導(dǎo)語：社會(huì)組織管理制度改革思考一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

一

較之于以往社會(huì)組織改革的局部調(diào)整、小修小補(bǔ)，此次社會(huì)組織管理制度改革，無論是在改革性質(zhì)、改革目標(biāo)上，還是在改革內(nèi)容、改革步驟上，都屬于頂層設(shè)計(jì)的范疇。而這種頂層設(shè)計(jì)的改革方略，對(duì)于建立現(xiàn)代社會(huì)組織體制、促進(jìn)社會(huì)組織健康有序發(fā)展，對(duì)于推動(dòng)政府的職能轉(zhuǎn)變、政府與社會(huì)的協(xié)同治理，對(duì)于鞏固黨的執(zhí)政基礎(chǔ)和執(zhí)政地位，都具有重大而深遠(yuǎn)的意義。

（一）改革社會(huì)組織管理制度是建立現(xiàn)代社會(huì)組織體制、促進(jìn)社會(huì)組織健康有序發(fā)展的重要途徑

改革開放以后，我國社會(huì)組織發(fā)展速度很快，迄今已初步形成了門類較為齊全的體系，并越發(fā)地顯示出強(qiáng)大的自主性、自治性功能，但是，從整體上來看，較之于發(fā)達(dá)國家的社會(huì)組織發(fā)展?fàn)顩r，我國社會(huì)組織仍處于培育程度不夠高、內(nèi)部治理不合理、能力建設(shè)不規(guī)范、作用發(fā)揮不明顯的滯后發(fā)展階段。從數(shù)量上看，每萬人擁有社會(huì)組織數(shù)，發(fā)達(dá)國家每萬人擁有社會(huì)組織一般超過50個(gè)，發(fā)展中國家一般超過10個(gè)，我國不到4個(gè)；世界34個(gè)國家社會(huì)組織支出占GDP的比重平均為4.6%，發(fā)達(dá)國家為7%，我國僅占0.55%；從社會(huì)組織就業(yè)人員的規(guī)?？?，一些國家占全部就業(yè)人員的3%以上，而我國僅占0.7%［1］。從組織建設(shè)上看，個(gè)別社會(huì)組織經(jīng)費(fèi)來源單一，經(jīng)濟(jì)困難，難以吸引和留住優(yōu)秀人才，人員老化問題嚴(yán)重；個(gè)別社會(huì)組織過于依賴政府部門，缺乏自主運(yùn)作、主動(dòng)服務(wù)的能力，甚至與政府部門或其下屬機(jī)構(gòu)“一套人馬兩塊牌子”，成為“二政府”；還有的社會(huì)組織機(jī)構(gòu)不健全，內(nèi)部治理不完善，民主管理不落實(shí)，活動(dòng)開展不規(guī)范，有的甚至熱衷于亂評(píng)比、亂發(fā)牌子。而且，在原有雙重管理體制的掣肘下，登記管理機(jī)關(guān)和業(yè)務(wù)主管單位及相關(guān)職能部門職責(zé)不清，登記管理機(jī)關(guān)力量薄弱、監(jiān)管服務(wù)保障不足，“省一級(jí)登記管理機(jī)關(guān)基本沒有執(zhí)法隊(duì)伍，70%的縣市沒有專門機(jī)構(gòu)和專職工作人員，難以全面有效履行登記、監(jiān)管、執(zhí)法等職責(zé)”［2］。這一系列問題的存在，影響了現(xiàn)代社會(huì)組織體制的建立，進(jìn)而阻礙了社會(huì)組織的健康有序發(fā)展，改革現(xiàn)行社會(huì)組織管理制度已迫在眉睫、勢在必行。社會(huì)組織管理制度改革旨在通過改革社會(huì)組織登記管理制度、建立健全社會(huì)組織管理體制等途徑，促進(jìn)社會(huì)組織健康有序發(fā)展。比如，通過引入競爭機(jī)制，探索“一業(yè)多會(huì)”，改變行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)行政化傾向，增強(qiáng)社會(huì)的發(fā)展活力，并以此激勵(lì)社會(huì)組織強(qiáng)化自身能力建設(shè)；通過實(shí)施行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)類、科技類、公益慈善類、城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)類社會(huì)組織直接登記制度，有效解決社會(huì)組織登記門檻高，特別是草根組織登記難問題；通過建立健全統(tǒng)一登記、各司其職、協(xié)調(diào)配合、分級(jí)負(fù)責(zé)、依法監(jiān)管的社會(huì)組織管理體制，明確登記管理機(jī)關(guān)和業(yè)務(wù)主管單位及相關(guān)職能部門職責(zé)，解決“重登記輕管理”以及缺乏部門綜合協(xié)調(diào)問題，實(shí)現(xiàn)社會(huì)組織健康有序發(fā)展。

（二）改革社會(huì)組織管理制度是推動(dòng)政府職能轉(zhuǎn)變、政府與社會(huì)協(xié)同治理的必然要求

“政府職能反映了政府活動(dòng)的基本方向和主要作用，必然隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展而不斷調(diào)整和轉(zhuǎn)變。政府職能轉(zhuǎn)變始終是我國行政管理體制改革的核心任務(wù)，貫穿于改革開放和現(xiàn)代化建設(shè)全過程。”［3］政府職能轉(zhuǎn)變的目的是為了打造一個(gè)更富效率、更具競爭力的政府。過去很長一段時(shí)期里，受傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制束縛，政府“重審批、輕服務(wù)”，“重準(zhǔn)入、輕監(jiān)管”問題突出，政府效率提升遭遇巨大瓶頸。在這種情況下，實(shí)現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)移成為破題之選。政府職能轉(zhuǎn)變的一項(xiàng)重要內(nèi)容就是厘清政府與社會(huì)的關(guān)系問題，作為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展“催化劑”、“減壓閥”的社會(huì)組織在其中發(fā)揮著重要作用，它能較好地承接來自政府的經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會(huì)管理和公共服務(wù)等各項(xiàng)職能的轉(zhuǎn)移。在經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管方面，社會(huì)組織尤其是行業(yè)協(xié)會(huì)，有力配合政府開展宏觀調(diào)控，在規(guī)范市場秩序、開展行業(yè)自律、制定行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、調(diào)解貿(mào)易糾紛等方面，已經(jīng)成為市場經(jīng)濟(jì)體系不可或缺的力量。而在社會(huì)管理、公共服務(wù)方面，大量的民辦教育、醫(yī)療、衛(wèi)生、社會(huì)福利、體育等機(jī)構(gòu)，發(fā)揮貼近群眾、了解群眾、機(jī)制靈活的特點(diǎn)，向社會(huì)提供了更為優(yōu)質(zhì)、便捷、多元的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，使社會(huì)的多樣化需求得到有效滿足。比如，1998年將機(jī)械、冶金、煤炭、紡織、輕工、石油化工等工業(yè)部門撤銷并轉(zhuǎn)變?yōu)樾袠I(yè)協(xié)會(huì)后，我國汽車、鋼鐵、煤炭、紡織、家電等工業(yè)不僅沒有削弱而且出現(xiàn)了前所未有的大發(fā)展。這些實(shí)踐證明，社會(huì)組織能夠承接政府轉(zhuǎn)移職能，能在一定程度上推進(jìn)產(chǎn)業(yè)事業(yè)健康有序發(fā)展。在傳統(tǒng)的社會(huì)組織管理制度框架下，受到培育和監(jiān)管環(huán)境方面的限制，社會(huì)組織在承接政府職能轉(zhuǎn)移方面發(fā)揮作用的空間和余地都很小，且由于社會(huì)組織行政化傾向明顯，社會(huì)組織與政府仍存在千絲萬縷的聯(lián)系，這就為政府職能轉(zhuǎn)移帶來諸多困難。此次社會(huì)組織管理制度改革旨在要通過引入競爭機(jī)制、淡化行政色彩及強(qiáng)化重點(diǎn)培育等措施，凡適合市場、社會(huì)組織承擔(dān)的，都可以通過委托、承包、采購等方式交給市場和社會(huì)組織承擔(dān)，以此激發(fā)社會(huì)組織的自主發(fā)展活力?？梢?，通過改革社會(huì)組織管理制度，能夠更好地培育承接政府轉(zhuǎn)移職能的主體，有利于進(jìn)一步解決好政府與市場、政府與社會(huì)的關(guān)系問題，有效激發(fā)市場和社會(huì)的創(chuàng)造活力，進(jìn)一步增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的內(nèi)生動(dòng)力。在這方面，中央層面已經(jīng)率先做出動(dòng)作。2013年7月31日召開的國務(wù)院常務(wù)會(huì)議明確，將適合市場化方式提供的公共服務(wù)事項(xiàng)，交由具備條件、信譽(yù)良好的社會(huì)組織、機(jī)構(gòu)和企業(yè)等承擔(dān)［4］。社會(huì)組織的健康有序發(fā)展和政府職能的轉(zhuǎn)變，也為政府與社會(huì)的協(xié)同治理創(chuàng)造了條件?！敖陙恚鐣?huì)管理陷入了高成本、低績效和信任危機(jī)的困局。協(xié)同治理理論為解決該問題提供了新的思路和方法?！保?］基于政府治理水平和社會(huì)發(fā)育程度的考量，社會(huì)協(xié)同是當(dāng)前中國社會(huì)建設(shè)中政府與社會(huì)間關(guān)系的現(xiàn)實(shí)選擇。所謂協(xié)同治理，就是國家（政府）、市場（企業(yè)）和社會(huì)（社會(huì)組織）協(xié)同承擔(dān)社會(huì)治理職能，通過制度化設(shè)計(jì)，形成政府主導(dǎo)、社會(huì)協(xié)同、共建共享的社會(huì)治理新格局，以期實(shí)現(xiàn)充滿活力、和諧有序的社會(huì)治理目標(biāo)。其實(shí)，協(xié)同治理也是未來實(shí)現(xiàn)合作治理的必要步驟。“合作治理與傳統(tǒng)公共行政的一個(gè)重要區(qū)別在于：它打破了公共政策政治目標(biāo)的單一性，使政策走出單純對(duì)政治機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)的單線的線性關(guān)系形態(tài)?！睋Q言之“，政府必須在政策目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的過程中，與非政府的、非營利的組織，甚至與私人組織和普通民眾開展廣泛的合作”［6］。由此可見，社會(huì)組織參與社會(huì)管理是實(shí)現(xiàn)社會(huì)協(xié)同和合作治理的基本要求，也是完善社會(huì)協(xié)同治理結(jié)構(gòu)、推進(jìn)社會(huì)管理體制創(chuàng)新的需要。而社會(huì)組織參與社會(huì)協(xié)同治理功能的實(shí)現(xiàn)，有賴于政府職能的轉(zhuǎn)變，有賴于社會(huì)組織自身的健康有序發(fā)展。如果政府不簡政放權(quán)，政府職能不轉(zhuǎn)變，社會(huì)組織就不能在參與社會(huì)服務(wù)等方面，更好地發(fā)揮出政府所不可比擬的功能和效能優(yōu)勢，也就失去了協(xié)同治理的意義。如果社會(huì)組織自身不能健康有序發(fā)展，即使政府簡政放權(quán)了，政府職能轉(zhuǎn)變了，社會(huì)組織也沒有能力參與協(xié)同治理，因此也不可能在協(xié)同治理格局中擁有一席之地。

（三）改革社會(huì)組織管理制度是鞏固黨的執(zhí)政基礎(chǔ)和執(zhí)政地位的現(xiàn)實(shí)需要

鞏固黨的執(zhí)政基礎(chǔ)和執(zhí)政地位靠什么？最重要的就是靠堅(jiān)持黨的群眾路線、密切聯(lián)系群眾。正如在黨的群眾路線教育實(shí)踐活動(dòng)工作會(huì)議上所強(qiáng)調(diào)的：“黨只有始終與人民心連心、同呼吸、共命運(yùn)，始終依靠人民推動(dòng)歷史前進(jìn)，才能做到哪怕‘黑云壓城城欲摧’，‘我自巋然不動(dòng)’，安如泰山、堅(jiān)如磐石?！保?］我們黨來自人民、植根人民、服務(wù)人民，黨的根基在人民、血脈在人民、力量在人民。在黨長期執(zhí)政的時(shí)代背景下，黨要鞏固執(zhí)政地位，就必須擁有堅(jiān)實(shí)的階級(jí)基礎(chǔ)和廣泛的群眾基礎(chǔ)，就必須團(tuán)結(jié)一切可以團(tuán)結(jié)的正面力量，調(diào)動(dòng)一切可以調(diào)動(dòng)的積極因素，鞏固和擴(kuò)大黨的隊(duì)伍，進(jìn)一步增強(qiáng)黨的社會(huì)影響力。社會(huì)組織是由各領(lǐng)域、各方面的群眾自愿發(fā)起組織起來的，其成員數(shù)量龐大、來源廣泛、遍布城鄉(xiāng)，是黨的群眾工作的重要領(lǐng)域。截至2012年底，社會(huì)組織吸納社會(huì)各類專兼職人員就業(yè)1200多萬人。此外，全國6萬多個(gè)行業(yè)協(xié)會(huì)聯(lián)系會(huì)員2000多萬家（含個(gè)體工商戶），447364個(gè)基層老年協(xié)會(huì)覆蓋了廣大城市社區(qū)和農(nóng)村，有1.1億老年人參與。4萬多個(gè)學(xué)術(shù)社團(tuán)聯(lián)系專家學(xué)者500多萬人，4萬多個(gè)農(nóng)村專業(yè)經(jīng)濟(jì)協(xié)會(huì)聯(lián)系農(nóng)戶1000多萬個(gè)，各類職業(yè)性社會(huì)組織的會(huì)員超過1億人。2012年社會(huì)組織吸引、凝聚了2500多萬名志愿者活躍在公益慈善領(lǐng)域［8］。由此可見，密切聯(lián)系社會(huì)組織領(lǐng)域的廣大人民群眾，爭取社會(huì)組織領(lǐng)域群眾的支持，同樣是鞏固和擴(kuò)大黨的執(zhí)政基礎(chǔ)的重要內(nèi)容和基本途徑。通過改革社會(huì)組織管理制度，讓密切服務(wù)和聯(lián)系群眾的社會(huì)組織健康發(fā)展，可以為我們黨更加緊密地聯(lián)系群眾，更廣泛地團(tuán)結(jié)和凝聚各方面積極力量，進(jìn)一步鞏固黨的執(zhí)政基礎(chǔ)。列寧曾經(jīng)指出：“無產(chǎn)階級(jí)所以能夠成為而且必然會(huì)成為不可戰(zhàn)勝的力量，就是因?yàn)樗鶕?jù)馬克思主義原則形成的思想統(tǒng)一是用組織的物質(zhì)統(tǒng)一來鞏固的?！保?］通過社會(huì)組織鞏固黨的執(zhí)政基礎(chǔ)，更重要的途徑就是要擴(kuò)大黨組織在社會(huì)組織中的覆蓋面、增強(qiáng)黨組織在社會(huì)組織中的吸引力、凝聚力和戰(zhàn)斗力。社會(huì)組織管理制度改革的一項(xiàng)重要內(nèi)容便是推動(dòng)社會(huì)組織黨建制度的建立與完善。通過一系列有效措施，使社會(huì)組織中的黨員作為一個(gè)整體發(fā)揮出戰(zhàn)斗力，通過各種有效的活動(dòng)方式和工作方法，使黨充分進(jìn)入這個(gè)日益發(fā)展的社會(huì)空間，向社會(huì)組織領(lǐng)域的群眾宣傳黨的主張和政策，及時(shí)向黨組織反映群眾的呼聲，維護(hù)群眾的正當(dāng)權(quán)益，使群眾感到黨的溫暖，增強(qiáng)黨在社會(huì)組織領(lǐng)域群眾中的號(hào)召力和影響力，進(jìn)而鞏固黨的執(zhí)政基礎(chǔ)和執(zhí)政地位。

二

隨著現(xiàn)代社會(huì)組織體制建設(shè)的推進(jìn)，改革社會(huì)組織管理制度迎來了最為關(guān)鍵的時(shí)期。改革社會(huì)組織管理制度，推進(jìn)現(xiàn)代社會(huì)組織體制建設(shè)，關(guān)鍵是要確定科學(xué)的目標(biāo)，明確的思路和有序的實(shí)施步驟。

（一）科學(xué)定位政社關(guān)系，真正做到“政社分開”

建立現(xiàn)代社會(huì)組織體制的關(guān)鍵是處理好政府和社會(huì)的關(guān)系，處理好“政府管理”與“社會(huì)自治”的關(guān)系。社會(huì)學(xué)認(rèn)為，社會(huì)是一個(gè)具有自組織能力的有機(jī)體。在英國社會(huì)學(xué)家斯賓塞看來，與生物有機(jī)體不同，社會(huì)有機(jī)體是一個(gè)可自我調(diào)節(jié)的系統(tǒng)。如果來自外界的干預(yù)過多、過細(xì)，會(huì)使社會(huì)問題復(fù)雜化、嚴(yán)重化。從這個(gè)意義上講，社會(huì)的健康運(yùn)行離不開自主寬松的發(fā)展空間。長期以來，我國一直延續(xù)著一種政府與社會(huì)之間高度統(tǒng)合的關(guān)系模式，“政府為社會(huì)、社會(huì)國家化”是這一模式的典型特征。這種政府全面干預(yù)社會(huì)生活的結(jié)果，不僅導(dǎo)致了政府規(guī)模龐大但行政效率較為低下，給國家財(cái)政帶來了沉重負(fù)擔(dān)，而且由于政府對(duì)市場的越位與錯(cuò)位，政府“不該管的事管了，該管的事沒管好”，直接造成了社會(huì)自治能力較差，整個(gè)社會(huì)公共責(zé)任機(jī)制薄弱。經(jīng)過改革開放和社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的深入發(fā)展，社會(huì)越來越開放、個(gè)體越來越自由、利益越來越多元的現(xiàn)實(shí)境況下，逐步解放社會(huì)組織、發(fā)展壯大社會(huì)組織就成為社會(huì)領(lǐng)域的一場改革開放，是推進(jìn)政府行政體制改革、完善民主與基層自治、促進(jìn)社會(huì)和諧的必由之路。社會(huì)既然有其自己的運(yùn)行規(guī)律，社會(huì)的事務(wù)讓社會(huì)自己去辦是最明智的方式。隨著行政管理改革的逐步深入，政社分開被提上政府的重要議事日程上來。政社分開指的就是讓政府不再擔(dān)當(dāng)原有的全能性職責(zé)，遵循社會(huì)事務(wù)管理的內(nèi)在規(guī)律，還原社會(huì)組織的應(yīng)有地位，進(jìn)而建構(gòu)起一種政府、市場和社會(huì)多元參與的治理格局。它是建立現(xiàn)代社會(huì)組織體制的基本前提，核心旨在：厘清和定位政府與社會(huì)組織間的關(guān)系，更好地發(fā)揮政府和社會(huì)組織的各自優(yōu)勢和作用，在改革中逐步推動(dòng)形成政府與社會(huì)組織合作共治、協(xié)同治理的局面。按照政社分開的原則，在推進(jìn)政府機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變的過程中，將政府的事務(wù)性管理工作、適合由社會(huì)組織提供的公共服務(wù)、社會(huì)組織通過自律能夠解決的事項(xiàng)，以適當(dāng)方式轉(zhuǎn)移給社會(huì)組織承擔(dān)，更好地發(fā)揮社會(huì)組織在公共事務(wù)管理中的作用。應(yīng)探索制定政府向社會(huì)組織轉(zhuǎn)移職能的指導(dǎo)意見和轉(zhuǎn)移事項(xiàng)目錄，建立相應(yīng)動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制和公示制度。在探索推進(jìn)事業(yè)單位改革的過程中，統(tǒng)籌事業(yè)單位分類改革與社會(huì)組織發(fā)展，新增社會(huì)公益事項(xiàng)優(yōu)先由社會(huì)組織承擔(dān)，促進(jìn)民辦社會(huì)事業(yè)和公辦社會(huì)事業(yè)公平競爭、共同發(fā)展。按照管辦分離的原則，黨政機(jī)關(guān)不得發(fā)起成立社會(huì)組織，社會(huì)組織不得與黨政機(jī)關(guān)、事業(yè)單位合署辦公，現(xiàn)職國家公務(wù)員也不得兼任社會(huì)組織特別是基金會(huì)、民辦非企業(yè)單位負(fù)責(zé)人，努力實(shí)現(xiàn)社會(huì)組織自愿成立、自律運(yùn)行、自聘人員、自主會(huì)務(wù)，無行政級(jí)別、無行政事業(yè)編制、無國家公務(wù)員兼職。政府部門要尊重社會(huì)組織的法人主體地位，保障社會(huì)組織的合法財(cái)產(chǎn)權(quán)，促進(jìn)社會(huì)組織依法自治并獨(dú)立承擔(dān)法律責(zé)任。

（二）厘清各自職責(zé)邊界，真正實(shí)現(xiàn)“權(quán)責(zé)明確”

在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的管控思維下，社會(huì)組織往往被看作政府的對(duì)立面，看作不穩(wěn)定因素，即使稍有開放，政府也把與社會(huì)組織的關(guān)系定位為“婆媳關(guān)系”，不少社會(huì)組織成為行政機(jī)構(gòu)的旁支和附屬，以致媒體戲稱那些社會(huì)組織正在成為“養(yǎng)老院、小金庫、二政府”的“養(yǎng)小二”機(jī)構(gòu)，背離了社會(huì)組織發(fā)展的初衷。政府與社會(huì)之間的權(quán)力空間職責(zé)邊界自然也就模糊化了。這樣一來，在處理繁雜的社會(huì)事務(wù)時(shí)，政府與社會(huì)對(duì)于各自所應(yīng)行使的權(quán)力、擔(dān)負(fù)的責(zé)任、承擔(dān)的義務(wù)，就無法給出清晰的界定，從而導(dǎo)致該政府管的沒管好，該社會(huì)管的沒能管。權(quán)責(zé)明確也就成為了建立現(xiàn)代社會(huì)組織體制的關(guān)鍵要素。權(quán)責(zé)明確的“權(quán)”，不僅指政府的公共“權(quán)力”，還指社會(huì)組織的社會(huì)“權(quán)利”。其核心旨在：既要明確政府相關(guān)職能部門對(duì)社會(huì)組織管理的權(quán)力空間和責(zé)任邊界，也要明晰社會(huì)組織的權(quán)利范圍與責(zé)任區(qū)間，建構(gòu)起政府各相關(guān)職能部門與社會(huì)組織之間以服務(wù)為軸心的新型關(guān)系，進(jìn)而探索建立黨政部門與社會(huì)組織之間的合作互動(dòng)機(jī)制。實(shí)現(xiàn)權(quán)責(zé)明確，關(guān)鍵在于改革登記體制。隨著我國社會(huì)組織的蓬勃發(fā)展，社會(huì)組織功能的日趨凸顯，原來實(shí)行的單一的雙重管理體制顯得愈發(fā)的捉襟見肘，必須改革原有的登記管理制度。按照《國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》及任務(wù)分工的總體要求，探索實(shí)行社會(huì)組織歸口統(tǒng)一登記、分級(jí)負(fù)責(zé)。除政治法律類、宗教類社會(huì)組織以及境外非政府組織駐華代表機(jī)構(gòu)外，成立社會(huì)組織直接向登記管理機(jī)關(guān)申請(qǐng)登記，無須再經(jīng)過業(yè)務(wù)主管單位審查。除外交外事、司法、宗教等少數(shù)部門繼續(xù)作為有關(guān)社會(huì)組織的業(yè)務(wù)主管單位外，其他黨政部門不再作為業(yè)務(wù)主管單位，但要繼續(xù)加強(qiáng)行業(yè)管理、給予政策指導(dǎo)、提供良好服務(wù)。登記管理機(jī)關(guān)應(yīng)探索實(shí)施對(duì)不具備登記條件的城鄉(xiāng)基層社會(huì)組織實(shí)行備案。建議取消社會(huì)團(tuán)體分支（代表）機(jī)構(gòu)、基金會(huì)專項(xiàng)基金管理機(jī)構(gòu)的登記審批，由其自主設(shè)立。自此，沒有“婆家”的社會(huì)組織也可有機(jī)會(huì)登記成立了。實(shí)現(xiàn)權(quán)責(zé)明確，保障在于強(qiáng)化綜合監(jiān)管。應(yīng)探索建立社會(huì)組織負(fù)責(zé)人管理制度，規(guī)范社會(huì)組織負(fù)責(zé)人的崗位要求、資格認(rèn)定、產(chǎn)生程序、任職年限等。探索建立資金管理制度，規(guī)范社會(huì)組織的資金使用和管理。探索制定行為規(guī)范和活動(dòng)準(zhǔn)則，規(guī)范社會(huì)組織的會(huì)費(fèi)收取、公益活動(dòng)、交易合作、評(píng)比達(dá)標(biāo)表彰等行為。探索建立信息公開制度，規(guī)范社會(huì)組織信息公開的機(jī)制和方式。繼續(xù)強(qiáng)化年度檢查制度，提高年度檢查的管理效能。繼續(xù)健全等級(jí)評(píng)估制度，完善評(píng)估指標(biāo)體系和方法程序，建立第三方評(píng)估機(jī)制。探索建立覆蓋全國的社會(huì)組織管理信息平臺(tái)和社會(huì)組織法人單位信息資源庫，整合全國信息資源，提升管理服務(wù)效能。

（三）堅(jiān)持培育監(jiān)管并重，真正實(shí)現(xiàn)“依法自治”

自治性是社會(huì)組織的核心特征之一，然而，長期以來，受體制環(huán)境的影響，我國社會(huì)組織行政化特征明顯，缺乏組織運(yùn)作的獨(dú)立性，依法自治更是無從談起。這種依附式的發(fā)展，在很大程度上消解了社會(huì)組織“低成本、高效率”的功能和作用優(yōu)勢，而且阻礙了社會(huì)組織內(nèi)部治理科學(xué)化、規(guī)范化的進(jìn)程，不利于社會(huì)組織的健康有序發(fā)展。為此，依法自治成為了現(xiàn)代社會(huì)組織體制的一項(xiàng)極為重要的目標(biāo)取向。依法自治是指在法律規(guī)定范圍內(nèi)，社會(huì)組織依照章程規(guī)定的治理結(jié)構(gòu)獨(dú)立運(yùn)作，按照依法核準(zhǔn)的業(yè)務(wù)范圍開展活動(dòng)，實(shí)現(xiàn)自我管理、自我服務(wù)、自我監(jiān)督、自我發(fā)展。其核心旨在按照培育發(fā)展與監(jiān)督管理并重的總體指導(dǎo)方針，充分賦予社會(huì)組織在法律制度框架規(guī)定下的決策、人事、財(cái)務(wù)、項(xiàng)目活動(dòng)等方面自主管理權(quán)，使社會(huì)組織實(shí)現(xiàn)自我管理、自我服務(wù)、自我監(jiān)督。推進(jìn)社會(huì)組織依法自治，應(yīng)從以下五方面做起：

首先，建立健全系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行有效的社會(huì)組織管理法律體系。當(dāng)前，專門法律滯后已經(jīng)成為制約甚至阻礙社會(huì)組織健康有序發(fā)展的掣肘因素?，F(xiàn)行的法律法規(guī)對(duì)于政府對(duì)社會(huì)組織的監(jiān)管職權(quán)和責(zé)任，對(duì)于社會(huì)組織的權(quán)力與職責(zé)，尚未作出明確規(guī)定。為此，必須加快《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》、《基金會(huì)管理?xiàng)l例》和《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》的修訂進(jìn)程，并完善相關(guān)配套措施。待條件與時(shí)機(jī)成熟時(shí)，再適時(shí)啟動(dòng)社會(huì)組織基本法的立法工作。鼓勵(lì)和支持有條件的地方先行先試，出臺(tái)社會(huì)組織地方性法規(guī)，確保社會(huì)組織發(fā)展管理工作有法可依。

其次，強(qiáng)化社會(huì)組織分類指導(dǎo)。培育和監(jiān)管是社會(huì)組織管理的“兩個(gè)抓手”，兩手抓，兩手都要硬。但是，決不能眉毛胡子一把抓。必須結(jié)合不同領(lǐng)域、不同類型社會(huì)組織的不同特點(diǎn)，實(shí)施重點(diǎn)培育和分類指導(dǎo)的差異化管理制度。重點(diǎn)培育經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展急需的社會(huì)組織。比如，社會(huì)服務(wù)類、公益慈善類、文化科技類、協(xié)同管理類社會(huì)組織等。鼓勵(lì)發(fā)展城鄉(xiāng)基層社會(huì)組織，特別是重點(diǎn)培育社區(qū)社會(huì)組織和農(nóng)村專業(yè)經(jīng)濟(jì)協(xié)會(huì)等。同時(shí)要依法禁止危害國家安全的非法組織。對(duì)以社會(huì)組織名義開展反對(duì)我國憲法確立的制度和原則、顛覆國家政權(quán)、策動(dòng)國家和民族分裂等活動(dòng)的非法政治組織、邪教組織和非法宗教組織，為敵對(duì)勢力操縱利用、在國際上從事反華活動(dòng)等危及國家安全的非法社會(huì)組織，應(yīng)依法予以取締。

其三，支持社會(huì)組織能力建設(shè)，這是實(shí)現(xiàn)社會(huì)組織自我管理、自我服務(wù)、自我監(jiān)督的重要途徑。主要包括三個(gè)方面，一是引導(dǎo)社會(huì)組織建立健全獨(dú)立自主、權(quán)責(zé)明確、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、制衡有效的法人治理結(jié)構(gòu)，建立和完善以章程為核心的換屆選舉、議事決策、人事管理、財(cái)務(wù)管理、機(jī)構(gòu)管理等內(nèi)部管理制度。二是引導(dǎo)社會(huì)組織加強(qiáng)自律誠信建設(shè)，建立社會(huì)組織誠實(shí)守信、公平競爭、規(guī)范運(yùn)作、信息公開、服務(wù)承諾等自律制度和失信懲戒制度，推進(jìn)社會(huì)組織信用體系建設(shè)，加強(qiáng)社會(huì)組織文化建設(shè)，培育現(xiàn)代社會(huì)組織精神。三是引導(dǎo)社會(huì)組織推進(jìn)人才隊(duì)伍建設(shè)，完善社會(huì)組織人才培養(yǎng)、使用、流動(dòng)、評(píng)價(jià)、激勵(lì)、保障制度，應(yīng)研究制定社會(huì)組織專職工作人員職業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，完善社會(huì)組織人事管理、社會(huì)保險(xiǎn)、人才交流、職稱評(píng)定、技能鑒定等政策，促進(jìn)社會(huì)組織人才隊(duì)伍專業(yè)化、職業(yè)化。

其四，優(yōu)化社會(huì)組織外部環(huán)境。從國外社會(huì)組織發(fā)展情況來看，社會(huì)組織發(fā)育及其作用發(fā)揮的程度大小與外部環(huán)境的優(yōu)劣有著密切關(guān)聯(lián)。在社會(huì)組織培育程度較高的國家和地區(qū)，社會(huì)組織都擁有著較為自主、寬松、優(yōu)厚的外部環(huán)境。我國也應(yīng)著力優(yōu)化社會(huì)組織的外部環(huán)境，主要任務(wù)包括：一是增加社會(huì)組織財(cái)稅支持。政府應(yīng)注重向社會(huì)組織購買服務(wù)，更多地向社會(huì)組織開放公共資源和領(lǐng)域。擴(kuò)大稅收優(yōu)惠種類和范圍，逐步建立統(tǒng)一、合理、普惠的社會(huì)組織稅收政策體系。二是鼓勵(lì)社會(huì)組織參政議政。將社會(huì)組織中的優(yōu)秀代表人士納入黨代會(huì)代表、人大代表、政協(xié)委員推薦范圍，適當(dāng)增加各級(jí)黨代會(huì)、人大、政協(xié)中社會(huì)組織代表的比例。三是維護(hù)社會(huì)組織發(fā)展秩序。通過獎(jiǎng)懲措施，一方面，對(duì)社會(huì)組織實(shí)施綜合評(píng)價(jià)，對(duì)誠信守法、嚴(yán)格自律、作用突出的要予以表彰。另一方面，完善行政執(zhí)法，依法取締各類非法社會(huì)組織。同時(shí)，通過搭建公共信息平臺(tái)、完善投訴舉報(bào)機(jī)制，有效推進(jìn)社會(huì)組織對(duì)外信息公開，確保社會(huì)組織公開透明發(fā)展。

其五，夯實(shí)社會(huì)組織黨建基礎(chǔ)。當(dāng)前，社會(huì)組織黨建仍然處于初步探索階段。下一步，應(yīng)進(jìn)一步理順社會(huì)組織黨建管理體制，依托民政部門建立社會(huì)組織黨工委。完善黨組織設(shè)置方式，提高社會(huì)組織中黨的組織和工作覆蓋面。探索社會(huì)組織黨組織和黨員作用發(fā)揮的有效途徑，充分發(fā)揮黨組織在社會(huì)組織中的政治引領(lǐng)、保證監(jiān)督、戰(zhàn)斗堡壘作用和黨員的先鋒模范作用。加強(qiáng)社會(huì)組織工青婦等群團(tuán)工作。同時(shí)，加強(qiáng)社會(huì)組織黨風(fēng)廉政建設(shè)，健全懲治和預(yù)防腐敗體系，保持社會(huì)組織黨組織、黨員干部的先進(jìn)性和純潔性。

三

唯物辯證法的觀點(diǎn)要求我們，要用聯(lián)系的、發(fā)展的、全面的觀點(diǎn)來想問題、辦事情。社會(huì)組織管理制度改革，是一項(xiàng)涉及多層次、多領(lǐng)域、多環(huán)節(jié)的系統(tǒng)工程，充滿著千條萬縷的關(guān)系和錯(cuò)綜復(fù)雜的矛盾，這就需要我們注重整體把握、協(xié)調(diào)推進(jìn)，尤其是要科學(xué)把握和正確處理好直接登記和雙重管理、“一業(yè)多會(huì)”和“一業(yè)一會(huì)”、數(shù)量增長和質(zhì)量提升、降低門檻與保留門檻以及民政部門與其他部門這五方面的關(guān)系。

（一）把握好直接登記和雙重管理的關(guān)系

近年來，圍繞直接登記和雙重管理兩大議題，各界莫衷一是，爭論不斷。理論方面，有研究提出，雙重管理體制是政府對(duì)于社會(huì)組織發(fā)展的不成熟認(rèn)識(shí)的產(chǎn)物，這一體制嚴(yán)重束縛了社會(huì)組織的培育與發(fā)展，直接登記勢在必行。有的研究則認(rèn)為，不能高估直接登記制度的作用。直接登記制度釋放了合法性，但不等于解決了其他的問題。一旦直接登記后，社會(huì)組織的很多問題將會(huì)暴露，如能力不足、公信力不高、資源不配套等。實(shí)踐方面，全國各地紛紛試水社會(huì)組織直接登記管理體制。能否處理好兩者關(guān)系，對(duì)于此次改革的效果與成敗，可謂意義重大。處理好兩者關(guān)系的關(guān)鍵是，能否在兩者間尋找到一個(gè)好的結(jié)合點(diǎn)。按照中央要求，成立行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)類、科技類、公益慈善類、城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)類社會(huì)組織，直接向民政部門依法申請(qǐng)登記。成立政治法律類、宗教類等社會(huì)組織以及境外非政府組織在華代表機(jī)構(gòu)，仍需要業(yè)務(wù)主管單位審查同意。由此確立了直接登記和雙重管理相結(jié)合的社會(huì)組織登記管理體制。這意味著，在很長一段時(shí)間內(nèi)，直接登記和雙重管理將會(huì)同時(shí)并存。這種混合型管理體制，可以說是當(dāng)前適合我國社會(huì)組織發(fā)展現(xiàn)狀的一種現(xiàn)實(shí)選擇。四類社會(huì)組織直接登記，使絕大多數(shù)發(fā)揮正能量的社會(huì)組織能夠順利登記，體現(xiàn)了中央要大力發(fā)展社會(huì)組織、發(fā)揮社會(huì)組織作用的決心和意志。同時(shí)，考慮到部分社會(huì)組織比較復(fù)雜，對(duì)其依然保持雙重管理，體現(xiàn)了改革要循序漸進(jìn)、穩(wěn)步推進(jìn)的精神，為直接登記改革的順利推行提供了兜底支持。

（二）把握好“一業(yè)多會(huì)”和“一業(yè)一會(huì)”的關(guān)系

根據(jù)《社會(huì)團(tuán)體管理登記條例》的規(guī)定，在同一行政區(qū)域內(nèi)已有業(yè)務(wù)范圍相同或者相似的社會(huì)團(tuán)體，沒有必要成立的，登記管理機(jī)關(guān)不予批準(zhǔn)籌備。各省市制定的行業(yè)協(xié)會(huì)管理辦法沿用上述管理登記條例中的相關(guān)規(guī)定，一般都有“一業(yè)一會(huì)”的制度限制。由于“一業(yè)一會(huì)”極易導(dǎo)致行業(yè)協(xié)會(huì)的缺乏競爭、失去活力，近年來，社會(huì)各界對(duì)“一業(yè)多會(huì)”的呼聲越發(fā)高漲。此次改革，中央明確提出，要逐步推進(jìn)行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)與行政機(jī)關(guān)脫鉤，引入競爭機(jī)制，探索“一業(yè)多會(huì)”，由此將打破長期以來行業(yè)協(xié)會(huì)“一業(yè)一會(huì)”的自然壟斷地位。截至目前，部分行業(yè)已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了“一業(yè)多會(huì)”。多年來，我國行業(yè)協(xié)會(huì)在登記過程中，已初步探索按照國民經(jīng)濟(jì)行業(yè)分類的小類標(biāo)準(zhǔn)設(shè)立行業(yè)協(xié)會(huì)，并允許在同一行業(yè)按產(chǎn)業(yè)鏈各個(gè)環(huán)節(jié)、經(jīng)營方式和服務(wù)類型設(shè)立行業(yè)協(xié)會(huì)，這也就在事實(shí)上使部分行業(yè)形成了“一業(yè)多會(huì)”、適度競爭的發(fā)展格局?！耙粯I(yè)多會(huì)”與“一業(yè)一會(huì)”是否就是水火不相容的兩個(gè)對(duì)立面呢？答案并非如此。在探索“一業(yè)多會(huì)”的過程中，我們需要注意：一方面，是“一業(yè)多會(huì)”還是“一業(yè)一會(huì)”，應(yīng)該充分考慮各個(gè)行業(yè)的具體情況，不能采取“一刀切”的改革方式。比如，對(duì)于部分自然壟斷行業(yè)和涉及國計(jì)民生的重要行業(yè)，對(duì)于部分經(jīng)常代表國家參與國際交往的重要行業(yè)，就更適合堅(jiān)持“一業(yè)一會(huì)”的原則。另一方面，探索“一業(yè)多會(huì)”并不意味著實(shí)行同質(zhì)化的低水平無序競爭。行業(yè)協(xié)會(huì)作為會(huì)員企業(yè)的集合體，對(duì)行業(yè)有著巨大的影響力和引導(dǎo)作用。如果在行業(yè)領(lǐng)域、業(yè)務(wù)范圍、會(huì)員主體、活動(dòng)地域等方面實(shí)行同質(zhì)化的完全競爭，會(huì)使行業(yè)企業(yè)無所適從，容易給行業(yè)發(fā)展帶來混亂，不符合中央改革的精神。有研究者坦言：“如果沒有相應(yīng)的措施應(yīng)對(duì)新制度環(huán)境下行業(yè)協(xié)會(huì)運(yùn)行邏輯的轉(zhuǎn)變，取消‘一業(yè)一會(huì)’制度不但可能降低行業(yè)協(xié)會(huì)運(yùn)行績效，還可能由此引發(fā)新的問題?！保?0］

（三）把握好數(shù)量增長和質(zhì)量提升的關(guān)系

社會(huì)組織發(fā)展和作用的發(fā)揮，既需要數(shù)量和規(guī)模的不斷增長，又需要質(zhì)量和能力的持續(xù)提升，作為衡量社會(huì)組織發(fā)展的兩個(gè)基本維度，二者不可偏廢。當(dāng)前，我國社會(huì)組織發(fā)展整體還處于數(shù)量少、質(zhì)量低的初級(jí)階段。尤其是在發(fā)展質(zhì)量方面，“在現(xiàn)代社會(huì)里，社會(huì)組織和政府組織企業(yè)組織在同一池塘里共享經(jīng)濟(jì)人才等各類資源，但社會(huì)組織的合法化困境和主體地位的不明確造成了社會(huì)組織競爭的弱勢”［11］，這就導(dǎo)致?lián)碛泻诵母偁幜Φ纳鐣?huì)組織嚴(yán)重匱乏，加上政策解讀不清晰、組織建設(shè)不健全、經(jīng)費(fèi)不足、人才短板等一系列問題，致使社會(huì)組織整體質(zhì)量水平處于偏低水平。盡管隨著社會(huì)組織管理制度改革的推進(jìn)，我國社會(huì)組織發(fā)展將首先迎來數(shù)量的增長，但是社會(huì)組織規(guī)模受一個(gè)國家經(jīng)濟(jì)社會(huì)總體發(fā)展水平制約，不可能脫離實(shí)際無限制增長。在直接登記改革的釋放效應(yīng)結(jié)束后，社會(huì)組織數(shù)量將會(huì)進(jìn)入常態(tài)化的自然變動(dòng)過程。與數(shù)量增長相比，在改革的過程中，我們更應(yīng)該重視質(zhì)量的提升，這才是決定改革成敗的關(guān)鍵。只有社會(huì)組織的質(zhì)量真正強(qiáng)大起來，數(shù)量才具有真實(shí)的意義。尤其是在直接登記制度改革推進(jìn)過程中，不能為了追求數(shù)量增長而犧牲對(duì)質(zhì)量的要求。相反，隨著政府轉(zhuǎn)移職能等配套政策的不斷完善、綜合監(jiān)管體系的不斷建立和社會(huì)組織法人治理結(jié)構(gòu)的不斷健全，社會(huì)組織質(zhì)量提高和能力提升的重要意義將會(huì)日益得到凸顯。

（四）把握好降低門檻與必要門檻的關(guān)系

門檻問題是此次社會(huì)組織管理制度改革的一項(xiàng)核心議題。此次改革對(duì)四類社會(huì)組織實(shí)行直接登記，對(duì)行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)引入競爭機(jī)制，探索“一業(yè)多會(huì)”，在很大程度上是降低了社會(huì)組織登記的門檻，使一些經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要卻因得不到業(yè)務(wù)主管單位批準(zhǔn)或受限于“一業(yè)一會(huì)”限制而無法登記的社會(huì)組織有望獲得合法登記。這體現(xiàn)了中央關(guān)于改革行政審批制度，轉(zhuǎn)變政府職能，向社會(huì)放權(quán)的精神，也符合經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要和人民群眾的期待。但是，降低門檻不等于不要門檻，社會(huì)組織作為一類法人組織形式，其成立登記應(yīng)當(dāng)具備一定的條件，以符合其法人活動(dòng)的需要。因此，改革不是單純地一味地降低登記門檻，而應(yīng)當(dāng)根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的實(shí)際需要科學(xué)合理地設(shè)置登記門檻，制定各級(jí)各類社會(huì)組織的設(shè)立標(biāo)準(zhǔn)和條件，特別是技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和層級(jí)標(biāo)準(zhǔn)，成立全國性社會(huì)組織，須具有廣泛代表性和影響力。此外，門檻也體現(xiàn)在程序上，要按照簡政放權(quán)的精神簡化審批程序，減少行政審批環(huán)節(jié)，同時(shí)完善程序，力求程序的公平、公正、公開和科學(xué)合理。

（五）把握好民政部門與其他部門的關(guān)系

社會(huì)組織管理主體職責(zé)的重新劃分，也是此次改革的一項(xiàng)重要內(nèi)容。按照中央的改革方案，對(duì)四類社會(huì)組織實(shí)行直接登記，成立這些社會(huì)組織將不再需要業(yè)務(wù)主管單位審查批準(zhǔn)，直接向民政部門依法申請(qǐng)登記。這確實(shí)加強(qiáng)了民政部門在社會(huì)組織管理和服務(wù)中的職責(zé)。但是，社會(huì)組織工作是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，涉及經(jīng)濟(jì)、社會(huì)諸多領(lǐng)域，僅靠民政部門是無法完成的。國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案明確提出，要建立健全統(tǒng)一登記、各司其職、協(xié)調(diào)配合、分級(jí)負(fù)責(zé)、依法監(jiān)管的社會(huì)組織管理體制。這就需要處理好民政部門與有關(guān)部門的關(guān)系。一方面，明確部門職責(zé)，做到各司其職，特別是有關(guān)行業(yè)主管部門要將社會(huì)組織納入行業(yè)管理，根據(jù)本行業(yè)本領(lǐng)域的特點(diǎn)制定行為規(guī)范和扶持發(fā)展政策；相關(guān)綜合職能部門要在各自職責(zé)范圍內(nèi)做好對(duì)社會(huì)組織的管理和服務(wù)，切實(shí)履行職責(zé)。另一方面，強(qiáng)化部門協(xié)調(diào)，借鑒一些地方行之有效的社會(huì)組織工作領(lǐng)導(dǎo)（協(xié)調(diào)）小組等做法建立健全部門協(xié)調(diào)機(jī)制。此外，還應(yīng)注重完善信息系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)部門間信息共享，努力形成各部門齊抓共管、協(xié)同管理的工作合力，以進(jìn)一步提升管理服務(wù)效率和效能。

作者：廖鴻1石國亮2高成運(yùn)1許昀1工作單位：1.民政部民間組織管理局2.首都師范大學(xué)政法學(xué)院