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摘要：我國是公共危機事件的多發(fā)國家。自然災(zāi)害、公共安全突發(fā)事故以及公共衛(wèi)生災(zāi)害等公共危機給我國的政治生態(tài)、社會生態(tài)和經(jīng)濟生態(tài)帶來了嚴重破壞。公共危機的有效應(yīng)對離不開公共危機管理，條塊關(guān)系作為我國基礎(chǔ)性組織結(jié)構(gòu)性關(guān)系，其所構(gòu)成的國家行政管理體系是中國公共危機管理實施的基礎(chǔ)。然而由于條塊分割本身的缺陷，公共危機管理的有效實踐受制于條塊沖突所帶來的組織僵化、管理脫節(jié)、效率低下等一系列問題。本文通過對姚溝鎮(zhèn)公共危機管理案例的分析，探討了基層條塊沖突對于社會公共危機管理所帶來的困境，從不同的視角提出了解決的可能之道。

關(guān)鍵詞：公共危機管理；條塊沖突；條塊關(guān)系

一、案例概況

姚溝鎮(zhèn)位于長江下游，長江支流貫穿全鎮(zhèn)而過，將3.4萬畝耕地面積一分為二：約三分之一位于外護地帶；另三分之二位于長江大堤內(nèi)圩地區(qū)。正是由于這樣特殊的地理位置，姚溝鎮(zhèn)經(jīng)常爆發(fā)洪澇災(zāi)害。2004年七月，長江下游水位超過警戒線，危及姚溝鎮(zhèn)。為了排查隱情，安排全鎮(zhèn)防汛、排澇工作，姚溝鎮(zhèn)政府建立了臨時小組。鎮(zhèn)長帶頭，將全鎮(zhèn)的主要黨政領(lǐng)導(dǎo)都安排在防汛抗洪的臨時崗位上。其中，姚溝鎮(zhèn)財政所程所長負責(zé)文興洲的防汛工作。姚溝鎮(zhèn)財政所在姚溝鎮(zhèn)是一個地位特殊的機構(gòu)：自2000年以來，財政所的隸屬關(guān)系經(jīng)歷了從“縣管”到“鎮(zhèn)管”再到“縣管”的多次變化。2000年以前，鎮(zhèn)財政所接受縣財政局的垂直管轄，人事任命權(quán)也在縣財政局；2000至2003年，鎮(zhèn)財政所又劃歸地方鎮(zhèn)政府管理，人事任命權(quán)下劃；2003年至今，按照“縣財鄉(xiāng)管”體制改革要求，鎮(zhèn)財政所又劃歸縣財政局管轄，各權(quán)隨之上劃縣財政局。七月十二號，程所長接到通知，要求他第二天出席全縣各鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所會議，探討縣財政管理體制改革的方案，不得缺席。然而十三日文興洲發(fā)現(xiàn)一處防汛險情，鎮(zhèn)長要求負責(zé)文興洲防汛抗洪的程所長立刻前往排查險情。面對兩難抉擇，程所長即刻聯(lián)系了縣財政局局長說明了災(zāi)情的緊急，然而局長態(tài)度強硬，不容拒絕，并且指出程所長只應(yīng)該服從上級部門縣財政局的指揮調(diào)度。

二、中國公共危機管理“條塊沖突”困境

中國的條塊結(jié)構(gòu)指的是地方各級政府的職能部門在縱向上由上級業(yè)務(wù)主管部門垂直管轄，不同層級的“條條”職責(zé)同構(gòu)從而保證管理的統(tǒng)一性；在橫向上接受本級地方政府的管理，與同一層級的“塊塊”協(xié)調(diào)聯(lián)動處理地方事務(wù)。其中“條條”是指縱向上的各層級政府中職責(zé)同構(gòu)的職能部門；“塊塊”是指從中央到地方各層級的地方政府。在本案例中，“條條”對應(yīng)的是縣財政局以及鎮(zhèn)財政所；“塊塊”對應(yīng)的是鎮(zhèn)政府。（一）“雙重從屬制”阻礙職能部門發(fā)揮效用。分割式的指揮體制給公共危機管理帶來了矛盾和沖突。在政府實際運作過程中，縱向上管理權(quán)劃分不清、橫向上事權(quán)劃分不清致使地方職能部門面臨雙重領(lǐng)導(dǎo)：在縱向上需要接受“條條”垂直管轄；在橫向上又要在“塊塊”的指揮下和其他職能部門協(xié)作聯(lián)動。雙重領(lǐng)導(dǎo)不利于公共危機管理的統(tǒng)一指揮調(diào)控，尤其是當兩者的指令不一致時，職能部門就會面臨兩難的抉擇。在本案例中，一方面，財政所要接受財政局下達的“開會”命令；另一方面，財政所又要完成鎮(zhèn)政府的“防汛”任務(wù)，這就是財政所所面對的條塊沖突。（二）不合理的人事任免權(quán)劃分導(dǎo)致職能部門“瞻前顧后”。長期以來，我國的人事任免機制缺乏法制化和制度化，“人治”色彩濃重。上級領(lǐng)導(dǎo)往往能夠決定下級的政治前途。因此，下級部門負責(zé)人有時難以反抗上級所作出的決策。同時，領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用的監(jiān)督機制尚不完善，上下級職能部門存在沆瀣一氣、徇私舞弊等現(xiàn)象。職能部門在面對對上負責(zé)與對下負責(zé)的矛盾時，往往出于維護自身利益的考量選擇對上負責(zé)。在本案例中，鎮(zhèn)財政所受到縣財政局管轄，按照規(guī)定程所長只需對上負責(zé)。但是如果程所長選擇去開會，卻有可能造成人民生命財產(chǎn)的重大損失。（三）條塊分割制度難以消化公共危機管理需求。公共危機的突發(fā)性、緊急性和高度不確定性等特點要求公共危機管理組織應(yīng)該具備靈活變通的執(zhí)行能力。然而，條塊分割結(jié)構(gòu)本身決定了其組織僵化、效率低下和管理脫節(jié)等問題的存在，導(dǎo)致其在應(yīng)對公共危機時難以實現(xiàn)資源的合理配置和信息的有效傳遞。不止如此，在危機管理的過程中，雙重領(lǐng)導(dǎo)的條塊前后難以遵循統(tǒng)一意志行動：我國在危機的應(yīng)急響應(yīng)階段時常采用行政首長負責(zé)制來實現(xiàn)部門的協(xié)同調(diào)度。然而在其他階段，由于缺乏統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，條塊之間往往難以實現(xiàn)聯(lián)動。

三、解決措施及建議

解決條塊沖突帶來的公共危機應(yīng)對能力缺失問題，提高公共危機應(yīng)對能力是公共危機管理改革的重要途徑。（一）以立法的形式界定條塊之間的職責(zé)范圍。相關(guān)法律真空是條塊沖突的根本原因。要從根本上解決條塊沖突就應(yīng)該從法律層面上明確條塊之間的職責(zé)范圍和權(quán)力劃分。以立法的形式詳細確立條塊各自的職能職責(zé)、事權(quán)歸屬及其相互關(guān)系。從制度上避免條塊摩擦，從規(guī)范上實現(xiàn)條塊合作。（二）設(shè)立規(guī)范化的常設(shè)領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)實現(xiàn)條塊合作。我國長期以來都缺乏制度化的公共危機管理機制。臨時的危機管理行政首長負責(zé)制難以解決公共危機管理條塊沖突長期存在的問題。同時，以這種運動式而非制度化、政治動員式而非專家化的危機管理模式進行公共危機管理的成本高、收效差，即使消耗大量資源也難以在短時間內(nèi)有效控制危機。因此，在中央設(shè)立專門的常設(shè)公共危機管理機構(gòu)促進危機管理條塊協(xié)同，同時將公共危機管理機構(gòu)常設(shè)化、公共危機管理條例規(guī)范化、公共危機管理流程程序化是我國公共危機管理改革創(chuàng)新的必經(jīng)之路。（三）從行政的藝術(shù)應(yīng)對條塊沖突。就現(xiàn)狀而言，我國公共危機管理改革尚未完成。因此，職能部門在面對雙重領(lǐng)導(dǎo)困境時，可以巧妙利用行政藝術(shù)化解沖突，為本部門尋求支點：職能部門可以以服從上級業(yè)務(wù)主管部門的命令為由，拒絕地方政府脫離實際的要求；而當上級職能部門的指示很難實施時，就可以聯(lián)合地方政府，消極應(yīng)對上級指揮。

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作者:易景 單位:南京理工大學(xué)