，也缺乏將上位法與本單位實際情況相結(jié)合的能力。

2.4公立醫(yī)院法務(wù)工作“有名無實”

當(dāng)前，公立醫(yī)院沒有明確要求配置專門的法務(wù)部門，法務(wù)工作缺少統(tǒng)一的抓手，多數(shù)醫(yī)院的法務(wù)工作由醫(yī)務(wù)、辦公室等部門代管，并沒有深入到醫(yī)院管理的各個環(huán)節(jié)，更無法使醫(yī)院法治化建設(shè)真正貫徹到醫(yī)院的管理體系中。

3公立醫(yī)院法治化建設(shè)的國際經(jīng)驗

3.1美國公立醫(yī)院法律顧問制度

醫(yī)療改革是世界性難題，各國概莫能外。美國的公立醫(yī)院承擔(dān)著社會救助義務(wù)，其法律顧問制度包括聘請院外律師事務(wù)所的專職律師，以及建立醫(yī)院內(nèi)部法律顧問部門（法律事務(wù)部）。法律事務(wù)部的負責(zé)人也是醫(yī)院管理層的一員，能夠直接參與醫(yī)院重大決策的制定、實施，為醫(yī)院各項工作提供法律幫助和指導(dǎo)，并依托法律審批程序和內(nèi)部網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，工作效率較高[6]。

3.2德國公立醫(yī)院“兩級三頭”管理模式

德國通過立法賦權(quán)公立醫(yī)院公營造物法人的地位，其屬性為保育性營造物，通過分權(quán)和授能實現(xiàn)其公益性[7]。公立醫(yī)院的內(nèi)部管理結(jié)構(gòu)主要是“兩級三頭”模式?！皟杉墶笔侵缚v向上，普遍實行院科兩級管理形式；“三頭”是指橫向上，分為行政、醫(yī)療和護理三個方面。醫(yī)院院長負責(zé)全院的整體管理方向，醫(yī)療院長和護理院長由資深的醫(yī)療專家和護理專家擔(dān)任，行政院長主要由具有經(jīng)濟學(xué)或法律方向的專業(yè)人士擔(dān)任，體現(xiàn)了現(xiàn)代醫(yī)院管理的專業(yè)性?！叭^”管理的方式有利于醫(yī)院內(nèi)部分權(quán)和監(jiān)督。

3.3日本公立醫(yī)院獨立行政法人治理模式

2000年，日本通過國家立法的形式推進公立醫(yī)院獨立行政法人的治理模式探索，出臺了《獨立行政法人國立病院機構(gòu)法》，重新定位政府-市場-社會的關(guān)系，形成優(yōu)勢互補，從而提升公立醫(yī)院作為獨立行政法人的組織效率、主動性、自律經(jīng)營和透明性[8]。

3.4新加坡公立醫(yī)院“所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)”分離

新加坡公立醫(yī)院在公司法上是非營利性私法人，以非營利性和國家控股的方式保障公立醫(yī)院的公共目的性。新加坡醫(yī)療系統(tǒng)主要由基礎(chǔ)醫(yī)療單位、各種綜合性醫(yī)院和專科醫(yī)院組成，大部分新加坡居民首選綜合性醫(yī)院中的公立醫(yī)院就診。新加坡公立醫(yī)院在“指導(dǎo)性競爭”政策下實行董事會領(lǐng)導(dǎo)下的院長負責(zé)制，政府全資重組公立醫(yī)院，但又保障醫(yī)院管理的自主權(quán)，使所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)完全分離，醫(yī)患糾紛通過法律程序處理而非醫(yī)院內(nèi)部解決，建立高度透明的信息公開制度。引入商業(yè)會計系統(tǒng)，實現(xiàn)精確的成本核算，并實行問責(zé)制，倒逼醫(yī)院內(nèi)部制定嚴格的財務(wù)標準。

4公立醫(yī)院法治化建設(shè)的實現(xiàn)路徑與思考建議

4.1以制度化建設(shè)為基礎(chǔ)，搭建法治醫(yī)院建設(shè)的四梁八柱

（1）不斷完善醫(yī)療衛(wèi)生法律體系。法律是制度建設(shè)不可或缺的重要載體，我國教育領(lǐng)域的法治化進程明顯優(yōu)于醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域，目前亟需加快推進醫(yī)療衛(wèi)生法治化建設(shè)?！痘踞t(yī)療衛(wèi)生與健康促進法》填補了我國醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域基本法的立法空白，也為公立醫(yī)院法治化建設(shè)提供了重要的法律依據(jù)，公立醫(yī)院實現(xiàn)法治化未來可期。（2）推動公立醫(yī)院法人治理改革。政府盡管是公立醫(yī)院的舉辦者，但公立醫(yī)院應(yīng)該回歸到公法人治理結(jié)構(gòu)，以強化法人化改革回應(yīng)“管辦分開”與“政事分開”[9]。公立醫(yī)院法人治理改革的關(guān)鍵在于通過立法賦權(quán)使公立醫(yī)院具備獨立法人資格，能夠獨立享有權(quán)利、承擔(dān)義務(wù)，作為法律主體參與社會活動。上海市政府設(shè)立申康醫(yī)院發(fā)展中心，確立了政府辦醫(yī)和國有資產(chǎn)運營管理的責(zé)任主體，各市屬醫(yī)院作為獨立事業(yè)法人由院長行使經(jīng)營管理責(zé)任，取得了較好的成效，成為公立醫(yī)院管辦分離改革的全國樣板[10]。（3）建設(shè)以醫(yī)院章程為統(tǒng)領(lǐng)的現(xiàn)代醫(yī)院管理制度體系?！痘踞t(yī)療衛(wèi)生與健康促進法》明確要求建立醫(yī)院章程，公立醫(yī)院以章程為統(tǒng)領(lǐng)，明確權(quán)利與義務(wù)的邊界，將各項事務(wù)規(guī)范化、制度化，嚴格依法辦事、形成法治環(huán)境，確保各項工作都要做到有法可依、有章可循。具體包括：一是在符合法律規(guī)定的框架下，制定醫(yī)院內(nèi)部運行規(guī)則，健全“三重一大”民主決策制度；二是規(guī)范臨床工作管理制度，把醫(yī)療安全和醫(yī)療質(zhì)量作為制度建設(shè)的核心問題；三是定期召開法治建設(shè)工作會議，通過咨詢法律顧問、民主意見征集等方式，不斷修訂醫(yī)院現(xiàn)行的內(nèi)部制度。

4.2以合法性審查為依據(jù)，推動醫(yī)院運行管理合法合規(guī)

（1）推行法律顧問制度。公立醫(yī)院可通過聘請專業(yè)法律團隊，作為院外兼職法律顧問，提供專業(yè)的法律服務(wù)。這種方式雖然能節(jié)約醫(yī)院法治管理的人力成本，但無法像內(nèi)部法律部門那樣提供全過程法律服務(wù)，因此還要通過設(shè)置內(nèi)部法務(wù)工作部門加以補充。（2）推進醫(yī)患關(guān)系法治化。醫(yī)患關(guān)系從廣義上講，也是一種民事主體之間的合同履行關(guān)系[12]。醫(yī)院推進醫(yī)患關(guān)系的法制化，就要尊重和保護患者的平等醫(yī)療權(quán)、知情同意權(quán)、隱私保護權(quán)、獲得賠償權(quán)等，使醫(yī)患關(guān)系回歸到法治的軌道上，在法律的框架內(nèi)解決醫(yī)患矛盾。

4.3以專業(yè)化隊伍為目標，培養(yǎng)法治化建設(shè)中堅力量

（1）公立醫(yī)院應(yīng)設(shè)立專門的法務(wù)工作部門，招聘具備法律執(zhí)業(yè)資格的法律專業(yè)人員，或者允許公立醫(yī)院設(shè)置公職律師，滿足公立醫(yī)院發(fā)展的現(xiàn)實需求。法務(wù)部門承擔(dān)的任務(wù)主要有：對各類合同進行合法合規(guī)性審查，對外開展法律訴訟、調(diào)解工作，為醫(yī)院重大決策提供法律意見，處理法律事務(wù)方面的緊急突發(fā)狀況，開展普法宣傳教育，為醫(yī)院職工提供法律咨詢和援助等[13]。（2）依托現(xiàn)有的即時通訊軟件和網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，打造院內(nèi)法治溝通平臺，搭建臨床一線與法務(wù)工作部門之間的快速溝通反饋路徑。臨床一線職工可以借助院內(nèi)網(wǎng)絡(luò)平臺，介入招采、設(shè)備、人事、財務(wù)、基建等部門工作，提高法治監(jiān)督效率，化解潛在風(fēng)險。

4.4以法治文化建設(shè)為抓手，構(gòu)建法治醫(yī)院的長效機制

黨的報告明確要求：“加大全民普法力度，建設(shè)社會主義法治文化，樹立憲法法律至上、法律面前人人平等的法治理念?！狈ㄖ挝幕ㄔO(shè)是醫(yī)院法治化建設(shè)工作的重要支撐，公立醫(yī)院應(yīng)定期組織形式多樣的法治文化活動，如法律知識講座及測試、增加在職教育的法律培訓(xùn)學(xué)分等，使醫(yī)院干部職工樹立法治信仰和法治思維，形成學(xué)法、懂法、知法、守法的文化層面的自覺，從而構(gòu)建起公立醫(yī)院法治建設(shè)的長效機制，切實推進公立醫(yī)院法治化建設(shè)進程。

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作者：談在祥 孫煦