導(dǎo)語：水利樞紐招標合同管理風(fēng)險管控分析一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

摘要:招標采購與合同管理過程中的各種風(fēng)險管控是小浪底水利樞紐運行投資管理的重點和難點，結(jié)合小浪底水利樞紐運行期間的管理實踐，分析了招標采購與合同管理中的廉政風(fēng)險、法律風(fēng)險、管理風(fēng)險等風(fēng)險因素。根據(jù)對各風(fēng)險因素的分析，小浪底管理中心采取明確職責分工、強化權(quán)力運行約束、規(guī)范招標采購方式和主體、規(guī)范招標采購文件編制和審查、規(guī)范投標文件評審、嚴格合同管理、建立實時信息報告制度、強化責任追究等措施，并建立了招標采購與合同管理風(fēng)險防控體系，以降低各種風(fēng)險發(fā)生的概率。提出小浪底管理中心應(yīng)強化招標采購標準范本的應(yīng)用、合理設(shè)置合同雙方權(quán)利和義務(wù)、嚴格合同分包管理、確保涉及農(nóng)民工及中小企業(yè)的合同款支付等措施。

關(guān)鍵詞:運行管理期;招標采購與合同管理;風(fēng)險管控;小浪底水利樞紐

小浪底水利樞紐自2000年1月首臺機組并網(wǎng)投入運行以來，已經(jīng)安全生產(chǎn)運行超過5300d，在發(fā)揮巨大社會效益、生態(tài)效益的同時，取得了較好的經(jīng)濟效益。水利部小浪底水利樞紐管理中心(簡稱小浪底管理中心)，全面承擔小浪底水利樞紐的生產(chǎn)經(jīng)營、償還貸款，以及實現(xiàn)資產(chǎn)保值增值等任務(wù)。小浪底管理中心運用小浪底水利樞紐和西霞院反調(diào)節(jié)水庫，以安全第一和公益性優(yōu)先為原則充分發(fā)揮樞紐綜合效益。如何管控招標采購與合同管理過程中的各種風(fēng)險，是樞紐運行投資管理的重點和難點。筆者結(jié)合小浪底水利樞紐運行期間的管理實踐，就招標采購與合同管理風(fēng)險管控開展探討。

1招標采購與合同管理風(fēng)險分析

招標采購、合同簽訂與管理過程中風(fēng)險無處不在。風(fēng)險因條件而發(fā)生，有外因和內(nèi)因。本文不討論因外部自然環(huán)境、政策法規(guī)變化等而產(chǎn)生的風(fēng)險，僅結(jié)合小浪底水利樞紐實際工作，對一些已經(jīng)發(fā)生過、發(fā)生概率較大或者可能造成嚴重后果的主要內(nèi)在風(fēng)險進行分析。1．1廉政風(fēng)險。廉政風(fēng)險點主要包括:一是化整為零規(guī)避招標，將達到招標起點標準的項目或金額進行分割，使得分割后的項目金額在必須招標起點金額以下，從而達到直接選定承包單位的目的;二是應(yīng)公開招標采購的項目選擇邀請招標采購方式，從而限制潛在投標人范圍，易滋生腐敗;三是故意設(shè)置只有個別投標人能夠滿足的條件，排斥潛在投標人，不能形成公平、公正、公開的競爭，從而達到指定中標人的目的;四是在評標環(huán)節(jié)，評標專家與投標單位有利益關(guān)系，不能公正、嚴格執(zhí)行評標標準，帶有主觀傾向進行評標;五是在合同簽訂后，合同條款履行、質(zhì)量控制、合同變更處理、合同價款支付、驗收等環(huán)節(jié)可能發(fā)生權(quán)錢交易等廉政風(fēng)險點。1．2法律風(fēng)險。隨著我國招標投標、政府采購法律法規(guī)體系的完善，招標采購工作的每一個環(huán)節(jié)、流程都有嚴格的法律條文及相關(guān)文件規(guī)定。結(jié)合小浪底招標采購實踐，違法違規(guī)風(fēng)險點主要有以下兩個方面。(1)招標采購人違法違規(guī)風(fēng)險。招標采購人的違法違規(guī)風(fēng)險主要有:招標采購方式不合法風(fēng)險，比如應(yīng)公開招標的采用邀請招標或單一來源采購;排斥或限制潛在投標人風(fēng)險，如不根據(jù)招標采購項目的具體特點和實際需要設(shè)定資格、技術(shù)、商務(wù)條件等;招標采購公告及文件的發(fā)出時間、招標文件修改澄清時間、投標文件遞交時間、中標候選人公告時間、投標有效期、簽訂合同時間等不合法的風(fēng)險;未按照招標文件和中標人的投標文件與中標人簽訂合同的風(fēng)險。(2)投標人違法違規(guī)風(fēng)險。投標人的違法違規(guī)風(fēng)險主要有:投標人主體不合格，如法定代表人為同一人的兩個及以上法人共同參與投標等，這些問題一經(jīng)發(fā)現(xiàn)將被取消投標資格;投標人串標、圍標的風(fēng)險，投標人之間協(xié)商投標報價等實質(zhì)性內(nèi)容、約定中標人、故意壓低或抬高投標價以影響中標結(jié)果等;在投標時弄虛作假。小浪底管理中心在近幾年的招標采購活動中查處過多起投標人造假事件，如偽造業(yè)績、提供虛假財務(wù)報表和獲獎情況等。1．3管理風(fēng)險。(1)招標文件編制不規(guī)范風(fēng)險。招標采購文件編制不規(guī)范、質(zhì)量不高往往會帶來以下風(fēng)險:一是投標人資格條件設(shè)置偏高或偏低，評標方法設(shè)置不合理，技術(shù)要求不明確或不完善，導(dǎo)致投標競爭性不強、失敗或選不到滿意的中標人;二是沒有編制完善的合同條款，導(dǎo)致合同簽訂后無法履行、缺乏約束性，甚至合同雙方產(chǎn)生較大爭議。(2)合同履行不到位風(fēng)險。影響合同履行的因素很多，既有發(fā)包方的因素，也有承包方的因素，主要有:發(fā)包人提供的項目資金、現(xiàn)場條件不到位，現(xiàn)場管理水平有限等;承包方不能按照合同保證人員、設(shè)備、材料到位，不能嚴格控制施工質(zhì)量、進度，安全措施不能保證;合同價格不合理，過低的合同價格可能導(dǎo)致承包方偷工減料、甚至中止執(zhí)行合同;合同條款不完善，可能導(dǎo)致合同履行缺乏約束性，雙方出現(xiàn)爭議。(3)合同變更過多風(fēng)險。合同履行過程中因設(shè)計、現(xiàn)場條件、發(fā)包人要求、承包人施工等因素變化而導(dǎo)致合同出現(xiàn)變更。導(dǎo)致合同變更較大的風(fēng)險點主要有:項目前期工作質(zhì)量不高、設(shè)計不完善等;發(fā)包人沒有按照合同提供現(xiàn)場條件，如現(xiàn)場供水、供電條件不具備等;合同中技術(shù)標準和要求不明確，或者合同簽訂后隨意提高標準、增加功能要求等;項目實施前承包人沒有編制詳細的實施方案并報發(fā)包人批準，在實施過程中隨意變更實施方案。雖然小浪底水利樞紐項目招標采購與合同管理實際發(fā)生的風(fēng)險事件并不多，主要為投標人圍標、串標事件，但是為了防患于未然、避免造成損失，小浪底管理中心根據(jù)各風(fēng)險因素發(fā)生的可能性、造成的危害程度進行量化分析，得出各風(fēng)險因素防控重要值，根據(jù)重要值確定重要程度，以采取精準防控措施。小浪底水利樞紐運行期招標合同管理風(fēng)險及其權(quán)重、各風(fēng)險防控重要值［1］見表1。

2主要風(fēng)險管控措施

根據(jù)對各風(fēng)險因素的分析，小浪底管理中心建立了招標采購與合同管理風(fēng)險防控體系，降低各種風(fēng)險發(fā)生的概率［2］。小浪底管理中心為了貫徹落實水利部“水利工程補短板、水利行業(yè)強監(jiān)管”的水利改革發(fā)展總基調(diào)，在防范招標采購與合同管理的各種風(fēng)險、規(guī)范相關(guān)管理工作方面多措并舉，堅決遏制招標采購活動中的圍標串標、借用資質(zhì)等違法違規(guī)行為，加強廉政風(fēng)險點管控，提高管理水平，見圖1。(1)明確職責分工。小浪底管理中心及所屬公司以獨立法人為單位各自負責其管理范圍內(nèi)的項目招標(采購)、合同簽訂及管理工作。招標(采購)階段以招標責任部門為主，技術(shù)管理部門、項目管理部門、合同簽訂部門配合;合同履行階段以項目管理部門為主，合同簽訂部門、技術(shù)管理部門配合。各部門對所負責的工作質(zhì)量、進度負責。責任部門確定項目的分管領(lǐng)導(dǎo)、項目負責人和具體工作人員，明確相應(yīng)的職責、權(quán)限。(2)強化權(quán)力運行約束。招標(采購)文件履行編制、審查和批準程序;開標、評標一般在配備有視頻、音頻監(jiān)控設(shè)施的專用評標室內(nèi)進行，評標委員會按照有關(guān)法規(guī)、制度規(guī)定組成;合同簽訂、履行、驗收管理由不同部門或人員分別負責;中間計量、現(xiàn)場簽證、變更和結(jié)算由不同部門、不同責任人簽署、負責，形成相互制約、相互監(jiān)督的機制，把權(quán)力關(guān)在制度的籠子里。(3)規(guī)范招標采購方式和主體。依法必須招標的項目采用招標方式，不屬于依法必須招標的項目，按照非招標采購相關(guān)規(guī)定采購。項目建設(shè)涉及的性能、品質(zhì)、價格差別較大、使用量較大的主要設(shè)備、材料等一般由發(fā)包人自行依法采購，不委托機構(gòu)。生產(chǎn)經(jīng)營所需的消耗性材料主要從廠家采購，減少從經(jīng)銷商處采購的數(shù)量。近3a來，小浪底水利樞紐運行管理的項目采用公開招標方式選擇承包人的比例逐年提高(見表2)，大大提高了承包商選擇的公開性、透明性、公平性，從源頭上規(guī)避了廉政風(fēng)險的發(fā)生。(4)規(guī)范招標采購文件編制和審查。招標采購文件技術(shù)條款、商務(wù)條款按照分工分別由技術(shù)或項目管理部門、招標責任部門編制。招標(采購)文件中評標標準和評標辦法里的報價得分依據(jù)項目性質(zhì)合理設(shè)置，價格權(quán)重不易過高，避免不合理的低價中標，選擇的中標人應(yīng)是實力強、信譽好、價格合理的投標單位。招標文件根據(jù)需要邀請相關(guān)專家、法律顧問參與審查。根據(jù)《工程項目招投標領(lǐng)域營商環(huán)境專項整治工作方案》中重點整治的18項內(nèi)容，結(jié)合項目實際，合理設(shè)置資質(zhì)資格條件，避免設(shè)置不合理的限制和壁壘。(5)規(guī)范投標文件評審。充分發(fā)揮電子招標與采購平臺的作用，除國家有明確規(guī)定外，招標采購工作一般在小浪底管理中心電子招標與采購平臺上進行。利用電子招標與采購平臺中“文件制作機器碼”、投標文件異常一致等自動識別功能，為評判是否存在串通投標提供技術(shù)支撐。近兩年來小浪底管理中心以此方式查處了16家圍標、串標的投標人，并將其列入了小浪底管理中心不誠信名單。強化招標(采購)文件評審管理，在符合法規(guī)、制度規(guī)定的前提下，招標人代表中至少有一人為熟悉招標(采購)項目情況的副處級或以上職務(wù)人員。評標階段加強對投標(響應(yīng))文件中投標人法定代表人、委托人以及擬投入主要管理人員資質(zhì)資格的評審。(6)嚴格合同管理。合同簽訂后，項目開工前，項目管理部門認真研究招投標文件及合同，熟悉工期、質(zhì)量、價款、違約責任等合同管理重點，積極做好履約準備。對重大復(fù)雜項目，項目管理部門組織合同簽訂部門、技術(shù)管理部門進行合同交底，邀請法律顧問參加。在合同管理過程中，發(fā)現(xiàn)合同中權(quán)利義務(wù)條款不全面或不明確、相關(guān)條款不能履行或履行相關(guān)合同條款存在問題的，合同簽訂部門或項目管理部門及時組織合同雙方在依法合規(guī)的原則下協(xié)商解決，修改完善相關(guān)合同條款。加強對合同承包單位管理人員尤其是項目負責人、技術(shù)負責人、質(zhì)量管理負責人、安全管理負責人以及分包單位資質(zhì)資格的審查和日常管理，嚴禁掛靠資質(zhì)或租借資質(zhì)經(jīng)營以及轉(zhuǎn)包或違法分包等行為。嚴格按照合同規(guī)定或國家相關(guān)計量規(guī)則及時準確計量，加強變更及簽證管理。(7)建立實時信息報告制度。在開展評標過程中，發(fā)現(xiàn)串通投標、掛靠資質(zhì)或租借資質(zhì)投標及其他違法違規(guī)行為的，或在合同履行過程中，發(fā)現(xiàn)掛靠資質(zhì)或租借資質(zhì)經(jīng)營，中標后非法轉(zhuǎn)包或違法分包等問題的，責任部門及時向分管領(lǐng)導(dǎo)、小浪底管理中心招標主管部門報告，根據(jù)實際情況和造成的后果，將相應(yīng)投標人列入小浪底管理中心、所屬公司“失信人名單”，至少3a內(nèi)不得參與小浪底管理中心、所屬公司項目投標。(8)強化責任追究。按照相關(guān)管理制度規(guī)定開展定期督查、檢查。利用“四不兩直”工作機制，采用“特定飛檢”方式實施監(jiān)督檢查。利用小浪底管理中心電子招標與采購平臺、投資管理電子平臺等信息化手段對招標(采購)、合同管理進行日常監(jiān)管和過程監(jiān)管。參照《水利工程合同監(jiān)督檢查辦法(試行)》《水利建設(shè)項目稽察常見問題清單(試行)》中規(guī)定的合同問題責任單位責任追究標準、合同問題行政管理責任或主體責任追究標準進行責任追究。發(fā)現(xiàn)投標人有串通投標、中標人不按照約定簽訂合同等行為的，嚴格按照招標文件約定進行處罰。發(fā)現(xiàn)相關(guān)工作人員在招標采購和合同管理過程中泄漏商業(yè)秘密或工作秘密、與其他單位或人員相互勾結(jié)損害單位利益以及其他涉嫌違規(guī)違紀問題線索的，移交紀檢監(jiān)察部門查處。

3加強風(fēng)險管控的措施

根據(jù)國家、行業(yè)、地方政府的最新法規(guī)政策，以及在招標采購與合同管理工作中不斷出現(xiàn)的新問題、潛在的風(fēng)險，建議從以下幾個方面采取措施，進一步加強風(fēng)險管控。(1)強化招標采購標準范本的應(yīng)用。水利、交通、建筑等行業(yè)的《水利水電工程標準施工招標文件》《公路工程國內(nèi)招標文件范本》《房屋建筑和市政工程標準施工招標文件》等招標標準范本早已印發(fā)并廣泛使用，但是在實際工作中還有很多采購方式或?qū)I(yè)項目采購沒有標準范本。近期中國招標投標協(xié)會印發(fā)了《非招標采購方式采購文件示范文本》，進一步規(guī)范談判采購、詢價采購、競價采購、框架協(xié)議采購等的文件編制。小浪底管理中心應(yīng)遵照國家法律法規(guī)和有關(guān)規(guī)定，更多地采用標準范本，同時結(jié)合行業(yè)慣例和自身實際在專用條款中進行必要的刪除、修改和補充，避免機械套用標準范本，造成合同條款不全面或合同規(guī)定無法執(zhí)行等;沒有標準范本的專業(yè)項目采購，參照已有行業(yè)招標標準范本或根據(jù)管理實際編制招標文件。(2)合理設(shè)置合同雙方權(quán)利和義務(wù)。發(fā)包人在起草招標采購文件的合同條款時，比較注重保護發(fā)包人的權(quán)利，往往會制定嚴格管控承包人的條款，比如制定嚴厲、高額的處罰條款，造成承包人因小的失誤而無法繼續(xù)履行合同，從而給發(fā)包人造成更大的經(jīng)濟損失。因此，發(fā)包人應(yīng)嚴格按照國家法規(guī)、行業(yè)慣例和管理實際設(shè)置合同文件中雙方的權(quán)利和義務(wù)，注意合同風(fēng)險的合理分配，避免權(quán)責不一致或相應(yīng)的權(quán)利和義務(wù)在合同履行中無法落實，保證合同規(guī)定得到全面落實;確保處罰條款起到懲戒作用，設(shè)置合同終止、解除條款，明確合同終止、解除條件和相應(yīng)處理程序;不宜終止、解除的合同要設(shè)置處罰上限。(3)嚴格合同分包管理。隨著工程建設(shè)項目管理現(xiàn)代化、社會分工細化及勞動生產(chǎn)效率的提高，施工合同勞務(wù)分包、專業(yè)項目分包不可避免。在招標采購文件編制時，要明確允許分包的范圍、內(nèi)容及分包商的資質(zhì)條件;按照相關(guān)法規(guī)、合同規(guī)定進行分包管理，落實分包書面認可、分包合同備案、分包合同實施監(jiān)督檢查工作等;發(fā)包人要對分包商實施跟蹤管理與檢查，對于不符合要求、無法勝任的分包商，合同中要有清退、處罰等措施條款。(4)確保涉及農(nóng)民工及中小企業(yè)的合同款按時支付。2020年國家出臺了《保障農(nóng)民工工資支付條例》《保障中小企業(yè)款項支付條例》，小浪底管理中心在貫徹落實國家保障農(nóng)民工工資支付、維護中小企業(yè)合法權(quán)益、優(yōu)化營商環(huán)境等方面具有義不容辭的責任。今后在招標(采購)文件及合同文本的編制中，要注意合理設(shè)置涉及農(nóng)民工工資支付的相關(guān)條款，并在合同履行過程中加強監(jiān)督檢查，保障農(nóng)民工合法權(quán)益。在與中小企業(yè)簽訂合同時，嚴格按照《保障中小企業(yè)款項支付條例》明確支付要求、支付責任、付款期限等，杜絕違約拖欠中小企業(yè)合同款項，不斷強化小浪底管理中心誠實守信的良好形象，體現(xiàn)小浪底管理中心“管好民生工程”的社會責任擔當。

參考文獻:

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［2］徐婷．國企自主招標采購風(fēng)險管理運用［J］．現(xiàn)代經(jīng)濟信息，2019(8):139．

作者:陳敏 黃維華 單位:1.水利部小浪底水利樞紐管理中心 2.黃河小浪底水資源投資有限公司