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內(nèi)容摘要:隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,在我國(guó)建立公共財(cái)政體制成為人們的共識(shí)。2008年下半年,面對(duì)新一輪全球金融危機(jī)的沖擊,我國(guó)再次實(shí)施積極財(cái)政政策,有效阻止了經(jīng)濟(jì)的下滑,實(shí)現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇。但是,目前經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇的基礎(chǔ)并不穩(wěn)固,積極財(cái)政政策淡出的時(shí)機(jī)還不成熟,適應(yīng)完善公共財(cái)政體制的需要,積極財(cái)政政策的調(diào)控方向也要進(jìn)行相應(yīng)的調(diào)整。本文在回顧我國(guó)公共財(cái)政理論發(fā)展演變的基礎(chǔ)上,立足積極財(cái)政政策實(shí)踐,指出了新時(shí)期進(jìn)一步實(shí)施積極財(cái)政政策應(yīng)掌握的原則。

關(guān)鍵詞:公共財(cái)政體制積極財(cái)政政策原則

我國(guó)公共財(cái)政理論的發(fā)展演變

(一)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)下的公共財(cái)政理論

1949年,新中國(guó)成立以后,我國(guó)以馬克思主義政治經(jīng)濟(jì)學(xué)為理論指導(dǎo),借鑒蘇聯(lián)財(cái)政管理模式,并結(jié)合我國(guó)社會(huì)主義實(shí)踐,逐步確立了社會(huì)主義計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的財(cái)政理論,即“國(guó)家分配論”。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下,“國(guó)家分配論”以財(cái)政活動(dòng)滿足國(guó)家職能需要作為理論研究的起點(diǎn),通過(guò)透過(guò)財(cái)政的現(xiàn)象抽象出財(cái)政的本質(zhì),認(rèn)為財(cái)政的本質(zhì)是“以國(guó)家(或政府)為主體的分配關(guān)系”,基本屬性是公平性和利益集團(tuán)性(或階級(jí)性)。這一認(rèn)識(shí)不僅正確揭示了財(cái)政的本質(zhì)、主體、目的,并且搞清了財(cái)政分配與其他分配形式的制約關(guān)系,這具備了獨(dú)特的理論和現(xiàn)實(shí)意義。但是,在實(shí)踐過(guò)程中,出現(xiàn)了“國(guó)家分配論”狹窄化的傾向,它片面強(qiáng)調(diào)財(cái)政分配的獨(dú)立性、強(qiáng)制性、無(wú)償性、服務(wù)性,其代表形式就是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期出現(xiàn)的無(wú)所不包的“大一統(tǒng)財(cái)政”,由此其局限性也逐步為人們所認(rèn)識(shí)。

(二)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下的公共財(cái)政理論

1992年,隨著經(jīng)濟(jì)改革的逐步推進(jìn),十四大提出建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的改革目標(biāo),我國(guó)財(cái)政學(xué)界開(kāi)始注重對(duì)源于西方的“公共財(cái)政論”的認(rèn)識(shí)與辨析。在保留“國(guó)家分配論”原有理論精髓的基礎(chǔ)上,國(guó)內(nèi)學(xué)者吸收了大量市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的內(nèi)容,對(duì)自身的研究方法、理論觀點(diǎn)與政策主張等進(jìn)行了修正、補(bǔ)充和完善,我國(guó)財(cái)政理論研究與西方財(cái)政理論在相同的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)之上出現(xiàn)了融合,對(duì)以市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)為背景的“公共財(cái)政論”的認(rèn)識(shí)得到清晰化和具體化。

1998年12月的全國(guó)財(cái)政工作會(huì)議,明確提出了我國(guó)建立公共財(cái)政基本框架的思路及相關(guān)原則,包括以下四個(gè)要點(diǎn):一是調(diào)節(jié)市場(chǎng)資源配置;二是保證公共支出;三是促進(jìn)公平分配;四是做好宏觀調(diào)控和轉(zhuǎn)移支付工作。其后,各個(gè)方面對(duì)公共財(cái)政的討論得以全面展開(kāi),并最終將其明確寫(xiě)入了中央全會(huì)的文件和國(guó)家發(fā)展規(guī)劃。從1998年提出建立公共財(cái)政框架,到2003年十六屆三中全會(huì)要求“健全公共財(cái)政體制”,再到十七大提出“完善公共財(cái)政體系”,建立和完善公共財(cái)政逐步成為黨、政府和廣大人民的共識(shí)。

我國(guó)實(shí)施積極財(cái)政政策的實(shí)踐

財(cái)政政策是宏觀調(diào)控的重要手段。擴(kuò)張性財(cái)政政策,又稱積極財(cái)政政策,是國(guó)家通過(guò)財(cái)政分配活動(dòng)刺激和增加社會(huì)總需求的一種政策行為。

(一)1998-2004年的積極財(cái)政政策

改革開(kāi)放以來(lái),我國(guó)一直強(qiáng)調(diào)實(shí)行適度從緊的財(cái)政政策。面對(duì)1997年突如其來(lái)的亞洲金融危機(jī),黨中央、國(guó)務(wù)院于1998年果斷決定實(shí)施積極財(cái)政政策,通過(guò)增發(fā)國(guó)債等手段籌集資金,1998-2004年我國(guó)累計(jì)發(fā)行長(zhǎng)期建設(shè)國(guó)債9100億元,用于交通通訊、農(nóng)林水利和生態(tài)保護(hù)、城市設(shè)施等基礎(chǔ)建設(shè)。實(shí)踐證明,實(shí)施積極財(cái)政政策,對(duì)于遏制通貨緊縮趨勢(shì),拉動(dòng)內(nèi)需,促進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速健康發(fā)展發(fā)揮了重要作用。

但是隨著短期政策的長(zhǎng)期化,積極財(cái)政政策的負(fù)面效應(yīng)也逐步顯現(xiàn)出來(lái):連續(xù)實(shí)施積極財(cái)政政策,中央財(cái)政赤字和債務(wù)規(guī)模有所擴(kuò)大,財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)也相應(yīng)加大;主要依靠增發(fā)國(guó)債擴(kuò)大政府投資拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的模式,對(duì)民間投資和消費(fèi)產(chǎn)生了明顯的擠出效應(yīng);經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)形成對(duì)財(cái)政政策的依賴,政策退出受到相關(guān)利益部門的制約,積極財(cái)政政策難以淡出;基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的持續(xù)投入,并沒(méi)有明顯改善居民的消費(fèi)能力,無(wú)法在投資與消費(fèi)之間建立起有效的傳導(dǎo)橋梁,后期政府投資對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的拉進(jìn)作用呈現(xiàn)出遞減趨勢(shì)。

(二)2008年以來(lái)的積極財(cái)政政策

2008年下半年,新一輪金融危機(jī)在全球范圍內(nèi)愈演愈烈,經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)放緩甚至衰退,我國(guó)政府再次實(shí)施積極財(cái)政政策。2008年我國(guó)人均GDP達(dá)到3000美元以上,經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展進(jìn)入新的階段,科學(xué)發(fā)展、均衡發(fā)展的觀念已經(jīng)深入人心,轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式成為重要的政策取向。所以此次積極財(cái)政政策的實(shí)施除了加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以外,更加突出了民生、“三農(nóng)”以及促進(jìn)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變等方面的支出,投資范圍更寬,力度更大,更注重向中西部地區(qū)傾斜、向結(jié)構(gòu)調(diào)整傾斜。民生支出是指與人民群眾生活直接相關(guān)的教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障和就業(yè)、保障性安居工程、文化等方面支出的匯總。據(jù)2009年中央和地方預(yù)算執(zhí)行情況與2010年中央和地方預(yù)算草案的報(bào)告數(shù)據(jù),2009年安排的民生支出達(dá)到7284.63億元,教育、醫(yī)療、社保等投入將間接拉動(dòng)消費(fèi)增長(zhǎng);為穩(wěn)固農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)地位,建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村,2009年中央財(cái)政用于“三農(nóng)”方面的支出安排合計(jì)7161.4億元。

我國(guó)1998年開(kāi)始實(shí)施的積極財(cái)政政策,主要通過(guò)發(fā)行國(guó)債來(lái)籌集財(cái)政資金,形式較為單一。時(shí)隔十年,我國(guó)財(cái)政政策工具更加豐富,運(yùn)用的政策工具包括:擴(kuò)大公共投資和實(shí)行結(jié)構(gòu)性減稅,減輕企業(yè)和居民稅收負(fù)擔(dān),擴(kuò)大企業(yè)投資,增強(qiáng)居民消費(fèi)能力。

積極財(cái)政政策淡出的條件

在我國(guó)應(yīng)對(duì)2008年全球金融危機(jī)中,積極財(cái)政政策的運(yùn)用發(fā)揮了重要作用。但積極財(cái)政政策作為反危機(jī)的特殊手段,是一種短期宏觀調(diào)控政策,從中、長(zhǎng)期來(lái)說(shuō),應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持財(cái)政收支基本平衡的原則,并逐步縮小財(cái)政赤字,因此積極財(cái)政政策早晚要淡出或退出。危機(jī)后積極財(cái)政政策的淡出應(yīng)具備以下幾個(gè)條件。

(一)經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入平穩(wěn)增長(zhǎng)軌道

2009年,在四萬(wàn)億投資計(jì)劃的拉動(dòng)下,我國(guó)GDP總量按可比價(jià)格計(jì)算,比上年增長(zhǎng)8.7%,實(shí)現(xiàn)年初制定的“保八”目標(biāo)。但是,我國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)過(guò)度依賴投資拉動(dòng)的局面并沒(méi)有改變,部分行業(yè)的過(guò)度投資甚至帶來(lái)了產(chǎn)能過(guò)剩和重復(fù)建設(shè)問(wèn)題;隨著中央和地方大規(guī)模投資計(jì)劃的完成,我國(guó)固定資產(chǎn)投資增速將出現(xiàn)回落,而社會(huì)投資比重偏低、民間投資活力不高成為投資可持續(xù)增長(zhǎng)的瓶頸;信貸過(guò)度投放加大了資產(chǎn)泡沫和通貨膨脹風(fēng)險(xiǎn);總體上消費(fèi)需求有所回升,但主要靠的是政策拉動(dòng),四萬(wàn)億投資偏重于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),使得投資和消費(fèi)沒(méi)有形成有效對(duì)接,居民收入增長(zhǎng)緩慢,消費(fèi)增長(zhǎng)無(wú)以為繼,經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的內(nèi)生動(dòng)力不足。因此,我國(guó)經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇的基礎(chǔ)并不穩(wěn)固,經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定還面臨諸多不確定性。

(二)對(duì)外貿(mào)易發(fā)展穩(wěn)定

2009年受國(guó)際金融危機(jī)影響,我國(guó)外需空間急劇縮小,2月份外貿(mào)進(jìn)出口總額跌至谷底,3月份開(kāi)始出現(xiàn)連續(xù)環(huán)比增長(zhǎng),10月進(jìn)口值年內(nèi)首次實(shí)現(xiàn)月度正增長(zhǎng),11月進(jìn)出口總值月度指標(biāo)也首次實(shí)現(xiàn)年內(nèi)正增長(zhǎng),但總起來(lái)講,全年貿(mào)易順差同比下降34.2%;2010年一季度我國(guó)貿(mào)易順差降幅近80%,而3月份出現(xiàn)月逆差72.4億美元,這是自2004年5月以來(lái)我國(guó)首次出現(xiàn)月貿(mào)易逆差。長(zhǎng)期以來(lái),對(duì)外出口在我國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)中扮演著重要角色,而最近兩年的對(duì)外貿(mào)易數(shù)據(jù)也說(shuō)明我國(guó)的外需情況還不穩(wěn)定,加上人民幣升值壓力越來(lái)越大,貿(mào)易保護(hù)主義抬頭,我國(guó)出口復(fù)蘇之路并不平坦。

(三)財(cái)政的承受能力

發(fā)行國(guó)債籌集資金是積極財(cái)政政策的重要手段之一,但財(cái)政赤字規(guī)模的不斷擴(kuò)大也會(huì)積累很高的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。1997年亞洲金融危機(jī)爆發(fā)后,我國(guó)實(shí)施了積極財(cái)政政策,財(cái)政赤字率曾一度從1997年的不足1%提高至2002年的2.6%,赤字規(guī)模最高擴(kuò)增突破3000億元。但隨后我國(guó)經(jīng)濟(jì)進(jìn)入高速增長(zhǎng)期,財(cái)政收入連年大幅增長(zhǎng),2007年財(cái)政赤字率只有0.8%,2008年更是一路下滑至0.6%。按照國(guó)際慣例,3%是財(cái)政赤字率的警戒線,即使2009年在新一輪積極財(cái)政政策下我國(guó)財(cái)政赤字率也不足2.9%,所以目前的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)還是可控的,是我國(guó)綜合國(guó)力可以承受的,而且還留有一定的繼續(xù)操作空間。

2008年新一輪積極財(cái)政政策實(shí)施以來(lái),我國(guó)經(jīng)濟(jì)已經(jīng)初步企穩(wěn)向好,但經(jīng)濟(jì)在總體上復(fù)蘇的基礎(chǔ)并不牢固,我國(guó)仍處于應(yīng)對(duì)全球性金融危機(jī)的關(guān)鍵時(shí)期,要讓我國(guó)經(jīng)濟(jì)真正回暖、站穩(wěn)并最終走出危機(jī),保持積極財(cái)政政策的連續(xù)性和穩(wěn)定性至關(guān)重要,積極財(cái)政政策還有相當(dāng)長(zhǎng)的一段路要走。我們需要以公共財(cái)政為導(dǎo)向,加快財(cái)政體制和財(cái)政政策改革,穩(wěn)固經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ),促進(jìn)經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速健康發(fā)展。

公共財(cái)政體制下實(shí)施積極財(cái)政政策的原則

(一)既要促進(jìn)經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快增長(zhǎng),又要推動(dòng)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)優(yōu)化

實(shí)踐證明,積極財(cái)政政策作為一種反危機(jī)政策,在經(jīng)濟(jì)衰退時(shí)期能有效促進(jìn)經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇。面對(duì)全球金融危機(jī)帶來(lái)的影響,現(xiàn)階段實(shí)施積極財(cái)政政策要以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo),把保持經(jīng)濟(jì)快速健康穩(wěn)定發(fā)展作為宏觀調(diào)控的首要任務(wù),在此基礎(chǔ)上不斷壯大財(cái)政實(shí)力,為完善公共財(cái)政體制提供堅(jiān)實(shí)的財(cái)力保證。同時(shí),要把總量擴(kuò)張與結(jié)構(gòu)調(diào)整有機(jī)結(jié)合起來(lái),有效應(yīng)對(duì)資源和環(huán)境約束,實(shí)現(xiàn)粗放型發(fā)展向集約型發(fā)展轉(zhuǎn)變,將促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變和結(jié)構(gòu)調(diào)整作為保增長(zhǎng)的主攻方向,增強(qiáng)發(fā)展后勁,提高經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的質(zhì)量和水平,促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)又好又快發(fā)展。

(二)既要統(tǒng)籌兼顧,又要突出重點(diǎn)

公共財(cái)政體制的完善是一項(xiàng)系統(tǒng)性工程,積極財(cái)政政策實(shí)施要謀篇布局,統(tǒng)籌兼顧,以提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)為重點(diǎn),協(xié)調(diào)發(fā)揮財(cái)政的收入分配、資源配置和經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定職能。同時(shí),適應(yīng)財(cái)政調(diào)控方向的變化,重點(diǎn)加大“三農(nóng)”、教育、社會(huì)保障和就業(yè)、醫(yī)療衛(wèi)生、環(huán)境保護(hù)等公共服務(wù)領(lǐng)域的投入,引導(dǎo)企業(yè)注重結(jié)構(gòu)調(diào)整和產(chǎn)業(yè)升級(jí),逐步突破傳統(tǒng)的、偏重于經(jīng)濟(jì)建設(shè)的供給模式,向以公共服務(wù)和宏觀調(diào)控為主要內(nèi)容的新模式轉(zhuǎn)換。

(三)既要增加政府投資支出,又要引導(dǎo)社會(huì)參與

我國(guó)公共事業(yè)發(fā)展起點(diǎn)低、底子薄,要改善民生就要持續(xù)不斷的加大財(cái)政投入力度。在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下,改善民生,加快社會(huì)建設(shè),既要充分發(fā)揮財(cái)政職能作用,也要積極調(diào)動(dòng)社會(huì)各方面的積極性。政府財(cái)力是有限的,因此非完全公共產(chǎn)品的投入沒(méi)有必要完全依賴財(cái)政資金,一定程度上應(yīng)允許甚至引導(dǎo)社會(huì)資本參與投資管理,只要政府政策得當(dāng),特別是賦予社會(huì)資本應(yīng)有的獲利機(jī)會(huì),少量政府投入便可以調(diào)動(dòng)起大量民間投資,有效提高投資效率,降低運(yùn)營(yíng)成本,逐步建立起合理的基礎(chǔ)設(shè)施投資管理模式,為經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期增長(zhǎng)和社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展奠定牢靠堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

(四)既要推進(jìn)財(cái)稅體制改革,又要加強(qiáng)監(jiān)督管理

我國(guó)公共財(cái)政體制建立的時(shí)間不長(zhǎng),還有諸多不完善之處,針對(duì)體制機(jī)制中存在的不適應(yīng)、不符合科學(xué)發(fā)展觀的問(wèn)題,應(yīng)通過(guò)改革創(chuàng)新,完善體制機(jī)制,建立健全保障民生的長(zhǎng)效機(jī)制:進(jìn)一步推進(jìn)財(cái)稅制度改革,加強(qiáng)財(cái)政收支管理;繼續(xù)優(yōu)化中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu),提高資源配置效率;增強(qiáng)財(cái)政透明度,建立起財(cái)政體制的外部監(jiān)督體系,形成人大、審計(jì)、媒體和社會(huì)公眾的多層次、多方位的監(jiān)管,為積極財(cái)政政策的實(shí)施提供制度保障。

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