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摘要：政府采購在經歷了17年的實踐以來，彰顯了其在財政支出節(jié)約與腐敗問題防范的作用，但漸漸也顯露出一些問題，政府采購制度的基本功能逐漸弱化。本文以深化政府采購制度改革為理論依據，從采購人主體責任要義出發(fā)，就目前在制度、認識、機制上存在偏差，提出相關工作建議。

關鍵詞：內控；采購人主體責任；制衡效率

1政府采購定義及現狀

政府采購是指各級國家機關、實行預算管理的單位和社會團體使用財政預算內資金和預算外資金等財政性資金，以購買、租賃、委托或雇傭等形式獲取貨物、工程和服務的行為。在國際上，政府采購是包括政府采購政策、采購方式及采購管理在內的對政府采購行為的總稱，亦指公共采購的管理制度。其核心要意在于節(jié)約資金與預防腐敗，同時，在經濟市場中調控方向，以實現公共產品與服務供給的質量和效率，并將使用財政資金的采購納入“陽光下的交易”?！吨腥A人民共和國政府采購法》于2002年頒布，2014年修訂，實施至今已近17年，政府采購還存在規(guī)章制度體系不完善、監(jiān)督機制不健全、采購程序復雜效率低下、采購信息溝通渠道不暢、人員素質待提高等問題，依然存在“只買價廉不買物美”，“走形式、走過場”等現象，違背了政府采購制度法制功能和政策導向的宗旨。2018年11月14日，中央全面深化改革委員會第五次會議審議通過了《深化政府采購制度改革方案》，指出深化政府采購制度改革要堅持問題導向，強化采購人主體責任，加快形成采購主體職責清晰、監(jiān)管機制健全、政策功能完備、法律制度完善的現代政府采購制度。

2內控制度建設對提高采購效能具有核心意義

2.1以政策為導向，為夯實采購人主體責任奠定理論基礎。財庫[2016]99號《關于加強政府采購內部控制管理的指導意見》，提出“以‘分事行權、分崗設權、分級授權’為主線，通過制定制度、健全機制、完善措施、規(guī)范流程措施，逐步形成依法合規(guī)、運轉高效、風險可控、問責嚴格的政府采購內部運轉和管控制度。”同時，文件明確，“采購人應當做好政府采購業(yè)務的內部歸口管理和所屬單位管理，明確內部工作機制，重點加強對采購需求、政策落實、信息公開、履約驗收、結果評價等管理”。這表明，內控制度建設是采購人明確主體責任的當務之急，采購人作為采購主體應當建立健全采購內部控制管理制度，為有效落實采購人主體責任奠定基礎、創(chuàng)造條件。2.2以法理為依據，建立健全采購內控制度是必要條件。根據（主席令第68號）《政府采購法》規(guī)定，采購人是指“依法進行政府采購的國家機關、事業(yè)單位和團體組織”。采購人作為需求提出的一方，是政府采購活動的發(fā)起人、出資方，和使用者。全面完整、清晰明了地明確采購人主體責任，是做好政府采購工作的必要前提。中國人民共和國國務院令第658號《政府采購法實施條例》第39條規(guī)定，“采購人在政府采購活動中應當維護國家利益和社會公共利益，公正廉潔，誠實守信，執(zhí)行政府采購政策，建立政府采購內部制度，厲行節(jié)約，科學合理確定采購需求?！?，該法條深刻闡述了采購人在采購活動中應當遵循的原則和履行的職責。據此，可將采購人主體責任理解為：以采購需求作為源頭，將采購活動全過程和各環(huán)節(jié)全部納入到整個內部控制管理體系中，規(guī)范落實政府采購政策，更好地發(fā)揮政策功能，依法依規(guī)，公開透明推進各項工作，直至完成履約驗收。從一定意義上看，內部控制管理體系，既直接影響著機關事業(yè)單位在政府采購環(huán)節(jié)中能否做到采購、財務、使用等部門三位一體，形成整體聯(lián)動又相互制約的立體機制，更是確定采購需求、組織采購活動、履約驗收等工作的依據。因此，加強采購人主體責任的關鍵節(jié)點應當落在政府采購內部控制管理體系的建立上。

3當前采購內控制度建設方面中存在的主要問題

當前許多政府采購主體建立了內控管理體系，但執(zhí)行中存在制度建設不完善、業(yè)務能力跟不上、執(zhí)行力度不到位等苗頭和傾向，應當重點關注并及時糾正。3.1制度體系不夠細化，采購主體不明，職責不清。在貫徹落實國家“簡政放權、放管結合、優(yōu)化服務”改革的要求下，財政部開始重視政策效應發(fā)揮還不夠充分的問題，逐漸扭轉原本在政府采購管理方面重“監(jiān)管”輕“服務”、重“程序”輕“結果”的問題，通過進一步深化改革加以解決，開始加快政府采購管理改革，從程序導向型向結果導向型轉變。這一舉措在進一步擴大了采購人自主選擇權利的同時，也對采購人在如何發(fā)揮主動能動性，發(fā)揮自身價值等方面提出了更高的標準。因此，建立一套約束機制健全、權力運行規(guī)范、風險控制有力、監(jiān)督問責到位的采購內控體系迫在眉睫。然而從當前執(zhí)行現狀看來，在政府采購行為中，許多機關事業(yè)單位的采購主體普遍存在意識欠缺、管理混亂、職責不清的現象。具體表現在采購內控工作方面，一些單位將采購歸口在財務管理部門或辦公室，往往存在采購制度建設茫無頭緒、約束機制作用發(fā)揮不明顯等問題；另一些單位或多或少存在內部監(jiān)督機制不健全，不同部門之間缺乏有效的制衡和監(jiān)督，沒有實行“不相容崗位分離”原則等情況，帶來了較為嚴重的采購風險。3.2思想認識不夠到位，重預算執(zhí)行，輕需求及驗收。政府采購內部控制管理的主要目的除了防控風險還需保證質量。一些單位在制度建設上常常存在新政落實不及時，面對眾多政策規(guī)范，缺乏有效整合，政策導向把握不清等情況。例如“財庫〔2016〕205號《關于進一步加強政府采購需求和履約驗收管理的指導意見》”，提出政府采購管理在當前形勢下，應當重點關注采購需求的制定及項目驗收的質量，在完善程序管理的基礎上實現內控管理貫穿采購行為始終。但是在實際操作時，有些單位仍然按照老思路，老辦法，認為只要可以爭取到預算，就算大功告成，后續(xù)項目采購、合同履約、項目驗收等只要按部就班完成即可，履行完各道程序就是完成任務。究其原因往往單位管理層對采購項目本身不夠重視，狹隘地認為從財務角度推進工作即可，而到了具體實施操作層面，反映出來的問題多體現在項目人員配備不到位，專業(yè)力量不夠，項目過程監(jiān)管不力，驗收“走過場”等情況。這些現象是思想站位不高、對新政解讀不充分，表現出來的是沒有準確把握政府采購工作的內在規(guī)律，沒有深刻領會政府采購活動中加強內部控制管理的重要性和必要性。3.3工作機制不健全，責任分工不明確，內控管理和業(yè)務操作不相容。缺乏完整高效工作機制是制約各單位加強政府采購內控建設的共性短板。一方面為了防范采購風險，采購工作應當“分事行權、分崗設權、分級授權”，分工協(xié)作同時相互制衡。另一方面所反映出來的，在辦事人員的專業(yè)領域方面，往往存在采購人員專業(yè)不對口，業(yè)務技能不精通，難以有效發(fā)揮內控作用；業(yè)務人員了解政府采購政策和內控制度的渠道少，信息滯后，陷入業(yè)務內容和采購內控政策相違背的局面，造成項目實施與政府采購內控脫離?！胺止ぶ坪狻迸c“提升效能”成為一對矛盾，“崗位相融”與“專業(yè)壁壘”成為一對矛盾，也導致政府采購內控管理游離在業(yè)務工作之外，存在制度管理和業(yè)務實操脫鉤的問題。

4強化落實采購人主體責任，切實提高政府采購內部控制管理水平的建議

內部控制管理體系的建立健全，是加強采購人主體責任，提高政府采購管理工作水平的核心措施。建議從制度建設、權責分工、重點管控、計劃執(zhí)行、人才培育方面繼續(xù)加大力度。4.1強化主體責任意識，夯實采購內控制度建設。十八大以來，轉變政府職能的關鍵在于簡政放權，為了建設職責明確、依法行政的政府治理體系，國務院推進了一系列新決策新部署，把“放管服”改革作為政府職能轉變的突破口，對改變政府采購主體地位、優(yōu)化市場資源利用率，激發(fā)市場主體活力做出了一系列改進與安排。特別是2015年3月1日起修訂實施的《政府采購法實施條例》、2016年的《關于加強政府采購活動內部控制管理的指導意見》、2017年出臺的（財政部第87號令）《政府采購貨物和服務招標投標管理辦法》等，一系列提高公開招標采購限額、整合集中采購目錄等放開政府采購審批權限和出臺的各項新政，旨在構建以政府為主導，采購人為主體的采購新格局，在依循采購規(guī)律實現采購目的基礎上，突出強話采購人自主權利和責任。各采購人應充分認識國家戰(zhàn)略規(guī)劃導向和政策調控變化的新局面，積極順應政府采購管理從“程序導向”向“需求導向”、“結果導向”的轉變，落實政府采購法律法規(guī)要求，結合各單位實際，形成一套切實可行的內部控制管理制度，在政策落實、信息公開、需求制作、履約驗收等方面體現主體責任，既要保證財政資金使用到位，政府采購效率提高，又要保證政府采購全流程合法合規(guī)，經得起檢查。4.2明確采購人崗位責任分工，確立主體責任長效機制。采購人要結合最新政策精神，堅守底線思維，認真梳理政府采購活動涉及工作的風險點，建立政府采購“管理、實施、監(jiān)督”三分離制度，在制度中明確政府采購管理、實施和監(jiān)督主體及職責，例如：由管理部門負責制定采購制度及采購績效考核與評價；實施部門負責采購需求調研、論證，預算編制和申請及推進具體采購活動；監(jiān)督部門負責采購全過程監(jiān)督與執(zhí)紀問責。這樣，既避免出現失職不作為、缺位慢作為、越權亂作為的情況，又充分發(fā)揮跨部門、不同崗位之間的監(jiān)督制約作用，通過合理分工，有效防控風險。此外，將政府采購管理作為本單位內控體系的重要組成部分，通過規(guī)范預算編制及需求審核，結合本單位實際情況制定采購需求標準，建立內部會商和第三方評估相結合的工作機制，避免出現預算過高或過低等問題，確保政府采購從需求源頭做到科學、合理，保證每一分錢落到實處。通過建立制度化的內控工作機制，不斷優(yōu)化各環(huán)節(jié)經辦審批流程，狠抓關鍵崗位的風險控制，以流程化管理、程序性規(guī)定、信息化手段來提高制度執(zhí)行力，切實增強內控制度的嚴肅性和約束力，持之以恒、久久為功。4.3緊抓重點環(huán)節(jié)，明確內控管理核心工作。一方面，實施采購前，應當認真對照內控要求落實政府采購需求管理，在條件允許的情況下，通過采購、財務、需求部門共同商討探究的機制，既要合力推動又要分工制衡，確保采購需求制定合理規(guī)范，預算落實精準到位。對于采購需求不明確內容不完整的情況，制定采購作業(yè)指導書，擬定切實可行的方法，指導各部門高效、有序開展市場調研，通過廣泛征集社會建議、充分聽取專家意見、深入開展咨詢活動等手段編制采購需求。另一方面，在項目驗收時，要建立政府采購工作人員和業(yè)務人員有效溝通機制，對采購項目進行分類，制定各類項目的驗收程序和標準，在驗收環(huán)節(jié)確保項目資金使用高效及項目成果優(yōu)異。開展具體驗收工作時，嚴格對照需求清單、合同條款，全面評估履約效果，針對大型項目，應當考慮多方參與驗收，視項目情況邀請安排政府行政監(jiān)管部門、原社會方案征求方、原專家、紀檢審計人員，形成聯(lián)合驗收組，對照國家及行業(yè)標準，形成多維度考核的驗收機制。4.4建立采購計劃制度，實現采購管理鏈條一體化管控。建立政府采購項目實施計劃制度，將采購工作分為采購預算編報、需求調研、采購實施、履約驗收四個階段，優(yōu)化各階段的流程銜接。同時從采購預算編制、采購計劃周期管理、采購資金使用、采購驗收評估，廉政、法律風險防控等方面事先預設目標，促使采購過程中各部門各司其職，互相配合，形成環(huán)環(huán)相扣的動態(tài)采購機制，提高采購效率。根據采購人預算情況，編報采購計劃，有序安排采購活動，提高采購人執(zhí)行政府采購預算、實施計劃的系統(tǒng)性、準確性、及時性和嚴肅性，并在本單位內部系統(tǒng)乃至向社會公開信息，接受社會監(jiān)督。4.5注重采購隊伍建設，為保障采購質量做好人員儲備。目前我國政府采購所涉政策正面臨新舊交替的階段，新政出臺快，舊政被淘汰，專業(yè)性不斷提高，對此，采購人應以保障“合理設崗、強化權責對應”為目標，按照“分事設權、分崗設權、分級授權”的原則，認真梳理不同業(yè)務、環(huán)節(jié)、崗位的職責與權限。在執(zhí)行不相容崗位分離的同時，按照相關業(yè)務多人參與和定期輪崗的原則，一方面幫助培育政府采購工作人員全面掌握各類業(yè)務能力，另一方面也可控制風險、防范腐敗。對于受條件限制，難以實行類似制度的采購人，可積極探索建立業(yè)務人員在崗監(jiān)督、離崗審查和項目責任追溯的一體化制度，通過檢查、考核、設立監(jiān)督電話等管理方法，將采購人主體責任落實到位，確保政府采購管理工作規(guī)范、合法，保證財政資金使用安全。

5結語

強化采購人主體責任是我國在政府職能轉變的新格局中，認清形勢，敢轉善變、把握關鍵的重要表現。政府采購內控管理的科學性、有效性是決定財政資金是否安全使用的重要制度保障，更是加強政府采購活動權力運行規(guī)范，提質增效廉潔的堅實基礎。建立“職責明確、程序規(guī)范、保障有力、監(jiān)督到位”的政府采購內控管理并非一朝一夕之功，還需要在實踐中不斷積累經驗，篤行致遠。

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作者:方慧婷 楊君鈺 單位:上?？萍拣^