導(dǎo)語(yǔ)：公共財(cái)政的憲法學(xué)視角探索論文一文來(lái)源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢(xún)客服老師，歡迎參考。

摘要：從各國(guó)憲法制度安排的角度探討公共財(cái)政政策形成過(guò)程中的國(guó)家權(quán)力配置問(wèn)題，有助于反思國(guó)家公共財(cái)政監(jiān)督的制度建構(gòu)。議會(huì)制度產(chǎn)生之初，議會(huì)通過(guò)控制財(cái)政來(lái)監(jiān)控政府，系議會(huì)民主性的表現(xiàn)。隨著社會(huì)發(fā)展，公共財(cái)政已由議會(huì)控制轉(zhuǎn)向?qū)嵸|(zhì)上由政府掌控，議會(huì)對(duì)財(cái)政控制轉(zhuǎn)而通過(guò)立法等法治手段來(lái)監(jiān)督，并不參與實(shí)質(zhì)意義上的議決。在我國(guó)人民代表大會(huì)的民主功能、監(jiān)督功能尚待完善的情形下，將公共財(cái)政監(jiān)督制度化、法治化應(yīng)成為首選途徑。只有在此基礎(chǔ)之上，公民或者社會(huì)組織才能真正有效地參與監(jiān)督國(guó)家的公共財(cái)政開(kāi)支。

關(guān)鍵詞：公共財(cái)政/經(jīng)濟(jì)憲法/監(jiān)督與控制

引言：公共財(cái)政的憲法學(xué)視角

2008年底，一場(chǎng)金融危機(jī)席卷全球，各國(guó)紛紛拋出“救市方案”。美國(guó)政府前任總統(tǒng)布什及現(xiàn)任總統(tǒng)奧巴馬也分別提出“救市方案”。奧巴馬總統(tǒng)8000億救市方案，經(jīng)由美國(guó)眾參兩院的激烈爭(zhēng)論獲得議會(huì)批準(zhǔn)。（注釋1：美國(guó)總統(tǒng)奧巴馬簽署7870億美元刺激經(jīng)濟(jì)方案.2009-02-14來(lái)源：新華網(wǎng)。新華網(wǎng)華盛頓2月13日電（記者胡芳劉洪）美國(guó)國(guó)會(huì)參議院13日晚在最終投票表決中，以60票對(duì)38票的結(jié)果，批準(zhǔn)了總額為7870億美元的經(jīng)濟(jì)刺激計(jì)劃。該計(jì)劃將送交美國(guó)總統(tǒng)奧巴馬簽署生效。值得注意的是，作為一項(xiàng)經(jīng)濟(jì)政策本身的合理性，在議會(huì)中受到激烈的爭(zhēng)論。美國(guó)消費(fèi)電子協(xié)會(huì)主席加里·夏皮羅發(fā)表聲明，批評(píng)國(guó)會(huì)這一做法，指出這一條款將發(fā)出一個(gè)信號(hào)，即美國(guó)正在回到貿(mào)易保護(hù)主義和經(jīng)濟(jì)民族主義的不健康的老路上去。夏皮羅警告，這一條款將沖淡經(jīng)濟(jì)刺激計(jì)劃的作用，并引發(fā)其他國(guó)家對(duì)美國(guó)產(chǎn)品采取報(bào)復(fù)性措施，反而會(huì)損害美國(guó)經(jīng)濟(jì)。）作為國(guó)家重要經(jīng)濟(jì)政策的出臺(tái)，背后復(fù)雜的利益博弈與爭(zhēng)奪是可想而知。本文無(wú)意論述公共財(cái)政政策的政治過(guò)程有關(guān)問(wèn)題，而是旨在從憲法學(xué)的角度來(lái)探討公共財(cái)政政策形成的制度安排，考察公共財(cái)政政策出臺(tái)的國(guó)家權(quán)力的配置，并對(duì)憲法制度安排及其正當(dāng)性作理論和實(shí)踐上的分析。具體內(nèi)容主要包括公共財(cái)政政策如何被合法批準(zhǔn)、執(zhí)行和監(jiān)控，以及政策方案如何提出，須經(jīng)什么具體程序，由誰(shuí)來(lái)審議批準(zhǔn)，由誰(shuí)來(lái)監(jiān)控等問(wèn)題。

從憲法學(xué)上來(lái)分析公共財(cái)政政策的制度問(wèn)題，應(yīng)當(dāng)屬于憲法經(jīng)濟(jì)學(xué)的范疇。詹姆斯·布坎南等人曾將“憲法經(jīng)濟(jì)學(xué)”定位為：運(yùn)用經(jīng)濟(jì)學(xué)方法，研究約束人類(lèi)經(jīng)濟(jì)和政治選擇的憲法規(guī)則和制度。認(rèn)為在市場(chǎng)上自利的“經(jīng)濟(jì)人”在轉(zhuǎn)變?yōu)檎芜^(guò)程中的投票人或官員時(shí)，其自利的品格不會(huì)發(fā)生根本變化，掌權(quán)者濫用權(quán)力具有不可避免性。因此，約束政府權(quán)力，防止掌權(quán)者權(quán)力是憲法經(jīng)濟(jì)學(xué)的核心問(wèn)題。這與古典憲法學(xué)方法論并無(wú)本質(zhì)差別，僅是研究領(lǐng)域的拓展。我國(guó)早期的經(jīng)濟(jì)憲法學(xué)研究者認(rèn)為，經(jīng)濟(jì)憲法學(xué)是以征稅權(quán)為邏輯起點(diǎn)，以財(cái)政權(quán)為核心內(nèi)容，建構(gòu)以貨幣發(fā)行權(quán)為主要手段的國(guó)家經(jīng)濟(jì)權(quán)力體系。近年來(lái)，我國(guó)憲法學(xué)界從憲政制度上探討財(cái)政的形成與控制已引起關(guān)注（注釋2：參見(jiàn)周剛志.論公共財(cái)政與憲政國(guó)家——作為財(cái)政憲法學(xué)的一種理論前言，北京大學(xué)出版社，2005年版.吳越.經(jīng)濟(jì)憲法學(xué)導(dǎo)論——轉(zhuǎn)型中國(guó)經(jīng)濟(jì)權(quán)利與權(quán)力之博弈，法律出版社，2007年版等。），然而總體來(lái)看，大多成果仍然無(wú)法擺脫財(cái)稅法、經(jīng)濟(jì)法學(xué)等學(xué)科影響。如果對(duì)我國(guó)的國(guó)家財(cái)政的運(yùn)作制度作深入分析，這無(wú)疑是我國(guó)憲法學(xué)切入社會(huì)實(shí)踐的一個(gè)新角度，也有助于完善我國(guó)公共財(cái)政監(jiān)督制度。

一、憲法的設(shè)計(jì)：議會(huì)財(cái)政功能

從議會(huì)發(fā)展史來(lái)看，議會(huì)制度從產(chǎn)生就是與國(guó)家財(cái)政緊密相關(guān)。素有“憲政之母”之稱(chēng)的英國(guó)議會(huì)，從誕生到成長(zhǎng)壯大，都是與爭(zhēng)奪控制財(cái)政權(quán)分不開(kāi)的，甚至于從中世紀(jì)開(kāi)始，議會(huì)便與國(guó)王展開(kāi)了激烈而持久的斗爭(zhēng)，而議會(huì)控制了財(cái)政大權(quán)，是其至尊地位確立的重要標(biāo)志。伴隨近代民主憲政理論的發(fā)展，議會(huì)確立了在國(guó)家財(cái)政中的特定地位，議會(huì)作為國(guó)民代議機(jī)關(guān)在國(guó)家財(cái)政政策形成中肩負(fù)著重要的職責(zé)。

（一）為財(cái)政政策提供合法性

國(guó)家財(cái)政政策應(yīng)有政治上、制度上的合法性。根據(jù)現(xiàn)代民主制度的安排，議會(huì)由公民選舉產(chǎn)生從而獲得政治上的合法性地位。因此由議會(huì)組成政府或者批準(zhǔn)政府政策過(guò)程中，同時(shí)將這種合法性再次傳輸至整個(gè)國(guó)家體制之中，使政府及其政策具有合法性基礎(chǔ)。作為財(cái)政政策的決策過(guò)程，無(wú)疑也是議會(huì)的一項(xiàng)最為重要的職能。

各國(guó)憲法規(guī)定將財(cái)政審議作為議會(huì)的主要職權(quán)之一，國(guó)家財(cái)政的收支安排均由議會(huì)來(lái)審議或通過(guò)相關(guān)法案安排。美國(guó)《憲法》第1條第7款規(guī)定，所有征稅議案應(yīng)首先在眾議院提出；英國(guó)1911年《議會(huì)法》規(guī)定，議會(huì)對(duì)政府財(cái)政的監(jiān)控完全轉(zhuǎn)移到了下院，上院無(wú)權(quán)通過(guò)和否決財(cái)政議案，只能對(duì)下院的決定表示同意；法國(guó)1958《憲法》第39條規(guī)定了國(guó)民議會(huì)在財(cái)政立法方面的優(yōu)先權(quán)，第47條又規(guī)定國(guó)民議會(huì)在審議時(shí)限內(nèi)國(guó)民議會(huì)未能對(duì)其進(jìn)行一讀裁決，政府方可將其送至參議院審議；德國(guó)在19世紀(jì)早期的德意志邦聯(lián)時(shí)期的議會(huì)便引進(jìn)了預(yù)算監(jiān)督。需進(jìn)一步指出的是，在兩院制的議會(huì)中，財(cái)政的審議權(quán)也傾向于由下院（眾議院或稱(chēng)平民院）審議，這是現(xiàn)行憲制發(fā)展之趨勢(shì)。由民眾選舉代表組成的下院，被視為民主代議職能的主要機(jī)構(gòu)，由它們審議表決，更能體現(xiàn)財(cái)政政策民意的要求。

（二）掌握財(cái)政議會(huì)控制政府的方式

國(guó)家財(cái)政是國(guó)家為了維持其存在和實(shí)現(xiàn)其社會(huì)管理職能的重要保障，國(guó)家憑借政權(quán)的力量參與國(guó)民收入分配的活動(dòng)。國(guó)家財(cái)政收支包括財(cái)政收入和財(cái)政支出兩個(gè)方面。議會(huì)對(duì)政府進(jìn)行控制最原始、最有效的手段就是財(cái)政，即所謂的“不出代議士不納稅”，后來(lái)被稱(chēng)為議會(huì)“掌握錢(qián)袋的權(quán)力”，在日本也稱(chēng)為“財(cái)政議會(huì)主義”。

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的自由發(fā)展帶來(lái)了大量社會(huì)問(wèn)題，國(guó)家為了保證社會(huì)公平，保持并促進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的繁榮，必須對(duì)社會(huì)和經(jīng)濟(jì)進(jìn)行全面的干預(yù)。在這樣的背景下，社會(huì)福利、社會(huì)民生等經(jīng)濟(jì)政策頻繁出臺(tái)，國(guó)家在財(cái)政經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的功能日益強(qiáng)化，政府角色由“守夜人”轉(zhuǎn)變?yōu)橐粋€(gè)強(qiáng)化國(guó)家職能的政府，特別是在經(jīng)濟(jì)方面的職能日益強(qiáng)化。最為顯著的結(jié)果是國(guó)家行政權(quán)的疆域得到大大地?cái)U(kuò)展，國(guó)家和政府無(wú)所不能，從而賦予政府全面干預(yù)經(jīng)濟(jì)、干預(yù)社會(huì)甚至干預(yù)人們私生活的種種職能，使人們“從搖籃到墳?zāi)埂倍家蕾?lài)國(guó)家和政府，國(guó)家和政府逐步演變成“行政國(guó)家”、“全能政府”。與此同時(shí)，以議會(huì)為中心的國(guó)家權(quán)力運(yùn)作模式在效率方面的缺陷也暴露無(wú)遺，迫使議會(huì)不得不將大量國(guó)家權(quán)力轉(zhuǎn)移至行政機(jī)構(gòu)，由其來(lái)直接行使。議會(huì)通過(guò)控制財(cái)政來(lái)控制政府，已經(jīng)成為為數(shù)不多的有效途徑。

（三）議會(huì)決策的民主價(jià)值

代議民主制度體現(xiàn)了國(guó)家財(cái)政政策政治上、制度上的合法性。但審議民主理論的倡導(dǎo)者威廉·葛德文指出，代議制政治有著無(wú)法避免的缺陷：“多數(shù)必須壓服少數(shù)，而少數(shù)在提出反對(duì)意見(jiàn)和表示異議之后，實(shí)際上竟然屈從于自己表示過(guò)異議的意見(jiàn)?！边M(jìn)而認(rèn)為審議民主更為重要。威廉·葛德文還認(rèn)為，合法政權(quán)應(yīng)該是以共同審議為真實(shí)基礎(chǔ)的政權(quán)。

因?yàn)檎?quán)是為人類(lèi)的幸福所必要的，政權(quán)結(jié)構(gòu)最重要的原則應(yīng)該是：“政權(quán)是以全體人民的名義為全體人民謀福利的，集體中的每個(gè)成員都應(yīng)該對(duì)它采取的措施參加意見(jiàn)。”約翰·斯圖亞特·密爾也認(rèn)為，協(xié)商可以糾正錯(cuò)誤的判斷，從而減少認(rèn)知錯(cuò)誤的產(chǎn)生。

據(jù)此，可以進(jìn)一步看出由議會(huì)審議財(cái)政的另外一種民主價(jià)值。在審議民主中，開(kāi)放、自由的辯論過(guò)程和暢通的利益表達(dá)渠道，有利于傳遞政治信息，表達(dá)和回應(yīng)各種利益訴求，從而促進(jìn)公民之間、政府和公民之間的相互理解、溝通與合作，最終能夠及時(shí)化解社會(huì)沖突，增進(jìn)社會(huì)和諧，有助于促進(jìn)公共決策的合法性。

當(dāng)然，無(wú)論是代議制民主還是審議民主，在實(shí)現(xiàn)財(cái)政政策的制定過(guò)程中，實(shí)質(zhì)隱含了功利的目的，即試圖通過(guò)大家投票（直接或間接）或其他表達(dá)的方式來(lái)反映多數(shù)人的共同利益，因?yàn)閲?guó)家如何來(lái)合理分配財(cái)政，關(guān)乎每個(gè)民眾的利益，“孔多塞定理”再次論證了這種代議制作為一種工具主義統(tǒng)治模式的可能性、正當(dāng)性。當(dāng)然，跳出這一窠臼，議會(huì)在審議財(cái)政方面的決策，體現(xiàn)了民主的內(nèi)在價(jià)值。民主內(nèi)在價(jià)值本身關(guān)涉非工具意義上的價(jià)值目標(biāo)，即通過(guò)民主可以使參與人自己滿足，有助于個(gè)人自由、平等諸多目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

二、現(xiàn)實(shí)的反思：議會(huì)控制抑或政府控制

如前所述，議會(huì)最初的功能主要是對(duì)政府財(cái)政權(quán)或征稅權(quán)的掌控，由代議機(jī)關(guān)來(lái)掌握政府財(cái)政預(yù)算大權(quán)似乎已成為現(xiàn)代憲政最為重要的制度設(shè)計(jì)。但在現(xiàn)實(shí)生活中，它卻并非能取得如設(shè)計(jì)預(yù)期般效果，議會(huì)受到政府的威脅已經(jīng)成為普遍存在的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，使得議會(huì)對(duì)財(cái)政大權(quán)的控制成為理論上的假說(shuō)，回到現(xiàn)實(shí)生活中卻是另一番景象：政府代替議會(huì)控制財(cái)政大權(quán)。其情形主要表現(xiàn)在以下一些方面：

一是預(yù)算案提起主體為政府。預(yù)算案的提出與一般法案不同。一般法案可由議員、政府、其他提案主體提出，提出預(yù)算案的權(quán)力，通常屬于政府。美國(guó)的預(yù)算案原規(guī)定由國(guó)會(huì)提出，1921年的《預(yù)算及會(huì)計(jì)法》頒布以后，將編制預(yù)算的權(quán)力改歸總統(tǒng)。實(shí)行議會(huì)內(nèi)閣制度的國(guó)家，由內(nèi)閣向立法機(jī)關(guān)提出預(yù)算案；實(shí)行總統(tǒng)制度的國(guó)家，預(yù)算案的提案權(quán)由總統(tǒng)行使[8]。將財(cái)政法案的提案權(quán)限歸于政府，針對(duì)政府提出的財(cái)政法案，再由議會(huì)來(lái)實(shí)施審查控制，議會(huì)在這個(gè)階段的審查，往往僅僅是停留在形式上。

二是議會(huì)審議預(yù)算案的限制。議員審議預(yù)算案，能否隨意增減預(yù)算案或是否有其他權(quán)力，各國(guó)憲法、法律規(guī)定不盡一致。據(jù)對(duì)82個(gè)國(guó)家統(tǒng)計(jì)，議員審議預(yù)算案時(shí)，規(guī)定議員有權(quán)增減財(cái)政收支的國(guó)家有32個(gè)；規(guī)定議員有權(quán)減少得不得增加財(cái)政支出的國(guó)家有17個(gè)；規(guī)定議員有權(quán)減少財(cái)政支出，但增加財(cái)政支出須得到政府同意的國(guó)家有4個(gè)；規(guī)定議員有權(quán)增減財(cái)政支出，但只能擇其一而用之的國(guó)家有13個(gè)；未對(duì)議員審議預(yù)算案權(quán)利作出專(zhuān)門(mén)詳細(xì)規(guī)定的國(guó)家有15個(gè)；無(wú)此方面的規(guī)定的國(guó)家只有1個(gè)。

事實(shí)上，議會(huì)權(quán)力對(duì)政府提出的財(cái)政審查時(shí)，議會(huì)受到的壓力，在現(xiàn)實(shí)中時(shí)?？梢?jiàn)。從經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，即便規(guī)定議會(huì)有權(quán)增減財(cái)政方案，但這種增減不可能是隨意的，增減權(quán)往往也是停留在理論層面，議會(huì)審議過(guò)后作出增減的情形可謂少之又少。1997年，美國(guó)第105屆國(guó)會(huì)因沒(méi)有按政府要求的時(shí)間通過(guò)政府預(yù)算，政府竟以“關(guān)門(mén)”相脅。法國(guó)第五共和國(guó)的實(shí)踐中，議會(huì)兩院從沒(méi)有逾期未完成對(duì)財(cái)政法案的審議的例子。英國(guó)議會(huì)形成以來(lái)就一直擔(dān)任著政府的出納員角色，政府實(shí)際上控制了財(cái)政大權(quán)，只要政府想花錢(qián)，議會(huì)就得打開(kāi)錢(qián)袋。在財(cái)政問(wèn)題上，是國(guó)王要錢(qián)，議會(huì)給錢(qián)。國(guó)王的行政權(quán)由內(nèi)閣制取代后，分享財(cái)政權(quán)的模式也被承襲下來(lái)，任何財(cái)政議案由政府提出，下院方予受理。

我國(guó)1954年《憲法》第27條規(guī)定，全國(guó)人民代表大會(huì)行使決定國(guó)民經(jīng)濟(jì)計(jì)劃及審查和批準(zhǔn)國(guó)家的預(yù)算和決算；現(xiàn)行《憲法》第62條規(guī)定，全國(guó)人民代表大會(huì)行使審查和批準(zhǔn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃和計(jì)劃執(zhí)行情況的報(bào)告；審查和批準(zhǔn)國(guó)家的預(yù)算和預(yù)算執(zhí)行情況的報(bào)告。我國(guó)堅(jiān)持人民代表大會(huì)制度，現(xiàn)行《憲法》條文規(guī)定全國(guó)人大的職權(quán)是“審查及批準(zhǔn)”，而不限于“批準(zhǔn)”權(quán)限，這與全國(guó)人大是最高權(quán)力機(jī)關(guān)的地位相符。但從我國(guó)全國(guó)人民代表大會(huì)及其常委會(huì)對(duì)中央政府預(yù)算、決算方案的審議報(bào)告來(lái)分析，（注釋3：以下關(guān)于第一屆至第九屆全國(guó)人大及其常委會(huì)審查通過(guò)的預(yù)算決算文件集，來(lái)自全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)預(yù)算工作委員會(huì)預(yù)決算審查室編，中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社。）全國(guó)人大對(duì)政府的審查一般也只是形式上的審查。具體特點(diǎn)包括：一是由人大預(yù)算委員會(huì)或者人大財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會(huì)先作初步審查意見(jiàn)；二是由人大全體會(huì)議根據(jù)初步審查意見(jiàn)，進(jìn)行形式審查?？梢?jiàn)，人大預(yù)算委員會(huì)或者人大財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會(huì)的審查意見(jiàn)對(duì)于全國(guó)人大及其常委會(huì)的審查起到關(guān)鍵作用；三是審查內(nèi)容方面，一般僅是作財(cái)政收支平衡審查，并提出行政管理應(yīng)倡導(dǎo)厲行節(jié)約原則等等無(wú)實(shí)質(zhì)性或具體性的審查意見(jiàn)，從未對(duì)政府方案作出過(guò)否決；四是全國(guó)人大對(duì)中央政府提案改動(dòng)非常謹(jǐn)慎。當(dāng)然全國(guó)人大作為作為全國(guó)最高權(quán)力機(jī)關(guān)，偶爾會(huì)行使政府提案的改動(dòng)權(quán)。（注釋4：改動(dòng)的情形包括：1957年第一屆全國(guó)人大第五次會(huì)議，提出對(duì)增加收入及增加支出，全國(guó)人大修正批準(zhǔn)1957國(guó)家預(yù)算；1981年第五屆全國(guó)人大第三次會(huì)議原則通過(guò)，便因形勢(shì)需要，作出調(diào)整于第五屆全國(guó)人大常委會(huì)第17次會(huì)議通過(guò)國(guó)民經(jīng)濟(jì)計(jì)劃和國(guó)家財(cái)政收支報(bào)告；對(duì)于1996年“赤字”等問(wèn)題，1月30日依據(jù)人大議事規(guī)則和預(yù)算法匯報(bào)后，財(cái)經(jīng)委提出意見(jiàn)，預(yù)收入偏少，赤字壓縮小，國(guó)務(wù)院作了修改，第八屆人大五次會(huì)議，同意財(cái)經(jīng)委的報(bào)告，審查批準(zhǔn)國(guó)務(wù)院報(bào)告；第九屆全國(guó)人大二次會(huì)議通1998預(yù)算執(zhí)行情況，1999預(yù)算情況，人大常委會(huì)批準(zhǔn)1998年中央決算，但鑒于審計(jì)署審核出現(xiàn)較多問(wèn)題，提出國(guó)務(wù)院應(yīng)責(zé)成嚴(yán)肅處理，6個(gè)月內(nèi)將處理結(jié)果報(bào)告人大常委會(huì)。）

此外，相較于議會(huì)內(nèi)閣制國(guó)家，總統(tǒng)制國(guó)家的行政權(quán)在財(cái)政控制方面顯得更為強(qiáng)勢(shì)。議會(huì)內(nèi)閣制國(guó)家，議會(huì)具有至高的地位，對(duì)于內(nèi)閣的方案，議會(huì)有全面審查及決定權(quán)。我國(guó)實(shí)行人民代表大會(huì)制，全國(guó)人大是最高權(quán)力機(jī)關(guān)，對(duì)國(guó)務(wù)院的財(cái)政方案有全面審查及批準(zhǔn)權(quán)。而在實(shí)行總統(tǒng)制的國(guó)家，議會(huì)僅是立法機(jī)關(guān)，不是絕對(duì)意義上的最高權(quán)力機(jī)關(guān)，總統(tǒng)在財(cái)政方面有更強(qiáng)的控制能力。美國(guó)總統(tǒng)不僅有權(quán)提出財(cái)政決策方案，且議會(huì)批準(zhǔn)的財(cái)政方案還須總統(tǒng)簽署才能生效，其事實(shí)上行使著議會(huì)審查批準(zhǔn)后方案的事后監(jiān)督作用。又如，俄羅斯聯(lián)邦議會(huì)已不再是蘇聯(lián)解體前的最高權(quán)力機(jī)關(guān)，議會(huì)已經(jīng)失去了國(guó)家決策權(quán)，實(shí)際上聽(tīng)從于執(zhí)行權(quán)力機(jī)關(guān)，在國(guó)家內(nèi)，主要由總統(tǒng)對(duì)國(guó)家事務(wù)的安排。所以聯(lián)邦議會(huì)下院國(guó)家杜馬與總統(tǒng)，往往在有關(guān)經(jīng)濟(jì)改革問(wèn)題的一些法律草案、聯(lián)邦預(yù)算方案上矛盾重重，甚至有時(shí)劍拔駑張。但是，由于國(guó)家杜馬對(duì)總統(tǒng)缺乏相應(yīng)的制約力，而大多數(shù)議員又不愿意國(guó)家杜馬被解散，所以在絕大多數(shù)情況下只能批準(zhǔn)總統(tǒng)的決策。

不容忽視的是，政黨在議會(huì)與政府的財(cái)政政策的控制過(guò)程中影響至深。從某種意義上講，議會(huì)儼然就是政黨的“代言人”。政黨或者利益集團(tuán)可以促使社會(huì)各方面的利益分化或集中，并成為制定政策的依據(jù)。往往政黨在議會(huì)或政府提出或者批準(zhǔn)方案過(guò)程中進(jìn)行“幕后操縱”，最終整合的結(jié)果，不僅使多數(shù)成為政策的得益者，也可以使少數(shù)看到自己的要求已經(jīng)在國(guó)家制定政策的過(guò)程中得到了反映。

三、職能轉(zhuǎn)型：控制抑或監(jiān)督

議會(huì)最初的功能主要是對(duì)政府財(cái)政權(quán)或征稅權(quán)的控制，其對(duì)王權(quán)和行政權(quán)進(jìn)行限制的要求是出于對(duì)封建君主和獨(dú)裁的恐懼[10]（P21–22）。但是，由于議會(huì)的控制權(quán)的力度不夠，議會(huì)對(duì)財(cái)政的職能已經(jīng)由實(shí)質(zhì)上的控制轉(zhuǎn)向了對(duì)政府財(cái)政權(quán)的監(jiān)督。

（一）議會(huì)監(jiān)督理論

其一，從歷史角度看，政府對(duì)財(cái)政大權(quán)一直起到主導(dǎo)作用。1706年，英國(guó)議會(huì)下院還通過(guò)決議規(guī)定：不經(jīng)國(guó)王提議，下院對(duì)有關(guān)國(guó)家事務(wù)的任何金額的請(qǐng)?jiān)覆挥枋芾?，?duì)要求從國(guó)家收入中動(dòng)用款項(xiàng)的任何動(dòng)議不予審議。如前文所述，議會(huì)一直以來(lái)就擔(dān)任著政府（國(guó)王）的出納員角色，政府（國(guó)王）真正控制了財(cái)政大權(quán)，只要政府（國(guó)王）想花錢(qián)，議會(huì)就得打開(kāi)錢(qián)袋。國(guó)王的行政權(quán)由內(nèi)閣制取代后，分享財(cái)政權(quán)的模式也被承襲下來(lái)?，F(xiàn)代國(guó)家議會(huì)雖然作為代議機(jī)構(gòu)，對(duì)政府提出的公共財(cái)政方案、政策，仍?xún)A向于監(jiān)督而非完全、事實(shí)上的控制?，F(xiàn)實(shí)的狀況與議會(huì)形成的歷史慣例不可能是毫無(wú)關(guān)聯(lián)的。

其二，法治要求議會(huì)不能獨(dú)攬財(cái)政權(quán)。“權(quán)力導(dǎo)致腐敗，絕對(duì)的權(quán)力導(dǎo)致絕對(duì)的腐敗”，民主制議會(huì)的基本原則是多數(shù)決是而不是通過(guò)分權(quán)制衡來(lái)制約權(quán)力的腐敗，議會(huì)民主因而也被不少人諷刺其虛偽性的一面，指出其易于為專(zhuān)制者和獨(dú)裁者操縱，容易滋生權(quán)力的腐敗。因而，議會(huì)的民主權(quán)力并不能絕對(duì)崇拜，也必須依靠法治來(lái)加以約束受到普遍認(rèn)同。這在西方，民主與法治的結(jié)合體制，也稱(chēng)之為“自由民主制”。體現(xiàn)在財(cái)政政策的制定上，議會(huì)絕對(duì)控制財(cái)政并不會(huì)受到歡迎，相反議會(huì)通過(guò)民主來(lái)監(jiān)督政府財(cái)政權(quán)，在現(xiàn)實(shí)中倒成為制度的常態(tài)。

其三，保障公共財(cái)政決策的高效率及科學(xué)性。政府作為行政部門(mén)，在民主合法性上自然無(wú)法與議會(huì)相媲美，但其決策的高效率、科學(xué)性上可能存在優(yōu)勢(shì)。考慮到這一點(diǎn)，無(wú)論是議會(huì)內(nèi)閣制國(guó)家還是總統(tǒng)制國(guó)家都給予政府在財(cái)政政策上的決策權(quán)、提案權(quán)充分的尊重，議會(huì)的職能轉(zhuǎn)向?qū)φ?cái)政決策的審查監(jiān)督。這一點(diǎn)，從英國(guó)對(duì)議會(huì)內(nèi)閣制的“良苦用心”解釋中，更能體現(xiàn)所蘊(yùn)含的意義。英國(guó)議會(huì)將財(cái)政提議權(quán)授予政府認(rèn)為是與英國(guó)憲政制度的特點(diǎn)密切相關(guān)，即責(zé)任內(nèi)閣制要求內(nèi)閣擁有決策權(quán)，而財(cái)政決策是各種國(guó)事決策中首要的決策。責(zé)任內(nèi)閣制就決定了必須由政府掌握財(cái)政決策權(quán)，而議會(huì)應(yīng)該維護(hù)政府的財(cái)政決策權(quán)。如果議會(huì)自行提出征稅、撥款方案，或者對(duì)政府提出的征稅和開(kāi)支項(xiàng)目以及金額任意增減，勢(shì)必會(huì)打亂政府的財(cái)政決策，進(jìn)而會(huì)影響政府決策效率和執(zhí)政能力。

其四，基于功能分權(quán)的再反思。有學(xué)者指出，隨著社會(huì)的變遷，權(quán)力分立原則理論有新發(fā)展，不再拘泥于傳統(tǒng)的分割權(quán)力。防止濫用權(quán)和保障權(quán)利的目的雖仍然堅(jiān)持，但在方式上已從組織型權(quán)力分立轉(zhuǎn)向了功能型分立要求。新的功能性要求權(quán)力分立在目的上，不僅一方面要節(jié)制政府權(quán)力以保障人民權(quán)利；另一方面更期待適當(dāng)?shù)胤謾?quán)與制衡，促使政府部門(mén)能順利有效地達(dá)成自身之任務(wù)。德國(guó)聯(lián)邦憲法法院在1984年德國(guó)“飛彈部署”判決中再次提出，根據(jù)功能最適觀點(diǎn)，重要事項(xiàng)不必然歸立法者決定，也有歸行政決定的可能。究竟是歸于立法或行政，取決于該事項(xiàng)由行政決定或立法決定較能達(dá)到盡可能正確的境地決定。根據(jù)功能分權(quán)的反思，我們認(rèn)為，由行政權(quán)提出財(cái)政政策，再由議會(huì)審查監(jiān)督，較符合現(xiàn)代國(guó)家在社會(huì)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的功能要求。

（二）體現(xiàn)監(jiān)督職能

從各國(guó)議會(huì)對(duì)財(cái)政監(jiān)督的立法相關(guān)規(guī)定來(lái)看，監(jiān)督內(nèi)容、監(jiān)督方式有以下特征。

監(jiān)督財(cái)政的對(duì)象主要是兩方面，即財(cái)政收入和財(cái)政支出。法國(guó)財(cái)政法還規(guī)定了監(jiān)督國(guó)家收支的性質(zhì)、數(shù)額及用途。韓國(guó)國(guó)會(huì)監(jiān)督政府的財(cái)政方面包括多個(gè)方面：國(guó)債同意權(quán)，對(duì)預(yù)算外的、可能成為國(guó)家負(fù)擔(dān)的契約締結(jié)的同意權(quán)，對(duì)有財(cái)政負(fù)責(zé)的條約締結(jié)的同意權(quán)，預(yù)備費(fèi)支出的承認(rèn)權(quán)，緊急財(cái)政、經(jīng)濟(jì)處分的承認(rèn)權(quán)。

監(jiān)督方式包括事前監(jiān)督和事后監(jiān)督方式。事前監(jiān)督即通過(guò)審議、表決，并最終轉(zhuǎn)化為立法，財(cái)政方案方能生效；事后監(jiān)督主要是指議會(huì)仍對(duì)財(cái)政法案在通過(guò)后的運(yùn)作過(guò)程行使監(jiān)督權(quán)。法國(guó)財(cái)政的立法程序有3個(gè)主要特點(diǎn)：嚴(yán)格的審議順序、表決的單元性、對(duì)不可接受性的特別規(guī)定；英國(guó)議會(huì)在監(jiān)控財(cái)政的主要方式則主要為3個(gè)方面：一是辯論；二是質(zhì)詢(xún)；三是立法；德國(guó)聯(lián)邦議會(huì)的監(jiān)督權(quán)特點(diǎn)表現(xiàn)為對(duì)聯(lián)邦政府行為的經(jīng)常性控制，“監(jiān)督”不等于馬上采取行動(dòng)，而是對(duì)政府的活動(dòng)進(jìn)行經(jīng)常性的牽制，監(jiān)督的形式包括：預(yù)算權(quán)、決議權(quán)、質(zhì)詢(xún)權(quán)、調(diào)查權(quán)、專(zhuān)門(mén)委員會(huì)的監(jiān)督、彈劾和訴訟權(quán)等。無(wú)疑，議會(huì)如何有效的完成對(duì)政府的財(cái)政監(jiān)督職能，有賴(lài)于一系列現(xiàn)實(shí)條件的保障。這些保障包括：議會(huì)的召開(kāi)時(shí)間、議會(huì)的輔助機(jī)構(gòu)及獨(dú)立于議會(huì)的調(diào)查或?qū)彶闄C(jī)構(gòu)。

（三）公共財(cái)政的司法審查

必須注意，國(guó)家權(quán)力中另外一種重要權(quán)力——司法權(quán)，相較于議會(huì)的監(jiān)督權(quán)及行政內(nèi)部監(jiān)督強(qiáng)化的趨勢(shì)，司法權(quán)在財(cái)政政策方面的監(jiān)督功能卻日漸式微。即使自稱(chēng)最為嚴(yán)格的“三權(quán)分立”制度的美國(guó)，同樣可以得出這樣的結(jié)論，并不主張司法權(quán)對(duì)議會(huì)的財(cái)政政策過(guò)多介入。美國(guó)憲法將開(kāi)支權(quán)與聯(lián)邦征稅權(quán)視為一對(duì)孿生權(quán)力，包含在美國(guó)憲法第一條第八款之中。國(guó)會(huì)有權(quán)力為了公共福利進(jìn)行開(kāi)支，國(guó)會(huì)被憲法授予基于公共福利進(jìn)行征稅及分配財(cái)政的權(quán)力。在UnitedStatesV.Butler案中聯(lián)邦最高法院對(duì)聯(lián)邦經(jīng)費(fèi)開(kāi)銷(xiāo)權(quán)力采取了非常寬松的解釋。該案多數(shù)觀點(diǎn)認(rèn)為，國(guó)會(huì)為了公共目的而作的公共經(jīng)費(fèi)的開(kāi)銷(xiāo)并不受到憲法明示的立法權(quán)的范圍局限。在1937年，聯(lián)邦最高法院拒絕適用憲法第十修正案來(lái)限制國(guó)會(huì)財(cái)政開(kāi)支權(quán)力。自1937年后，法院更是傾向于給立法者極大的發(fā)揮空間，完全持“最小限度合理性”的理念，作為糾問(wèn)政府的政策的惟一問(wèn)題。在Buckleyv.Valeo案中，法院認(rèn)為不應(yīng)事后來(lái)批評(píng)（揣測(cè)）國(guó)會(huì)在設(shè)立總統(tǒng)候選人資金是否有助于公共或普遍的利益，該項(xiàng)公共資金的設(shè)立并不違反聯(lián)邦權(quán)力分權(quán)原則，因而肯定了國(guó)會(huì)建立總統(tǒng)選舉資金的做法。此外，與此相關(guān)的憲法問(wèn)題是，西方國(guó)家一直以來(lái)圍繞著經(jīng)濟(jì)權(quán)利、福利國(guó)家政策問(wèn)題能否落實(shí)，法院多大程度上負(fù)責(zé)監(jiān)督既定的關(guān)于分配福利救助金決定的“公共目的”之立法判斷展開(kāi)激烈爭(zhēng)論。南非憲法法院在Grootboomp案中，法院還承認(rèn)，憲法義務(wù)能夠在地方上得到充分貫徹，而且邁特羅角（CapeMetro）政府也已經(jīng)制定了自己的土地工程來(lái)專(zhuān)門(mén)解決那些人的燃眉之急。但該工程并沒(méi)有得到實(shí)施，主要是因?yàn)樗茨艿玫街醒胝銐虻呢?cái)政支持?！叭绻庾R(shí)到全國(guó)住房工程所存在的這種需求”，中央政府就應(yīng)該“制訂計(jì)劃，作出預(yù)算，監(jiān)督解決燃眉之急并處理各種危機(jī)。這樣肯定能保證許多急需住房的人能得到救濟(jì)，盡管這不是所有的人都需要立刻獲得救濟(jì)”。法院為了既尊重民主特權(quán)又顧及有限的預(yù)算，法院回避了對(duì)民主的審查，而是審查政府是否制定合理計(jì)劃的行政行為。在筆者看來(lái)，南非法院的確是以一個(gè)嶄新、獨(dú)特以及很有前途的方法來(lái)處理民主憲法的社會(huì)經(jīng)濟(jì)權(quán)利與國(guó)家財(cái)政分配問(wèn)題，因?yàn)閺母鲊?guó)財(cái)政方案的形成過(guò)程分析來(lái)看，這樣做確實(shí)是抓住了問(wèn)題核心。

結(jié)語(yǔ)：經(jīng)濟(jì)憲法的道路選擇

隨著近代自由市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的深入發(fā)展，國(guó)家獲得了全面干預(yù)經(jīng)濟(jì)的正當(dāng)性，規(guī)范和限制國(guó)家經(jīng)濟(jì)權(quán)力的經(jīng)濟(jì)憲法應(yīng)運(yùn)而生。憲法學(xué)關(guān)注公共財(cái)政問(wèn)題，這是傳統(tǒng)憲法學(xué)作為公法學(xué)由注重公民個(gè)體權(quán)利向重視防范國(guó)家財(cái)政權(quán)力濫用的轉(zhuǎn)型。正如德國(guó)經(jīng)濟(jì)法學(xué)學(xué)者指出，經(jīng)濟(jì)憲法是指“國(guó)家為了確定經(jīng)濟(jì)自由的范圍，施行監(jiān)督或經(jīng)濟(jì)統(tǒng)制，所為依據(jù)的基本法律原則與憲法規(guī)定”。公務(wù)員之家

通過(guò)對(duì)議會(huì)在國(guó)家財(cái)政形成中理論與實(shí)踐問(wèn)題梳理，對(duì)當(dāng)前世界各國(guó)在國(guó)家財(cái)政權(quán)力運(yùn)作能讓我們有一個(gè)更加清晰的認(rèn)知。在筆者的分析中，不難發(fā)現(xiàn)，在議會(huì)與政府的博弈過(guò)程中，充斥著議會(huì)民主與行政效率之間的平衡，而議會(huì)法治成為了彌補(bǔ)議會(huì)民主的一種良好的選擇道路。這些認(rèn)識(shí)有助于我國(guó)憲法學(xué)者反思并完善中國(guó)的財(cái)政制度。在人民代表大會(huì)制度的民主功能、監(jiān)督功能尚待完善的情況下，似乎更應(yīng)從制度方面來(lái)加以完善財(cái)政制度。而且，在主張發(fā)揮民主代議功能之時(shí)，也要警惕泛民主化的傾向，特別是在憲政因素尚不充足的條件下，法治是我們更加必要的道路選擇，況且法治本身就是民主的制度化、程序化。惟有在此基礎(chǔ)之上，才能再論如何完善公民或者社會(huì)組織參與監(jiān)督國(guó)家公共財(cái)政開(kāi)支之途徑。

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